Новые подходы к правовому регулированию предоставления

Новые подходы к правовому регулированию предоставления коммунальных услуг
Дата публикации: 16 августа 2006
Источник: Журнал "ЖКХ - журнал руководителя и главного бухгалтера"
Автор: Дмитрий Гордеев, Владилен Прокофьев
23 мая 2006 г. Правительством РФ издано постановление № 307 "О порядке предоставления коммунальных
услуг гражданам[i]. Необходимость разработки специальных нормативных правовых актов, учитывающих специфику отношений по предоставлению коммунальных услуг для удовлетворения потребностей в них граждан, вызвано принятием Жилищного кодекса РФ и переходом к рыночным методам регулирования экономических отношений в жилищно-коммунальной сфере.
Новое регулирование отношений по предоставлению коммунальных услуг гражданам направлено на устранение серьезного отставания их прежнего регулирования от положений Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ)
и Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ). Правила предоставления коммунальных услуг обеспечивают реализацию прав граждан на комфортное пользование жилыми помещениями, устанавливают высокий уровень качества
коммунальных услуг, сбалансированные права и обязанности потребителей и исполнителей, процедуры снижения
платы при нарушении параметров качества и временном отсутствии потребителей по месту жительства.
В Правилах предоставления коммунальных услуг гражданам (далее - Правила) впервые на федеральном
уровне урегулированы процедуры оплаты коммунальных ycлуг с использованием показаний общедомовых и индивидуальных приборов учета. Правила основываются на праве собственников выбирать установленные ЖК РФ
способы управления многоквартирными домами. В статье разъясняется новое регулирование отношений по предоставлению коммунальных услуг гражданам.
Статья предназначается юристам организаций и органов управления ЖКХ регионов, районов, городов и
других поселений, руководителям и специалистам. Понимание комментируемых базовых положений должно способствовать правильному применению новых Правил.
Нормы гражданского и жилищного законодательства
В преамбуле Правил предоставления коммунальных услуг, утв. постановлением Правительства РФ от
26.09.94 № 1099, прямо указывалось, что они основываются на нормах Закона РФ от 07.02.92 № 2300-1 "О защите
прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей)[ii].
До вступления в силу ЖК РФ отношения по предоставлению коммунальных услуг рассматривались как отнесения в области защиты прав потребителей. Поскольку Правила предоставления коммунальных услуг 1994 г.
прекратили свое действие актуальными являются следующие вопросы:
- распространяется ли это основание регулирования на новые Правила предоставления коммунальных услуг;
- является и оно единственным?
В соответствии с гражданским законодательством[iii] потребители (граждане, использующие, приобретающие, заказывающие либо имеющие намерение приобрести или заказать товары, работы и услуги для личных бытовых нужд) пользуются правами стороны в обязательстве в соответствии с ГК РФ, а также правами, предоставленными потребителю Законом о защите прав потребителей и изданными в соответствии с ним иными правовыми
актами. При этом в соответствии со ст. 1 Закона о защите прав потребителей приоритетную силу в области защиты
прав потребителей имеют нормы ГК РФ.
Статья 4 Закона о введении части второй ГК РФ устанавливает, что законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР впредь, до приведения этих правовых актов в соответствие с частью второй ГК РФ, применяются постольку, поскольку не противоречат части второй ГК РФ.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.09.94 № 7 "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" указано, что Правила о применении отдельных видов договоров (в частности, Правила
предоставления коммунальных услуг 1994 г.), принятые Правительством РФ до введения в действие ГК РФ и Закона о защите прав потребителей, могут применяться в части, не противоречащей этим законам. Разъяснение вопроса о координации различных актов законодательства Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, содержится в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 7: «В тех случаях, когда отдельные виды гражданско-правовых отношений с участием потребителей, помимо норм ГК РФ, регулируются и специальными законами Российской Федерации (например, договоры перевозки, энергоснабжения),
то к отношениям, вытекающим из таких договоров, Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей"
может применяться в части, не противоречащей ГК РФ и специальному закону. При этом необходимо учитывать,
что специальные законы, принятые до введения в действие части второй ГКРФ, применяются к указанным правоотношениям в часта, не противоречащей ГК РФ и Закону Российской Федерации "О защите прав потребителей"».
В юридической литературе содержится вывод о том, что многие жилищные отношения регулируются гражданским правом. Доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой гражданского права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова Е.А. Суханов обоснованно утверждал, что "нормы гражданского права могут содержаться и в актах некоторых других отраслей законодательства, отнесенных к совместному ведению Федерации
1
и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). К их числу относится, например, жилищное законодательство,
которое состоит из комплексных нормативных актов, содержащих нормы как гражданскского, так и административного права (в частности, ЖК РФ, Следовательно, указанные акты могут приниматься и субъектами Федерации,
но не должны противоречить нормам федеральных законов (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ)"[iv]. ЖК РФ содержит
значительное число норм гражданского права, в т. ч. о договорах, являющихся основанием предоставления коммунальных услуг и о порядке их оплаты.
Предмет жилищного законодательства устанавливается в ч. 1 ст. 4 ЖК РФ. Эта норма включает в перечень
отношений, регулируемых жилищным законодательством, помимо других, отношения по предоставление коммунальных услуг (п. 10), а также внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги (п. 11). ЖК РФ в
частности, определяет основания для возникновения обязательств по предоставлению коммунальных услуг (ч. 6
ст. 155, ст. 162,164), регулирует условия и порядок оплаты коммунальных услуг (п. 16 ст. 12, ст. 153-160; предусматривает возможность установления Правительством РФ специальных правил предоставления коммунальных
услуг гражданам (ст. 157) и основания для осуществления государственного контроля над соответствием этих
услуг выдвигаемым требованиям (ст. 20).
Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и пopядок осуществления права собственности и других вещных прав;
регулирует договорные и иные обязательств другие имущественные и связанные с ними личные имущественные
отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Последнее в полной мере относит к отношениям по предоставлению коммунальных услуг гражданам, которые основаны на гражданско-правовых сделках.
В соответствии с Конституцией РФ (п. "о" ст. 71) гражданскoe законодательство находится в ведении Российской Федерации. Согласно ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из ГК РФ и регулирующих
гражданско-правовые отношения иных федеральных законов, принятых в соответствии с ГК РФ, указов Президента РФ, которые не должны противоречить ГК РФ и иным федеральным законам; а также из постановлений Правительства РФ, содержащих нормы гражданского права и принимаемых на основании и во исполнении ГК РФ и
иных законов и указов Президента РФ. обходимо особо подчеркнуть, что нормативные правовые акты органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (далее - ОMC) в качестве источников
гражданского права в ст. 3 ГК РФ не указаны.
Отношения субъектов гражданского права базируются на принципах их равенства и свободного волеизъявления, свойственных гражданско-правовому методу регулирования. Действительно, при предоставлении коммунальных услуг ни одна из сторон не вправе предписывать другой определенное правовое поведение.
Основанием предоставления коммунальных услуг всегда являются возмездные договоры. Стороны отношений по предоставлению коммунальных услуг (исполнитель и потребитель) не находятся в служебном или ином
подчинении одна у другой. Они юридически равны отношению друг к другу и поэтому имеют возможность договариваться по многим условиям договора. Действия сторон договора, содержащего условия о предоставлении
коммунальных услуг, основаны на -одном взаимовыгодном интересе. В этом проявляется принцип "автономии
воли" и "собственного интереса". "Имущественная самостоятельность участников" решается в правах владения и
пользования повителей обособленными жилыми помещениями и в наличии у исполнителя прав на произведенные
или приобретенные им коммунальные ресурсы, реализуемые потребителям. Стороны рассматриваемых отношений
самостоятельно несут установленную законом договором имущественную ответственность. Сделки, направленные
на возмездную подачу коммунальных ресурсов и оказание услуг водоотведения в рамках возникающих между их
участниками гражданских правоотношений, входят в состав гражданского оборота. Предоставление коммунальных услуг не входит в состав административных отношений, основанных на властных решениях одной стороны и
подчинении другой стороны, при которых отсутствует равенство между сторонами.
