Концепция проекта Закона Республики Казахстан
advertisement
Концепция проекта Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» (новая редакция) I. Название законопроекта «Об административных процедурах» (новая редакция) II. Обоснование необходимости разработки законопроекта 1. Политико-программные документы, обосновывающие необходимость разработки законопроекта. А) Послание Президента РК народу Казахстана «Казахстанский путь-2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее». В данном стратегическом документе Глава государства определил основные направления вхождения Казахстана в тридцатку самых развитых стран мира. Особо отмечена необходимость совершенствования работы государственных институтов, дальнейшей реализации принципов справедливости, верховенства закона и высокой правовой культуры, а именно «нужны обновленные инструменты взаимодействия государства с неправительственным сектором и бизнесом. Равенство перед законом должно стать реальной основой правопорядка». Б) Концепция правовой политики РК на период с 2010 до 2020 года (утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858). Являясь основополагающим программным документом развития правовой сферы казахстанского общества, концепция правовой политики уделяет большое внимание реформе административного права. Как отмечается в концепции, «развитие системы государственного управления в Казахстане неразрывно связано с правовым обеспечением административной реформы, направленной на создание эффективного и компактного государственного аппарата, внедрение новых управленческих технологий, совершенствование административных процедур». При этом акцент должен быть смещен с односторонне-властных принципов на развитие именно правозащитной и охранительной функции административного права, реализации прав и законных интересов граждан и организаций. В частности, в концепции указывается: «с помощью административного права реализуются гарантированные государством права граждан и организаций, поскольку обеспечение и защита этих прав является публичным интересом государства. При этом субъекты административного права (органы и должностные лица государства, органы местного самоуправления) являются носителями публичного интереса, задача которых защита и реализация прав и законных интересов граждан и организаций. Иными словами, защита и реализация прав и законных интересов граждан и организаций, возведенные в ранг публичного интереса, и есть современное содержание правозащитной функции административного права». Кроме того, в концепции правовой политики ставится вопрос о внедрении института административной юстиции, разрешающей споры о праве, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией).Это в свою очередь определяет необходимость реформирования закона об административных процедурах, поскольку административное судопроизводство не станет полноправной формой осуществления правосудия без наличия принципов и процедур, отвечающих требованиям «надлежащей административной процедуры» в Законе РК «Об административных процедурах .Таким образом, Закон РК «Об административных процедурах» должен стать своего рода «масштабом» для судебной проверки решений, действий и бездействий государственных органов. В) Послание Конституционного Совета РК от 19 июня 2014 года № 09-3/1«О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан». В данном послании Конституционного Совета РК указывается, что в действующем Законе РК «Об административных процедурах» нормативно закреплено понятие государственного органа в качестве государственного учреждения, уполномоченного Конституцией, законами, иными нормативными правовыми актами на осуществление от имени государства определенных функций. При этом, государственный орган должен непременно иметь статус юридического лица в форме государственного учреждения. Данный подход, по мнению Конституционного Совета, размывает публично-правовую природу государственных органов, приводит к смешению государственно-властной и частноправовой природы их правового статуса. В этом контексте, Конституционный совет указывает о целесообразности внесения соответствующих изменений в части уточнения предмета его правового регулирования с тем, чтобы сконцентрировать применение закона только на государственных органах, осуществляющих исполнительные функции. Г) Программа по противодействию коррупции в Республике Казахстан на 2011-2015 годы (Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 марта 2011 года № 308), Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы (Указ Президента Республики Казахстан от 26 декабря 2014 года № 986). Реформирование законодательства об административных процедурах является одним из механизмов противодействию волокиты, административного произвола и проявления фактов коррупции. В связи с чем, в программе противодействия коррупции установлено, что с учетом современных реалий, а также положительного зарубежного опыта в области противодействия коррупции предполагается разработка новой редакции Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах». Здесь следует также отметить, что приведение законодательного акта об административной процедуре в соответствие с международными стандартами регулирования процедуры рассмотрения административных материалов является одной из рекомендаций Казахстану по результатам второго раунда мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией (ОЭСР). В свою очередь Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы также указывает: «Недостаточная прозрачность при принятии решений, затрагивающих наиболее значимые вопросы общественной жизни, отсутствие надлежащего гражданского контроля и учета общественного мнения в деятельности государственного аппарата ведут к избыточной бюрократии, административным барьерам и злоупотреблению должностными полномочиями, что в совокупности формирует негативные факторы, способствующие росту коррупционных проявлений». Д) Протоколом заседания Межведомственной комиссии по проведению административной реформы от 27мая 2014 года. Пункт 2.2 вышеотмеченного протокола предусматривает определение Министерства юстиции РК ответственным за разработку новой редакции Закона РК «Об административных процедурах» (срок исполнения – 2014-2015 гг.). Е) Проект Плана мероприятий на 2015 год по реализации Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года. Пунктом 22 вышеотмеченного проекта Плана предусмотрена выработка Министерством юстиции РК в 2015 году основных положений проекта Закона РК «Об административных процедурах» (новая редакция). Вывод: вышеотмеченные политико-правовые документы однозначно указывают о необходимости реформирования законодательства об административных процедурах в контексте надлежащего государственного управления. При этом, в отдельных документах об этом указывается в общем виде, что требует их рассмотрение во взаимосвязи с Основным законом страны и общими направлениями политико-правовых реформ, а в отдельных документах содержится конкретное указание о необходимости принятия новой редакции Закона РК «Об административных процедурах». 2. Результаты научно-практических конференций, семинаров по проблемам законодательства об административных процедурах. Необходимость разработки нового основополагающего нормативного правового акта в рассматриваемой сфере неоднократно отмечалась на различных научно-практических конференциях и круглых столах. В частности, в рекомендациях международной научнопрактической конференции «Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития», проходившей в г. Астана 9-10 июня 2005 года под эгидой Верховного суда Республики Казахстан отмечается: «…инициировать перед Правительством Республики Казахстан вопрос о создании рабочей группы по разработке проекта Общего Административного кодекса, регулирующего деятельность государственных органов по принятию, опубликованию и исполнению административно-правовых актов, рассмотрению жалоб на действия и бездействия органов управления и их должностных лиц, правовые предпосылки защиты прав граждан с целью предотвращения произвола и беззакония со стороны государственных органов.» , в рекомендациях международной научно-практической конференции «Вопросы становления административной юстиции в Республике Казахстан», проходившей в г. Астана 12-13 апреля 2010 года под эгидой Сената Парламента Республики Казахстан отмечается: «Правительству Республики Казахстан … рассмотреть вопрос о совершенствовании Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах», включив в него положения, регулирующие досудебное обжалование решений административных органов или принятие нового отдельного Кодекса об административных процедурах, устанавливающего основы административной деятельности, регулирующей отношения между административными органами и физическими и юридическими лицами, связанные с принятием административных актов, обжалованием этих актов, а также действиями и бездействиями административных органов, исполнением административного акта, административными расходами, а также возмещением вреда, причиненного административной деятельностью. Этот законодательный акт должен быть основополагающим для действия всех административных органов Республики Казахстан.». В рекомендациях IV-й Международной научно-практической конференции (школы) по административному праву «Общее право административных процедур и его значение для специальных отраслей права» (г. Алматы, 15-16 ноября 2013 г.) отмечается, что новая редакция закона об административных процедурах должен регулировать следующее: a. принципы административного права; b. виды действий государственной администрации (в том числе административных актов); c. содержание, форму, обоснование административных актов; d. отмену административных актов с учетом принципа защиты доверия; e. обжалование административных актов в досудебном порядке; f. ход административной процедуры; g. усмотрение. Вывод: результаты экспертных оценок, научных исследований свидетельствуют о настоятельной необходимости разработки принципиально нового законодательного акта об административных процедурах в контексте гарантирования основных процедурных принципов и правил. 3. Анализ действующего законодательства в данной области, в особенности выявление причин его недостаточной эффективности, правовых пробелов и коллизий. Закон РК «Об административных процедурах» 2000 года (далее – ЗАП РК) является достаточно небольшим законодательным актом (25 статей), который содержит отдельные общие положения, не оказывающие существенного влияния на административную практику. Предмет его регулирования не в полной мере соответствует общепринятым подходам к таким законодательным актам, не закреплены основополагающие принципы административной процедуры (соразмерности, обоснованности решений и др.), процедурные права частного лица (право на заслушивание и др.). В результате регламентирование административных процедур зачастую осуществляется различными отраслевыми законами и принятыми в их исполнение подзаконными нормативными правовыми актами. Так, в статье 2 ЗАП РК пределы действия Закона закреплены по остаточному принципу – предусмотренные настоящим Законом административные процедуры применяются в деятельности государственных органов в части, не урегулированной законодательными актами. Это ведет к разобщенности правового регулирования, негативно сказывается на обеспечении принципа законности и правовой определенности в административной практике государственных органов. Таким образом, необходимость разработки новой редакции закона обусловливается рядом концептуальных недостатков действующего закона, наличие которых негативно влияют на справедливость, прозрачность и обоснованность принимаемых в настоящее время административных актов, а также снижают эффективность, «плотность» судебного контроля за деятельностью исполнительной власти. Для большей аргументированности и наглядности, недостатки действующего ЗАП РК и иных законодательных актов, регулирующих административные процедуры, будут изложены последовательно в подпунктах1) – 12). 