Коммерческие банки на сегодняшний день являются

Юлова Е.С.
Развитие правового регулирования несостоятельности кредитных
организаций (дореволюционный период)
Правовой
организаций
институт
получил
несостоятельности
свое
второе
(банкротства)
рождение
после
кредитных
более
чем
семидесятилетнего перерыва. Непродолжительность опыта современного
правового регулирования и высокая актуальность проблематики банкротства
кредитных организаций обусловливают интерес к анализу его становления.
Это, по меткому замечанию выдающегося историка – правоведа К.
Малышева, «пролило бы яркий свет на окружающее нас состояние права,
как исторический результат мировой мысли и опыта»1.
На Руси зарождение кредитных отношений произошло на исходе ХII в.,
о чем свидетельствуют Пространная редакция Русской правды (1070 – е гг.)2,
Устав
Вл.
Мономаха,
«Псковская
ссудная
грамота».
Существовали
банкирские дома, земледельческий кредит, организация кредитного дела
частными лицами. Постепенно частно-банкирский промысел вытеснялся
развитием более сложных хозяйственных связей и заменялся коммерческими
банками. Банковские учреждения в России появились гораздо позднее, чем в
других крупных европейских
объясняется
развития
государствах, что
в первую очередь
соответствующими социально-экономическими условиями
России3.
Первые
кредитные
организации,
именуемые
в
дореволюционном праве «кредитные установления», стали появляться со 2-й
четверти ХVIII в., банки - с 1754 г.4. Для кредитных организаций до отмены
крепостного права была характерна государственная форма собственности,
Малышев К. Исторический очерк конкурсного процесса. СПб., 1871. С. 1.
См. также Бугров А. Кредит в России до зарождения первых банков// Банки и технологии. 2000.
№ 2. С. 84.
3
Банковская энциклопедия. Под ред. Яснопольского Л.Н. Т.1. Киев. 1914. С 269.
4
Батюшков Д.Д. Банки. Их значение, операции, история развития и счетоводство. Владикавказ,
1905. С.32.
1
2
2
не допускающая возникновения конкурного процесса5, а частные банки,
частные банкирские конторы были немногочисленны6. Частные кредитные
организации («земские банки») стали учреждаться с 1861 г., а акционерные
частные коммерческие банки - с 1864 г7. К началу ХХ века Россия имела
развитую систему разнообразных кредитных установлений государственной,
общественной и частной форм собственности.
Конкурсный процесс на примитивном уровне существовал в России с
древнейших времен8. Б.В. Ананьич отмечает, что в архивах сохранились
документы, связанные с судебным разбирательством и установлением
администрации над деятельностью банкирских домов и банкирских домов в
результате банкротства9. Первыми российскими законодательными актами в
этой сфере являются Уставы о несостоятельности 1740 г., 1763 г., Устав о
банкротах 1800 г. Наиболее значительный акт - Устав о несостоятельности
1832 г. действовал до 1917 г.
На основе изучения хроники того времени, можно сделать вывод, что
случаи банкротств кредитных организаций в дореволюционной России были
достаточно редки. Однако начавшийся в 70-е гг. 19 в. экономический кризис,
война с Турцией вызвали резкое падение курса ценных бумаг, значительное
обесценение
денег10.
С
момента
своего
появления
«акционерные
коммерческие банки до 1875 г особых убытков не имели, но в этом году
последовала несостоятельность Московского Коммерческого Ссудного
банка»11, происшедшая в результате выдачи крупной ссуды с плохим
обеспечением. От этой несостоятельности вкладчики потеряли ¼ своих
См.: Кауфман И.И. Государственые долги России. Вестник Европы. Кн.11. 1885. С.584.
Мехряков В. Государственный банк Российской Империи в первые годы развития // Банки и
технологии. 2000. № 1. С. 90.
7
Шершеневич Г.Ф. Учебник торгового права /по изданию 1914 г./. – М., 1994. С. 242.
8
См.: Гольмстен А.Х. Исторический очерк русского конкурсного процесса. СПб., 1888. С. 35.;
Калачев Н.В. Предварительные юридические сведения для полного объяснения «Русской правды».
С-Пб. 1880. С. 10.
