Реализация международно-правового принципа равного доступа

Реализация международно-правового принципа равного доступа граждан
к государственной службе в Российской Федерации: новые подходы
В рамках проведения реформы государственного управления все большее
внимание уделяется вопросам подготовки высокопрофессиональных кадров для
государственной службы. Не случайно на проведенном 23 июля 2008 г. под
руководством Президента РФ Д.А. Медведева совещании было констатировано
наличие серьезных сложностей при подборе и рассмотрении кандидатур лиц,
претендующих на замещение руководящих должностей на федеральном и
региональном уровнях. При этом Президентом РФ была отмечена
недопустимость "замещения должностей по знакомству, по принципу личной
преданности или, что наиболее отвратительно, за деньги. В список должны
попадать настоящие специалисты, а не лица, которые нравятся, попали по
знакомству или по коррупционной схеме"*(1). В этих целях Указом Президента
РФ от 25 августа 2008 г. N 1252*(2) образована Комиссия при Президенте РФ по
формированию и подготовке резерва управленческих кадров. Предполагается
разработать и реализовать специальную Программу с ежегодной ротацией ее
участников с учетом достигнутых ими результатов и возрастного ценза. Вопрос
повышения качества подбора и подготовки специалистов нового поколения на
государственной службе является составной частью реализации более
масштабной задачи, связанной с обеспечением права граждан на хорошее
управление, под которым, по мнению И.Н. Барцица понимается то, что "органы
власти беспристрастно и справедливо, без проволочек и по существу обязаны
рассматривать обращения граждан, а также то, что избранные представители и
администрации действуют в интересах населения"*(3). Поэтому в настоящее
время весьма актуальна задача повышения качества государственных услуг,
оказываемых населению государственными служащими. Не случайно в научной
литературе обращается все большее внимание на необходимость разработки
методики квалификационной оценки государственных служащих с учетом
требований федерального законодательства и двух основных обстоятельств:
режима управленческой деятельности гражданского служащего и его места в
иерархической структуре аппарата управления. Главным же критерием оценки
деятельности государственного служащего является его способность
эффективно исполнять закрепленную за ним функцию или обеспечивать
качество предоставляемой им государственной услуги*(4).
Тем самым (в результате объективной оценки оперативности и качества
оказания государственных услуг) можно не только обеспечить реализацию
принципа законности на государственной службе, но и существенно повысить
мотивацию
выполнения
должностных
обязанностей
государственными
служащими в результате гарантированного повышения в должности лиц,
успешно справляющихся с этой работой*(5).
Решение подобной задачи могло бы способствовать утверждению
принципа законности при процедурах проведения аттестации, сдачи
квалификационного экзамена, а также конкурсного отбора государственных
служащих. В противном случае формализм, сопряженный с отсутствием ясных
критериев оценки, повлечет произвольное усмотрение руководителей и
субъективизм, выражающийся в неуважении к реализации принципа законности
на государственной службе*(6). Кроме того, серьезное значение имеет и
антикоррупционная составляющая создания четкой и понятной системы
функционирования государственной службы в рамках мер, предусмотренных
Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию
коррупции"*(7).
По сведениям Минздравсоцразвития России (исполняющего в настоящее
время функции органа по управлению государственной службой), к наиболее
систематическим нарушениям законодательства о гражданской службе
относятся: уклонение от образований комиссий по рассмотрению служебных
споров и о конфликте интересов; неутверждение должностных регламентов
государственных служащих; несоблюдение государственными служащими
ограничений и запретов из-за отсутствия проверок представленных ими
сведений о доходах и имуществе; непроведение обязательных для гражданской
службы процедур в виде конкурсов и аттестаций*(8). В частности, Управлением
Президента РФ по вопросам государственной службы совместно с Контрольным
управлением Президента РФ в 2007 г. выявлены существенные нарушения
законодательства о государственной гражданской службе в Минпромэнерго
России и подведомственных ему Роспроме, Ростехрегулировании и
Росэнерго*(9). Следует отметить, что нарушения, связанные с непроведением
конкурса при поступлении на государственную службу и игнорированием
квалификационных требований по уровню образования и стажу работы, по своей
сути и направленности противоречат международно-правовому принципу
обеспечения равного доступа граждан к государственной службе. По этой
причине высокую актуальность приобретает сравнительно-правовой анализ норм
международного права и национального законодательства о принципах доступа к
государственной службе.
