Название статьи на английском языке:Genesis of Competences of

1. Igor G. Nikitenko
Название статьи на английском языке: Genesis of Competences of Local
Government of Federal Subjects in Russia
Выходные данные: Mediterranean Journal of Social Sciences Volume 5, No 24
(2014) Special Issue - November 2014 Pages 488-491
Автор: Никитенко Игорь Геннадиевич
Статья на русском языке, перевод построчный: Генезис компетенций местного
самоуправления в субъектах Российской Федерации
Местное самоуправление есть там, где местное самоуправление создано как
юридический институт с полномочиями по принятию решений. Оно должно иметь
представительный орган, обладающий бюджетной автономией и властью
принимать законы на местном уровне напрямую избираемое местным населением
при тайном голосовании [1].
Принимая во внимание непростой исторический процесс становления
федеративных отношений на территории России, где каждый новый период
знаменовался различными политическими событиями, необходимо определиться с
его периодизацией.
Кстати, у США также непростой исторический процесс становления закона о
местном самоуправлении. Some are created by direct state action - through a charter,
for example - but most are created because state statutes authorize citizens in a particular
geographic area who need or desire local services to form a local unit of government [2].
Необходимо учитывать, что в зависимости от поставленных задач и целей
исследований тех или иных исторических явлений периодизация может
осуществляться по-разному. Так, например, ученые-историки по вопросу
периодизации
национально-государственного
строительства
в
РСФСР
придерживаются выделения этапов зависимости от наиболее значимых
исторических событий в период после Октябрьской революции и до построения
развитого социализма, соответствующий период рассматривается, в целом, как
один исторический этап, связанный с коренными преобразованиями в
общественно-политической жизни страны [3].
Несколько иной периодизации придерживаются ученые-политологи. Они
рассматривают развитие российского федерализма и делят на этапы с точки зрения
изменения политического курса правящей элиты [4]. Ученые-юристы, исследуя
вопросы истории развития российской государственности в целом и федерализма в
частности, выделяют этапы с момента принятия новых российских конституций
[5]. Исходя из сказанного, наиболее целесообразным представляется периодизация
отечественной истории становления и развития разграничения компетенции между
федерацией и ее субъектами в сфере местного самоуправления проводить по
этапам принятия и действия российской конституции. А на примере Европейской
хартии местного самоуправления можно произвести анализ, как происходит
изменение объема правового регулирования местного самоуправления [6].
На пятом Всероссийском Съезде Советов была принята первая Конституция
РСФСР. Вопросы компетенции в области местного самоуправления
регулировались статьями 53-60,62. Как видно, объем первой конституционной базы
определения компетенции в сфере местного самоуправления невелик. Из этих норм
лишь положение статьи 62 предписывало, что Областным, губернским органам
Советской власти принадлежит право контроля над деятельностью местных
Советов (т.е. областным - право контроля над всеми Советами данной области,
губернским - над всеми Советами данной губернии, кроме городских, не входящих
в состав уездных Съездов Советов и т.д.), а областным и губернским Съездам
Советов и их Исполнительным Комитетам - кроме того право отмены решений
действующих в их районе Советов с извещением об этом в важнейших случаях
Центральной Советской власти.
Анализ конституционных норм позволяет говорить о небольшом объеме
компетенции субъектов РФ в сфере регулирования местных органов власти. Их
функции заключались в контроле над деятельностью местных органов власти с
правом отмены решений действующих Советов на местах. В свою очередь сама
Федерация (в лице ее центральных органов) должна была быть извещена о всех
имеющихся фактах отмены решений районных Советов со стороны губернских,
областных Съездов Советов. Кроме того, и это следует из анализа
конституционных норм, Федерация устанавливала норму представительства в
Съездах Советов на каждом уровне осуществления власти [7].
Таким образом, первые конституционные акты позволяют говорить о
централизационных тенденциях в сфере регулирования местных органов власти.
Этот период упорядочения (путем централизации) практики реализации
компетенции на каждом уровне государственной власти в РСФСР продолжался до
1925 г., когда были приняты первая Конституция СССР и на ее основе
Конституция РСФСР 1925г.