9
Ананьич Б.В. Банкирские дома в России. 1860-1914 гг. Очерки истории частного
предпринимательства. – Ленинград. 1991. С.4
10
Арутюнян Т.Р. Совершенствование правового регулирования банков и банковской деятельности
в РФ. Диссертация … канд. юрид. наук. М., 1997.
11
Печерин Я.И. Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных
установлений в России. С-Пб., 1904. С. 125.
5
6
3
вкладов. (Что несравненно меньше нынешних потерь вкладчиков). Эта
несостоятельность банка, как и в настоящее время, породила в публике
недоверие и к другим таким же банкам; началось усиленное востребованное
капиталов, что поставило некоторые банки в затруднительное положение,
особенно Волжско-Камский Коммерческий Банк, который имел весьма
обширные обороты по всей империи, и несостоятельность его могла крайне
пагубно отозваться на торговых делах. Поэтому случаю ему была оказана
помощь со стороны Государственного банка посредством выкупа, за счет
заемщиков, принятых этим банком залогов, реализация которых оказалась
затруднительна. Таким образом, можно сделать вывод о направленности
государственной политики в сторону поддержки проблемных банков,
имеющих важное значение для экономики в целом и применении
решительных мер по предупреждению их банкротства.
Несмотря на продолжительность участия в гражданском обороте,
кредитные организации долгое время не наделялись статусом специального
субъекта
правового
регулирования
несостоятельности.
Только
перечисленные случаи неплатежеспособности некоторых акционерных
кредитных
установлений
и
городских
общественных
банков,
несостоятельность некоторых крупных банков заставили законодателя
обратить внимание на такой пробел, существовавший до сих пор в
дореволюционном праве, как правовое регулирование несостоятельности
кредитных учреждений. Как указывает А.Н. Гурьев, «в уставах банков не
было предусмотрено ликвидации их дел, между тем производство таковой в
общеустановленном уставами о торговой несостоятельности
порядке
оказалось на практике неудобным, весьма стеснительным для кредиторов»12.
Это послужило причиной того, что 22 мая 1884 г. начинает свое
существование институт банкротства кредитных организаций – с момента
принятия Закона «О порядке ликвидации дел частных и общественных
установлений краткосрочного кредита». В то время понятие кредитных
12
Гурьев А.Н. Очерк развития кредитных учреждений в России. СПб., 1904. С.207.
4
установлений включало в себя: акционерные коммерческие банки, общества
взаимного кредита, учреждения малого кредита, банкирские дома и
банкирские
конторы.
Но
специальное
правовое
регулирование
несостоятельности по этому закону распространялось только на акционерные
коммерческие
банки,
общества
краткосрочного
взаимного
кредита,
городские общественные банки. На основании закона 1884 г. ликвидация
кредитных учреждений становилась обязательной ввиду несостоятельности,
а также при наличии убытков, поглотивших все резервные фонды и 1/3
(позднее 1/4) основного капитала, и при отсутствии у акционеров механизма
восстановления
капиталов
банка13.
Министерству
финансов
было
предоставлено право наравне с кредиторами ставить вопрос о признании
банка несостоятельным и подлежащим ликвидации.
При ликвидации в
конкурсном порядке министру финансов было предоставлено право
назначать вместо конкурсного управления особую правительственную
конкурсную комиссию. Таким образом, особенностями регламентации
несостоятельности явились: более жесткие основания ликвидации; введение
дополнительного субъекта права возбуждения дела о несостоятельности
(министерства финансов); возможность проведения конкурсного управления
правительственной конкурсной комиссией. Значением этого закона стало: 1)
упрощение порядка ликвидации финансово неустойчивых кредитных
организаций; 2) повышение финансовой надежности банков за счет
побуждения
их пайщиков (участников) к осуществлению мер по
предупреждению несостоятельности (путем восстановления утраченной
части капитала); 3) улучшение государственного контроля и качества
проведения конкурсного производства.
Для увеличения финансовой устойчивости кредитных учреждений в
1883 – 84 гг. также был изменен порядок их открытия. Особое внимание
уделялось максимальному размеру кредита и резервному капиталу банков,
Телюкина М.В. Проблемы несостоятельности и банкротства юридических лиц. Диссертация …
канд. юрид. наук. М., 1997. С.14.
