ЩЕРБАК Е.Н. Цели и задачи государственной политики

Е.Н. ЩЕРБАК,
кандидат исторических наук, профессор,
первый проректор по учебной работе
Московского государственного открытого университета
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ПЛАТНЫХ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ
Право на образование в Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст.
43 Конституции РФ закреплено за каждым1. В части права на высшее
образование Основным законом РФ установлены четкие ограничения, а
именно: бесплатность высшего образования только на конкурсной основе и
получение высшего образования только в государственном или
муниципальном образовательном учреждении или на предприятии (ч. 3 ст. 43
Конституции РФ).
Высшее профессиональное образование в Российской Федерации носит
массовый характер. Его роль в социальном развитии государства является
общепризнанной. Еще в 2002 г. В.В. Путин отмечал по этому поводу, что
если "есть перспективное эффективное образование – будет и эффективное
государство"2. Развитие экономики, политики, науки и др. не в последнюю
очередь зависят от того, насколько будет развиваться российское высшее
образование. Поэтому, по мнению Ю.А. Варфоломеевой, такое развитие
должно учитывать ряд факторов: "во-первых, сохранение всего лучшего, что
накопилось в отечественном образовании за столетия его существования, того, что позволило советскому, а затем и российскому образованию
занимать лидирующие позиции в мире; во-вторых, незыблемость
конституционного права граждан на получение образования; в-третьих,
нацеленность реформы образования на улучшение качества жизни и подъем
российской экономики; в-четвертых, интеграция российского образования в
единое европейское образовательное пространство"3. Указанные факторы
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря
1993 г.) // Российская газета. 1993. № 237.
1
Цит. по: Выступление Президента РФ В.В. Путина на VII съезде Российского союза
ректоров // Сайт МГУ им. М.В. Ломоносова, http://www.msu.ru/news/rsr7/spr.html, 6 и 7
декабря 2002 г.
3
Цит. по: Варфоломеева Ю.А. Финансово-правовые институты в механизме
государственного регулирования высшего и послевузовского профессионального
образования: Автореферат дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006 г., С. 3.
2
четко
отражают
направления
развития
системы
российского
законодательства о высшем профессиональном образовании в процессе
реформирования высшего образования.
Следует отметить, что на протяжении последних 15 лет российское
государство и общество переживают сложный и неоднозначный период
реформирования всех сфер жизнедеятельности. Стабильность государства
при этом определяется в том числе и средствами образования, как отраслью
выявляющей,
развивающей
интеллектуальный
потенциал
нации,
обеспечивающей углубление демократизации общества.
Повышение доступности и эффективности образования является одним
из важнейших стратегических ресурсов социально-экономического и
общественно-политического развития России в ХХI веке. Демократия и
общественная стабильность, высокое качество экономического роста в
стране, ее инвестиционная привлекательность и обороноспособность в
конечном счете немыслимы без передовой и подлинно общенародной
системы образования, финансируемой в приоритетном порядке и
развивающейся темпами, опережающими другие сферы жизнедеятельности4.
Сегодня на первый план выступает "человеческий фактор",
"способность создавать и осваивать сложнейшие наукоемкие технологии,
обеспечивать принципиально новый технологический уровень производства,
адаптироваться к условиям новой информационной среды. Это возможно
только при наличии тотальной грамотности, высокого интеллектуального
уровня общества, а также при условии результативной государственной
политики в области образования"5. И, прежде всего, это утверждение
отражает суть существования системы высшего профессионального
образования.
Достижение поставленных задач стало возможным в результате
последовательной реализации законодательных актов в области образования,
других нормативных документов, а также в результате изменения самой
законодательной базы.
См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ "Права человека и
модернизация российского образования" // Официальные документы в образовании. 2006.
№ 16.
5
Цит. по: Барбашин И.В. Современное состояние и проблемы системы высшего
профессионального образования в Российской Федерации // Аналитический вестник
Совета Федерации ФС РФ. 2003. № 2 (195).