При анализе данного периода необходимо учесть предшествующий факт
образования в 1922 г. Союза ССР, который предопределил дальнейшее развитие
законодательства в сфере регулирования местных органов власти. Принятая 31
января 1924 г. Конституция СССР завершила юридическое оформление СССР как
федеративного государства. Договор об образовании СССР, подписанный 30
декабря 1922 г., хотя и не провозгласил создание Союза советских республик, но
тем не менее, он не мог обеспечит базовые основы создание действительно
единого государства. Поэтому этап образования СССР как единого государства
завершился лишь с принятием союзной Конституции в начале 1924 г.
Говоря об особенностях Основного Закона (Конституции) СССР 1924 г. в плане
регулирования вопросов организации местных органов власти следует иметь в
ввиду, что в ней не было главы или отдельных статей, посвященных местным
органам власти. Предполагалось, что решение соответствующих вопросов
относится к ведению союзных республик. И действительно, в принятых затем
конституциях союзных республик имелись главы о местных Советах, а также
нормы, определявшие их взаимодействие с республиканскими органами.
Однако последующая практика советского строительства потребовала от Союза
ССР известной унификации в решении вопросов организации и деятельности
местных органов власти. Установление общих начал правового положения
местных Советов в масштабе Союза вызывалось необходимостью повысить их
роль в государственном строительстве, а также устранить не вытекавшие из
конкретных условий отдельных союзных республик различия в организационном
построении, компетенции и формах организационно-массовой работы.
Анализ законодательных актов показывает: органы власти Союза ССР с
самого своего возникновения гибко подошли к законодательному определению
полномочий местных Советов. В одних случаях, учитывая необходимость единства
в решении избирательных, финансовых и некоторых иных вопросов, Союз
непосредственно регулировал деятельность местных Советов союзными
законодательными актами. В других случаях он ограничивался одобрением
примерных или общих положений, выработанных с участием представителей
союзных республик. Эти примерные, рекомендательные акты служили основой для
подготовки и принятия соответствующих законов в союзных республиках и их
субъектах [8].
В союзных законах формулировались главные, исходные позиции о роли Советов
на местном уровне. В них указывалось, что местные Советы являются высшими
органами власти на своей территории, решают все вопросы местного значения и
обсуждают вопросы областного, краевого, республиканского и общесоюзного
значения. Союз ССР не только закреплял этот основополагающий принцип, но и
четко определял компетенцию местных Советов в тех областях, где они являлись
проводниками общесоюзных велений, т.е. участвовали в руководстве отраслями,
относящимися к союзному либо союзно-республиканскому ведению. Таковы,
например, были статьи законов, посвященные полномочиям Советов в области
укрепления обороноспособности страны, налогообложения, государственной
статистики и т.д.
Анализ других нормативных актов Союза ССР, изданных в тот период по вопросам
советского строительства, убедительно показывает, что союзный законодатель
последовательно придерживался централизационных тенденций. Они ощутимо
проявлялись не только в нормативных актах, а в полномочиях местных Советов в
области хозяйственного и социально-культурного строительства, но и в актах об
организационно-массовой работе этих Советов.
Союзные
органы
принимали
также
акты,
регулирующие
вопросы
взаимоотношений местных органов власти с вышестоящими советскими органами,
в связи с этим ставили конкретные задачи перед ЦИКами союзных и автономных
республик, определяли структуру и штаты аппарата исполкомов местных Советов.
Тенденция централизации в правовом регулировании деятельности местных
органов власти в соответствующий период усилилась. Как справедливо отмечается
в научной литературе, рост «централизации был исторически обусловлен
необходимостью объединения » всех хозяйственных и политических усилий для
решения задач социалистической реконструкции и обстановкой острой классовой
борьбы, в которой происходило социалистическое преобразование страны».
Данный этап становления и развития в России компетенции субъектов Федерации
в сфере регулирования местных органов власти завершается с принятием новой
Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г.
Конституция СССР от 5 декабря 1936 г. продолжила централизаторскую традицию
своей предшественницы. Впервые ее глава VΙΙΙ специально была посвящена
местным органам государственной власти. В ней устанавливались основы
общесоюзного законодательства о местных Советах: их система, порядок
образования и срок полномочий, основы компетенции, виды правовых актов,
порядок образования, состав исполкомов и их взаимоотношения с Советом и
вышестоящим исполкомом. Однако это вовсе не означало ослабления роли Союза
ССР в детальном правовом регулировании деятельности местных органов власти.