Правоотношениям по предоставлению коммунальных услуг в целом свойственна диспозитивность нормативно-правового регулирования, дающая возможность заключения договора и определения его условий по собственному усмотрению участников обязательственных правоотношений. Несмотря на высокую степень детализации регулирования отношений по предоставлению коммунальных услуг, Правила предоставления коммунальных
услуг гражданам[v] (далее - Правила, или Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г.) содержат большое
число диспозитивных правил, позволяющих субъектам договорных отношений корректировать свое поведение,
если это вызвано их интересами и возможностями. Основным способом защиты гражданских прав является применение мер имущественного характера, прежде всего: возложение обязанности возместить причиненные имущественные потери (в частности, в порядке, указанном в приложении 2 к Правилам), а также уплатить пени (например, ч. 14 ст. 155 ЖК РФ).
Если нарушенные гражданские права не восстанавливаются другой стороной добровольно, то их защита
осуществляется в судебном порядке. Защита прав в административном порядке путем обращения потребителя в
соответствующий государственный или муниципальный орган публичной власти применяется на практике все
реже. В перспективе по мере внедрения на рынок управления многоквартирными домами организаций частной
формы собственности и упразднения прямого администрирования в отношении муниципальных организаций такой способ защиты постепенно исчезнет.
К другой части общественных отношений в гражданско-правовой сфере, подпадающей под собирательное
понятие "жилищные отношения", помимо диспозитивности могут применяться и иные методы правового регулирования. Жилищные отношения регулируются путем применения различных по отраслевой принадлежности правовых норм: административно-правовых, земельных, семейных, финансовых и др. Этим отношениям свойственны
2
черты публичного права, в которых государственный иди муниципальный орган как один из участников наделен
властными правомочиями, а другой участник должен подчиняться его предписаниям.
Правоотношения по предоставлению коммунальных услуг гражданам одновременно являются гражданскоправовыми, жилищными правоотношениями, а также правоотношениями в области защиты прав потребителей.
Исходя из теории права, при расхождении между общим и специальным нормативными правовыми актами преимущество отдается специальному акту. Представляется, что гражданско-правовые нормы ЖК РФ следует считать
специальными нормами по отношению к нормам ГК РФ и нормам Закона о защите прав потребителей, В ЖК РФ
содержатся важнейшие специальные нормы, регулирующие отношения по предоставлению коммунальных услуг:
их стороны, основания возникновения и содержание, взаимные обязательства сторон, порядок оплаты и ответственность за ненадлежащее выполнение обязательств. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам,
детально регулирующие весь спектр рассматриваемых отношений, утверждены Правительством РФ на основании
ст. 157 ЖК РФ.
Правила и нормы ГК РФ об энергоснабжении
ГК РФ (§ 6 гл. 30) регулирует условия заключения и исполнения договора энергоснабжения, который является одной из разновидностей договора купли-продажи. Предмет договора энергоснабжения - энергия, подаваемая
энергоснабжающей организацией абоненту через присоединенную сеть. Причем § 6 гл. 30 ГК РФ содержит ряд
норм, устанавливающих особые правила энергоснабжения граждан, использующих энергию для бытового потребления, по сравнению с энергоснабжением граждан, использующих энергию для иных целей (п. 1 ст. 540; п. 3 ст.
541; п. 2 ст. 543 и п. 1 ст. 546).
Пункт 3 ст. 539 ГК РФ устанавливает приоритет норм ГК РФ при регулировании отношений по договору
энергоснабжения. Эта норма императивно ставит условие применения к отношениям по договору энергоснабжения законов и иных правовых актов об энергоснабжении, а также обязательных правил, принятых в соответствии с
ними, только в случае, если соответствующие положения не урегулированы ГК РФ[vi].
Иной подход к соотношению норм ГК РФ и норм иных актов установлен в отношении снабжения другими
видами ресурсов (товаров). В соответствии со ст. 548 ГК РФ положения § 6 гл. 30 ГК РФ применяются к отношениям, связанным со снабжением тепловой энергией через присоединенную сеть, если иное не установлено законом
или иными правовыми актами. К отношениям. связанным со снабжением через присоединенную сеть водой и другими товарами, правила о договоре энергоснабжения (ст. 539-547) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства. Все эти разновидности ресурсоснабжения объединены одним общим признаком - способом подачи абоненту товаров (тепловой энергии, воды, газа) через присоединенную сеть. Поэтому договоры снабжения электрической и тепловой энергией, холодной и горячей
водой, газом через присоединенную сеть рассматриваются в юридической литературе как однопорядковые. Эти
договоры заключаются по модели договора энергоснабжения.
На первый взгляд, существуют предпосылки для того, чтобы считать, что правила о договоре энергоснабжения (ст. 539-547) распространяются на отношения по предоставлению коммунальных услуг. Пере численные в ГК
РФ (ст. 539-547) товары совпадаю) с перечнем коммунальных ресурсов, также подаваемы» по инженерным сетям в
жилые помещения граждан при предоставлении коммунальных услуг (холодная вода. горячая вода, электрическая
энергия, газ, тепловая энергия). В этой связи возникает вопрос: какие нормы (ГК РФ или ЖК РФ и изданных в соответствии с ним Правил предоставления коммунальных услуг 2006 г. будут иметь приоритет при регулировании
отношении по предоставлению коммунальных услуг?
Расхождение двух действующих кодексов, содержащих нормы, регулирующие отношения по одному и тому
же вопросу, должны разрешиться путем выбора топ нормативного акта, который имеет приоритет в применении к
отношениям по предоставлению коммунальных услуг.
Для ответа на вопрос о нормах гражданского или жилищного права, которые должны применяться к отношениям по предоставлению коммунальных услуг гражданам, необходимо проанализировать нормы гражданского
или жилищного законодательства, регулирующие близкие по содержанию отношения энергоснабжении отношения
по предоставлению коммунальных услуг.
Согласно ч, 3 ст. 5 Федерального конституционно: закона от 31.12,96 № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или ино
органа, а равно должностного лица Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской
Федерации, конституции (уставу) субъекта РФ, закону субъекта РФ, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Но ГК РФ и ЖК РФ являются федеральными
законами одного уровня, принятыми высшим представительным органом государственной власти. Поскольку отношения по предоставлению коммунальных услуг являются гражданско-правовыми, они по определению должны
регулироваться нормами гражданского права, которые содержатся в обоих кодексах. Основным источником гражданского права является ГК РФ. При этом п. 2 ст. 3 ГК РФ устанавливает, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.
Исходя из теории права при расхождении между актами, изданными одним и тем же правотворческим органом, применяется акт, принятый позднее. ГК РФ и ЖК РФ приняты одним и тем же органом - Федеральным Собранием РФ. При этом ЖК РФ принят позднее. Кроме того, ЖК РФ как законодательный акт, содержащий правовые нормы, регулирующие отношения по пользованию жилыми помещениями, по отношению г. ГК РФ является
специальным законом.
3
Согласно ст. 8 ЖК РФ к жилищным отношениям, • вязанным с предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее (иное) законодательство с учетом требований, установленных ЖК РФ. Из этой нормы следует, что нормы ГК РФ применяются в субсидиарном порядке к
отношениям по предоставлению коммунальных услуг, регулируемым ЖК РФ и Правилами. Причем в приоритетном порядке применяются сначала специальные нормы Правил, основанные на ст. 157 и разделе VII ЖК РФ. Только при отсутствии в ЖК РФ и Правилах предоставления коммунальных услуг 2006 г. соответствующих специальных правил прежде применяются нормы ГК РФ об энергоснабжении (§ 6 "Энергосбережение" гл. 30), а затем общие положения о купле-продаже (§1 гл.30 ГК РФ). Общие нормы гражданского права (о лицах, объектах гражданских прав, сделках, обязательствах, договорах и др.) и принципы гражданского права могут применяться для регулирования любых отношений, входящих в гражданско-правовую сферу, если это не противоречит прямым предписаниям специального законодательства (т. е. субсидиарно, дополнительно).
Необходимо подчеркнуть, что ст. 548 ГК РФ, распространяющая нормы о снабжении электрической энергией на отношения по снабжению тепловой энергией, водой и другими товарами (например, газом), устанавливает
приоритет специальных законов и иных нормативных правовых актов перед ГК РФ при регулировании отношений
по снабжению перечисленными в этой статье товарами. Только в случае, если специальные нормы, отличные от
норм ГК РФ, отсутствуют, договоры тепло-, водо- и газоснабжения подпадают под действие правил, предусмотренных § 6 гл. 30 ГК РФ.