Статья 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. устанавливает, что
каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей
стране. Практически аналогичное положение содержится в ст. 25
Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.,
предусматривающей, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни
было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность
допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной
службе.
Сходные нормы о праве равного доступа (на общих условиях равенства) к
государственной службе в своей стране закреплены и на региональном уровне в ст. 13 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г. и в ст. 23
Американской конвенции о правах человека 1969 г.
Предусмотренный вышеназванными международно-правовыми актами
общий принцип равного доступа к государственной службе дополняется также
положениями:
о праве женщин на равных условиях с мужчинами поступать на
государственную службу, занимать государственные посты и осуществлять все
государственные функции на всех уровнях государственного управления (ст. 7
Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.;
ст. 4 Декларации ООН о ликвидации дискриминации в отношении женщин 1967
г.); о праве каждого человека без различия расы, цвета кожи, национального или
этнического происхождения на равный доступ к государственной службе (ст. 5
Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации
1965 г.).
Вместе с тем в отличие от положений Всеобщей декларации прав
человека 1948 г. документы Совета Европы, в том числе Европейская
Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., не закрепляют
право граждан на доступ к государственной службе. Члены Совета Европы
сознательно отказались от этого из-за возможных сложностей, с которыми мог
бы столкнуться Европейский Суд по правам человека, устанавливая единые
стандарты приема на службу, поскольку критерии отбора существенно
варьируются в государствах-членах в зависимости от национальных традиций и
действующей системы государственной службы*(10). Такая позиция нашла
отражение в постановлении Европейского Суда по правам человека от 26
сентября 1995 г. по делу "Фогт против Германии"*(11), где закреплено, что отказ
от назначения на государственную службу не может служить основанием для
подачи жалобы в Европейский Суд по правам человека, так как рассмотрение
этого вопроса выходит за пределы компетенции Европейского Суда по правам
человека.
Несмотря на подход, преобладающий на европейском уровне, Конвенция
СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. (ст. 29)*(12) в
развитие положений Всеобщей декларации прав человека 1948 г.
устанавливает, что каждый человек в соответствии с национальным
законодательством имеет право и возможность в государстве, гражданином
которого он является, допускаться в своей стране на общих условиях равенства
к государственной службе. Следует отметить, что право граждан на
государственную службу закреплено в конституциях ряда стран - членов СНГ, а
именно: Азербайджанской Республики (ст. 55); Республики Беларусь (ст. 39);
Грузии (ст. 29); Республики Казахстан (ст. 33); Кыргызской Республики (ст. 23);
Республики Молдовы (ст. 39); Украинской Республики (ст. 38); Туркменистана (ст.
30).
В
законодательстве
Российской
Федерации
также
находят
последовательное закрепление положения ст. 21 Всеобщей декларации прав
человека 1948 г. Первоначально ст. 18 Декларации прав и свобод человека и
гражданина*(13) было установлено, что граждане РСФСР имеют равное право
доступа к любым должностям в государственных органах в соответствии со
своей профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации.
Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного
служащего,
обуславливаются
исключительно
характером
должностных
обязанностей.
Несколько позднее право граждан Российской Федерации на равный
доступ к государственной службе нашло закрепление в ч. 4 ст. 32 Конституции
РФ. Кроме того, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О
государственной гражданской службе Российской Федерации" (п. 3 ст. 4)*(14)
отнес к числу основных принципов гражданской службы равный доступ граждан,
владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской
службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы,
национальности, происхождения, имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с
профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.