13
5
предусматривалось, что запасный капитал банка должен храниться в
Государственном банке в правительственных или гарантированных ценных
бумагах. Члены правления банка не могли пользоваться вексельным
кредитом в том банке, в управлении которого они принимают участие. Лицо,
занимающее административную должность в банке не имеет права занимать
подобную должность в каком-либо другом кредитном установлении.
Наконец, правительство получило право проводить официальные ревизии по
требованию акционеров, представляющих не менее пятой части уставного
капитала банка.
В начале 1900-х годов последовала вторая волна несостоятельностей
кредитных
учреждений,
вызванная,
с
одной
стороны,
мировым
экономическим кризисом, а с другой, недобросовестностью их владельцев.
Для предупреждения последней были приняты определенные меры,
предусмотренные законом 29 апреля 1902 г., - администрация банка и
служащие его не могут пользоваться в этом банке кредитом14. Вследствие
кризиса 1901 г. обанкротились за период с 1901 г. по 1913 г. всего 9 банков.
Это при том, что в 1905 г «в России функционирует около 550 основных
кредитных
учреждений,
кроме
единоличных
и
учреждений. Число филиалов доходит до 1800»15.
соотношение
обанкротившихся
и
действующих
мелких
кредитных
Такое количественное
банков
говорит
о
продуманном прежде всего пруденциальном регулировании деятельности
банков, направленном на укрепление их финансовой устойчивости, а также
активной государственной поддержке. Это, в частности, подтверждает С.А.
Андрюшин: «экономический кризис в России 1900 г. разорил биржевых
спекулянтов и ликвидировал второстепенные банки. Крупные коммерческие
банки при значительной кредитной поддержке Государственного Банка
России, как и в 1875 – 1882 гг., избежали экономического краха».
Гиндин И.Ф. Русские коммерческие банки: из истории финансового капитала в России. М., 1948.
С.318.
15
Батюшков Д.Д. Указ. соч. С.54.
14
6
Опыт, полученный вследствие кризиса 1901 г., когда обанкротились 9
банков,
использован
Предупреждению
при
дальнейшем
несостоятельности
развитии
способствовали
законодательства.
пруденциальное
регулирование, направленное на укрепление финансовой устойчивости16, а
также активная государственная поддержка особо значимых банков17.
В Своде Законов Российской Империи, Уставе Кредитном издания 1903
г., в редакциях 1906, 1908 и 1909 гг. мы находим уже довольно разработанный институт несостоятельности кредитных организаций, правила
которого распространялись на все кредитные установления и применялись
субсидиарно к общим положениям о торговой несостоятельности Устава
Судопроизводства Торгового. В частности, были предусмотрены следующие
особенности правового регулирования несостоятельности (банкротства)
кредитных организаций по сравнению с иными лицами.
Установление
более
жесткого
критерия
несостоятельности,
упрощающих возбуждение судебного разбирательства и более отвечающее
интересам кредиторов – «прекращение платежей вследствие расстройства
своих дел»18, что имело прогрессивное значение. В основе признания
несостоятельности
некредитных
организаций
оставался
критерий
неоплатности19, что, по мнению современников, было основной чертой,
делающей
российский
институт
несостоятельности
не
отвечающим
складывающимся капиталистическим отношениям20.
Специальные меры по предупреждению несостоятельности кредитных
организаций законодательством того времени были мало разработаны. В
качестве такой процедуры, имевшей внесудебный характер, служило
Закон от 5 апреля 1883 г. «Об изменениях и дополнениях существующих правил относительно
открытия новых акционерных коммерческих банков»; Гиндин И.Ф. Русские коммерческие банки:
из истории финансового капитала в России. М., 1948. С.318.
17
Печерин Я.И. Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных
установлений в России. СПб., 1904. С. 126; Андрюшин С.А. Банки Российской империи. Томск,
1996. С. 126.
18
Свод Законов Российской империи (неофициальное издание). Под ред. Волкова А.Ф., Филипова
Ю.Д. СПб. 1898. Т. 11.Ст. 98. С. 529.
19
См., напр.: Нефедьев Е А. Указ. соч. С.71 – 72.
20
См.: Трайнин А. Несостоятельность и банкротство. СПб., 1913. С. 4.