Такой же подход к соотношению норм ГК РФ и специальных норм установлен Федеральным законом
от26.03.03№37-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации" одновременно с принятием Федерального закона от 26.03.03 № 35-ФЗ "Об электроэнергетике". Новый п. 4
ст. 539 ГК РФ (действующий с 29 марта 2003 г.) придал нормам ГК РФ о договоре снабжения электрической энергией субсидиарный характер по отношению к нормам специального законодательства. Не отменяя действия правила п. 3 ст. 539 ГК РФ, устанавливающего приоритет норм ГК РФ при регулировании отношений по договору энергоснабжения, п. 4 ст. 539 ГК РФ устанавливает, что "к отношениям по договору снабжения электрической энергией правила настоящего параграфа применяются, если законом или иными правовыми актами не установлено иное".
Это радикально изменило иерархию правовых актов, регулирующих договорные отношения по снабжению электрической энергией. Норма п. 4 ст. 539 ГК РФ применяется судами как основание применения к отношениям абонентов с поставщиками электрической энергии Федеральных законов от 26.03.03 № 35-ФЗ "Об электроэнергетике"; от 14.04.95 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электроэнергию»; постановлений Правительства РФ. Достаточно часто законодательство об электроэнергетике содержит регулирование» отличное от
норм ГК РФ[vii].
Независимо от мотивов законодателя придать наибольшую юридическую силу нормам федеральных законов
в сфере реформирования электроэнергетики, переместить на более высокую ступень нормы подзаконных, а на
низшую - нормы § 6 гл. 30 ГК РФ о договоре энергоснабжения, такая иерархия согласно ст. 548 применима и в отношении электро-, тепло-, водо- и газоснабжения. Можно утверждать, что нормы § 6 гл. 30 ГК РФ применяются к
регулированию отношений по предоставлению коммунальных услуг на основании п. 4 ст. 539 ГК РФ, "если законом или иными правовыми актами не установлено иное". Таким образом, роль ГК РФ в этой части, по сути, сведена к восполнению пробелов в специальном законодательном регулировании.
Кроме того, согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.04 № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 189-ФЗ) впредь, до приведения в соответствие с ЖК РФ законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации,
законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку не противоречат ЖК РФ и Федеральному закону № 189-ФЗ. Несмотря на то, что ГК РФ является фундаментальным гражданско-правовым актом,
Федеральный закон № 189-ФЗ устанавливает приоритет над ним ЖК РФ и Федерального закона № 189-ФЗ.
Таким образом, целесообразно исходить из следующей иерархии норм, регулирующих отношения по предоставлению коммунальных услуг:
- нормы ЖК РФ, Федерального закона № 189-ФЗ и иных федеральных законов, содержащих специальные
правила о предоставлении коммунальных услуг;
- нормы Правил предоставления коммунальных услуг 2006 г.;
- нормы ГК РФ (при отсутствии соответствующих специальных правил в ЖК РФ, Федеральном законе №
189-ФЗ, иных федеральных законах и Правилах предоставления коммунальных услуг 2006 г.);
- нормы Закона о защите прав потребителей и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Компетенция субъектов РФ и муниципальных образований в регулировании отношений по
предоставлению коммунальных услуг
В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (подл, "к" п. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации
и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные
правовые акты субъектов РФ (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Согласно ч. 2 ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из ЖК РФ; принятых в соответствии с ним
других федеральных законов; изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; принятых законов и
иных нормативных правовых актов субъектов РФ; нормативных правовых актов ОМС.
4
На федеральном уровне полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным законом от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", другими федеральными законами. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить
федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Регионы вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до
принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с ним в течение 3 месяцев[viii]. ЖК РФ не
позволяет субъектам РФ самостоятельно регулировать жилищные отношения, если такое полномочие не вытекает
из ЖК РФ и федеральных законов.
Пределы полномочий органов государственной власти субъектов РФ по принятию законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие жилищные отношения, основываются на нормах ЖК
РФ и нормах, принятых в соответствии с ним других федеральных законов (ч. 6 ст. 5 ЖК РФ). Исходя из положений ст. 5 ЖК РФ, если Жилищный кодекс РФ или иной федеральный закон не установили полномочия субфедеральных госорганов, то сами они взять на себя эти полномочия не вправе. Открытый перечень вопросов, отнесенных к компетенции субъекта РФ в области жилищных отношений, содержится в ст. 13 ЖК РФ. Надо обратить
внимание на то, что в этом перечне не указаны вопросы, регулирующие отношения по предоставлению коммунальных услуг гражданам. Тот факт, что содержащийся в ст. 13 ЖК РФ перечень является открытым, не означает
допустимости неограниченного усмотрения органов государственной власти субъектов РФ по регулированию жилищных отношений. Помимо перечня в ст. 13 ЖК РФ полномочия могут быть и в других статьях ЖК РФ, а также в
иных федеральных законах. Ведь п. 9 ст. 13 содержит достаточно жесткий критерий: региональное регулирование
жилищных отношений допустимо только в том случае, если такое полномочие основано на ЖК РФ и принятых в
соответствии с ним других федеральных законах.
Развивая положения ст. 5 ЖК РФ, ст. 13 ЖК РФ устанавливает, что к компетенции субъекта РФ в области
жилищных отношений можно отнести иные вопросы, причисленные к их компетенции Конституцией РФ, ЖК РФ
и другими федеральными законами и не отнесенные к компетенции органов государственной власти Российской
Федерации и ОМС. Таким образом, компетенция регионов ограничена не только необходимостью наличия соответствующих указаний ЖК РФ и федеральных законов, но и запретом регулировать го, что предписано регулировать иным уровням публичной власти. Например: поскольку ст. 157 ЖК РФ поручает Правительству РФ устанавливать Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, аналогичные правила или нормы, частично регулирующие re же вопросы, что и Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г., не могут быть приняты органами государственной власти субъектов РФ. Так, регионы не вправе устанавливать свои правила предоставления
субсидий по оплате жилых помещений и коммунальных услуг (компетенция Правительства РФ - ч. 6 ст. 159 ЖК
РФ) или свои процедуры утверждения тарифов на коммунальные услуги (такие процедуры могут устанавливаться
только в соответствии с федеральным законом[ix] - ч. 2 ст. 157 ЖК РФ). В противном случае будет нарушено требование федерального законодательства о недопустимости одновременного наличия одних и тех же аналогичных
полномочий у органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровней[x].
Отношения в сфере предоставления коммунальных услуг в основном регулируются гражданско-правовыми
нормами, в т. ч. содержащимися в федеральном жилищном законодательстве. Принятие органами государственной
власти субъектов РФ актов, содержащих нормы гражданского права по вопросам предоставления коммунальных
услуг, является нарушением Конституции РФ и ГК РФ. Подход, согласно которому субъекты РФ могут принимать
любые региональные нормы в области жилищных отношений, поскольку жилищное законодательство находится в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, представляется нелегитимным. Принятие региональных норм в этой сфере не может быть оправдано ни "пробелами законодательного регулирования на федеральном
уровне", ни "потребностью в совершенствовании федерального законодательства", ни целями "обеспечения более
эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства".
Согласно п. 4 ст. 76 Конституции РФ субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование,
включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, только вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В других случаях органы государственной
власти субъектов РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, которые
регулируют жилищные отношения, но только в пределах своих полномочий, основанных на ЖК РФ и принятых в
соответствии с ним иных федеральных законах. Указанные законы должны устанавливать право органа государственной власти субъекта РФ принимать соответствующие акты и решать вопросы, которые могут быть урегулированы региональным актом.
Такие полномочия органов государственной власти субъекте РФ должны быть прямо упомянуты в законе, а
не приниматься регионом "по умолчанию" федерального законодательства. При отсутствии в ЖК РФ или ином
федеральном законе поручения конкретизировать норму федерального закона или принять свои, отличные от федерального законодательства нормы, региональные нормы не могут быть приняты, так как законодатель считает,
что регламентирование соответствующим федеральным законом является исчерпывающим.
В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами региональные законы и иные нормативные
правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения
Российской Федерации, имеющим прямое действие на всей территории страны, а также законам, принятым по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ[xi]. В случае наличия противоречия между
5
федеральным законом и иным изданным в Российской Федерации актом действует федеральный закон. Последствия несоответствия содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ норм жилищного законодательства положениям ЖК РФ указаны в ч. 8 ст. 5 ЖК РФ. В этом случае применяются положения ЖК
РФ. Органам государственной власти субъектов РФ необходимо отменить свои акты, полномочие на принятие которых не основано на ЖК РФ и принятых в соответствии с ним других федеральных законах, в течение 3 месяцев
после вступления в действие ЖК РФ.