4
В соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1
"Об образовании"6 и Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ
"О высшем и послевузовском профессиональном образовании"7 развивается
автономия образовательных учреждений. Учебные заведения получили
широкие возможности для гибкой адаптации к запросам и потребностям всех
пользователей их образовательными и иными услугами. Становление
автономии образовательных учреждений сопровождается развитием их
вариативности. Одним из существенных изменений в деятельности
образования стало развитие вариативности образовательных программ, что
способствует возможности выбора обучаемым уровня и вида образования и
большей ориентации образования на требования рынка.
На основе вышеобозначенных направлений развития системы
образования во многом сформировалась основная нормативно-правовая база
высшего образования. Утверждены типовые положения всех основных видов
образовательных учреждений, государственные образовательные стандарты
начального, среднего и высшего профессионального образования. Принятые
федеральные законы и постановления Правительства РФ по вопросам
образования, законы и другие нормативные акты субъектов Российской
Федерации в основном обеспечивают правовое регулирование сферы
образования, хотя по отдельным направлениям требуется существенное
дополнение существующего правового поля в интересах развития сферы
образования8.
Развернувшаяся реформа российского образования, процессы
интернационализации в сфере высшего образования и вхождение России в
Болонский процесс делают теоретические исследования системы
нормативно-правового регулирования образования особо актуальными9.
Однако, как уже отмечалось ранее одного лишь закрепления
конкретного права субъекта в законодательном акте недостаточно для
полного урегулирования общественных отношений в рассматриваемой
См.: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 13.02.2009) "Об образовании" //
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.
7
См.: Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ (ред. от 13.02.2009) "О высшем и
послевузовском профессиональном образовании" // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
8
Например, нормативы финансирования, обеспечение самостоятельности в
использовании финансовых средств, льготы и преференции образовательным
учреждениям и финансирующим образование лицам и др.
9
См.: Козырин А.Н. Нормативно-правовое регулирование высшего и послевузовского
профессионального образования в Российской Федерации: к вопросу о системе
источников российского образовательного права // Право и образование. 2007. № 2.
6
сфере. Помимо этого, необходимо, чтобы законодательные положения
получали практическое осуществление в реальной жизни, для чего
первостепенное значение должно быть отведено определенному
обеспечению данного права со стороны государства с той целью, чтобы
каждый человек мог реализовать указанное право.
В качестве отправной точки при исследовании понятия обеспечения
права на высшее образование в Российской Федерации необходимо
обратиться к определению высшего образования. Законодательно понятие
высшего образования не установлено, однако его можно уяснить
посредством определения понятия "образование" и рассмотрения
основополагающих целей, присущих высшему образованию и закрепленных
соответственно в преамбуле и в ст. 24 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1
"Об образовании". В частности, под образованием понимается
целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека,
общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения
гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных
уровней (образовательных цензов), а целями именно высшего
профессионального образования являются подготовка и переподготовка
специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей
личности в углублении и расширении образования10.
Помимо названного Закона функционирование системы высшего
образования в масштабах российского государства законодательно
предусмотрено в главах двух основных законов, регулирующих отношения,
возникающие в области образования.
В юридической литературе достаточно четко сформулировано понятие
механизма административно-правового регулирования, под которым
понимается система административно-правовых средств, воздействующих на
общественные отношения и организующих их в соответствии с задачами
государства и общества11. Но поскольку приведенное определение относится
к процессу регулирования (воздействия на общественные отношения), а не
процессу обеспечения (реальной выполнимости правовых предписаний),
использование этого понятия в целях данного исследования возможно только
в части определения механизма, как системы административно-правовых
средств.
См.: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (ред. от 13.02.2009) //
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.
11
См.: Попов Л.Л. Административное право: Учебник, - М.: Юрайт, 2009, С. 134.
