Мнение ЦИК России по существу вопросов, затронутых в

Судье
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Д. Рудкину
Уважаемый Юрий Дмитриевич!
На Ваше обращение от 12 июля 2013 года № 1191 с просьбой высказать
мнение
по
существу
вопросов,
затронутых
в
жалобе
гражданина
В.А. Худоренко на нарушение его конституционных прав абзацем вторым
пункта 5 статьи 53 Уставного закона Красноярского края «О выборах
депутатов Законодательного Собрания Красноярского края» (далее –
Уставной
закон
Красноярского
края),
принятой
к
рассмотрению
Конституционным Судом Российской Федерации, в рамках полномочий
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, определенных
статьей 21 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон), сообщаем
следующее.
Заявитель оспаривает положение абзаца второго пункта 5 статьи 53
Уставного закона Красноярского края, согласно которому при отказе
зарегистрированного кандидата, включенного в общекраевую часть краевого
списка кандидатов, от депутатского мандата после их первичного
распределения внутри краевого списка кандидатов, допускается возможность
передачи этого депутатского мандата в одну из региональных групп того же
краевого списка кандидатов по предложению коллегиального постоянно
действующего руководящего органа избирательного объединения, в составе
краевого списка кандидатов которого этот кандидат был избран.
2
Согласно пункту 12 статьи 52 Уставного закона Красноярского края
порядок
размещения
кандидатов
в
краевом
списке
кандидатов,
установленный при регистрации этого списка Избирательной комиссией
Красноярского края, рассматривается как порядок очередности получения
депутатских мандатов. В связи с этим, по нашему мнению, оспариваемое
положение Уставного закона Красноярского края не наделяет коллегиальный
постоянно действующий руководящий орган избирательного объединения
правом определения конкретного кандидата, которому подлежит передаче
депутатский мандат, в рамках выбранной им региональной группы краевого
списка кандидатов. Таким образом, с учетом положений абзаца первого
пункта 5 статьи 53 Уставного закона Красноярского края при отказе
зарегистрированного кандидата, включенного в общекраевую часть краевого
списка кандидатов, от депутатского мандата после их первичного
распределения, такой депутатский мандат должен быть передан первому в
порядке очередности зарегистрированному кандидату в соответствующей
региональной группе кандидатов.
Как следует из положений пунктов 5, 7 статьи 43, пункта 8 статьи 45, а
также статей 52, 53 Уставного закона Красноярского края, при проведении
выборов депутатов Законодательного Собрания Красноярского края в части
избрания
депутатов
по
пропорциональной
избирательной
системе
применяется система так называемых «закрытых списков», при которой
избиратели не имеют возможности повлиять на очередность получения
депутатских мандатов, так как голосуя за список кандидатов, избиратель
голосует и за очередность получения депутатских мандатов включенных в
него кандидатов. При этом методика распределения депутатских мандатов
внутри списка кандидатов также подразумевает учет количества голосов
избирателей, поданных за ту или иную региональную группу: депутатские
мандаты в первую очередь передаются тем региональным группам, которые
получили
наибольший
процент
голосов
региональных групп данного списка кандидатов.
избирателей
среди
иных
3
Применительно к поднятой в обращении в Конституционный Суд
Российской
Федерации
проблеме
дополнительного
распределения
депутатских мандатов внутри списков кандидатов, отметим, что 25 декабря
2002 года постановлением ЦИК России № 167/1419-3 были утверждены
Методические
рекомендации
по
выбору
вида
пропорциональной
избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской
Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее –
Методические рекомендации), направленные на оказание методической
помощи органам законодательной (представительной) власти субъектов
Российской Федерации, избирательным комиссиям, иным субъектам права
законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации.
Согласно пункту 4.3 Методических рекомендаций при применении
системы
закрытых
списков
с
разделением
списков
кандидатов
на
региональные части и наличии в списке кандидатов общесубъектовой части
депутатские
мандаты,
полученные
избирательным
объединением,
передаются в первую очередь кандидатам из этой части. Депутатские
мандаты,
оставшиеся
после
передачи
кандидатам,
включенным
в
общесубъектовую часть списка кандидатов (а если общесубъектовая часть
отсутствует – то все депутатские мандаты, полученные избирательным
объединением), должны доставаться тем региональным частям списка,
которые получили наибольший процент голосов избирателей среди иных
региональных частей данного списка кандидатов. Для этого региональные
части списка кандидатов упорядочиваются в зависимости от процента
голосов, поданных за список кандидатов на соответствующей территории. В
соответствии
с
получившимся
порядком
региональных
частей
и
распределяются депутатские мандаты внутри соответствующего списка
кандидатов. В Приложении 2 к Методическим рекомендациям ЦИК России
содержится модельное нормативное регулирование данного метода.