Поскольку в соответствии со ст. 2 и 3 ГК РФ отношения по предоставлению коммунальных услуг являются
гражданско-правовыми, они не могут регулироваться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и местными правовыми актами, В то же время ряд жилищных отношений регламентирован административно-правовыми нормами, которые могут приниматься и на региональном уровне.
Включение нормативных правовых актов ОМС в состав жилищного законодательства является непривычным для российского законодательства. Такое законодательное решение диссонирует с положениями ст. 72
Конституции РФ, которые ограничивают жилищное законодательство совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ.
Компетенция ОМС в нормотворческой сфере ограничена актами вышестоящего уровня публичной власти.
Согласно ч. 7 ст. 5 ЖК РФ самостоятельного усмотрения в сфере регулирования жилищных отношений у ОМС
нет. Все муниципальные правовые акты, регулирующие жилищные отношения, могут приниматься только в пределах полномочий ОМС в соответствии с ЖК РФ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Полномочия органов ОМС устанавливаются или ограничиваются указанными законами и иными нормативными правовыми актами, в которых эти полномочия определены. Муниципальные правовые акты могут содержать решения
или по вопросам местного значения, или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных ОМС федеральными законами и законами субъектов РФ. Не оправдывая включения муниципальных
правовых актов в состав жилищного законодательства, следует признать, что реализация компетенции, возложенной на ОМС ЖК РФ (ст. 14 и др.), невозможна без принятия муниципальных правовых актов, устанавливающих
либо изменяющих общеобязательные правила, регулирующие жилищные отношения и применяемые неоднократно.
Полномочия ОМС в сфере предоставления коммунальных услуг ЖК РФ не установлены. Пределы полномочий ОМС, в соответствии с которыми они могут принимать муниципальные правовые акты в сфере, смежной с
отношениями по предоставлению коммунальных услуг, устанавливаются ЖК РФ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В частности, могут приниматься акты:
а) об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг;
б) установлении тарифов на холодную и горячую воду, а также на услуги водоотведения;
в) организации деятельности ОМС по электро-, тепло-, газо- и водоснабжению населения, водоотведению,
снабжению населения топливом в соответствии с федеральным законодательством в сфере ресурсоснаб-жения.
Необходимо отметить, что из этого выборочного перечня только полномочия по утверждению нормативов
потребления коммунальных услуг основываются на нормах ЖК РФ. Все перечисленные в предыдущем абзаце акты являются административно-правовыми. При этом акты, указанные в подп. "б" и "в", не входят в состав жилищного законодательства. Можно утверждать, что ОМС не вправе регулировать отношения, складывающиеся между
исполнителем и потребителями коммунальных услуг, принимать местные "порядки организации договорных отношений между исполнителями и населением" или "порядки заключения и исполнения договоров по предоставлению коммунальных услуг".
Согласно п. 4 ч. 1 ст. 14,15 и 16 Федерального закона от 06.10,03 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам
местного значения соответствующих муниципальных образований относится организация в границах городского
округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Эти
отношения являются смежными с отношениями по предоставлению коммунальных услуг, причем организация
электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения не означает, что ОМС соответствующих муниципальных образований должны сами осуществлять электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения. Это предпринимательская
деятельность, которая должна осуществляться коммерческими организациями независимо от организационноправовых форм (но не ОМС). Статья 7 Закона РСФСР от 22.03.91 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещает совмещение функций ОМС с функциями хозяйствующих субъектов.
К организации в границах соответствующих муниципальных образований электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения-, в первую очередь, следует относить обеспечение надлежащего содержания имущества,
предназначенного для электро-, тепло-, газо- и водо- снабжения населения, водоотведения, относящегося к муниципальному имуществу, и содействие надлежащему содержанию такого имущества иных форм собственности.
Вариант состава имущества, предназначенного для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения и
предоставления услуг водоотведения в зависимости от форм собственности, показан на рис. 1. Согласно ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ в собственности муниципальных районов, городских и сельских поселений и городских округов может находиться соответствующее имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов.
Согласно ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ в целях организации местного самоуправления в Российской
Федерации органы государственной власти субъектов РФ "до 1 января 2008 года обеспечивают безвозмездную
6
передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в
соответствии с настоящим Федеральным законом. В переходный период до регистрации права собственности на
указанное имущество органы местного самоуправления вправе безвозмездно использовать указанное имущество
для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения".
ОМС соответствующего уровня, имеющие полномочия согласно ст. 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ,
вправе принимать муниципальные правовые акты по вопросам организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Подобные акты могут содержать лишь нормы организационного характера (например, о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий, закреплении за ними имущества в связи с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, об определении функций подразделений органов местного самоуправления
и т. п.), но не должны устанавливать требований к договорным отношениям хозяйствующих субъектов и потребителей.
В то же время ОМС ни до, ни после вступления в действие ЖК РФ или издания соответствующих нормативных правовых актов Правительства РФ не имеют права устанавливать:
- местные правила предоставления коммунальных услуг,
- местный порядок оплаты коммунальных услуг (в частности, нельзя назначать в качестве структуры, производящей сбор платежей, расчетно-кассовые или информационно-аналитические центры и, используя административный ресурс, навязывать их услуги всем исполнителям на территории муниципалитета):
- свой порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении таких услуг ненадлежащего качества или с перерывами, превышающими установленную продолжительность;
- свои требования к качеству коммунальных услуг, местные правила установления тарифов и издавать иные
акты с превышением своей компетенции;
- разрешать или запрещать начислять и взимать пени.
Установление условий и порядка оплаты коммунальных услуг относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений (п. 16 ст. 12; ст. 153-160 ЖК РФ). Правила
предоставления коммунальных услуг и порядок
РЕФОРМА ПРАВООТНОШЕНИЙ
изменения размера платы, а также порядок утверждения нормативов потребления коммунальных услуг согласно ч. 1 и 4 ст. 157 ЖК РФ устанавливаются только Правительством РФ. Эти акты федерального законодательства являются актами прямого действия и не нуждаются ни в дублировании, ни в санкционировании (разрешении)применения.
Представляется недопустимой вольная интерпретация федеральных норм, излагаемых в редакции, искажающей нормы Правительства РФ. Такие "мягкие" ревизии недопустимы в той же степени, что и грубые противоречия и несоответствия актам, имеющим более высокую юридическую силу. Если нормы, принятые разными
правотворческими органами, расходятся пс содержанию (или противоречат друг другу), то органам публичной
власти, организациям и гражданам целесообразно применять нормы, принятые вышестоящим по компетенции органом.
[i] Тексты постановления Правительства РФ от 23.05.06 №307 И Правил предоставления коммунальных
услуг гражданам см.: часть 2 «Официальный раздел», рубрика «Нормативно – методические документы».с.29
[ii] К таким нормам-основаниям следует отнести ст.1,п.4 ст. 7,пп.1 и 2 ст.10, п.1 ст.18, ст.26,38 законо РФ «О
защите прав потребителей»
[iii] См.: ст. 9 Федерального закона от 26.0i.96 № 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского
кодекса Российской Федерации' (далее - Закон о введении части второй ГК РФ).
[iv] См.: Гражданское право. Т. I. / Под ред. доктора юридических наук, профессора Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер. 2004: Подраздел 1 "Система нормативных актов гражданского права" § 2 "Состав гражданского законодательства".
[v] Правила предоставления коммунальных услуг гражданам утверждены постановлением Правительства
РФ от 23.05.06. № 307 « О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам2, опубликованном В Российской газете 2 июня 2006 г. И на официальном сайте Правительства РФ: www.government.gov.ru.
[vi] Представляется, что с учетом дополнения ст. 539 ГК РФ новой ч. 4 эта норма практически потеряла актуальность.
[vii] См., например, решение Верховного суда РФ от 24.06.03.№ ГКПИОЗ-613, постановление Федерального
Арбитражного суда Уральского округа от 16.12.05 № Ф09-5277/05-с2.
7
[viii] См.: п. 4 ст. 1 и пп. 1 и 2 ст. 3 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испсл нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
[ix] Помимо Федерального закона от 30.12.04 № 210-ФЗ, это также Федеральный закон от 14.04.95 Na 41-ФЗ
«О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и
Федеральный закон от 31.03.99 № 69-ФЗ *0 газоснабжении в Российской Федерации».