Как отмечается в научной литературе, данное положение Федерального
закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
обеспечивает источники формирования кадрового резерва*(15). По мнению
судьи КС РФ Н.С. Бондаря, право на равный доступ к государственной службе
имеет важное значение, так как означает равенство исходных возможностей для
занятия
соответствующих
должностей
и
недопустимость
какой-либо
дискриминации*(16). Тем самым формируются первоначальные основы для
реализации принципа законности на государственной службе, означающего в
конечном счете, что все государственные служащие действуют по основаниям и
в пределах предоставленных им законами полномочий*(17).
Равный доступ всех граждан к государственной службе и право на занятие
государственных должностей декларированы в конституциях многих европейских
стран (ст. 25 Конституции Княжества Андорра; § 70 Конституции Венгерской
Республики; ст. 101 Конституции Латвийской Республики; ст. 33 Конституции
Литовской Республики; ст. 31 Конституции Княжества Лихтенштейн; ст. 11
Конституции Великого герцогства Люксембург; ст. 23 Конституции Республики
Македония; ст. 3 Конституции Королевства Нидерландов; ст. 60 Конституции
Республики Польша; ст. 50 Конституции Португальской Республики; ст. 101
Конституции Республики Сан-Марино; ст. 30 Конституции Словацкой Республики;
ст. 70 Конституции Турецкой Республики; ст. 33 Основного закона Федеративной
Республики Германия; ст. 44 Конституции Республики Хорватия и др.) с
определенными национальными особенностями.
В
частности,
в
Португалии
провозглашено
"право
занимать
государственные должности на условиях равенства и свободы". При этом "ничьи
интересы не могут быть ущемлены при назначении, найме, продвижении по
службе или при получении социальных выгод, если у лица есть на это право,
вследствие нахождения на государственных должностях" (ст. 50 Конституции
Португальской Республики).
В
Латвии
закреплено
право
каждого
гражданина
"исполнять
государственную службу" (ст. 101 Конституции Латвийской Республики), в Литве
право "на равных условиях поступать на государственную службу" (ст. 33
Конституции Литовской Республики), в Македонии "право исполнять публичные
функции" (ст. 23 Конституции Республики Македония), в Чехии право доступа к
"публичным функциям" (ст. 21 Хартии основных прав и свобод от 9 января 1991
г.), а в Польше "право доступа к публичной службе на одинаковых принципах"
(ст. 60 Конституции Республики Польша).
В Германии действует оговорка о доступе к государственной службе в
соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной
квалификацией (ст. 33 Основного закона Федеративной Республики Германия). В
Турции
установлено,
что
"никакие
ограничения,
за
исключением
квалификационных требований, не могут устанавливаться при поступлении на
службу" (ст. 70 Конституции Турецкой Республики).
Таким образом, принцип равного доступа к государственной службе
закреплен не только в международно-правовых актах, но и на конституционном
уровне в большинстве европейских государств, что свидетельствует о серьезном
значении его реализации для успешного функционирования национальных
систем государственного управления.
В целом представленный анализ позволяет сделать следующие выводы:
1. Установленное ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.
"право равного доступа каждого человека к государственной службе в своей
стране" находит корреспондирующее отражение в большинстве иных
международных правовых актов различного уровня.
2. Несмотря на отсутствие в Европейской Конвенции о защите прав
человека и основных свобод 1950 г. нормы о праве граждан на доступ к
государственной службе, данное право закреплено в конституциях большинства
европейских государств и государств - членов СНГ. Это обусловлено тем, что
право граждан на доступ к государственной службе является существенной
предпосылкой реализации принципа законности на государственной службе в
целом.
3. Законодательство Российской Федерации не только в значительной
степени конкретизирует предусмотренное нормами международного права право
равного доступа каждого человека к государственной службе, но и устанавливает
равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности,
происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства,
отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с
профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.