1) Общепризнанно, что предметом регулирования законов об административных процедурах являются общественные отношения, возникающие между гражданином (организацией) и государством в лице его органов и должностных лиц. Вместе с тем, ЗАП РК (например, глава 3 «Процедуры организации работы государственных органов») в большей степени посвящен урегулированию внутриорганизационных процедур, возникающих между структурными подразделениями органов исполнительной власти и между этими органами и их должностными лицами и подведомственными им организациями. Рационализация внутриорганизационных отношений, безусловно, обеспечивает совершенствование внешне властной деятельности органов. Однако, указанные внутренние процедуры деятельности органов исполнительной власти лишь формируют основу для внешних правоприменительных действий и актов. Именно внешние процедуры, опосредующие отношения между органами исполнительной власти и гражданами в связи с реализацией их прав, свобод и исполнением обязанностей, а также между органами исполнительной власти и не подчиненными им коммерческими и некоммерческими юридическими лицами именуются административными процедурами в зарубежном законодательстве. Смешение внешних и внутренних процедур в одном законодательном акте негативно сказывается на правомерности и эффективности законодательного регулирования как первых, так и вторых, поскольку методы и способы правового регулирования в этих случаях различны, исходя из разной правовой сущности правоотношений «государство-чиновник» и «государствогражданин». В качестве примера можно привести законодательное определение момента вступление административного акта в силу. Согласно статье 8 ЗАП РК правовой акт государственного органа вступает в силу с момента принятия, если только в нем не определен более поздний срок. Однако для внешних актов, т.е. актов, затрагивающих права и интересы граждан и организаций, обоснованным с позиции надлежащей административной процедуры является общее положение о вступлении акта в силу с момента его оповещения адресату, иному заинтересованному лицу. Так, например, в соответствии со статьей 64 Закона Азербайджанской Республики «Об административном производстве» административный акт вступает в силу с момента предоставления сведений о нем лицу, которому он адресован, или лицу, интересы которого он затрагивает, либо с момента, когда данным лицам стало известно о нем. Это свидетельствует, что до объявления управленческого решения частному лицу, данный документ имеет характер внутреннего акта, не имеющего никаких правовых последствий для граждан или организаций. Соответственно, акт вступает в силу по отношению к каждому конкретному адресату, то есть возможны случаи, когда один и тот же акт действует в отношении одного адресата и не действует в отношении другого, которому он еще не был объявлен. Этим законодатель подчеркивает, что основной акцент в административной процедуре делается на отношениях между гражданином и государственными органами, а не на отношениях внутри самого государственного органа. В результате же существующей правовой ситуации могут быть пропущены сроки административного и судебного обжалования, так как лицо своевременно не было осведомлено о наличии акта. Кроме того, возможно возникновение отрицательных для лица последствий (привлечение к ответственности), обусловленных возникновением у него определенных обязанностей в связи с принятием акта, о которых лицо еще не осведомлено. Таким образом, в ЗАП РК следует исключить положения, касающиеся внутриведомственных процедур и внутренних актов, что повлечет разработку новых правил хода административной процедуры, в том числе в части вступления в силу административного акта по общему правилу не с момента принятия, а с момента оповещения адресата. 2) Имеется неопределенность в идентификации понятия административного акта. Вопрос терминологии может представляться не важным, так как обусловлен, прежде всего, традициями национальных научных школ, однако их содержательное наполнение должно отвечать требованиям правовой определенности, корректности и однозначности. Ибо отсутствие такового влечет различную правоприменительную практику, снижает уровень эффективности государственного администрирования и правовой защищенности частных лиц в отношениях с государством. Действующий ЗАП РК использует категорию «правовой акт индивидуального применения». На наш взгляд, данный термин следует заменить на «административный акт». Это определяется кардинальным изменением общественной структуры и роли государства в управлении делами общества, и, соответственно, изменением и предмета административного права. Если ранее предметом административного права выступали общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, а под государственным управлением понималась деятельность государства по руководству в соответствующих сферах общества, то в настоящее время административное право направлено на регламентирование взаимоотношений «человек-государство», в особенности прав частных лиц на участие в процедуре принятия управленческих решений, а также порядка судебного контроля правомерности принятых административных актов. Предпочтительность термина административного акта подтверждается его корректностью по отношению к принципам организации государственной власти. Провозглашение и закрепление в Конституции Казахстана принципа разделения властей влечет соответствующее расчленение актов, в которых проявляются результаты деятельности данных ветвей государственной власти. Реализация судебной власти проявляется в судебных актах, законодательной – в законодательных актах, а исполнительной власти – в административных актах. Достоинство термина «административный акт» также состоит в том, что он однозначно демонстрирует как субъекта его принятия (государственная администрация), так и порядок его принятия (в административном порядке). Вместе с тем, только замена терминов не решает концептуальных вопросов правопонимания и законодательного регламентирования административных актов. Как правило, административные акты рассматриваются в качестве одной из форм управленческой деятельности, обладающей такими признаками, как подзаконность, официальность, государственно-властный характер и т.д. Однако, данных общих признаков недостаточно. Зарубежный опыт свидетельствует о широкой трактовке административного акта.В частности, Закон Германии «Об административных процедурах» не ограничивает административный акт письменной формой. Казахстанский же ЗАПуказывает на обязательность только письменной формы акта. Это обусловлено сложившейся в отечественной доктрине возможностью совершения иных юридически значимых действий или бездействий. Так, Глава 27 Гражданского процессуального кодекса РК предусматривает возможность оспаривания не только решений, но и действий или бездействий государственного органа, или должностного лица. На наш взгляд, действия или бездействия, устные и жестовые приказы и распоряжения также, как и письменные административные акты отвечают признакам подзаконности, официальности и властно-распорядительности характера. Поэтому они должны также попадать под действие ЗАП РК в целях распространения на них общих принципов административных процедур и прав частных лиц на возможность требования их оформления в письменной форме. Это в свою очередь, облегчит возможности правового оспаривания их правомерности в административном или судебном порядке. Таким образом, полагаем необходимым расширить предмет регулирования ЗАП РК путем регламентирования не только письменных административных актов, но и устных, жестовых, конклюдентных властных распоряжений. 3) ЗАП РК указывает на возможность принятия правовых актов индивидуального применения только государственными органами. Вместе с тем, в случае делегирования законом соответствующих властных полномочий негосударственным субъектам, данные акты следует также признавать административными актами, на которые распространяются положения ЗАП РК. Так, например, в соответствии с Законом Республики Казахстан «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» данная не государственная организация осуществляет оформление и удостоверение сертификата о происхождении товара, составление и выдачу акта экспертизы о происхождении товара в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан. В качестве другого примера можно отметить положения Закона Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года «О государственных услугах», предусматривающие возможность оказания государственных услуг физическими и юридическими лицами, в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Данный вывод подтверждает пункт 4 нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан», указывающий, что решение юридического лица в организационно-правовой форме государственного предприятия, государственного учреждения, хозяйственного товарищества, акционерного общества, производственного или потребительского кооператива, общественного объединения может быть обжаловано по основаниям, предусмотренным главой 27 ГПК РК, если названным юридическим лицам законом делегированы полномочия государственного органа в соответствующей сфере управления. Таким образом, в ЗАП РК следует отойти от формального понимания административного органа (пункт 2 статьи 1) только в качестве государственного учреждения, а предусмотреть функциональную характеристику, что позволит признавать таковыми не только собственно государственные органы, но и иные образования, уполномоченные законом на выполнение публичных функций и принятие административных актов. 4) Статья 5 ЗАП РК устанавливает необходимость соответствия формальным требованиям, позволяющим идентифицировать тот или иной акт в качестве административного акта – наименование, заголовок, подпись, печать и т.