10
Рассмотрение вопроса механизма обеспечения права на высшее
образование соприкасается с исследовательским подходом к понятию
механизма, который изучается в различных аспектах, поскольку имеет
межотраслевой характер. Исследуются такие явления как механизм
правового регулирования, механизм государства, механизм формирования
правового государства, механизм правотворчества, механизм реализации
прав и свобод, механизм защиты прав и свобод, охранительный механизм и
т.д.12. По свой сути механизм - это внутреннее устройство, система чеголибо, из которых складывается какое-либо явление13, это совокупность
взаимосвязанных друг с другом элементов, составляющих определенную
динамичную систему14.
Исследователями предполагается наличие как минимум, трех
взаимосвязанных составляющих: норм права, правоотношений, актов
применения норм права, которые и образуют административно-правовой
механизм определенного правового явления15, который применительно к
объекту настоящего исследования может быть рассмотрен как
административно-правовые нормы, административно-правовые отношения и
акты применения норм обеспечения права на высшее образование.
Механизм обеспечения рассматривается как система нормативных,
организационных
элементов
и
процедур,
гарантирующих
состояние
защищенности человека в определенной сфере и предоставляющих личности
фактическую возможность реализовать свои конкретные права и свободы16.
Правовой механизм обеспечения – это система взаимосвязанных и
взаимодействующих правовых средств, обеспечивающих эффективное
См., например, Масликов И.С. Судебная власть в государственном механизме Российской Федерации: Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук - М., 1997 г., С. 10.
13
См.: Лукашева Е.А. Права человека: Учебник для вузов – М., 1999. С. 4.
14
См.: Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и
гражданина в России (теория и практика современности) - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005,
С. 129.
15
См.: например, Сакулина Л.Л. Механизм административно-правового регулирования
реализации прав граждан на информацию: Автореферат дисс. … канд. юрид. наук – М.,
2006 г., С. 5.
16
См.: Тамодлин, А. А. Государственно-правовой механизм обеспечения
информационной безопасности личности: Автореферат дисс. … канд. юрид. наук Саратов, 2006 г., С. 10.
12
выполнение определенных функций, развитие, охрану и защиту прав, свобод
и интересов конкретной личности во взаимоотношениях с государством17.
Использование термина "механизм" возможно и вполне оправданно в
любой отрасли права, в том числе и в административном праве, при этом в
зависимости от предмета и метода конкретной отрасли права, данное
правовое явление приобретает характерные определенные черты (например,
конституционно-правовой
механизм
в
конституционном
праве,
процессуальный механизм в уголовно-процессуальном и арбитражном
процессуальном праве и т.д.).
Административно-правовой
механизм
обусловлен
характером
административно-правовых отношений, главная особенность которых
состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере
государственного управления, а именно в связи с организацией и
функционированием системы исполнительной власти на всех национальногосударственных и территориальных уровнях страны18.
В русском языке слово "обеспечить" имеет следующее значение:
"сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым"19.
Обеспечение подразумевает создание всех необходимых условий для
осуществления чего-либо, гарантии надежности, прочности.
Именно понятие "обеспечение" в наибольшей степени отражает
желаемое с точки зрения индивида состояние его прав и законных интересов.
Используя в нормах права формулировку "обеспечение прав личности",
законодатель подчеркивает, что именно личность и определяющие ее
качественные свойства являются в данном случае непосредственным
объектом правовой защиты20.
Надо отметить, что обеспечение прав человека основывается на
следующих принципах:
См.: Лазарева Т.А. Правовой механизм обеспечения предпринимательской деятельности
специализированного регистратора на рынке ценных бумаг: Автореферат дисс. …канд.
юрид. наук - М., 2009 г., С. 7.
17
18
См.: Попов Л.Л. Административное право: Учебник, - М.: Юрайт, 2009, С. 13.
См.: Современный толковый словарь русского языка / Отв. ред. С.А. Кузнецов, - М.:
Ридерз дайджест, 2004 г. С. 423.
20
См.: Мельников В.Ю. Обеспечение прав граждан, в отношении которых применены
меры принуждения, связанные с ограничением свободы передвижения // Мировой судья.
2008. № 2.
19
- приоритета прав человека во взаимоотношениях "личность –
государство";
- обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права;
- господстве права, обеспечения законности и правопорядка;
- взаимной ответственности личности и государства 21.