4. Предусмотренная Указом Президента РФ от 25 августа 2008 г. N 1252
Программа формирования резерва управленческих кадров:
относится к новым технологиям государственного управления и развития
"единой и целостной, гибкой и эффективной системы государственной службы с
ее ориентацией на приоритеты развития Российской Федерации с учетом
интересов гражданского общества"*(18);
тесно взаимосвязана с реализацией предусмотренных Указом Президента
РФ от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции"
мероприятий и включает рассмотрение внесенных Президентом РФ 30 сентября
2008 г. "пакетным" способом проекта федерального закона "О противодействии
коррупции"
и
связанных
с
ним
проектов
федеральных
законов,
предусматривающих укрепление законности на государственной службе*(19);
направлена на более полное и предметное обеспечение на практике
международно-правового принципа обеспечения равного доступа граждан к
государственной службе в Российской Федерации.
С.С. Пчелинцев,
аспирант Российской академии государственной службы
при Президенте РФ
"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2008 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Кузьмин В. Кадры Президента: Дмитрий Медведев озаботился
поиском талантливых управленцев // РГ. 2008. 24 июля.
*(2) СЗ РФ. 2008. N 35. Ст. 4010.
*(3) См.: Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы
государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права.
2008. N 6. С. 21.
*(4) См.: Рой О. Режим управленческого труда в контексте
квалификационной оценки госслужащих // Государственная служба. 2008. N 1. С.
14-21; Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного и
муниципального управления и административная реформа. М., 2006. С. 67-76,
121.
*(5) См.: Матейкович М.С. Публичное управление в России: пути
совершенствования // Журнал российского права. 2008. N 5. С. 120.
*(6) См.: Томак Ю.А. Опыт реализации Федерального закона "О
государственной гражданской службе Российской Федерации" // О практике
применения Федерального закона N 79-ФЗ "О государственной гражданской
службе Российской Федерации" и перспективах развития законодательства о
государственной гражданской службе. М., 2007. С. 34-38.
*(7) СЗ РФ. 2008. N 21. Ст. 2429.
*(8) См.: Козбаненко В.А. Государственная политика и нормативноправовое регулировании в сфере гражданской службы // Там же. С. 20.
*(9) См.: Кадровая работа и исполнение законодательства о
государственной гражданской службе // Президентский контроль. 2007. N 10. С.
3-10.
*(10) См.: Стандарты Совета Европы в области прав человека
применительно к положениям Конституции Российской Федерации: Избранные
права. М., 2002. С. 405-412.
*(11) См.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2
т. / Председатель ред. коллегии В.А. Туманов. М., 2000. Т. 2. С. 104-122.
*(12) Ратифицирована Федеральным законом от 4 ноября 1995 г. N 163ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 13. Ст. 1489.
*(13) Принята постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября
1991 г. N 1920-I // Ведомости РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.
*(14) СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; 2006. N 6. Ст. 636; 2007. N 10. Ст. 1151; N
16. Ст. 1828; N 49. Ст. 6070.
*(15) См.: Максимов М., Соломатин Е. О механизме реализации
конституционных прав граждан на равный доступ к государственной службе //
Государственная служба. 2006. N 6. С. 69-73.
*(16) См.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного
правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской
Федерации. М., 2005. С. 403-405.
*(17) См.: Государственная служба: Энциклопедический словарь / Под общ.
ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М., 2008. С. 113-114; Энциклопедия
государственного управления в России: В 2 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова; отв.
ред. И.Н. Барциц. Т. 1. М., 2008. С. 223-224.
*(18) См.: Барциц И.Н. Указ. соч. С. 29.
*(19) Соколов А.Н. Коррупция, гражданское общество и правовое
государство (сравнительно-правовой анализ) // Журнал российского права.
2008. N 8. С. 32-41.