4
В
силу
конституционного
принципа
народовластия
результаты
свободных выборов, признаваемых наряду с референдумом высшим
непосредственным выражением власти народа, являются обязательными как
для органов публичной власти, так и для политических партий, кандидатов и
избирателей (части 1 и 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации). Как
указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28
февраля 2012 года № 4-П, поскольку результаты выборов определяет
исключительно голосование избирателей, политическая партия не вправе по
своему усмотрению менять его итоги, иное было бы несовместимо с
принципом народовластия и конституционно-правовой природой активного
и пассивного избирательного права.
С учетом изложенного полагаем, что оспариваемое положение
Уставного закона Красноярского края может рассматриваться в качестве
ограничения
пассивного
избирательного
права
зарегистрированного
кандидата, включенного в региональную группу краевого списка кандидатов
и которому с учетом общей методики распределения депутатских мандатов
внутри краевого списка кандидатов между региональными группами должен
был бы достаться депутатский мандат.
Согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права
и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным
законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем
постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П, законодатель субъекта
Российской Федерации обязан устанавливать такое правовое регулирование,
которое надлежащим образом гарантировало бы избирательные права
граждан и легитимацию органов публичной власти, формируемых по итогам
5
демократических
выборов,
не
допуская
искажения
результатов
волеизъявления избирателей.
На основании изложенного считаем, что в отсутствие прямого указания
в Федеральном законе в законе субъекта Российской Федерации не должно
содержаться регулирование, предусматривающее право коллегиального
постоянно действующего руководящего органа избирательного объединения
при первичном распределении депутатских мандатов по итогам голосования
предлагать региональную группу списка кандидатов, которой должен быть
передан
депутатский
мандат,
от
которого
отказался
кандидат
из
общесубъектовой части этого списка.
Вместе с тем полагаем, что
возможное установление такого
ограничения в Федеральном законе представляется весьма спорным.
В связи с этим также отметим, что в Государственную Думу
Федерального Собрания Российской Федерации в 2012 году в порядке
законодательной инициативы был внесен проект Федерального закона №
188-6 «О внесении изменений в статью 71 Федерального закона «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» и в статью 89 Федерального закона «О
выборах
депутатов
Государственной
Думы
Федерального
Собрания
Российской Федерации», которым предлагалось исключить установленное
федеральным
законодательством
регулирование,
согласно
которому
кандидатура для замещения вакантного депутатского мандата предлагается
коллегиальным
постоянно
действующим
руководящим
органом
политической партии из числа зарегистрированных кандидатов, включенных
в ту же региональную группу кандидатов, что и депутат Государственной
Думы, чьи полномочия прекращены досрочно.
По поводу указанного законопроекта ЦИК России выразила мнение,
что
приведенный
в
законопроекте
порядок
замещения
вакантных
депутатских мандатов путем предоставления их кандидатам, предложенным
политической партией, без соблюдения очередности, установленной в
6
зарегистрированном списке кандидатов, значительно увеличивает риск
злоупотреблений в практике их распределения в связи с необоснованно
широкими пределами усмотрения уполномоченного органа политической
партии и может создать предпосылки для коррупционных отношений (копия
письма № 05-11/ 1481 от 2 февраля 2012 года в адрес Президента Российской
Федерации прилагается).
Федеральный
закон
закрепляет
основные
гарантии
реализации
гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в
выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации
в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской
Федерации, уставами муниципальных образований (пункт 1 статьи 1
Федерального закона).
Пункт 16 статьи 35 Федерального закона содержит требование о
распределении не менее половины депутатских мандатов в законодательном
(представительном) органе государственной власти субъекта Российской
Федерации между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными
объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных
каждым из списков кандидатов. Аналогичное требование содержится в
абзаце первом пункта 4 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года
№
184-ФЗ
«Об
общих
принципах
организации
законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации».