[x] Часть 4 ст. 231 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
[xi] Пункт 5 ст. 76 Конституции РФ, п. 1 ст. 3 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ.
23 мая 2006 г. Правительством РФ издано постановление № 307 "О порядке предоставления коммунальных
услуг гражданам[i]. Необходимость разработки специальных нормативных правовых актов, учитывающих специфику отношений по предоставлению коммунальных услуг для удовлетворения потребностей в них граждан, вызвано принятием Жилищного кодекса РФ и переходом к рыночным методам регулирования экономических отношений в жилищно-коммунальной сфере.
Новое регулирование отношений по предоставлению коммунальных услуг гражданам направлено на устранение серьезного отставания их прежнего регулирования от положений Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ)
и Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ). Правила предоставления коммунальных услуг обеспечивают реализацию прав граждан на комфортное пользование жилыми помещениями, устанавливают высокий уровень качества
коммунальных услуг, сбалансированные права и обязанности потребителей и исполнителей, процедуры снижения
платы при нарушении параметров качества и временном отсутствии потребителей по месту жительства.
В Правилах предоставления коммунальных услуг гражданам (далее - Правила) впервые на федеральном
уровне урегулированы процедуры оплаты коммунальных ycлуг с использованием показаний общедомовых и индивидуальных приборов учета. Правила основываются на праве собственников выбирать установленные ЖК РФ
способы управления многоквартирными домами. В статье разъясняется новое регулирование отношений по предоставлению коммунальных услуг гражданам.
Статья предназначается юристам организаций и органов управления ЖКХ регионов, районов, городов и
других поселений, руководителям и специалистам. Понимание комментируемых базовых положений должно способствовать правильному применению новых Правил.
Нормы гражданского и жилищного законодательства
В преамбуле Правил предоставления коммунальных услуг, утв. постановлением Правительства РФ от
26.09.94 № 1099, прямо указывалось, что они основываются на нормах Закона РФ от 07.02.92 № 2300-1 "О защите
прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей)[ii].
До вступления в силу ЖК РФ отношения по предоставлению коммунальных услуг рассматривались как отнесения в области защиты прав потребителей. Поскольку Правила предоставления коммунальных услуг 1994 г.
прекратили свое действие актуальными являются следующие вопросы:
- распространяется ли это основание регулирования на новые Правила предоставления коммунальных услуг;
- является и оно единственным?
В соответствии с гражданским законодательством[iii] потребители (граждане, использующие, приобретающие, заказывающие либо имеющие намерение приобрести или заказать товары, работы и услуги для личных бытовых нужд) пользуются правами стороны в обязательстве в соответствии с ГК РФ, а также правами, предоставленными потребителю Законом о защите прав потребителей и изданными в соответствии с ним иными правовыми
актами. При этом в соответствии со ст. 1 Закона о защите прав потребителей приоритетную силу в области защиты
прав потребителей имеют нормы ГК РФ.
Статья 4 Закона о введении части второй ГК РФ устанавливает, что законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР впредь, до приведения этих правовых актов в соответствие с частью второй ГК РФ, применяются постольку, поскольку не противоречат части второй ГК РФ.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.09.94 № 7 "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" указано, что Правила о применении отдельных видов договоров (в частности, Правила
предоставления коммунальных услуг 1994 г.), принятые Правительством РФ до введения в действие ГК РФ и Закона о защите прав потребителей, могут применяться в части, не противоречащей этим законам. Разъяснение вопроса о координации различных актов законодательства Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, содержится в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 7: «В тех случаях, когда отдельные виды гражданско-правовых отношений с участием потребителей, помимо норм ГК РФ, регулируются и специальными законами Российской Федерации (например, договоры перевозки, энергоснабжения),
то к отношениям, вытекающим из таких договоров, Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей"
может применяться в части, не противоречащей ГК РФ и специальному закону. При этом необходимо учитывать,
8
что специальные законы, принятые до введения в действие части второй ГКРФ, применяются к указанным правоотношениям в часта, не противоречащей ГК РФ и Закону Российской Федерации "О защите прав потребителей"».
В юридической литературе содержится вывод о том, что многие жилищные отношения регулируются гражданским правом. Доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой гражданского права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова Е.А. Суханов обоснованно утверждал, что "нормы гражданского права могут содержаться и в актах некоторых других отраслей законодательства, отнесенных к совместному ведению Федерации
и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). К их числу относится, например, жилищное законодательство,
которое состоит из комплексных нормативных актов, содержащих нормы как гражданскского, так и административного права (в частности, ЖК РФ, Следовательно, указанные акты могут приниматься и субъектами Федерации,
но не должны противоречить нормам федеральных законов (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ)"[iv]. ЖК РФ содержит
значительное число норм гражданского права, в т. ч. о договорах, являющихся основанием предоставления коммунальных услуг и о порядке их оплаты.
Предмет жилищного законодательства устанавливается в ч. 1 ст. 4 ЖК РФ. Эта норма включает в перечень
отношений, регулируемых жилищным законодательством, помимо других, отношения по предоставление коммунальных услуг (п. 10), а также внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги (п. 11). ЖК РФ в
частности, определяет основания для возникновения обязательств по предоставлению коммунальных услуг (ч. 6
ст. 155, ст. 162,164), регулирует условия и порядок оплаты коммунальных услуг (п. 16 ст. 12, ст. 153-160; предусматривает возможность установления Правительством РФ специальных правил предоставления коммунальных
услуг гражданам (ст. 157) и основания для осуществления государственного контроля над соответствием этих
услуг выдвигаемым требованиям (ст. 20).
Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и пopядок осуществления права собственности и других вещных прав;
регулирует договорные и иные обязательств другие имущественные и связанные с ними личные имущественные
отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Последнее в полной мере относит к отношениям по предоставлению коммунальных услуг гражданам, которые основаны на гражданско-правовых сделках.
В соответствии с Конституцией РФ (п. "о" ст. 71) гражданскoe законодательство находится в ведении Российской Федерации. Согласно ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из ГК РФ и регулирующих
гражданско-правовые отношения иных федеральных законов, принятых в соответствии с ГК РФ, указов Президента РФ, которые не должны противоречить ГК РФ и иным федеральным законам; а также из постановлений Правительства РФ, содержащих нормы гражданского права и принимаемых на основании и во исполнении ГК РФ и
иных законов и указов Президента РФ. обходимо особо подчеркнуть, что нормативные правовые акты органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (далее - ОMC) в качестве источников
гражданского права в ст. 3 ГК РФ не указаны.
Отношения субъектов гражданского права базируются на принципах их равенства и свободного волеизъявления, свойственных гражданско-правовому методу регулирования. Действительно, при предоставлении коммунальных услуг ни одна из сторон не вправе предписывать другой определенное правовое поведение.
Основанием предоставления коммунальных услуг всегда являются возмездные договоры. Стороны отношений по предоставлению коммунальных услуг (исполнитель и потребитель) не находятся в служебном или ином
подчинении одна у другой. Они юридически равны отношению друг к другу и поэтому имеют возможность договариваться по многим условиям договора. Действия сторон договора, содержащего условия о предоставлении
коммунальных услуг, основаны на -одном взаимовыгодном интересе. В этом проявляется принцип "автономии
воли" и "собственного интереса". "Имущественная самостоятельность участников" решается в правах владения и
пользования повителей обособленными жилыми помещениями и в наличии у исполнителя прав на произведенные
или приобретенные им коммунальные ресурсы, реализуемые потребителям. Стороны рассматриваемых отношений
самостоятельно несут установленную законом договором имущественную ответственность. Сделки, направленные
на возмездную подачу коммунальных ресурсов и оказание услуг водоотведения в рамках возникающих между их
участниками гражданских правоотношений, входят в состав гражданского оборота. Предоставление коммунальных услуг не входит в состав административных отношений, основанных на властных решениях одной стороны и
подчинении другой стороны, при которых отсутствует равенство между сторонами.
Правоотношениям по предоставлению коммунальных услуг в целом свойственна диспозитивность нормативно-правового регулирования, дающая возможность заключения договора и определения его условий по собственному усмотрению участников обязательственных правоотношений. Несмотря на высокую степень детализации регулирования отношений по предоставлению коммунальных услуг, Правила предоставления коммунальных
услуг гражданам[v] (далее - Правила, или Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г.) содержат большое
число диспозитивных правил, позволяющих субъектам договорных отношений корректировать свое поведение,
если это вызвано их интересами и возможностями. Основным способом защиты гражданских прав является применение мер имущественного характера, прежде всего: возложение обязанности возместить причиненные имущественные потери (в частности, в порядке, указанном в приложении 2 к Правилам), а также уплатить пени (например, ч. 14 ст. 155 ЖК РФ).