Понятие "обеспечение" применительно к различного рода правовым
предписаниям вообще и к правам и свободам в частности предлагается
рассматривать в двух смыслах: во-первых, как деятельность государственных
органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан по
осуществлению своих функций, компетенций, обязанностей в целях создания
оптимальных условий для строгой, неуклонной реализации правовых
предписаний и правомерного осуществления прав и свобод; во-вторых, как
итог, результат этой деятельности, выражающейся в фактической реализации
правовых предписаний, прав и свобод граждан22.
Учитывая смысловое содержание понятия "обеспечение", сам процесс
обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации
предполагает необходимость существования определенного механизма
обеспечения, как комплексной системы административно-правовых средств,
обуславливающих создание всех необходимых условий для полноценного
осуществления права на высшее образование в виде его признания,
гарантированности, реализации и защиты.
Применительно к механизму обеспечения права на высшее образование
механизмом является комплекс правовых элементов взаимоувязанных между
собой общей целью в единую систему. Все правовые элементы системы
должны быть согласованы между собой, должна отсутствовать
противоречивость между ними, согласно принципам теории систем
(применение которой позволяет подходить к рассмотрению объекта
исследования как большой и сложной системе и одновременно как элементу
более общей системы)23.
21
См.: Абдулаев М.И. Права человека и закон. Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1998. С. 254.
См.: Толкачев К.Б., Хабибулин А.Г. Органы внутренних дел в механизме обеспечения
личных конституционных прав и свобод граждан, - Уфа, 1991 г. С. 60.
22
См.: Волкова В.Н. Из истории теории систем и системного анализа. – СПб.: "СПбГПУ",
2004 г., С. 24.
23
Возвращаясь
к
дальнейшему
рассмотрению
вопроса
об
административно-правовом механизме обеспечения права на высшее
образование в Российской Федерации и опираясь на тезис о том, что
механизм обеспечения представляет комплекс правовых элементов
взаимоувязанных между собой общей целью в единое целое, возможно
прийти к выводу о существовании определенной структуры такого
механизма – его содержания в виде определенного упорядоченного
внутреннего строения данного правового явления, отражающего его суть.
Возможно, различное содержательное наполнение механизма
обеспечения права на высшее образование и в частности, выделение,
например,
таких
составляющих
федеральный,
региональный,
муниципальный и общественный механизм.
С учетом характера сферы образовательной деятельности и в связи с
тем, что образовательная деятельность, ее компоненты и связанные с ней
взаимоотношения выступают в качестве объекта организационных
отношений, а административное право регулирует все организационные
отношения, возникающие между органами исполнительной власти и
образовательными, научными учреждениями24, возможно выделение в
содержании механизма, таких уровней, как например, государственных
органов и учреждений.
Чтобы прийти к выводу об административно-правовом механизме
обеспечения права на высшее образование надо обратиться к пониманию
исследователями правового механизма обеспечения прав и свобод человека и
гражданина, который рассматривается как совокупность органов
государственной власти и органов местного самоуправления, общественных
организаций и используемых ими правовых средств, направленных на
реализацию прав и свобод человека и гражданина25.
Обеспечение прав и свобод следует понимать в широком и узком
смыслах, при этом, в широком понимании обеспечение прав и свобод
человека есть создание государством гарантий для их осуществления. Оно
включает в себя охрану прав и свобод (статический аспект обеспечения) и
защиту прав и свобод (динамический аспект обеспечения). Под обеспечением
См.: Свирплис Н.П. Проблемы административно-правового регулирования
послевузовского образования в Российской Федерации // Право и образование. 2003. № 4.
24
Государственно-правовой механизм обеспечения охраны интеллектуальной
(промышленной) собственности в Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук,
Саратов, 200 г. С. 8.
25
прав и свобод человека и гражданина в узком смысле следует понимать
деятельность органов государственной власти и местного самоуправления,
граждан и их объединений, способствующую реализации принадлежащих
человеку прав и свобод26.