16
7
введение «администрации по делам торговым» до признания должника
несостоятельным. Она представляла собой участие кредиторов в управлении
делами
должника
–
прототип
современного
внешнего
управления.
Особенность для кредитных организаций состояла в порядке введения такой
администрации, который мог быть только добровольным в виде сделки
между должником и всеми
его кредиторами. Для иного, ограниченного
некоторыми условиями, круга должников она могла применяться и в
принудительном порядке. Использование администрации было возможно
далеко не всегда, поскольку ограничивалось жесткими рамками: 1)
недостаток имущества должника не должен был превышать 50 % его
обязательств; 2) целесообразность ее введения определялась комиссией из
наиболее уважаемых членов Биржевого комитета; 3) Биржевой комитет
должен был вынести постановление о допуске администрации до обращения
иных
кредиторов
в
суд
с
требованием
о
признании
должника
несостоятельным21.
Другой особенностью предупреждения несостоятельности кредитных
организаций было назначение исключительно в такие организации особого
органа «ликвидационной комиссии»
для «ликвидации дел» кредитной
организации, не только не объявленной несостоятельной, но и при
отсутствии признаков несостоятельности22. Этот правовой институт можно
считать истоком современной временной администрации по управлению
кредитной организацией, назначаемой Банком России.
Специальные меры по предупреждению несостоятельности банка
устанавливались также в каждом конкретном случае индивидуальноправовым актом, содержавшим перечень мер по финансовому оздоровлению,
порядок возврата средств, предоставленных государством в целях санации,
состав и полномочия временного управления, размер вознаграждения его
Разъяснения Кассационного Департамента Правительствующего сената. / Законы о
несостоятельности торговой и неторговой и о личном задержании неисправных должников.
Составитель Бардзкий А.Э. Одесса, 1914. С. 224.
22
Бардзкий А.Э. Указ соч. С. 141.
21
8
членов. До полного возвращения государственного кредита с уплатой
процентов полномочия органов управления банка переходили временному
управлению, подведомственному Государственному Дворянскому Банку.
Современная мера – назначение временной администрации по управлению
кредитной организацией с приостановлением полномочий исполнительных
органов
кредитной
организации
-
воспринимает
такое
ограничение
правоспособности должника. Однако срок действия в дореволюционного
аналога
временной
государственной
администрации,
финансовой
определяемый
помощи,
сроком
представляется
возврата
более
соответствующим интересам государства, чем положения п. 1 ст. 18
действующего Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)
кредитных организаций»23.
Такие меры устанавливались в каждом конкретном случае отдельным
актом. Пример подобного регулирования приводит Я.И. Печерин24: в 1890 г.
Александровский
предъявленных
Банк
к
оказался
нему
не
требований
в
по
состоянии
возврату
удовлетворить
вкладов
ввиду
недостаточности средств. Особый интерес представляет состав органов,
занимающихся проблемами неплатежеспособного банка. Ходатайство о
принятии к сведению затруднительного положения банка обсуждалось в
Министерствах Финансов и Внутренних Дел. Созданная через две недели
комиссия для подробного рассмотрения положения банка включала в свой
состав управляющих двух
государственных банков, камер-юнкер и
чиновника Министерства Финансов. Затем комиссия обратилась к помощи
Правительства, и поскольку содействие Правительства могло быть лишь при
уверенности в обеспеченности возврата воспособления, то с Высочайшего
разрешения, образована была особая комиссия, под председательством
Товарища Министра Финансов из членов Министерства Внутренних Дел.
Через 7 месяцев состоялось Высочайше утвержденное положение, которое
Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40 – ФЗ (в ред. Федерального закона от 21 марта
2002 г. N 31 - ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 12. Ст. 1093.
24
Печерин Я.И. Указ. соч. С. 79.
23
9
постановило перечень мер по финансовому оздоровлению банка и порядок
последующего расчета, введение временного управления, его состав и размер
содержания, полномочия новых органов управления; перечень банковских
операций,
которые
могут
производиться
временным
управлением;
последствия приведения в порядок дел банка. «Впредь до полной уплаты из
средств Александровского Банка всей выданной ему ссуды с процентами по
расчету 4,5% годовых, Александровский Банк поступает в правительственное
заведывание, с возложение производства его операций и дел на месте на
временное управление, подведомственное Государственному Дворянскому
Банку»25. Права и обязанности Совета и Правления банка возлагались на
Особый Отдел Государственного Земельного Банка и на временное
управление банка, трое членов которого назначались министром финансов, а
один – избирался Дворянским собранием.