д. Вместе с тем, административный акт должен соответствовать не только формальным требованиям, но и исчерпывающе раскрывать правовые и фактические основания принятия решения, а также содержать информацию о сроке и порядке обжалования, в том числе наименование вышестоящего органа и суда, их адреса. Данные требования к содержанию административных актов обусловлены, по крайней мере, двумя причинами. Во-первых, соблюдение обязанности по мотивированию позволяет адресату акта понять решение государственного органа. На каком основании и в силу каких обстоятельств принято именно данное решение, а не иное. Соответственно, уровень внутреннего принятия и добровольного исполнения такого административного акта существенно повышается, а предпосылки для конфликтных правоотношений в максимальной степени снижаются. Во-вторых, наличие обоснования и информации о порядке обжалования направлены на обеспечение принципа эффективной правовой защиты частного лица. Знание о причинах издания административного акта и логики, которой придерживался государственный орган при его вынесении, позволяет гражданину аргументировано его оспорить, а суду провести полноценную ревизию правомерности административного акта, в особенности акта вынесенного на основе административного усмотрения. Если обратиться к анализу казахстанского законодательства, то ЗАП РК, устанавливая общее требование к содержанию правового акта, которое обеспечивало бы единообразное его понимание и применение, одновременно не закрепляет обязательность мотивировочной части, а также информации о порядке обжалования. Основополагающий процедурный законодательный акт, регламентирующий отношения между частными лицами и государством, должен содержать не общие и абстрактные направления, а конкретные требования к административным актам, соблюдение которых принудит государственные органы всесторонне исследовать обстоятельства дел, позволит гражданину аргументировано оспорить вынесенное решение, а суду провести полноценный и всесторонний анализ его правомерности, как с точки зрения материального права, так и позиции соблюдения основополагающих процедурных правил. В результате на практике, как правило, обоснование и информацию о порядке обжалования административные акты не содержат. Административные акты, содержащие обоснование, ограничиваются правовыми основаниями принятия акта, обычно заключающиеся в ссылках не на конкретные структурные элементы нормативных правовых актов (статьи, пункты, подпункты), а в целом на какой-либо Закон или Правила. Таким образом, в ЗАП РК следует четко прописать обязательность наличия обоснования с материальной и правовой точки зрения, а также информации о порядке обжалования в содержании административных актов. Исключение из правила мотивированности административных актов могут быть случаи удовлетворения заявлений граждан (благоприятные акты) и не затрагивания интересов иных лиц. 5) Негативное влияние на обоснованность и наличие информации об обжаловании оказывает и отсутствие в ЗАП РК дифференциации административных актов на благоприятные и обременяющие. В частности, в отдельных отраслевых законах необходимость обоснования и информирования о порядке обжалования предусмотрена только в случае отказа в удовлетворении ходатайства, а в случае принятия административных актов по инициативе государственного органа, которые возлагают определенные обязанности на граждан (например, предписание в строительном праве), необходимость в мотивировании отсутствует, несмотря на тот факт, что данный акт также является обременяющим. С другой стороны, если ходатайство удовлетворено частично или в сокращенном виде, например, разрешение на эмиссию предусматривает меньший объем выбросов по сравнению с заявленным, то в соответствии с действующим законодательством по причине того, что в данном случае не отказывается в выдаче разрешения, мотивирование не обязательно. Данное положение дел не соответствует общепризнанной теории административных актов. Таким образом, в ЗАП РК следует дифференцировать виды административных актов на благоприятные (позитивные) и обременяющие (негативные), что в свою очередь оказывает влияние на объем мотивирования актов и имеет определяющие значение для разграничения оснований отмены административных актов, в том числе с учетом права на охрану доверия. 6) В настоящее время значение судебной защиты нарушенных субъективных публичных прав недостаточно. Данное положение дел объясняется не только отсутствуем Административнопроцессуального кодекса РК, но и недостаточностью законодательных положений в общем административном праве. Если процедуры деятельности государственных органов неурегулированные или закрепленные в законодательстве административные процедуры не отвечают требованиям надлежащей правовой процедуры и усмотрения, то вынесенное решение государственного органа или, наоборот, непринятие данного акта с формальной точки зрения будет законным, что в случае обжалования обязывает суды признавать их законными и обоснованными. Положения ЗАП РК должны выступать своего рода критерием, «масштабом» для деятельности административных судов, соответственно, и «плотность» судебного контроля за решениями, действиями и бездействиями органов исполнительной власти будет напрямую зависеть не только от процессуальных принципов и правил (АПК), но и разработанности позитивной административной процедуры, соответствия ее стандартам надлежащего администрирования. В этой связи, выстраиванию судебных процедур должно предшествовать реформирование так называемого общего и специального права об административных процедурах, регламентирующего позитивные процедуры во взаимоотношениях государственных органов и частных лиц, в особенности общие принципы, условия вступления в силу административного акта, признания его ничтожным, последствия нарушение процедурных правил при принятии административного акта. Можно выдвинуть тезис, что принятие Административнопроцессуального кодекса РК должно быть взаимосвязано с принятием новой редакции Закона РК «Об административных процедурах». Опыт реформ административного законодательства постсоветских стран свидетельствует о том, что процесс становления административной юстиции осуществлялся путем первоначальной кодификации общего административного права, административных процедур, а только затем судебных процедур рассмотрения публичноправовых споров (также возможно одновременное введение в действие данных законодательных актов). Например, Закон Республики Армении «Об основах административной деятельности и административном производстве» был принят в 2004 году, а Административно-процессуальный кодекс Республики Армении в 2007 году. Взаимосвязь административной процедуры и административного процесса в особенности прослеживается на административных актах, принятых на основе административного усмотрения. ЗАП РК не регламентирует административное усмотрение, дискреционные решения, в том числе правовые рамки их принятия, принципы административных процедур – соразмерность, равноправие и др. Право органа управления принимать решения или совершать действия по собственному усмотрению обусловлено тем, что из-за разнообразия деятельности органов исполнительной власти доскональное и всестороннее регулирование этой деятельности не только нецелесообразно, но и невозможно. В этой связи, возникают две правовые ситуации: закон либо обозначает пределы действий государственных органов, возможность альтернативных решений и действий, либо не предвидит какой-либо ситуации в данной сфере управления. Здесь законодательно не закреплена конкретная обязанность администрации поступать определенным образом, соответственно, у частного лица не возникает право требования совершения какого-либо действия от органа управления, поскольку при наличии фактического правового интереса отсутствует четкое нормирование его реализации. В казахстанских законодательных и подзаконных актах административное усмотрение зачастую обозначается словами «может», «возможно», «имеет право» и т.д. Для наглядности рассмотрим административное усмотрение на примере права на собрание. В соответствии со статьей 32 Конституции граждане Республики Казахстан вправе проводить собрания, митинги и т.д. Пользование этим правом может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц. Если обратимся к Закону Республики Казахстан «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан», то в статье 4 устанавливается, что местный исполнительный орган «в целях обеспечения прав и свобод других лиц, общественной безопасности, а также нормального функционирования транспорта, объектов инфраструктуры, сохранности зеленных насаждений и малых архитектурных форм при необходимости предлагает обратившимся с заявлением иные время и место проведения мероприятия». В данном случае чиновнику предоставляется возможность изменения места и времени проведения указанных мероприятий. В Законе Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» (подпункт 26) пункта 2 статьи 6) закрепляется, что должностные лица органов внутренних дел имеют право ограничивать или временно запрещать доступ граждан на отдельные участки и территории, если их нахождение создает угрозу жизни и здоровью человека, объектам собственности, нарушает работу организаций, препятствует движению транспортных средств и пешеходов. В данном случае чиновник может выбирать действовать или не предпринимать никаких действий. Связано ли в указанных случаях решение органа исполнительной власти об изменении места и времени проведения собрания, митинга или действие сотрудника органов внутренних дел по ограничению доступа граждан на отдельные участки определенными рамками или должностное лицо полностью свободно в принятии решения? На наш взгляд, даже при законодательно предоставленной свободе деятельности чиновника, он должен быть связан в своих действиях правовыми границами усмотрения и при их нарушении данные административные акты могут быть признаны неправомерными в административном или судебном порядке. Соответственно возникает вопрос: каким образом должно быть законодательно закреплены административное усмотрение и принципы административных процедур для того, чтобы обеспечить судебную защиту публичных прав граждан и организаций как от решений и действий, явно противоречащих законодательству, так и от решений, действий или бездействий, совершенных в рамках законодательства, но препятствующие осуществлению прав, свобод и интересов частных лиц? В европейской административно-правовой науке и законодательстве обще признаны следующие случаи незаконности решений, принятых на основе административного усмотрения: - если они явно превышают компетенцию данного органа; - если орган власти использует свои полномочия вопреки законодательно установленным целям; - если действия администрации основаны на неверной оценке фактических или юридических обстоятельств дела. Аналогичные правовые нормы получили отражение в новом административном законодательстве некоторых постсоветских стран (например, в Законе Республики Армения от 16 марта 2004 года «Об основах административной деятельности и административном производстве»). В этой связи, рассмотрим отдельные принципы надлежащей административной процедуры и усмотрения с учетом международного опыта и перспективы их закрепления в ЗАП РК. • Принцип пропорциональности или соразмерности, т.е. административная деятельность государственных органов во взаимоотношениях с гражданами и частными юридическими лицами должна быть направлена на преследуемую Конституцией и законами цель. При этом, данные решения и действия являются законными и публично необходимыми лишь в том случае, если ущерб частной собственности, издержки казны и социальные последствия их совершения не будут превышать эффект, который они должны произвести. Если должностное лицо при принятии решения недостаточным образом учитывало конституционно закрепленные основные права и свободы граждан и приняло, таким образом, решение, несоразмерно ущемляющее права граждан и нарушающие основные принципы правового государства, оно может быть отменено (нарушение правила достижение цели «малой кровью»). В нашем примере, при решении местным исполнительным органом вопроса по каким улицам и в какое время должен проходить митинг, демонстрация и т.