Если нарушенные гражданские права не восстанавливаются другой стороной добровольно, то их защита
осуществляется в судебном порядке. Защита прав в административном порядке путем обращения потребителя в
соответствующий государственный или муниципальный орган публичной власти применяется на практике все
реже. В перспективе по мере внедрения на рынок управления многоквартирными домами организаций частной
9
формы собственности и упразднения прямого администрирования в отношении муниципальных организаций такой способ защиты постепенно исчезнет.
К другой части общественных отношений в гражданско-правовой сфере, подпадающей под собирательное
понятие "жилищные отношения", помимо диспозитивности могут применяться и иные методы правового регулирования. Жилищные отношения регулируются путем применения различных по отраслевой принадлежности правовых норм: административно-правовых, земельных, семейных, финансовых и др. Этим отношениям свойственны
черты публичного права, в которых государственный иди муниципальный орган как один из участников наделен
властными правомочиями, а другой участник должен подчиняться его предписаниям.
Правоотношения по предоставлению коммунальных услуг гражданам одновременно являются гражданскоправовыми, жилищными правоотношениями, а также правоотношениями в области защиты прав потребителей.
Исходя из теории права, при расхождении между общим и специальным нормативными правовыми актами преимущество отдается специальному акту. Представляется, что гражданско-правовые нормы ЖК РФ следует считать
специальными нормами по отношению к нормам ГК РФ и нормам Закона о защите прав потребителей, В ЖК РФ
содержатся важнейшие специальные нормы, регулирующие отношения по предоставлению коммунальных услуг:
их стороны, основания возникновения и содержание, взаимные обязательства сторон, порядок оплаты и ответственность за ненадлежащее выполнение обязательств. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам,
детально регулирующие весь спектр рассматриваемых отношений, утверждены Правительством РФ на основании
ст. 157 ЖК РФ.
Правила и нормы ГК РФ об энергоснабжении
ГК РФ (§ 6 гл. 30) регулирует условия заключения и исполнения договора энергоснабжения, который является одной из разновидностей договора купли-продажи. Предмет договора энергоснабжения - энергия, подаваемая
энергоснабжающей организацией абоненту через присоединенную сеть. Причем § 6 гл. 30 ГК РФ содержит ряд
норм, устанавливающих особые правила энергоснабжения граждан, использующих энергию для бытового потребления, по сравнению с энергоснабжением граждан, использующих энергию для иных целей (п. 1 ст. 540; п. 3 ст.
541; п. 2 ст. 543 и п. 1 ст. 546).
Пункт 3 ст. 539 ГК РФ устанавливает приоритет норм ГК РФ при регулировании отношений по договору
энергоснабжения. Эта норма императивно ставит условие применения к отношениям по договору энергоснабжения законов и иных правовых актов об энергоснабжении, а также обязательных правил, принятых в соответствии с
ними, только в случае, если соответствующие положения не урегулированы ГК РФ[vi].
Иной подход к соотношению норм ГК РФ и норм иных актов установлен в отношении снабжения другими
видами ресурсов (товаров). В соответствии со ст. 548 ГК РФ положения § 6 гл. 30 ГК РФ применяются к отношениям, связанным со снабжением тепловой энергией через присоединенную сеть, если иное не установлено законом
или иными правовыми актами. К отношениям. связанным со снабжением через присоединенную сеть водой и другими товарами, правила о договоре энергоснабжения (ст. 539-547) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства. Все эти разновидности ресурсоснабжения объединены одним общим признаком - способом подачи абоненту товаров (тепловой энергии, воды, газа) через присоединенную сеть. Поэтому договоры снабжения электрической и тепловой энергией, холодной и горячей
водой, газом через присоединенную сеть рассматриваются в юридической литературе как однопорядковые. Эти
договоры заключаются по модели договора энергоснабжения.
На первый взгляд, существуют предпосылки для того, чтобы считать, что правила о договоре энергоснабжения (ст. 539-547) распространяются на отношения по предоставлению коммунальных услуг. Пере численные в ГК
РФ (ст. 539-547) товары совпадаю) с перечнем коммунальных ресурсов, также подаваемы» по инженерным сетям в
жилые помещения граждан при предоставлении коммунальных услуг (холодная вода. горячая вода, электрическая
энергия, газ, тепловая энергия). В этой связи возникает вопрос: какие нормы (ГК РФ или ЖК РФ и изданных в соответствии с ним Правил предоставления коммунальных услуг 2006 г. будут иметь приоритет при регулировании
отношении по предоставлению коммунальных услуг?
Расхождение двух действующих кодексов, содержащих нормы, регулирующие отношения по одному и тому
же вопросу, должны разрешиться путем выбора топ нормативного акта, который имеет приоритет в применении к
отношениям по предоставлению коммунальных услуг.
Для ответа на вопрос о нормах гражданского или жилищного права, которые должны применяться к отношениям по предоставлению коммунальных услуг гражданам, необходимо проанализировать нормы гражданского
или жилищного законодательства, регулирующие близкие по содержанию отношения энергоснабжении отношения
по предоставлению коммунальных услуг.
Согласно ч, 3 ст. 5 Федерального конституционно: закона от 31.12,96 № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или ино
органа, а равно должностного лица Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской
Федерации, конституции (уставу) субъекта РФ, закону субъекта РФ, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Но ГК РФ и ЖК РФ являются федеральными
законами одного уровня, принятыми высшим представительным органом государственной власти. Поскольку отношения по предоставлению коммунальных услуг являются гражданско-правовыми, они по определению должны
регулироваться нормами гражданского права, которые содержатся в обоих кодексах. Основным источником граж-
10
данского права является ГК РФ. При этом п. 2 ст. 3 ГК РФ устанавливает, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.
Исходя из теории права при расхождении между актами, изданными одним и тем же правотворческим органом, применяется акт, принятый позднее. ГК РФ и ЖК РФ приняты одним и тем же органом - Федеральным Собранием РФ. При этом ЖК РФ принят позднее. Кроме того, ЖК РФ как законодательный акт, содержащий правовые нормы, регулирующие отношения по пользованию жилыми помещениями, по отношению г. ГК РФ является
специальным законом.
Согласно ст. 8 ЖК РФ к жилищным отношениям, • вязанным с предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее (иное) законодательство с учетом требований, установленных ЖК РФ. Из этой нормы следует, что нормы ГК РФ применяются в субсидиарном порядке к
отношениям по предоставлению коммунальных услуг, регулируемым ЖК РФ и Правилами. Причем в приоритетном порядке применяются сначала специальные нормы Правил, основанные на ст. 157 и разделе VII ЖК РФ. Только при отсутствии в ЖК РФ и Правилах предоставления коммунальных услуг 2006 г. соответствующих специальных правил прежде применяются нормы ГК РФ об энергоснабжении (§ 6 "Энергосбережение" гл. 30), а затем общие положения о купле-продаже (§1 гл.30 ГК РФ). Общие нормы гражданского права (о лицах, объектах гражданских прав, сделках, обязательствах, договорах и др.) и принципы гражданского права могут применяться для регулирования любых отношений, входящих в гражданско-правовую сферу, если это не противоречит прямым предписаниям специального законодательства (т. е. субсидиарно, дополнительно).
Необходимо подчеркнуть, что ст. 548 ГК РФ, распространяющая нормы о снабжении электрической энергией на отношения по снабжению тепловой энергией, водой и другими товарами (например, газом), устанавливает
приоритет специальных законов и иных нормативных правовых актов перед ГК РФ при регулировании отношений
по снабжению перечисленными в этой статье товарами. Только в случае, если специальные нормы, отличные от
норм ГК РФ, отсутствуют, договоры тепло-, водо- и газоснабжения подпадают под действие правил, предусмотренных § 6 гл. 30 ГК РФ.