Пунктом 16 статьи 35 Федерального закона предусмотрено также, что
законом
субъекта
Российской
Федерации
может
предусматриваться
необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов
минимальный
процент
голосов
избирателей,
полученных
списком
кандидатов, который не может быть более 7 процентов от числа голосов
избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный
процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом,
7
чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух
списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов
голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Согласно подпунктам «в» и «г» пункта 2 статьи 70 Федерального
закона выборы признаются соответствующей избирательной комиссией
несостоявшимися, если менее чем два списка кандидатов при голосовании за
списки получили согласно закону право принять участие в распределении
депутатских мандатов и (или) за списки кандидатов, получившие согласно
закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было
подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших
участие в голосовании по единому избирательному округу.
Пунктами 14, 15 статьи 71 Федерального закона прямо предусмотрено,
что в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного в
составе списка кандидатов (то есть из действующего состава депутатов),
передача вакантного депутатского мандата осуществляется организующей
выборы избирательной комиссией в порядке, предусмотренном законом. При
этом законом может быть предусмотрено, что в случае досрочного
прекращения полномочий депутата, избранного в составе списка кандидатов,
коллегиальный постоянно действующий руководящий орган политической
партии, в составе списка кандидатов которой этот кандидат был избран, либо
(соответственно уровню выборов) коллегиальный постоянно действующий
руководящий орган ее регионального отделения или иного структурного
подразделения (если это предусмотрено уставом политической партии), в
составе списка кандидатов которого этот депутат был избран, вправе
предложить для замещения вакантного депутатского мандата кандидатуру
зарегистрированного кандидата из того же списка кандидатов. Если на
основании закона список кандидатов разделен на региональные группы
кандидатов, кандидатура может быть предложена только из числа
кандидатов, включенных в ту региональную группу кандидатов (в часть
списка кандидатов, не относящуюся к какой-либо региональной группе
8
кандидатов), что и депутат, чьи полномочия прекращены досрочно. В случае
если в соответствующей региональной группе кандидатов (в части списка
кандидатов, не относящейся к какой-либо региональной группе кандидатов)
остались только зарегистрированные кандидаты, замещающие депутатские
мандаты,
и
депутатских
(или)
зарегистрированные
мандатов
и
письменно
кандидаты,
сообщившие
не
замещающие
соответственно
в
коллегиальный постоянно действующий руководящий орган политической
партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения о
своем отказе от замещения этого вакантного депутатского мандата,
указанный орган политической партии, ее регионального отделения или
иного структурного подразделения вправе предложить кандидатуру другого
зарегистрированного кандидата из иной региональной группы кандидатов (из
части списка кандидатов, не относящейся к какой-либо региональной группе
кандидатов).
Вышеперечисленными нормами ограничивается круг федеральных
гарантий и общих принципов реализации пропорциональной составляющей
избирательных
систем,
применяемых
на
выборах
законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации. При этом Федеральный закон не устанавливает какого-либо вида
смешанной (пропорциональной) избирательной системы, в соответствии с
которой
должны
проводиться
выборы
депутатов
законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации. Следовательно, закон субъекта Российской Федерации может
предусматривать
применение
любого
из
видов
общеизвестных
(общепринятых) либо новых избирательных систем по своему усмотрению,
однако полностью обеспечивающих выполнение обязательных требований,
установленных Федеральным законом.
В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции
Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов
9
организации
системы
органов
государственной
власти
и
местного
самоуправления. Согласно статьям 73 и 77 Конституции Российской
Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской
Федерации
обладают
всей
полнотой
государственной
власти
и
самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя
Российской
Федерации
и
общими
принципами
организации
представительных и исполнительных органов государственной власти
устанавливают
систему
органов
государственной
власти
субъектов
Российской Федерации.
На наш взгляд, c учетом названных положений Конституции
Российской
Федерации,
а
также
правоприменительной
практики
законодатель определяет то или иное законоположение как основную
гарантию избирательных прав. Установленные в настоящее время гарантии,
на наш взгляд, позволяют субъектам Российской Федерации обеспечивать
проведение выборов по пропорциональной избирательной системе с
соблюдением избирательных прав граждан. Какие-либо нарушения в этой
части, как правило, могут быть преодолены мерами судебного контроля, в
исключительных случаях – конституционного. Однако не исключается, что
по результатам анализа правоприменительной практики законодатель может
прийти к выводу о необходимости дополнения данных гарантий, в том числе
в части методики распределения депутатских мандатов.