д. цель закона состоит с одной стороны в том, чтобы обеспечить общественную безопасность, нормальное функционирование транспорта при проведении таких мероприятий, а с другой стороны в том, чтобы помочь осуществить конституционное право граждан на свободное волеизъявление. Иными словами, необходимо учитывать не только те цели закона, которые стоят на стороне государства (например, защита общественного порядка) но и те, которые защищают права граждан или юридических лиц (например, право граждан на свободное волеизъявление). И в случае судебного обжалования суд может прийти к выводу, что решение было принято с правильным применением административного усмотрения, только если вес и значение каждого из этих факторов оптимальным образом учтен. • Принцип равноправия, запрета произвола или последовательности деятельности администрации, заключающийся в том, что государственным органам запрещено проявлять неравный подход по отношению к одинаковым фактическим обстоятельствам, если не существует какого-либо основания для их различения. Соответственно, если административный орган осуществил целый ряд полномочий по усмотрению одинаковым способом, то в подобных случаях он обязан и в дальнейшем осуществлять свои дискреционные полномочия соответствующим образом. Иными словами, должностное лицо не имеет права произвольно отступать от постоянной и общепринятой административной практики, ибо граждане полагаются на нее. Так, в нашем примере решение о переносе демонстрации сторонников одной партии на окраину города и изменение времени ее проведения может нарушить их конституционное право равенства всех перед законом, если другой партии при остальных подобных же условиях такая демонстрация была разрешена в центре города и в запрашиваемое время. В качестве другого примера можно отметить, что при выдаче разрешения на строительство, администрация не имеет права требовать определенные документы, даже если это разрешено законом, если долгое время она этого не делала. От этого самоограничения административный орган вправе отказаться только в том случае, если в дальнейшем он намерен постоянно принимать другое дискреционное решение. Таким образом, правовые границы усмотрения нарушаются и действия или решения государственных органов могут быть отменены в следующих случаях: &Если должностное лицо не принимает во внимание административное усмотрение, то есть не проверяет возможные варианты решения, а сразу следует только одному варианту решения. Например, если чиновник считает, что любая акция на улицах города наносит ущерб общественному порядку. &Если должностное лицо неправильно или недостаточно полно определило конкретные обстоятельства или цель и смысл закона, на основе которого он должно было принять решение. Например, решение, запретить акцию принято на основе неверной информации об готовящихся беспорядках или на основе собственных симпатий или антипатий должностного лица или его начальника. Симпатии или антипатии должностного лица не имеют никакого отношения к законодательно установленным и подчас конституционно подтвержденным целям закона. &Если должностное лицо при принятии решения недостаточным образом учитывало конституционно закрепленные основные права и свободы граждан и приняло, таким образом, решение, несоразмерно ущемляющие права граждан и нарушающие основные принципы правового государства. Собственно говоря, если чиновник должен принять решение с учетом административного усмотрения, он обязан глубоко и обоснованно взвесить как все конкретные обстоятельства, цели и задачи решающей нормы закона, так и права и интересы всех участвующих сторон . Представляет необходимым также закрепление таких принципов, как запрет злоупотребления формальными требованиями, «большое включает в себя меньшее», а также беспристрастности, что, в свою очередь определяет включение в законопроект правил отвода и самоотвода. Таким образом, достижение абсолютной определенности в законодательстве невозможно в связи с неоднородностью конкретных случаев на практике. Для этого в ЗАП РК необходимо предусмотреть административное усмотрение и принципы, представляющие собой параметры правомерного поведения, которые снижают неопределенность в действиях участников правоотношений, приводят к справедливому рассмотрению дела, а в случае их нарушения позволяют суду провести полноценную ревизию и отменить неправомерные административные акты. 7) В качестве самостоятельной проблематики ЗАП РК является большое количество норм, дублирующих положения иных законодательных актов, создающих дополнительные правовые коллизии. Так, статья 19 ЗАП РК полностью дублирует статью 13 Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц». Статья 17 ЗАП РК предусматривает возможность обжалования решения, принятого по результатам обращения, в вышестоящий государственный орган или в суд, а статья 12 Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» устанавливает первоначальное обращение в вышестоящий государственный орган, только после рассмотрения дела вышестоящим органом или в случае отсутствия вышестоящего органа заявление может быть подано в суд. Вышеотмеченные примеры о дублировании в первом случае и коллизиях во втором свидетельствуют в целом об отсутствии четкого разделения предмета регулирования данных двух законодательных актов. Можно сделать утверждение, что все статьи Главы 4 ЗАП РК так или иначе дублирует положения Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц». На наш взгляд, Закон РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» должен регламентировать только такие виды обращения, как предложение, запрос или отклик, так называемое петиционное право. А заявление и жалоба должны быть исключительно предметом регулирования ЗАП РК. Данный подход не противоречит пункту 1 статьи 33 Конституции РК, в реализацию которой действует Закон РК О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», и позволит четко разграничить сферы действия данных двух законодательных актов. Фрагментарность в законодательном регламентировании создает и наличие самостоятельного Закона РК «О государственных услугах». В соответствии с Законом Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственных услуг» из ЗАП РК исключены все положения в части государственных услуг. Вместе с тем, государственные услуги являются одной из форм реализации отдельных государственных функций, осуществляемых в индивидуальном порядке по обращению услугополучателей и направленных на реализацию их прав, свобод и законных интересов, предоставление им соответствующих материальных или нематериальных благ (подпункт 5) статьи 1 Закона РК «О государственных услугах»). Государственные услуги представляют собой только внешнюю стандартизированную форму административной процедуры, посредством которой также принимаются административные акты. Таким образом, ЗАП РК должен исключить правовые коллизии с иными законодательными актами и сохранять базовый характер для всех видов специальных урегулирований как отраслевого характера (Закон РК «Об образовании» и т.д.), так и специальных законов в части формы рассмотрения и вынесения административного акта (Закон РК «О государственных услугах»). 8) ЗАП РК не определен статус частного лица во взаимоотношениях с государственными органами по поводу принятия, исполнения или отмены административного акта, в особенности его право на участие в процедуре, высказывание своей позиции до принятия административного акта. Это положение является краеугольным камнем в признании административной процедуры в качестве надлежащей, соответствующей современным стандартам государственного администрирования в контексте правового государства. Из этого фундаментального права должны вытекать иные нормативные правила, а именно обязанность государственного органа уведомить гражданина о начале административной процедуры, выяснить мнение частного лица по поводу обстоятельств дела, соответственно, имеются процедурные права и у частного лица по ознакомлению с материалами дела, на ходатайство по привлечению эксперта и т.д. Отдельно следует указать об отсутствии в ЗАП РК такого субъекта административной процедуры, как заинтересованное лицо, которое не являются непосредственным адресатом административного акта. Несмотря на отсутствии прямой адресации акта на данных лиц, их права и интересы также могут затрагиваться принятым административным актом, соответственно, привлечение их в производство, выяснение их правовой позиции, является обязательным. В качестве примера заинтересованного лица можно привести соседа при выдаче разрешения на строительство. Таким образом, в новой редакции Закона полагаем необходимым определение статуса заявителя и его прав, а также установление правила, согласно которому ведущее административное производство должностное лицо обязано определить круг лиц, чьи законные интересы могут быть затронуты результатами административного производства, и в случае наличия таковых привлечь их в производство. 9) Из названия действующего закона следует, что он, прежде всего, должен определять общую, рамочную процедуру рассмотрения дела, т.е. последовательность действий и решений с временными характеристиками, которая завершается принятием административного акта. Вместе с тем, действующий ЗАП РК не содержит данных положений, а имеет только общие, декларативные нормы. Так, статья 15 ЗАП РК содержит перечень прав граждан в административной процедуре, но в условиях отсутствия четкого механизма, процедуры их реализации в производстве, данные права остаются только на бумаге. Если для Конституции такая степень абстракции допустима, то для закона об административных процедурах нет. Данный законодательный акт должен соединить как «базовый» характер для специальных законодательных актов, так и иметь достаточную глубину регулирования, которая позволяет обеспечить его действенность на практике. Здесь значение имеет действие так называемого принципа инквизиционности, когда государственный орган по долгу службы обязан исследовать все фактические обстоятельства дела, при необходимости запросить дополнительные документы, проконсультировать частное лицо о правах и обязанностях, которые он имеет, в том числе указанных выше в подпункте 9). Обязанность государственного органа по долгу службы выяснить все обстоятельства дела предопределяет необходимость по собственной инициативе, независимо от мнения участников производства, проведение полного, объективного и всестороннего выявления и исследования сведений и документов, в том числе благоприятных для частного лица. При этом, частное лицо несет бремя доказывания исключительно тех обстоятельств, которые имеют благоприятное значение для него. В ЗАП РК не получили отражение виды процедур в зависимости от категории дел. В целях большей дифференциации полагаем обоснованным установление общей административной процедуры в качестве стандартной процедуры, а также возможности проведения процедуры рассмотрения дела в заседании (формальная процедура), как правило, с участием адресата акта, иных заинтересованных лиц, которое протоколируется, что приближает административную процедуру к судебному процессу. Таким образом, ЗАП РК должен закрепить детальную и понятную процедуру инициирования (возбуждения дела), рассмотрения дела и принятия административного акта. Эта нормативная модель, которой должно следовать должностное лицо при администрировании. И одновременно это является инструментом, посредством которого частное лицо имеет возможность шаг за шагом отстаивать свою позицию на всех этапах административного производства. 