Таким образом, административно-правовой механизм обеспечения права
на высшее образование в Российской Федерации – это совокупность
уполномоченных государственных органов, органов субъектов Российской
Федерации, муниципальных органов и общественных организаций, а также
комплекс
используемых
ими
административно-правовых
средств,
направленных на создание возможностей для реализации, защиты и охраны
права на высшее образование, признанное и гарантированное государством.
Содержание рассматриваемого механизма представлено определенными
элементами этого правового явления, однако в научной литературе, нет
единого мнения об элементах содержания механизма, его составе.
Так, О.А. Снежко среди элементов содержания механизма защиты
выделяет следующие: субъекты и объекты защиты, конституционноправовые нормы (основания защиты) и процессуальные действия (формы
защиты)27. Приведенные элементы могут быть спроецированы и на
содержание механизма обеспечения права на высшее образование. В этом
случае объектом регулирования выступит право на высшее образование, как
социальное благо. Субъектом права является любое лицо, основанием
обеспечения – законодательство РФ, формы обеспечения – административноправовая деятельность уполномоченных органов.
С.С.Алексеев анализ содержания основывает на трех главных и одной
факультативной стадии правового регулирования (формирование и действие
правовых норм, возникновение правоотношений, реализация прав и
обязанностей, применение права), в связи с чем, выделяет такие элементы
механизма как юридические нормы (начало нормативного направления
поведения субъектов), индивидуальные предписания применения права
(объективные результаты властных действий компетентных органов),
правоотношения (инструмент перевода общей модели поведения в
индивидуальную
плоскость субъективных прав и
юридических
обязанностей), акты реализации прав и обязанностей (юридические значимые
См.: Там же.
См.: Снежко О.А. Конституционный механизм защиты прав граждан в России // Право
и жизнь. 2004. № 65.
26
27
результативные действия субъектов права)28. Проецируя приведенный
подход на тему данного исследования, следует заметить, что элементы
административно-правового механизма обеспечения права на высшее
образование могут быть представлены как:
- правовые нормы – это все административно-правовые нормы,
регулирующие отношения в сфере высшего образования;
- индивидуальные предписания применения права соответствующих
органов и должностных лиц – конкретная управленческая деятельность и
результат управления (например, решение о выдаче вузу лицензии на право
осуществления образовательной деятельности, приказ ректора о зачислении
студентов в вуз и т.д.);
-
правоотношение
деятельности
–
отношения,
образовательных
складывающиеся
учреждений,
в
процессе
соответствующих
уполномоченных органов и урегулированные правом;
-акты реализации прав и обязанностей – со стороны государства это
обеспечение возможности и создание условий для получения высшего
образования, со стороны человека это использование своего права на высшее
образование.
А.В.Малько среди элементов структуры механизма выделяет следующие
элементы: норма права, юридический факт, правоотношение, акты
реализации прав и обязанностей, охранительный правоприменительный акт
(факультативный элемент)29. Дополнительно выделенные автором элементы
механизма (юридический факт и охранительный правоприменительный акт)
в контексте данного исследования рассматривать не имеет смысла, поскольку
один элемент является основанием возникновения, изменения или
прекращения правоотношения, которое уже само по себе является элементом
структуры механизма, а другой элемент носит факультативный
(необязательный) характер.
Применительно к рассматриваемой теме, наиболее полно содержание
административно-правового механизма обеспечения права на высшее
образование в Российской Федерации может быть представлено при анализе
организационных и административно-правовых способов обеспечения
28
29
3.
См.: Алексеев С.С. Общая теория права: в 2-х томах, Т.2 – М.: Проспект,, 2009 г., С. 26.
См.: Малько А.В. Механизм правового регулирования: Лекция // Правоведение. 1996. №
рассматриваемого права человека. В связи с этим содержание механизма
будут составлять:
- закрепленная в законе соответствующая функция государства;
- нормативные правовые акты и, прежде всего, образовательное
законодательство;
- система образовательных учреждений различных организационноправовых форм;
- структуры и формы управления системой высшего образования;
- закрепленный законодательно и обеспеченный организационно
административно-правовой статус всех участников образовательных
отношений30, таких как государственные и муниципальные органы, а также
ВУЗы.