Такой же подход к соотношению норм ГК РФ и специальных норм установлен Федеральным законом
от26.03.03№37-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации" одновременно с принятием Федерального закона от 26.03.03 № 35-ФЗ "Об электроэнергетике". Новый п. 4
ст. 539 ГК РФ (действующий с 29 марта 2003 г.) придал нормам ГК РФ о договоре снабжения электрической энергией субсидиарный характер по отношению к нормам специального законодательства. Не отменяя действия правила п. 3 ст. 539 ГК РФ, устанавливающего приоритет норм ГК РФ при регулировании отношений по договору энергоснабжения, п. 4 ст. 539 ГК РФ устанавливает, что "к отношениям по договору снабжения электрической энергией правила настоящего параграфа применяются, если законом или иными правовыми актами не установлено иное".
Это радикально изменило иерархию правовых актов, регулирующих договорные отношения по снабжению электрической энергией. Норма п. 4 ст. 539 ГК РФ применяется судами как основание применения к отношениям абонентов с поставщиками электрической энергии Федеральных законов от 26.03.03 № 35-ФЗ "Об электроэнергетике"; от 14.04.95 № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электроэнергию»; постановлений Правительства РФ. Достаточно часто законодательство об электроэнергетике содержит регулирование» отличное от
норм ГК РФ[vii].
Независимо от мотивов законодателя придать наибольшую юридическую силу нормам федеральных законов
в сфере реформирования электроэнергетики, переместить на более высокую ступень нормы подзаконных, а на
низшую - нормы § 6 гл. 30 ГК РФ о договоре энергоснабжения, такая иерархия согласно ст. 548 применима и в отношении электро-, тепло-, водо- и газоснабжения. Можно утверждать, что нормы § 6 гл. 30 ГК РФ применяются к
регулированию отношений по предоставлению коммунальных услуг на основании п. 4 ст. 539 ГК РФ, "если законом или иными правовыми актами не установлено иное". Таким образом, роль ГК РФ в этой части, по сути, сведена к восполнению пробелов в специальном законодательном регулировании.
Кроме того, согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.04 № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 189-ФЗ) впредь, до приведения в соответствие с ЖК РФ законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации,
законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку не противоречат ЖК РФ и Федеральному закону № 189-ФЗ. Несмотря на то, что ГК РФ является фундаментальным гражданско-правовым актом,
Федеральный закон № 189-ФЗ устанавливает приоритет над ним ЖК РФ и Федерального закона № 189-ФЗ.
Таким образом, целесообразно исходить из следующей иерархии норм, регулирующих отношения по предоставлению коммунальных услуг:
- нормы ЖК РФ, Федерального закона № 189-ФЗ и иных федеральных законов, содержащих специальные
правила о предоставлении коммунальных услуг;
- нормы Правил предоставления коммунальных услуг 2006 г.;
- нормы ГК РФ (при отсутствии соответствующих специальных правил в ЖК РФ, Федеральном законе №
189-ФЗ, иных федеральных законах и Правилах предоставления коммунальных услуг 2006 г.);
- нормы Закона о защите прав потребителей и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Компетенция субъектов РФ и муниципальных образований в регулировании отношений по
предоставлению коммунальных услуг
11
В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (подл, "к" п. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации
и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные
правовые акты субъектов РФ (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Согласно ч. 2 ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из ЖК РФ; принятых в соответствии с ним
других федеральных законов; изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; принятых законов и
иных нормативных правовых актов субъектов РФ; нормативных правовых актов ОМС.
На федеральном уровне полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным законом от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", другими федеральными законами. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить
федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Регионы вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до
принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с ним в течение 3 месяцев[viii]. ЖК РФ не
позволяет субъектам РФ самостоятельно регулировать жилищные отношения, если такое полномочие не вытекает
из ЖК РФ и федеральных законов.
Пределы полномочий органов государственной власти субъектов РФ по принятию законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие жилищные отношения, основываются на нормах ЖК
РФ и нормах, принятых в соответствии с ним других федеральных законов (ч. 6 ст. 5 ЖК РФ). Исходя из положений ст. 5 ЖК РФ, если Жилищный кодекс РФ или иной федеральный закон не установили полномочия субфедеральных госорганов, то сами они взять на себя эти полномочия не вправе. Открытый перечень вопросов, отнесенных к компетенции субъекта РФ в области жилищных отношений, содержится в ст. 13 ЖК РФ. Надо обратить
внимание на то, что в этом перечне не указаны вопросы, регулирующие отношения по предоставлению коммунальных услуг гражданам. Тот факт, что содержащийся в ст. 13 ЖК РФ перечень является открытым, не означает
допустимости неограниченного усмотрения органов государственной власти субъектов РФ по регулированию жилищных отношений. Помимо перечня в ст. 13 ЖК РФ полномочия могут быть и в других статьях ЖК РФ, а также в
иных федеральных законах. Ведь п. 9 ст. 13 содержит достаточно жесткий критерий: региональное регулирование
жилищных отношений допустимо только в том случае, если такое полномочие основано на ЖК РФ и принятых в
соответствии с ним других федеральных законах.
Развивая положения ст. 5 ЖК РФ, ст. 13 ЖК РФ устанавливает, что к компетенции субъекта РФ в области
жилищных отношений можно отнести иные вопросы, причисленные к их компетенции Конституцией РФ, ЖК РФ
и другими федеральными законами и не отнесенные к компетенции органов государственной власти Российской
Федерации и ОМС. Таким образом, компетенция регионов ограничена не только необходимостью наличия соответствующих указаний ЖК РФ и федеральных законов, но и запретом регулировать го, что предписано регулировать иным уровням публичной власти. Например: поскольку ст. 157 ЖК РФ поручает Правительству РФ устанавливать Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, аналогичные правила или нормы, частично регулирующие re же вопросы, что и Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г., не могут быть приняты органами государственной власти субъектов РФ. Так, регионы не вправе устанавливать свои правила предоставления
субсидий по оплате жилых помещений и коммунальных услуг (компетенция Правительства РФ - ч. 6 ст. 159 ЖК
РФ) или свои процедуры утверждения тарифов на коммунальные услуги (такие процедуры могут устанавливаться
только в соответствии с федеральным законом[ix] - ч. 2 ст. 157 ЖК РФ). В противном случае будет нарушено требование федерального законодательства о недопустимости одновременного наличия одних и тех же аналогичных
полномочий у органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровней[x].
Отношения в сфере предоставления коммунальных услуг в основном регулируются гражданско-правовыми
нормами, в т. ч. содержащимися в федеральном жилищном законодательстве. Принятие органами государственной
власти субъектов РФ актов, содержащих нормы гражданского права по вопросам предоставления коммунальных
услуг, является нарушением Конституции РФ и ГК РФ. Подход, согласно которому субъекты РФ могут принимать
любые региональные нормы в области жилищных отношений, поскольку жилищное законодательство находится в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, представляется нелегитимным. Принятие региональных норм в этой сфере не может быть оправдано ни "пробелами законодательного регулирования на федеральном
уровне", ни "потребностью в совершенствовании федерального законодательства", ни целями "обеспечения более
эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства".
Согласно п. 4 ст. 76 Конституции РФ субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование,
включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, только вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В других случаях органы государственной
власти субъектов РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, которые
регулируют жилищные отношения, но только в пределах своих полномочий, основанных на ЖК РФ и принятых в
соответствии с ним иных федеральных законах. Указанные законы должны устанавливать право органа государственной власти субъекта РФ принимать соответствующие акты и решать вопросы, которые могут быть урегулированы региональным актом.
12
Такие полномочия органов государственной власти субъекте РФ должны быть прямо упомянуты в законе, а
не приниматься регионом "по умолчанию" федерального законодательства. При отсутствии в ЖК РФ или ином
федеральном законе поручения конкретизировать норму федерального закона или принять свои, отличные от федерального законодательства нормы, региональные нормы не могут быть приняты, так как законодатель считает,
что регламентирование соответствующим федеральным законом является исчерпывающим.
В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами региональные законы и иные нормативные
правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения
Российской Федерации, имеющим прямое действие на всей территории страны, а также законам, принятым по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ[xi]. В случае наличия противоречия между
федеральным законом и иным изданным в Российской Федерации актом действует федеральный закон. Последствия несоответствия содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ норм жилищного законодательства положениям ЖК РФ указаны в ч. 8 ст. 5 ЖК РФ. В этом случае применяются положения ЖК
РФ. Органам государственной власти субъектов РФ необходимо отменить свои акты, полномочие на принятие которых не основано на ЖК РФ и принятых в соответствии с ним других федеральных законах, в течение 3 месяцев
после вступления в действие ЖК РФ.