10) Пункт 2 статьи 5 ЗАП РК закрепляет широкое понимание ничтожности акта, а именно «правовые акты государственных органов, противоречащие требованиям Конституции Республики Казахстан и законодательству Республики Казахстан, являются недействительными с момента принятия…». Столь простое законодательное решение в действительности представляется неверным как с позиции обеспечения правовых интересов частного лица (охраны доверия), так и соблюдения публичных интересов. Если административный акт благоприятный (например, о выплате социального пособия), то признание его ничтожным с момента принятия ставит вопрос о возврате всех произведенных выплат, что негативно скажется на правовом положении частного лица. Представляется более обоснованным правило о том, что даже неправомерный административный акт имеет законную силу до момента его отмены. Основания признания же акта ничтожным должны быть более узкие и заключаться в явных, серьезных его недостатках, например, принятие некомпетентным органом. Отдельно должны устанавливаться четкие основания отмены действующих административных актов, что обеспечивает правовую надежность в правоотношениях, минимизирует факты произвольного прекращения их действия государственными органами. Здесь значение имеет характер административного акта– благоприятный или обременяющий, а также защита права на охрану доверия. Под последним в обобщенном виде следует понимать, что доверие частного лица о неизменности административного акта может преобладать над публичными интересами, являющиеся основаниями отмены. Соответственно, даже если акт противоречит нормам права, он может быть оставлен в силе и не отменен, исходя из интересов частного лица, или лицу может быть выплачена компенсация ущерба, возникшего в связи с отменой административного акта. При этом, есть случаи, при которых частное лицо не может ссылаться на право охраны доверия при отмене благоприятного акта. Таковыми является принятие административного акта в результате взятки или обмана или если лицо заранее знало о незаконности такого акта. Таким образом, новая редакция ЗАП РК должна не только определить исключительность случаев признания акта ничтожным, но и дифференцировать основания отмены благоприятных и обременяющих административных актов, с учетом права на охрану доверия. 11) Одной из форм правовой защиты частного лица в отношениях с государством является обжалование принятых административных актов в досудебном, т.е. административном порядке. Следует сразу оговориться, что возможность административного обжалования в настоящее время никем не оспаривается. Право подачи жалобы в вышестоящий государственный орган формально закреплена как в ЗАП РК, так и иных законодательных и подзаконных актах. Однако, достаточно ли правовых средств для проверки правомерности и целесообразности решений государственных органов в административном порядке? В полной ли мере оценивается значение данного института в функционировании правового государства в Казахстане? Значительно ли влияние административного порядка разрешения жалоб в правоприменительной практике? В настоящее время, как правило, административное обжалование связывается с такими негативными оценками, как предвзятость и необъективность принятия решения по жалобе, «затягивание» производства. Зачастую термин «административное обжалование» заменяется на «ведомственное обжалование», в котором слово «ведомственное» ассоциируется с «круговой порукой». Это происходит на фоне абсолютизации судебной формы защиты публичных прав граждан и организаций, как в законодательстве, так и в правовом сознании людей. Согласно подпункту 3) пункта 1 статьи 1ЗАП РК, под административными процедурами понимаются, в том числе, процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также процедуры административной защиты прав и законных интересов граждан. Большинство положений данного закона в части жалоб (Глава 4) дублируют Закон РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц». Важное положение закреплено только в пункте 2 статьи 17, а именно: «Жалоба на действия (или бездействие) должностных лиц, а также на решения государственных органов подается вышестоящему должностному лицу или органу либо в суд не позднее трех месяцев, когда гражданину стало известно о совершении действия или принятии решения соответствующим должностным лицом или органом». Таким образом, запрещается направление жалоб должностным лицам, действия которых обжалуются. Оценка правовой ситуации в Казахстане свидетельствует о незначительной роли административного обжалования в качестве формы правовой защиты частного лица в отношениях с государством. Это связывается, прежде всего, с такими недостатками досудебного обжалования, как «круговая порука» и безрезультативность. Вышестоящий государственный орган или должностное лицо, как правило, не удовлетворяет жалобу частного лица, даже при наличии явных признаков их незаконности. На наш взгляд, это определяется не только не разработанностью процедур обжалования в законодательстве, но и правовой культурой государственных служащих. К сожалению, в Казахстане не проводились социальные и экспертные опросы по данному вопросу. Вместе с тем, с учетом схожих законодательных положений и уровня правового сознания, можно отметить результаты экспертного опроса российских судей в 1992 году, т.е. по истечению одного года с момента выделения независимого Казахстана из общесоюзного государства. Так, 73% опрошенных судей считали целесообразным и необходимым рассматривать жалобы сразу в суде, без предварительного обжалования по начальству, так как порядок обязательного досудебного обжалования признавался неоправданным, преследующим цель избежать судебного контроля за управленческими актами (64 %). Можно предположить, что проведение социального опроса среди населения, а не судей, покажут еще более высокие проценты негативного отношения к досудебному обжалованию. Однако, следует задаться вопросом: свойственны ли данные отрицательные характеристики институту досудебного обжалования «по природе»? Или это проявления не регламентирования или неверного регулирования процедур административного обжалования в законодательстве, а также отсутствия широкой просветительской деятельности по правовому разъяснению положительных аргументов данного института, как среди юристов, так и населения? Попытаемся акцентировать внимание на правовых аргументах за досудебное обжалование административных актов и необходимых мер, которые могут их обеспечить. Продление или ускорение производства? Безусловно, досудебное обжалование требует определенного времени. Общий срок рассмотрения жалобы – тридцать календарных дней – может быть продлен еще на тридцать календарных дней в случаях, когда необходимо проведение дополнительного изучения или проверки (статья 8 Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»). Вместе с тем, если административная жалоба будет результативной, то частное лицо избежит судебного процесса. Более того, исполнение судебного решения может быть существенно затянуто государственным органом, так как признав решение государственного органа, органа местного самоуправления незаконным, суд не вправе указывать в судебном акте содержание того решения, которое государственный орган, орган местного самоуправления должен принять в возникшем публично-правовом отношении (пункт 28 нормативного постановления Верховного суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан»). Соответственно, заинтересованное лицо ждет исполнения данного судебного акта, как правило, путем принятия нового административного акта. В порядке же административного обжалования у вышестоящего государственного органа или должностного лица данные полномочия имеются. Процедура административного обжалования оперативнее, чем судебное рассмотрение дела. Таким образом, избежание судопроизводства посредством административного обжалования открывает правовые возможности для существенного ускорения производства. Вместе с тем, следует задаться вопросом: какой срок для обжалования является предпочтительным? На наш взгляд, для административного обжалования предпочтительным являются более короткие сроки по следующим причинам. Решения государственных органов, как правило, исполняются быстро, соответственно, в случае наличия длительных сроков для обжалования (3 месяца в ЗАП РК), возникает проблема восстановления предыдущего состояния и возмещения вреда (например, в строительном праве). Во многих странах Европы установлены достаточно короткие сроки для обжалования в размере одного месяца, а в отдельных странах даже в 15 дней. Этот срок является достаточным для определения частным лицом своей позиции по поводу обжалования или не обжалования акта. Отдельно следует указать, что является интересным установление более длительных сроков для обжалования при отсутствии информации о порядке обжалования в содержании административного акта, что направлено на обеспечение правовой защищенности граждан и повышению ответственности государственной администрации. Безрезультативность или результативность досудебного обжалования? Как ранее нами отмечалось, большинство административных жалоб не удовлетворяются. Здесь следует сегментировать неудовлетворенные жалобы на две группы. Во-первых, определенное количество жалоб являются действительно необоснованными, и государственные органы при вынесении обжалуемых административных актов действовали в полном соответствии с действующим законодательством и критериями целесообразности. Соответственно, данные жалобы в действительности является результативными, поскольку в результате удовлетворения указанным в решении вышестоящего органа обоснованием граждане не обращаются в суд. Так, в Германии только 20% подателей неуспешного возражения (жалобы) обращаются в суд. Вторая группа неудовлетворенных жалоб действительно является проявлением неразвитости законодательства в данной сфере, «корпоративности» и предвзятости при вынесении решений. Распространена неформальная административная практика предварительного согласования выносимого решения с вышестоящими структурами. На наш взгляд, проблема «круговой поруки» явилась следствием возможности административного обжалования только в рамках бюрократической иерархии, т.е. к вышестоящему государственному органу или должностному лицу, которые, как правило, принимают решение единолично, внутри администрации. Повышение объективности и доверия населения к административному обжалованию возможно путем создания апелляционных комиссий, которые формируются на паритетных началах с участием общественности, экспертов и чиновников. Данные комиссии должны быть независимы от непосредственной государственной администрации и уполномочены на вынесение самостоятельно решений по результатам рассмотрения административных жалоб. Возможно и образование данных комиссий исключительно из представителей общественности. В данном случае решения комиссий об отказе в удовлетворении жалоб должны быть окончательными, а при удовлетворении жалоб иметь рекомендательный характер и направляться для рассмотрения уполномоченному государственному органу. Внедрение таких механизмов формирования органов по рассмотрению административных жалоб обеспечит повышение объективности и непредвзятости решения дел, рост доверия населения к рассматриваемому институту. Также следует отметить не регламентированность казахстанским законодательством непосредственно процедур рассмотрения жалоб. На наш взгляд, следует закрепить обязательность слушания по делу, так как налицо конфликт интересов между жалобщиком и государственным органом. Кроме того, именно на стадии административного обжалования гражданин впервые может быть выслушанным по делу, соответственно, привести собственные доводы и обстоятельства, которые были неизвестны при вынесении первоначального административного акта. Таким образом, детальная процедурная разработка административного обжалования, внедрение общественных начал в структуры, уполномоченные рассматривать жалобы, безусловно, повысят как уровень правового доверия к данному институту, так и его результативность. Формирование апелляционных комиссий с отделением их от активной администрации и законодательным регламентированием процедур рассмотрения дел может свидетельствовать о формировании так называемых «квазисудебных» органов контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Самоконтроль администрации. Институт административного обжалования имеет позитивное значение не только для частных лиц, подающих жалобы, но и для самой государственной администрации. Путем подачи жалобы государственный орган информируется о возможных ошибках и недостатках своей работы, а разрешая административные жалобы, вышестоящий государственный орган еще раз проверяет соответствие деятельности нижестоящих структур законодательству и устоявшейся административной практике, тем самым реализуя функцию правового и административного контроля. Примирительная роль административного обжалования. Административное правосудие не всегда разрешает спор, а лишь пресекает его, определяет победителя и проигравшего, не исчерпывая конфликт по сути. Если же государственная администрация сама устраняет собственные ошибки, признавая недочеты в своей работе, или заявитель соглашается с правовыми доводами государственного органа, то принятое решение является не результатом спора, которое вынесло третье лицо – арбитр, а следствием диалога, совместного поиска взаимоприемлемого решения на основе правовых предписаний. Гибкость досудебного обжалования особенно актуальна в случаях оспаривания не принципиально административного акта в целом, а лишь в части корректировки его отдельных аспектов, например, изменение сроков его действия или снижение назначенных к выплате денежных сумм и т.