Необходимо подробнее остановиться на каждой из вышеуказанных
составляющих содержания механизма государственного обеспечения права
на высшее образование.
Государственные функции закреплены посредством конституционных
норм, например ст. 2 Конституции РФ, провозглашающей, что признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность
государства, а также с помощью узкоспециальных норм, относящихся только
к сфере образования, например, п. 2 ст. 5 Закона РФ от 10 июля 1992 г. №
3266-1 "Об образовании"31, установлено, что государство обеспечивает
гражданам право на образование путем создания системы образования и
соответствующих социально-экономических условий для получения
образования.
Механизм принуждения со стороны государства выступает как один из
элементов субъективного права и представляет собой возможность требовать
соответствующего поведения от правообязанного лица, т.е. право на чужие
См.: Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования Российской
Федерации: административно-правовые вопросы, - Казань, Казанский университет, 2004 г.
С. 18.
31
См.: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (ред. от 13.02.2009) //
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.
30
действия, в связи с чем, субъективное право выступает как правопритязание32.
Примером государственного принуждения в сфере реализации права на
высшее образование может служить деятельность Федеральной службы по
надзору в сфере образования и науки, являющимся федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в
области образования и науки. Данный федеральный орган вправе пресекать
факты нарушения законодательства Российской Федерации в области
образовании
и
науки,
а
также
применять
предусмотренные
законодательством Российской Федерации меры ограничительного,
предупредительного и профилактического характера, направленные на
недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими
лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере
деятельности, в том числе путем направления обязательных для исполнения
предписаний образовательным учреждениям, научным организациям,
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
осуществляющим управление в сфере образования, а также путем
осуществления контроля за их исполнением33.
Суть права-притязания заключена в том, что высшее образовательное
учреждение обязано оказывать образовательные услуги соответствующего
качества. Механизм государственного принуждения в отношении качества
образовательных услуг представлен государственным контролем качества
образования и возможностью требовать возмещения ущерба, причиненного
некачественным образованием34.
В настоящее время многие студенты желают иметь международное
образование, но недостаточно программ для реализации этой цели.
Изначально Болонский процесс направлен на достжение благих целей, но
для полноценного его применения необходимо решить ряд проблем:
образовательные кредиты, социальная несправедливость, противоречия
между национальными традициями и новыми требования. Часто под идеей
Цит. по: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник – М.: Юристъ,
2004 г., С. 187.
33
См.: Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 № 300 "Об утверждении
положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки" (ред. от
27.01.2009) // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2670.
34
См.: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (ред. от 13.02.2009), ст.38, ст.
49 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.
32
Болонского процесса проводятся иные перемены, реформы ради реформ35.
Именно государственное принуждение способно решать возникающие
проблемы и способствовать следованию основной идее Болонского процесса.
Помимо выше обозначенных элементов (правотворчество реализация
норм, государственное принуждение) механизм принимает определенные
формы и имеет особенности.
Основная форма механизма реализации права – это непосредственное
участие субъекта в реализации его права, поскольку конституционное право
на высшее образование изначально реализуется субъектом самостоятельно.
Именно субъекту права следует осуществить попытку поступления в ВУЗ,
успешно пройти вступительные экзамены, а при наличии льгот осуществить
преимущественное право на поступление (дети военнослужащих, погибших
при исполнении ими обязанностей военной службы или умерших вследствие
военной травмы либо заболеваний, дети лиц, погибших или умерших
вследствие военной травмы и др.), либо поступить вне конкурса при условии
успешного прохождения вступительных испытаний (дети-сироты и дети,
оставшиеся без попечения родителей и др.)36. Даже для социально
незащищенных категорий лиц законодателем предусмотрено их
непосредственное и активное участие в реализации права на получение
высшего образования на его начальном этапе – этапе поступления в ВУЗ.