После принятия Конституции СССР 1936 г. во всех союзных республиках
началась работа по разработке и утверждению новых конституций, которая была
завершена к концу марта 1937 г. Вслед за этим с марта 1937 г. по январь 1938 г.
принимаются конституции автономных республик, которые затем были
утверждены Верховными Советами союзных республик.
Общая картина централизации компетенции в сфере регулирования местной власти
в последующем кардинально не изменялась в связи с проводимым время от
времени незначительным перераспределением объема компетенции по уровням
власти. В таком состоянии СССР и РСФСР в его составе подошли к принятию
новой Конституции СССР и на ее основе- Конституции РСФСР.
Конституция СССР от 7 октября 1977 года по - прежнему закрепила основы
организации местной власти. В ее преамбуле прямо указывалось на сохранение в
ней преемственности идей и принципов Конституции 1918 и 1936 годов. В связи с
этим многие права Союза ССР, предусмотренные в Конституции СССР 1936 г.,
были не только сохранены за ним, но и расширены. Главным отличием новой
союзной Конституции от прежних Конституций СССР, что отмечалось учеными в
советский период [9], стало закрепление за Союзом ССР открытого перечня
предметов ведения.
Вслед за положениями Конституции СССР 1977 г. новая Конституция РСФСР 1978
г. предусмотрела почти те же правила, касающиеся ее статуса в составе Союза ССР
и полномочий по регулированию организации местных органов власти. Это
указывает на ее подчиненный характер по отношению к СССР. Однако,
подчиненный не на основе четкого разграничения компетенции каждого из них, а в
силу того, что это разграничение, в принципе, было неважно. Видимо,
практическая целесообразность в детальной проработке конституционных норм о
распределении компетенции между Союзом ССР и союзными республиками не
усматривалась.
То же самое можно говорить и о Конституции РСФСР 1978 г., которая также
ограничивалась дублированием норм союзной Конституции об остаточной
компетенции АССР. Пределы компетенции АССР были совершенно размытыми,
поскольку российская Конституция, так же как и союзная, за Союзом ССР
закрепляла открытый перечень предметов ведения РСФСР.
Соответствующий подход свидетельствовал о том, что РСФСР как федерация еще
не состоялась. Причина того - идеология советской модели федерализма, суть
которой сводилась к централизации наиболее важных полномочий на уровне
Союза ССР.
Этап с 1979-1985 г.г. характеризуется периодом застоя и кризиса советской
государственной системы. В соответствующий период серьезных изменений в
законодательном регулировании организации местных органов власти не
происходит.
В конце 80-х г.г. союзными органами предпринимаются меры по приданию нового
импульса в деятельности местных органов власти. Однако в изменившихся
условиях политической жизни страны эта задача оказалась довольно сложной. В
связи с этим 9 апреля 1990 г. был принят закон СССР «Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил новые
основные направления развития местных органов власти, принципы их
формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации
граждан. Местное самоуправление в соответствии со ст.7 Закона регулировалось на
основе Конституции СССР, Конституции союзных и автономных республик,
законами Союза ССР, союзных и автономных республик.
Между тем, четкого разграничения компетенции между Союзом ССР, союзными и
автономными республиками в сфере регулирования местного самоуправления
Закон не предусматривал. Не решил соответствующую проблему и принятый 6
июля 1991 г. Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в
Российской Федерации». Более того, из нынешних субъектов Федерации лишь
республики в составе Российской Федерации имели право принимать
законодательные акты по вопросам местного самоуправления (законы о местном
самоуправлении, о местном референдуме, о выборах местных Советов).
Органы государственной власти и управления края, области, автономной области,
автономного обязаны были содействовать развитию системы местного
самоуправления на своей территории, однако они не могли принимать решения,
регламентирующие деятельность органов местного самоуправления.