д. Уровень признания и добровольного исполнения принятого посредством административного обжалования акта будет существенно выше, чем судебного решения. Следовательно, досудебное обжалование способствует внедрению духа партнерства между гражданами и государственными органами, при котором в одном случае – администрация учитывает интересы частного лица, а в другом – гражданин подтверждает свое мнение о справедливости и профессионализме администрации. Объем проверки при административном обжаловании. Наверное, главным аргументом досудебного обжалования административных актов является объем проверки. Исходя из принципа разделения государственной власти, судебная власть не может вмешиваться в предметы деятельности органов исполнительной власти. Суды правомочны осуществлять только правовой контроль за решениями, действиями или бездействиями государственной администрации. Соответственно, административные акты в судебном порядке могут быть отменены только по причине неправомерности. В соответствии с пунктом 27 нормативного постановления Верховного суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан», суд не вправе оценивать целесообразность принятого решения, совершенного должностным лицом или государственным служащим действия (бездействия), если существо принятого решения, совершенного действия (бездействия) вытекает из предусмотренных нормативными правовыми актами полномочий государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего. В административном же порядке административный акт может быть проверен не только на предмет законности, но и целесообразности при принятии решения по усмотрению, в том числе по общественно-социальным критериям. Таким образом, досудебное обжалование представляет более широкие границы для правовой зашиты интересов частных лиц. Обращаясь непосредственно в суд, гражданин существенно ограничивает свои возможности по отмене или изменению административного акта. Уменьшение нагрузки на судей: «не правовой аргумент». Несмотря на наличие большого количество содержательных аргументов правового характера необходимости развития досудебного обжалования административных актов, наиболее часто упоминаемым доводом в политических кругах, научной литературе и среди юристовпрактиков является все-таки снижение нагрузки на судей. Его использование характерно, прежде всего, в качестве обоснования необходимости введения обязательности досудебного обжалования. Действительно, например, в субъектах ФРГ, где законодатель устранил производство по возражению, иски в административные суды удвоились. Вышеотмеченные позитивные аргументы института досудебного обжалования ставят принципиальный вопрос об обязательности или необязательности данной процедуры для обращения в суд. Зарубежный опыт свидетельствует о разном подходе к данному вопросу. Правовые системы ряда стран предусматривают обязательность административного обжалования (Германия, Латвия), а другие страны оставляют данный вопрос на усмотрение лица (Азербайджан, Армения, Болгария). Ответ на данный вопрос отдельные исследователи находят в Основном законе страны. Пункт 2 статьи 13 Конституции Республики Казахстан устанавливает, что каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод, а согласно пункту 2 статьи 76 судебная власть распространяется на все дела и споры, возникающие на основе Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров Республики. На наш взгляд, конституционное право на судебную защиту не является абсолютным и не предполагает невозможность установления в законодательстве обязательной стадии досудебного урегулирования, так как, в конечном счете, не препятствует обжалованию этих решений, действий или бездействий государственных органов в суд. Решение государственного органа по результатам рассмотрения жалобы будет окончательным только в том случае, если гражданин самостоятельно откажется от обжалования его в суде в срок и в порядке, гарантированные процессуальными нормами Гражданского процессуального кодекса РК. Отдельно следует отметить проблему субъекта рассмотрения жалобы. В соответствии с ЗАП РК заинтересованное лицо подает заявление об отмене, изменении или приостановлении действия административного акта только в вышестоящий государственный орган или в суд. На наш взгляд, наиболее предпочтительным является установление возможности обращения с жалобой не вы вышестоящий государственный орган, а непосредственно в орган, принявший обжалуемый административный акт, несмотря на противоречие принципу «никто не может быть судьей в своем деле». В подтверждение данного тезиса следует привести следующие аргументы. А) Субъекты, не имеющие вышестоящих инстанций. Имеются отдельные государственные органы, которые не имеют вышестоящих инстанций (например, Центральная избирательная комиссия). Соответственно, по казахстанскому закону лицо должно обратиться непосредственно в суд. Невозможность административного обжалования в случае отсутствия вышестоящего государственного органа существенно ограничивает возможности по отмене или изменению административного акта, действия или бездействия, так как объем проверки в суде существенно ограниченнее (подр. см. выше). Б) Изменение терминологии. Установление в качестве субъекта обжалования не вышестоящий государственный орган, а непосредственно орган, издавший административный акт, позволяет подойти и к изменению терминологии с жалобы на возражение. Жалоба, жалобщик имеют негативный эмоциональный оттенок, что не свойственно термину «возражение». При том, что жалуются в вышестоящий государственный орган, а возражение вносится непосредственно в государственный орган, принявший административный акт. В целях решения проблемы «никто не может судьей в собственном деле» следует предусмотреть правило о возможности вынесения самостоятельного решению в результате рассмотрения возражений только в случае удовлетворения. Если же возражение не удовлетворяется, то все материалы дела должны направляться в вышестоящий государственный орган или в суд, если таковой отсутствует. В) Доступность досудебного обжалования. Установление правила о внесении жалобы или возражения в орган, принявший административный акт, также обеспечит и удобство для гражданина, так как вышестоящие государственные органы, как правило, находятся в иной административно-территориальной единице или столице, что ставит вопросы территориальной, финансовой, временной доступности досудебного обжалования. Таким образом, можно сделать вывод о наличии достаточных правовых доводов в пользу детального регламентирования в ЗАП РК административного обжалования, поскольку данный институт имеет дополнительные преимущества – приближение администрации к гражданам, обеспечение более целесообразного решения по некоторым делам, повышение уровня заинтересованности и участия граждан в управлении делами общества и др. 12) Статья 6 ЗАП РК определяет, что организация исполнения правового акта заключается в выработке и принятии уполномоченными государственными органами (должностными лицами) организационных мер по своевременному и исчерпывающему исполнению принятого решения. Иные нормативные предписания в части исполнения административных актов отсутствуют. Распределение расходов, возникающих в административном производстве, действующим ЗАП РК также не регламентируется. Если адресат административного акта исполняет его требования, то цель закона достигается, и необходимости в дополнительных правовых мерах отсутствует. По многим административным правоотношениям стадия исполнения решения отсутствует как таковая. Например, в рамках процедур по государственной регистрации юридических лиц административно-процедурные правоотношения между частным лицом и государственной администрацией оканчиваются вынесением решения. Иная правовая ситуация складывается в случае обязательности данной стадии и неисполнения административного акта добровольно, например, решение о сносе сооружения или уплате налогов. В настоящее время, в таких правовых ситуациях на виновное лицо, как правило, накладывается административное взыскание в соответствии с Кодексом Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» (далее – КоАП). Например, статья 557 КоАП предусматривает наложение административного штрафа за неисполнение решений органов государственных доходов о взыскании таможенных платежей, налогов и пеней, часть вторая статьи 605 КоАП предусматривает наложение административного штрафа за неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение профессиональными объединениями письменного предписания уполномоченного органа по обеспечению безопасности дорожного движения об устранении нарушения законности в установленный срок. Вместе с тем, КоАП является актом так называемого «репрессивного» права, которое, прежде всего, направлено на наказание лица за нарушение установленных государством норм права. Целью же принудительных мер исполнения административного акта является не наказание лица-нарушителя, а обеспечение их реальной исполнимости. «Чужеродность» данных составов правонарушений в КоАП подтверждается не разрешимостью проблемы исполнимости административных актов в рамках КоАП. Возникают ситуации, при которых виновному лицу выгоднее платить административные штрафы, чем исполнять принятый административный акт. На наш взгляд, в правовом государстве исполнение административных актов должно осуществляться не посредством наложения санкций, а путем принудительного исполнения административного акта, в том числе путем выполнений действий за счет обязанного лица, денежного или непосредственного принуждения. Кроме того, ЗАП РК в целях обеспечения правовой надежности должен закрепить общие правила распределения административных расходов. При этом, следует исходить из общего подхода: возложении бремени расходов на лицо, которое инициирует процедуру. Если административная процедура возбуждена государственным органом по собственной инициативе, то все расходы возлагаются на государственный бюджет, в том числе, например, расходы на проезд гражданина к месту рассмотрения дела. Конкретные размеры государственной пошлины, иных административных сборов должны быть установлены Налоговым кодексом РК. Таким образом, регламентирование в ЗАП РК правил исполнения административных актов, а также распределения административных расходов, являются дополнительными гарантиями в обеспечении понятной, эффективной