Законом были определены особые меры, применяемые к кредитному
установлению как судом, так и административными органами с момента
возбуждения
дела
о
несостоятельности,
а
также
особенности
судопроизводства. Процедура наблюдения была неизвестна конкурсному
праву. Действовал ускоренный порядок признания несостоятельности (ст.
409 Устава Судопроизводства Торгового). Процесс банкротства кредитных
установлений имел свои особенности, которые продолжает современное
регулирование наблюдения и досудебных процедур. До решения вопроса о
несостоятельности, суд был вправе назначить исследование действительного
финансового положения кредитной организации посредством ревизии (ст.
141 Устава Кредитного). К профессионализму комиссии по изучению
финансового состояния предъявлялись высокие требования. На практике в
нее
входили
как государственные чиновники, так и
управляющие
государственных банков. Вопрос о наличии «расстройства дел кредитного
установления» решался именно этой ревизией, и его отрицательное
заключение влекло вынесение судом определения об отказе в признании
25
Печерин Я.И. Указ. соч. С. 80.
10
несостоятельным. Результаты ревизии объявлялись для всеобщего сведения –
этой нормой учитывалась особая роль деловой репутации кредитной
организации для продолжения ее функционирования. В отличие от иных
должников, приняв заявление о несостоятельности кредитного установления,
суд был управомочен до вынесения определения о признании его
несостоятельным принять меры по охране его имущества (уже именуемого
«массой») посредством наложения ареста (ст. 143 Устава Кредитного).
Законодательство
не
допускало
мировых
сделок
по
делам
о
несостоятельности кредитных организаций, чем также учитывало такую
особенность
кредитных
организаций
как
множественность
мелких
кредиторов и реализовывало более тщательную защиту их прав. Уже тогда
было признано, что «чем больше состав кредиторов и чем менее значительны
требования каждого, тем легче, как показала практика, достигнуть должнику
желаемых им самим условий сделки»26.
Учитывая
размеры
активов
и
многофилиальность
банков,
законодательство предусматривало назначение судом нескольких присяжных
попечителей
(аналог
современного
арбитражного
управляющего)
по
усмотрению суда при вынесении определения о признании кредитного
установления несостоятельным.
Причем в случае возложения надзора за
ними на одного из присяжных попечителей, они были независимы от
кредиторов.
Основной особенностью конкурсного производства была возможность
введения
вместо
конкурсного
управления
специального
органа
-
ликвидационной комиссии, имеющей иной правовой статус. Таким образом,
существовало два вида таких комиссий: первая, как было указано выше,
являлась прототипом временной администрации по управлению кредитной
организации. Она действовала исключительно от имени кредитного
установления и его представляла. В отличие от нее, ликвидационная
комиссия второго вида назначалась в кредитную организацию, уже
26
Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 459.
11
признанную судом несостоятельной, считалась представителем кредиторов и
должников кредитной организации, и ее действия были для них обязательны.
Интересным положением, на наш взгляд, дающим дополнительные гарантии
для максимального использования законных мер увеличения конкурсной
массы в интересах кредиторов было следующее правило. Ввиду различий
правовой природы двух видов ликвидационных комиссий кредитных
организаций, вторая (заменяющая конкурсное управление), а также
конкурсное управление не являлись правопреемниками ликвидационной
комиссии первого вида и были вправе предъявлять иски по тем же
предметам, что предъявлялись первой ликвидационной комиссией27.
Состав
и
порядок
формирования
ликвидационных
комиссий,
дополнительный контроль со стороны министра финансов свидетельствуют
об учете законодательством специфического состава и стоимости активов
банка, упрощающих возможность для незаконных действий конкурсного
управления, необходимости участия квалифицированных специалистов в
области банковского дела, а также значение
этих видов должников для
здоровья экономики. Согласно ст. 121 Устава Кредитного (изд. 1893 г.),
ликвидационная комиссия состояла из председателя и четырех или шести
членов, из которых 2 или 4 члена назначались министром финансов по
согласованию с министром юстиции (а по делам о городских общественных
банках – с министром внутренних дел). Остальные 2 члена избирались
Биржевым комитетом из почетнейших торгующих на бирже купцов – в
городах, где существовали биржи, а в прочих городах, и по делам городских
общественных банков – Городской Думой из лиц, которые могли быть
избраны на должности по
городскому общественному управлению.