Новый этап развития компетенции субъектов РФ связан с принятием в 1993 году
Конституции РФ, которая заложила новую модель взаимоотношений между
Российской Федерацией и ее субъектами, закрепив в ст.71 предметы ведения
Российской Федерации и в ст.72 предметы совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. Изменила Конституция РФ и
основы организации местного самоуправления. В соответствии с пунктом «н» ст.
72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления относится к совместному
ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Разработка федерального закона о местном самоуправлении началась в 1994 г.
Правительство Российской Федерации во исполнение плана первоочередных мер
по реализации первого Послания Президента РФ Федеральному Собранию
подготовило проект федерального закона об общих принципах организации
местного самоуправления. В декабре 1994 г. он был внесен Президентом РФ в
Государственную Думу.
В принятом Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» нашли отражение, по существу, положения из всех трех
вариантов проекта закона: он явился своеобразным компромиссом, хотя за основу
Государственной Думой был принят один из депутатских проектов. 28 августа 1995
года Закон был подписан Президентом РФ и 1 сентября 1995 года - со дня своего
официального опубликования - вступил в силу. Начался новый этап развития
правовой основы местного самоуправления.
В последнее время проведена большая работа по поиску оптимальных путей
разграничения компетенции России и ее субъектов в разных областях
общественной жизни, в том числе и области местного самоуправления. В течение
2001 - 2002 г.г. Комиссией при Президенте Российской Федерации, образованной
его указом, подготовлены предложения по разграничению компетенции между
федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Результат этой работы
нашел отражение в принятии 6 октября 2003 г. нового Федерального Закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации».
Однако проведенный анализ отечественной истории становления и развития
компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления
позволяет прийти к следующему выводу.
Компетенция субъектов Федерации в государстве, в котором реальным принципом
государственного устройства является федерализм, обладает цикличностью в
рамках исторического процесса. Периоды централизации и децентрализации
властных полномочий по регулированию местного самоуправления регулярно
сменяют друг друга. Периодическая смена этих периодов не означает того, что
федерация не устоялась, что она нестабильна.
Развитие такого комплексного института, как
местное самоуправление
предполагает периодический пересмотр пропорций, в которых распределяется
объем прав по регулированию местного самоуправления [10].
Найти «золотую середину» в определении объема прав по регулированию местного
самоуправления сложно. Причина тому - динамика общественного и
государственного развития. Поэтому смена периодов централизации и
децентрализации
властных
полномочий
по
регулированию
местного
самоуправления в федеративном государстве неизбежна. Важно только то, чтобы
эти периоды не приводили к крайним формам концентрации или деконцентрации
властных полномочий.
Литература.
1.
Mirko Pejanovic. Local Self-Government: A Must for Democracy, Civil Society
and EU Integration Date Views 18. 07. 2014. http://www.berghofconflictresearch.org/documents/publications/daytone_pejanovic_civilsoc.pdf
2.
Local US Governments. Date Views 21. 07. 2014. http://www.nlc.org/buildskills-and-networks/resources/cities-101/city-structures/local-us- governments
3.
Исаев И.А. История государства и права России: Полный курс лекций. – 2-е
изд. – М: Юрист. - 1994.
4.
Мухаев Р.М. Политология: учебник для вузов. Издание второе - М.: Приориздат. 2003. – 432 с.
5.
Топорнин Б.Н. Конституция РФ. Комментарий / Под общей ред.
Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова – М. Юрид. лит. - 1994. - С.28-31 и др.
6.
EUROPEAN CHARTER OF LOCAL SELF-GOVERNMENT Strasbourg,
15.X.1985 Date Views 20. 07. 2014. http://www.osce.org/kosovo/38288?download=true
7.
Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г. Ст. 53-57 // Конституции и
конституционные акты РСФСР 1918-1937 г. - М. – 1940. - С.27-28
8.
Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level
Strasbourg,
5.II.1992
Date
Views
15.
07.
2014.
http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/144.htm
9.
Советское государственное строительство и право / Атаманчук Г.В.,
Васильев В.И., Жиленский С.Э. Редкол.: Керимов Д.А. и др.- 2-е изд.- М.: Мысль. 1986. - С.144.
10.
Silvestri, John H. and Mark S. Nelson, "McQuillin Municipal Corporation, Third
rev. ed."The Law of Municipal Corporations. 1(1.01-3A.26), 1999.