и предсказуемой административной практики, обеспечивающей реализацию как субъективных прав граждан, так и публичных интересов государства. Общий вывод: Обзор политико-правовых документов, рекомендаций научно-практических конференций, а также анализ действующего ЗАП РК и иных законодательных актов в данной сфере с учетом практики их применения свидетельствуют, что действующая правовая база не соответствует общепризнанным стандартам надлежащей административной процедуры, конституционный принцип правового государства не получает своего развития и конкретизации в общем административном праве, ЗАП РК не выполняет функцию системообразующего «центра» законодательства об административных процедурах. Разрозненность законодательной регламентации административных процедур усугубляется большим количеством подзаконных нормативных правовых актов в данной сфере, обусловленных закреплением в законах отсылок на подзаконный уровень регулирования. В условиях отсутствия разграничения внутренних и внешних актов и процедур, чрезмерную урегулированность получают первые и существенный дефицит испытывают вторые, что в целом негативно сказывается на уровне законодательного регулирования принципиальных правоотношений, складывающихся между гражданами и публичной администрацией. Соответственно, принятие новой редакции Закона РК «Об административных процедурах», которая бы закрепила принципы административных процедур и усмотрения, стадии административных процедур, требования, предъявляемые к административным актам, основания отмены, правила их обжалования и исполнения, а также оказала воздействующее влияние на специальные предписания, тем самым обеспечив консолидацию общего административного права, является актуальной необходимостью. III. Цели принятия законопроекта 1. В едином законодательном акте, исходя из утверждения в Конституции РК правовой государственности, регламентировать общие принципы и стадии рассмотрения органами исполнительной власти управленческих дел, вынесения административных актов, а также процедур их обжалования и исполнения и тем самым систематизировать законодательство, регулирующее отношения, возникающие между частными лицами (физическими и юридическими лицами) и государством (должностными лицами). 2. Обеспечить прозрачность деятельности органов исполнительной власти и исключить административной произвол, что, в свою очередь, предотвратит условия для проявления фактов коррупции. 3. Повысить эффективность деятельности государственной администрации и уровень доверия населения к государству. 4. Установить критерии, «масштаб» для действенного и полноценного судебного контроля за решениями, действиями и бездействиями государственных органов, в том числе принятых на основе административного усмотрения. IV. Предмет регулирования законопроекта Предметом законопроекта являются позитивные общественные отношения, возникающие между частными лицами (физическими и юридическими лицами) и государственными органами (должностными лицами), а также процедуры обжалования в административном порядке административных актов и т.д. Таким образом, определяемые данной Концепцией правоотношения соответствуют подпунктам 1) и 3) пункта 3 статьи 61 Конституции РК. Не являются предметом законопроекта общественные отношения, регулируемые законодательством об административных правонарушениях, уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательством. V. Структура законопроекта Общий подход к структуре законопроекта. Законопроект имеет структуру многослойной пирамиды, имеющей широкое основание, сужающуюся середину и широкую вершину. Так, положения Глав I, II, III содержат наиболее общие и принципиальные положения, которые касаются всех решений, действий или бездействий государственных органов, тем самым составляю основу и оказывающее определяющее значение для всех иных глав Закона. Главы же IV и V регламентируют конкретные вопросы процедуры инициирования и принятия административного акта и выступают основой для глав VI, VII, VIII. Завершающий раздел (IX) посвящен аспектам ответственности и является общим для всех иных структурных элементов. Данная структура имеет принципиальное значение и выгодно отличается от существующего закона не только по причине внутренней сбалансированности, но и в части решения проблемы обеспечения консолидации законодательства об административных процедурах в целом. В настоящее время на практике административные акты принимаются только на основе отраслевых законов (Закон о строительстве и др.), без учета положений ЗАП РК, что объясняется приоритетом специальных норм перед общими. Законопроектом же в условиях наличия специальных предписаний в отраслевых законов указывается, что данные законодательные акты действуют наряду с законом об административных процедурах и имеют приоритет только в отдельных специальных аспектах по отношению не ко всему закону об административных процедурах, а только к положениям глав IV- VIII. Тогда как общие положения, в том числе принципы и процедурные гарантии, а также ответственность государственных органов, т.е. Главы I,II, III и IX имеют силу во всех случаях деятельности органов государственной власти в публичной сфере, вне зависимости от наличия специальных законов. Данный структурный подход позволяет тонко «настроить» соотношение общего закона об административных процедурах и специальных отраслевых законодательных актов, при котором соблюдаются базовые стандарты надлежащей административной процедуры и особенности регулирования в соответствующих областях жизни общества. Конкретная структура законопроекта с пояснениями. Глава 1. Общие положения В данной главе должны получить определение основные термины, используемые в Законе, предмет регулирования, сфера применения, структура законодательства об административных процедурах, подведомственность дел и правила взаимной правовой помощи между государственными органами. Глава 2. Принципы административных процедур В данной главе закрепляются основополагающие принципы деятельности государственных органов, такие как законности, равенства, соразмерности (пропорциональности), охраны права на доверие, запрета злоупотреблениями формальными требованиями, «большое включает в себя меньшее» и др. При этом, для их действенности и практической применимости в администрировании, принципы будут сформулированы ясно и детализировано. Глава 3. Основные процедурные положения В данной главе определяется правовой статус адресата административного акта и заинтересованного лица, а также иных участников производства, закрепляется принцип объективного исследования обстоятельств дела («активный чиновник»), право быть выслушанным и знакомиться с материалами дела, язык производства, правила отвода (самоотвода) и другие основополагающие процедурные положения. Глава 4. Стадии административных процедур Параграф 1. Стадия возбуждения дела В данном параграфе содержатся основания возбуждения административного дела, требования к форме и содержанию заявления, основания принятия, возврата или переадресации заявления, извещение участников о возбуждении административной процедуры. Параграф 2. Стадия рассмотрения дела В данном параграфе раскрываются правила исследования обстоятельств дела, заслушивания сторон, обеспечения доступности материалов дела и оказания помощи в их сборе, распределение обязанности доказывания, порядок привлечения эксперта и специалиста, сроки процедуры, основания их продления и приостановления. Глава 5. Административный акт В данной главе регламентируются формы и виды административных актов (благоприятные и обременяющие), формальные и содержательные требования, предъявляемые к письменному административному акту, правила его вступления в силу (объявление, доставка), действенности признания ничтожным, а также основания отмены с учетом принципа охраны права на доверие. Глава 6. Процедура административного обжалования В данной главе содержится порядок административного обжалования в орган, который вынес административный акт, в том числе срок обжалования, требования к форме и содержанию жалобы, а также правовые последствия ее подачи, т.е. приостановление исполнение административного акта по общему правилу. Здесь также регламентируются непосредственно правила рассмотрения жалобы, предусматривается возможность создания отдельных комиссий по их рассмотрению с участием представителей общественности. Виды принимаемых решений по результатам рассмотрения жалоб. Глава 7. Процедура исполнения административного акта Данная глава раскрывает порядок исполнения административных актов, в том числе денежных требований. Отдельно оговариваются способы принудительного исполнения: - выполнение действий за счет обязанного лица; - денежное принуждение; - непосредственное принуждение. Глава 8. Административные расходы В данной главе определяются виды административных расходов, стороны, на которые они возлагаются и общие правила их выплаты. Глава 9. Ответственность государственных органов В данной главе закрепляется, что ответственность за материальный или моральный вред, причиненный должностными лицами при осуществлении административной процедуры, несет государство. Порядок возмещения вреда регламентируется гражданским законодательством. Глава 10. Переходные и заключение положения. В данной главе устанавливается порядок введения в действие Закона, в том числе правила действия Закона в отношении дел, которые уже находились в производстве государственных органов, на момент его введения. VI. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта Принятие Законопроекта повлечет благоприятные правовые и социально-экономические последствия, а именно: - создание эффективного (объективного, оперативного) механизма реализации и защиты прав и законных интересов частных лиц с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических); - повышение авторитета исполнительных органов власти, профессионализма и оперативности при принятии управленческих решений (понижение уровня бюрократизма и коррупции); - разгрузка судов путем совершенствования правового механизма досудебного рассмотрения обжалования. VII. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствии с разрабатываемым законопроектом Принятие законопроекта определяет необходимость внесения изменений и дополнений в иные законодательные акты Республики Казахстан, которые должны обеспечить приведение всего действующего массива законов в соответствии с новой редакцией Закона РК «Об административных процедурах», а именно: - Конституционный закон РК «О Правительстве Республики Казахстан» (в части переноса отдельных статей Главы 3 ЗАП РК «Процедуры организации работы государственных органов»); - Кодекс РК «Об административных правонарушениях» (в части исключения составов административных правонарушений, заключающихся в неисполнении или несвоевременном исполнении административных актов, например, статьи557, 605 КоАП); - Закон РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» (в части исключения из его предмета регулирования процедур рассмотрения заявлений и жалоб); - Закон РК «О государственных услугах» (в части приведения в соответствие с ЗАП РК и придания ему специального характера по отношению к ЗАП РК); - Закон РК «О разрешениях и уведомлениях» (в части приведения в соответствие с ЗАП РК и придания ему специального характера по отношению к ЗАП РК); - Закон РК «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» (в части приведения в соответствие с ЗАП РК и придания ему специального характера по отношению к ЗАП РК); - Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (в части приведения в соответствие с ЗАП РК и переноса отдельных статей Главы 3 ЗАП РК «Процедуры организации работы государственных органов»); - Налоговый кодекс, Таможенный кодекс, Экологический кодекс, Закон РК «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» и другие законодательные акты Республики Казахстан (в части приведения в соответствие с ЗАП РКи придания им специального характера по отношению к ЗАП РК). VIII. Регламентированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами Предмет законопроекта целостно не регламентирован определенным законодательным актом. Отдельная регламентация предмета законопроекта имеется в следующих законодательных актах: - Закон РК «Об административных процедурах»; - Закон РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»; - Закон РК «О государственных услугах»; - Закон РК «О разрешениях и уведомлениях»; - Закон РК «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан»; - Налоговый кодекс РК; - Таможенный кодекс РК; - Экологический кодекс РК; - Земельный кодекс РК; - Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения»; - Лесной кодекс РК; - Водный кодекс РК; - Закон РК «О миграции населения»; - Закон РК «О дорожном движении»; - Закон РК «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности»; - Закон РК «О страховой деятельности»; - Закон РК «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан»; - Закон РК «Об использовании воздушного пространства Республики Казахстан и деятельности авиации»; - Закон РК «О связи»; - Закон РК «О семеноводстве»; - иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты. IX. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта 1. Международные стандарты. Законы об административных процедурах или об административном производстве в зарубежных странах сильно отличаются друг от друга. Это обусловливается культурными, экономическими, историческими особенностями, в том числе различными правовыми системами и научными доктринами. Поэтому невозможно говорить о конкретных международных нормах административных процедур, так как имеются различные модели государственного управления, и, соответственно, процедуры в области администрирования получают разное правовое регулирование. Вместе с тем, несмотря на имеющиеся различия, закон об административных процедурах должен достигать своей цели – обеспечивать эффективное администрирование и реализацию прав и свобод частных лиц в отношениях с государством. В связи с чем, различные международные организации вырабатывают общие рекомендации по минимальным стандартам надлежащей административной процедуры. Например, Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам «Об отправлении дискреционных полномочий административных органов» от 11 марта 1980 года, Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам «Об административных процедурах, имеющих влияние на большое количество лиц» от 17 сентября 1987 года, Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам «Об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами» от 5 сентября 2001 года, Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам «Об исполнении административных и судебных решений в области административного права» от 9 сентября 2004 года, Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам «О должной администрации» от 20 июня 2007 года. Можно отметить и подготовку модельного закона об административных процедурах для стран Европейского союза научно-исследовательской группой Европейского союза по административному праву (ReNEUAL) в 2014 году. 2. Зарубежное законодательство. Во всех Европейских странах, а также в большинстве постсоветских государствах имеются законы об административных процедурах. В европейских странах административные процедуры имеют долгую и прочную законодательную основу: - Закон Швейцарии об административной процедуре 1968 г.; - Закон Германии об административном производстве 1976 г.; - Закон Швеции об административных процедурах 1986 г.; - Закон Австрии об административных процедурах 1991 г.; - Закон Испании о юридическом режиме органов публичной администрации и общей административной процедуре 1992 г.; - Кодекс об административной процедуре Греции 1999 г.; - Закон Финляндии об административных процедурах 2003 г. Особый интерес представляют принятые новые законы об административных процедурах в постсоветских странах: - Закон Литвы 1999 г. «О публичном администрировании» (состоит из 44 статьи); - Общий административный кодекс Грузии 1999 года (состоит из 220 статей); - Административно-процессуальный закон Латвии 2001 года (состоит из 101 статьи); - Закон Эстонии 2001 года «Об административном производстве» (состоит из 109 статей); - Закон Армении 2004 года «Об основах административной деятельности и административном производстве» (состоит из 113 статей); - Закон Азербайджанской Республики 2005 года «Об административном производстве» (состоит из 91 статей); - Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан 2007 года (состоит из 141 статьи); - Закон Беларуси 2008 года «Об основах административных процедур» (состоит из 48 статей); - конституционный Закон Кыргызской Республики «Об основах административной деятельности и административных процедурах» 2014 года (состоит из 96 статей, но еще не подписан главой государства); - проект Административного процедурного кодекса Украины, внесенный в Верховную Раду 18 июля 2008 года (состоит из 126 статей). Таким образом, можно отметить, что название и форма законодательных актов варьируется. Несмотря на данные разночтения, которые могут определяться, в том числе, и различностью перевода, содержание административно-процедурных законов, как правило, схоже . В особенности это характерно законодательным актам, которые были разработаны и приняты под влиянием немецкой административно-правовой доктрины и законодательства. В связи с чем, следует выделить наиболее существенные положения вышеотмеченных законодательных актов зарубежных стран, прежде всего постсоветских, которые, на наш взгляд, должны являться определяющими при разработке законопроекта в Казахстане. Предмет регулирования административно-процедурных законов. Как правило, вышеотмеченные законы регламентируют отношения, возникающие между государственными органами и частными лицами, т.е. позитивные административные процедуры. Из постсоветских стран исключением является Латвия, в административно-процессуальном законе которой получили отражение как процедуры принятия решений органами государственной власти, так и процедуры их судебного обжалования. В Европейском союзе такой подход характерен также Нидерландам и Болгарии. Но сразу следует отметить, что подавляющее число зарубежных стран имеют традицию отдельного законодательного регулирования административной процедуры и судебного процесса по рассмотрению публично-правовых споров, что, на наш взгляд, является вполне обоснованным. По общему правилу предметом регулирования вышеотмеченных законодательных актов являются принципы и процедуры принятия, исполнения и отмены административных актов, в том числе порядок административного обжалования (например, статьи 1 Закона Азербайджана и Армении). Только в некоторых странах данные законы регламентируют наряду с процедурами принятия административных актов и правила заключения публично-правовых договоров (например, статья 1 Кодекса Грузии, статья 2 Закона Эстонии). Это объясняется новизной для постсоветской административно-правовой доктрины института административного договора и опасением возникновения коррупциогенных рисков при его внедрении в современных реалиях. Структура административно-процессуальных законов. Структура законов зарубежных стран также имеет много вариаций, но можно проследить и общие закономерности. Прежде всего, выделяются общие положения, в которых раскрываются понятия, цели и предмет закона, а также обязательно принципы административной процедуры – соразмерность, охраны права на доверие, запрет на злоупотребление формальными требованиями и др. Неотъемлемым и наиболее объемным структурным элементов является раздел, раскрывающий непосредственно ход административной процедуры с момента возбуждения дела, его рассмотрения и до завершения производства. Здесь освещаются все процедурные гарантии, такие как, четкое определение участников процедуры, язык производства, право на представительство, распределение расходов, привлечение экспертов, основания и порядок отвода, правила представления и исследования доказательств, а также сроки процедуры, их продление и восстановление. Следующий раздел посвящен, как правило, административному акту. Здесь раскрываются формы и виды административных актов (благоприятные и обременяющие), требования к его реквизитам и обоснованию, основания признания акта ничтожным, а также отмены акта. Обязательным структурным элементом является раздел, посвященный административному обжалованию, несмотря на то, что в некоторых странах данная стадия является не обязательной для судебного оспаривания административного акта. Здесь указывается срок, в течение которого жалоба может быть подана, требования, которым должна соответствовать жалоба и правовые последствия ее подачи. Имеется два основных вида законодательного решения правовых последствий подачи жалобы. Подача жалобы имеет отлагательное действие и приостанавливает исполнение обжалуемого административного акта или не имеет отлагательного действия. При этом, большинство стран устанавливает исключения, т.е. жалоба по общему правилу имеет отлагательное действие, за исключением отдельных случаев и жалоба по общему правилу не имеет отлагательного действия, за исключением отдельных случаев. В отдельных же странах (например, Нидерланды) факт подачи жалобы не связывается с исполнением обжалуемого административного акта, но предусматривается возможность наряду с подачей жалобы отдельного обращения с ходатайством о приостановлении действия административного акта, так называемой «быстрой защитой». Таким образом, можно говорить о пяти различных способах законодательного регламентирования правовых последствий подачи жалобы. Завершающим разделом, как правило, являются положения об исполнении административных актов, а именно, порядок приведения в исполнение административных актов, в том числе принудительное исполнение путем: 1) выполнения действий за счет обязанного лица; 2) денежного принуждения (штрафа); 3) непосредственного принуждения. Отдельные законодательные акты заканчиваются правилами распределения расходов (государственной пошлины, оплаты экспертов и специалистов и др.) и ответственности за ущерб, причиненный государственными органами, что является дополнительным аргументом в обеспечении правовой определенности, предсказуемости и правовой защищенности частного лица в отношениях с государством. X. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта Реализация положений законопроекта повлечет, с одной стороны, увеличение финансовых затрат, а с другой, их уменьшение. В частности, можно выделить следующие финансовые последствия для государственного бюджета. 1. Для должного исполнения нового ЗАП РК потребуется проведение мероприятий по обучению работников государственного аппарата (тренинги, семинары, выпуск методических материалов, комментариев и т.д.). Представляется желательным проведение разъяснительной работы также и среди населения в части новых возможностей во взаимоотношениях граждан с государством (цикл телепрограмм и др.). 2. С другой стороны, за счет унификации разрозненных в настоящее время административных процедур, упорядочения рассмотрения разных дел можно будет оптимизировать управленческий аппарат государственных органов и тем самым уменьшить бюджетные затраты на его содержание.