Поскольку в соответствии со ст. 2 и 3 ГК РФ отношения по предоставлению коммунальных услуг являются
гражданско-правовыми, они не могут регулироваться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и местными правовыми актами, В то же время ряд жилищных отношений регламентирован административно-правовыми нормами, которые могут приниматься и на региональном уровне.
Включение нормативных правовых актов ОМС в состав жилищного законодательства является непривычным для российского законодательства. Такое законодательное решение диссонирует с положениями ст. 72
Конституции РФ, которые ограничивают жилищное законодательство совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ.
Компетенция ОМС в нормотворческой сфере ограничена актами вышестоящего уровня публичной власти.
Согласно ч. 7 ст. 5 ЖК РФ самостоятельного усмотрения в сфере регулирования жилищных отношений у ОМС
нет. Все муниципальные правовые акты, регулирующие жилищные отношения, могут приниматься только в пределах полномочий ОМС в соответствии с ЖК РФ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Полномочия органов ОМС устанавливаются или ограничиваются указанными законами и иными нормативными правовыми актами, в которых эти полномочия определены. Муниципальные правовые акты могут содержать решения
или по вопросам местного значения, или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных ОМС федеральными законами и законами субъектов РФ. Не оправдывая включения муниципальных
правовых актов в состав жилищного законодательства, следует признать, что реализация компетенции, возложенной на ОМС ЖК РФ (ст. 14 и др.), невозможна без принятия муниципальных правовых актов, устанавливающих
либо изменяющих общеобязательные правила, регулирующие жилищные отношения и применяемые неоднократно.
Полномочия ОМС в сфере предоставления коммунальных услуг ЖК РФ не установлены. Пределы полномочий ОМС, в соответствии с которыми они могут принимать муниципальные правовые акты в сфере, смежной с
отношениями по предоставлению коммунальных услуг, устанавливаются ЖК РФ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В частности, могут приниматься акты:
а) об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг;
б) установлении тарифов на холодную и горячую воду, а также на услуги водоотведения;
в) организации деятельности ОМС по электро-, тепло-, газо- и водоснабжению населения, водоотведению,
снабжению населения топливом в соответствии с федеральным законодательством в сфере ресурсоснаб-жения.
Необходимо отметить, что из этого выборочного перечня только полномочия по утверждению нормативов
потребления коммунальных услуг основываются на нормах ЖК РФ. Все перечисленные в предыдущем абзаце акты являются административно-правовыми. При этом акты, указанные в подп. "б" и "в", не входят в состав жилищного законодательства. Можно утверждать, что ОМС не вправе регулировать отношения, складывающиеся между
исполнителем и потребителями коммунальных услуг, принимать местные "порядки организации договорных отношений между исполнителями и населением" или "порядки заключения и исполнения договоров по предоставлению коммунальных услуг".
Согласно п. 4 ч. 1 ст. 14,15 и 16 Федерального закона от 06.10,03 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам
местного значения соответствующих муниципальных образований относится организация в границах городского
округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Эти
отношения являются смежными с отношениями по предоставлению коммунальных услуг, причем организация
электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения не означает, что ОМС соответствующих муниципальных образований должны сами осуществлять электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения. Это предпринимательская
деятельность, которая должна осуществляться коммерческими организациями независимо от организационноправовых форм (но не ОМС). Статья 7 Закона РСФСР от 22.03.91 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещает совмещение функций ОМС с функциями хозяйствующих субъектов.
К организации в границах соответствующих муниципальных образований электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения-, в первую очередь, следует относить обеспечение надлежащего содержания имущества,
13
предназначенного для электро-, тепло-, газо- и водо- снабжения населения, водоотведения, относящегося к муниципальному имуществу, и содействие надлежащему содержанию такого имущества иных форм собственности.
Вариант состава имущества, предназначенного для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения и
предоставления услуг водоотведения в зависимости от форм собственности, показан на рис. 1. Согласно ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ в собственности муниципальных районов, городских и сельских поселений и городских округов может находиться соответствующее имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов.
Согласно ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ в целях организации местного самоуправления в Российской
Федерации органы государственной власти субъектов РФ "до 1 января 2008 года обеспечивают безвозмездную
передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в
соответствии с настоящим Федеральным законом. В переходный период до регистрации права собственности на
указанное имущество органы местного самоуправления вправе безвозмездно использовать указанное имущество
для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения".
ОМС соответствующего уровня, имеющие полномочия согласно ст. 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ,
вправе принимать муниципальные правовые акты по вопросам организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Подобные акты могут содержать лишь нормы организационного характера (например, о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий, закреплении за ними имущества в связи с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, об определении функций подразделений органов местного самоуправления
и т. п.), но не должны устанавливать требований к договорным отношениям хозяйствующих субъектов и потребителей.
В то же время ОМС ни до, ни после вступления в действие ЖК РФ или издания соответствующих нормативных правовых актов Правительства РФ не имеют права устанавливать:
- местные правила предоставления коммунальных услуг,
- местный порядок оплаты коммунальных услуг (в частности, нельзя назначать в качестве структуры, производящей сбор платежей, расчетно-кассовые или информационно-аналитические центры и, используя административный ресурс, навязывать их услуги всем исполнителям на территории муниципалитета):
- свой порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении таких услуг ненадлежащего качества или с перерывами, превышающими установленную продолжительность;
- свои требования к качеству коммунальных услуг, местные правила установления тарифов и издавать иные
акты с превышением своей компетенции;
- разрешать или запрещать начислять и взимать пени.
Установление условий и порядка оплаты коммунальных услуг относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений (п. 16 ст. 12; ст. 153-160 ЖК РФ). Правила
предоставления коммунальных услуг и порядок
РЕФОРМА ПРАВООТНОШЕНИЙ
изменения размера платы, а также порядок утверждения нормативов потребления коммунальных услуг согласно ч. 1 и 4 ст. 157 ЖК РФ устанавливаются только Правительством РФ. Эти акты федерального законодательства являются актами прямого действия и не нуждаются ни в дублировании, ни в санкционировании (разрешении)применения.
Представляется недопустимой вольная интерпретация федеральных норм, излагаемых в редакции, искажающей нормы Правительства РФ. Такие "мягкие" ревизии недопустимы в той же степени, что и грубые противоречия и несоответствия актам, имеющим более высокую юридическую силу. Если нормы, принятые разными
правотворческими органами, расходятся пс содержанию (или противоречат друг другу), то органам публичной
власти, организациям и гражданам целесообразно применять нормы, принятые вышестоящим по компетенции органом.
[i] Тексты постановления Правительства РФ от 23.05.06 №307 И Правил предоставления коммунальных
услуг гражданам см.: часть 2 «Официальный раздел», рубрика «Нормативно – методические документы».с.29
[ii] К таким нормам-основаниям следует отнести ст.1,п.4 ст. 7,пп.1 и 2 ст.10, п.1 ст.18, ст.26,38 законо РФ «О
защите прав потребителей»
[iii] См.: ст. 9 Федерального закона от 26.0i.96 № 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского
кодекса Российской Федерации' (далее - Закон о введении части второй ГК РФ).
[iv] См.: Гражданское право. Т. I. / Под ред. доктора юридических наук, профессора Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер. 2004: Подраздел 1 "Система нормативных актов гражданского права" § 2 "Состав гражданского законодательства".
14
[v] Правила предоставления коммунальных услуг гражданам утверждены постановлением Правительства
РФ от 23.05.06. № 307 « О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам2, опубликованном В Российской газете 2 июня 2006 г. И на официальном сайте Правительства РФ: www.government.gov.ru.
[vi] Представляется, что с учетом дополнения ст. 539 ГК РФ новой ч. 4 эта норма практически потеряла актуальность.
[vii] См., например, решение Верховного суда РФ от 24.06.03.№ ГКПИОЗ-613, постановление Федерального
Арбитражного суда Уральского округа от 16.12.05 № Ф09-5277/05-с2.
[viii] См.: п. 4 ст. 1 и пп. 1 и 2 ст. 3 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испсл нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
[ix] Помимо Федерального закона от 30.12.04 № 210-ФЗ, это также Федеральный закон от 14.04.95 Na 41-ФЗ
«О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и
Федеральный закон от 31.03.99 № 69-ФЗ *0 газоснабжении в Российской Федерации».
[x] Часть 4 ст. 231 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
[xi] Пункт 5 ст. 76 Конституции РФ, п. 1 ст. 3 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ.
15