Конституционную значимость правового регулирования методики
распределения депутатских мандатов иллюстрирует, например, тот факт, что
в части 1 статьи 149 Конституции Португальской Республики установлено,
что депутаты Ассамблеи Республики избираются по пропорциональной
избирательной системе с применением метода распределения депутатских
мандатов д’Ондта.
10
В
большинстве
зарубежных
государств
метод
распределения
депутатских мандатов в субъектах федерации при выборах депутатов
региональных
парламентов
является
децентрализованным,
то
есть
производится субъектами федерации самостоятельно. При этом в некоторых
федеративных и унитарных государствах, например, в Аргентине, Индии,
Парагвае, Шри-Ланке, в том числе в государствах, где принят единый
избирательный кодекс, регулирование методики распределения депутатских
мандатов
в
субъектах
федерации,
административно-территориальных
единицах на выборах депутатов региональных парламентов является
централизованным.
При установлении норм о методике распределения депутатских
мандатов как федеральной гарантии с учетом федеративного характера
государства
вместе
вариативность,
не
с
тем
должна
нарушающая,
быть
однако,
предложена
допустимая
имплицитно
присущий
рассматриваемой избирательной системе признак пропорциональности.
Кроме того, должен быть обеспечен принцип определенности
законодательной нормы в той части, в которой избиратель, голосуя за список,
должен понимать однозначно, как его голос будет учтен.
В заключение отметим, что в ЦИК России осуществляется правовая
экспертиза законов и проектов законов субъектов Российской Федерации о
выборах
депутатов
законодательных
(представительных)
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации на соответствие
требованиям Федерального закона, а также иных федеральных законов, в
результате которой оцениваются, в том числе, и нормы соответствующих
законов и законопроектов, касающиеся распределения депутатских мандатов
(как между списками, так и внутри списка) и, при необходимости,
высказываются замечания и предложения о доработке указанных норм.
В рамках этой работы в декабре 2010 года была осуществлена правовая
экспертиза проекта уставного закона Красноярского края «О выборах
депутатов
Законодательного
Собрания
Красноярского
края»
11
(исх. № 05-11/6014 от 23.12.2010 года). В представленном в ЦИК России для
проведения правовой экспертизы законопроекте отсутствовало положение,
являющееся в настоящее время предметом рассмотрения в Конституционном
Суде Российской Федерации. Очевидно, что оспариваемое положение
появилось в результате последующей доработки указанного законопроекта.
Вместе с тем в результате проведения правовых экспертиз законов и
проектов законов иных субъектов Российской Федерации, содержащих
положения, допускающие передачу вакантных депутатских мандатов при их
первичном
распределении
по
решению
коллегиального
постоянно
действующего руководящего органа избирательного объединения (замечания
и предложения ЦИК России к Законам Республики Саха (Якутия)
«О
выборах
народных
депутатов
Республики
Саха
(Якутия)»
и
«О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)» (исх. № 05-11/812
от 14 марта 2013 года и № 05-11/1531 от 26 апреля 2013 года), к проекту
закона Ивановской области «О внесении изменений в пункт 5 статьи 17,
пункты 2 и 2.1 статьи 51 Закона Ивановской области «О выборах депутатов
Ивановской областной Думы» (исх. № 05-11/251 от 1 февраля 2013 года), к
Закону
Волгоградской
области
«О
выборах
в
органы
местного
самоуправления в Волгоградской области» (исх. № 05-11/1744 от 16 мая 2013
года)
(прилагаются)),
ЦИК
России
было
отмечено,
что
указанное
регулирование не учитывает результаты волеизъявления избирателей,
выраженного ими при голосовании за списки кандидатов, а также
предполагает широкое усмотрение при принятии решения политической
партией и может рассматриваться как содержащее коррупциогенные
факторы. В связи с этим ЦИК России указывалось, что регулирование, в
соответствии с которым вакантный депутатский мандат передается первому
в порядке очередности зарегистрированному кандидату из региональной
группы, получившей наибольшее количество голосов избирателей среди
региональных групп, в наибольшей степени обеспечивает принцип равенства
при распределении депутатских мандатов.
12
В.Е. Чуров