Кредиторы фактически устранялись от влияния на работу комиссии, а
вопросы, подлежащие утверждению общего собрания кредиторов иных
видов должников, разрешались судом (ст. 126 Устава Кредитного изд. 1893
г.). Однако кредиторам предоставлялось право контроля путем ознакомления
27
Бардзкий А.Э. Указ. соч. С. 141.
12
с документацией и действиями органов конкурсного производства. Продажа
имущества и предварительное удовлетворение требований кредиторов могли
быть разрешены судом досрочно, что также было направлено на снижение
тяжести последствий консервации в кредитных организациях средств
участников гражданского оборота.
Особенности конкурсного управления касались принятия требований
кредиторов
и
установления
очередности;
составления
расчета
удовлетворения; обязанности сообщения прокурору об обнаруженных
признаках противозаконных деяний. Срок для предъявления требований (6
месяцев со дня публикации о несостоятельности кредитного установления)
по сравнению с общими правилами был удлинен для кредиторов,
проживающих в России, а для находящихся за границей сокращен в 2 раза. В
целом это способствовало сокращению продолжительности конкурсного
производства. Достижению этой цели способствовало также упрощение
порядка уведомления кредиторов кредитных организаций об отнесении их
требований к очередям удовлетворения (ст. 153 Устава Кредитного изд. 1903
г.).
Состав органов, уполномоченных на регулирование банкротства
кредитных организаций и надзор был расширен и включал министров
финансов, юстиции, внутренних дел. Эти лица участвовали в назначении
ревизии; в назначении ликвидационной комиссии и ее контроле, определении
порядка
ее
внутреннего
делопроизводства,
определении
размера
вознаграждения (в установленных законом границах).
Подводя итог, хотелось бы отметить, что с 1884 г. по 1917 г. – на
дореволюционном
этапе
развития
особого
правового
института
несостоятельности кредитных организаций, этот институт можно оценить
как прогрессивный по сравнению с общим состоянием конкурсного права,
ряд его идей представляется полезным использовать в наше время. Он
формировался, учитывая такие специфические черты должника как
множественность кредиторов, определяющую роль деловой репутации в
13
успешном функционировании, размер и состав активов, наличие отдаленных
филиалов, тяжесть последствий несостоятельности кредитных организаций
для
экономики.
Правовое
регулирование
банкротства
кредитных
организаций было направлено на повышенную защиту прав и законных
интересов
кредиторов,
более
раннее
применение
контрольных
и
ограничительных мер с целью обеспечения сохранности имущества
должника, избежание ликвидации временно неплатежеспособной кредитной
организации, упрощение возбуждения судебного разбирательства по делу о
несостоятельности, повышение государственного контроля и качества
проведения
конкурсного
неквалифицированного
и
производства,
недобросовестного
предотвращение
управления
кредитной
организацией как в преддверии наступления несостоятельности, так и после
признания ее судом.
Можно отметить преемственность в современном законодательстве
таких черт дореволюционной концепции, как возможность назначения
ликвидационной комиссии до появления признаков несостоятельности;
индивидуальный
несостоятельности;
подход
при
наложение
разработке
мер
обеспечительных
по
мер
предупреждении
до
признания
несостоятельности; зависимость признания банкротом от заключения
ревизионной
комиссии
о
финансовом
состоянии
банка;
проведение
обследования и конкурсного управления лицами, имеющими специальные
познания в банковской сфере; неприменение мирового соглашения; право
контроля
кредиторами
управления;
досрочное
документации
и
(предварительное)
деятельности
конкурсного
удовлетворение
требований
кредиторов; участие органа банковского надзора в регламентации и контроле
проведения банкротства.
Источник опубликования: Вестник Московского Государственного
Индустриального Университета (ГОУ МГИУ). Серия «Гуманитарные науки».
-М.: МГИУ, 2004. -№ 2. -С. 198-207.