Дальнейшая реализация рассматриваемого права – этап зачисления в
ВУЗ (работа приемной комиссии, организация информирования
абитуриентов, прием документов, принятие приказа о зачислении)
осуществляется не субъектом права, а ВУЗом.
В последующем после зачисления в ВУЗ право на получение высшего
образования реализуется совместными усилиями обучающегося (посещение
занятий, выполнение заданий) и ВУЗа (предоставление для занятий со
студентами педагогов, аудиторий, библиотечного фонда и т.д.).
Активное участие в реализации конституционного права на высшее
образование помимо субъекта права других участников правоотношений,
возникающих в сфере получения высшего образования является
особенностью механизма реализации данного права.
См.: Шнайдер Б. Международная конференция "Болонский процесс и национальная
образовательная политика", http: www.smoli n.ru/odv/reports/2008-10-21.htm
36
См.: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (ред. от 13.02.2009), ст.16 //
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.
35
В качестве характерной черты Болонского процесса отмечается, что он
развивался не на основе системы законодательных актов, а является
продуктом политики конвергенции (сближения), что в свою очередь является
определенным механизмом, в рамках которого 46 государств договорились
добровольно гармонизировать свои системы образования в общеевропейских
рамках37.
Механизм реализации права на высшее образование требует от
государства
создания
определенной
системы
образования,
ее
финансирования, поддержания, развития и совершенствования.
Итак, одной из наиболее важных гарантий реализации права на высшее
профессиональное
образование
является
его
общедоступность
(всеобщность). Об этом свидетельствует буквальное толкование п. 3 ст. 43
Конституции РФ, определяющего, что "каждый вправе… получить высшее
образование". При этом гарантия всеобщности не предполагает
предопределенность получения высшего образования всеми гражданами РФ
без исключения. Ее стоит рассматривать только в сочетании с принципом
конкурсной состязательности при поступлении. В связи с этим, трактовать
общедоступность в данном случае нужно
не
в
буквальном,
индивидуальном
(абсолютная доступность
для
каждого),
а
в
социальном смысле (доступность независимо от социального положения,
материального положения и места проживания.)38, т.е. как равенство в
смысле определенного ст. 19 Конституции РФ.
Данное
положение
полностью
соответствуют
принципам
международного права в области высшего образования. Так, ст. 26
Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. указывает, что
"высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе
способностей каждого".39
Однако следует заметить, что современный этап характеризуется
некоторой дискредитацией результативности совокупности воздействия этих
гарантий. Как отмечает Б.А.Сазонов "прием студентов в российские вузы
См.: Шнайдер Б. Международная конференция "Болонский процесс и
образовательная политика", http: www.smoli n.ru/odv/reports/2008-10-21.htm.
38
См.: Серегина С. Л. Конституционное право на высшее образование
Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2006, С. 107 – 108.
39
Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии
Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) // Сборник
М.: Изд. группа: НОРМА - ИНФРА * М, 1998.
37
национальная
в Российской
Генеральной
документов. -
всех форм собственности практически сравнялся с показателями выпуска из
средней полной общеобразовательной школы, хотя известны оценки
специалистов, согласно которым лишь не более 40−50% выпускников
российских школ способны полноценно осваивать программы высшего
образования".40 В связи с этим, несмотря на то, что "Россия в настоящее
время опередила многие развитые страны по показателю доли лиц с
высшим… профессиональным образованием в структуре занятых в
экономике… это не оказывает заметного влияния на развитие
технологического уровня большинства российских предприятий, который в
среднем остается невысоким".41
Соответственно, высшее образование становится массовым, но не
качественным, а качественное высшее образование по-прежнему является
недоступным для большинства населения страны.42 "При этом элита,
государственная, бизнес и интеллектуальная, формируется из выпускников
таких лучших университетов. Т.е. образование выступает как инструмент
стратификации общества".43 Указанное наглядно демонстрирует еще один
пример необходимого взаимодействия гарантий конституционного права на
высшее образование - общедоступности и качественности.
В конституционном праве доступность качественного образования
означает государственные гарантии:
1) обучения на учебно-материальной базе с использованием
современного учебно-лабораторного оборудования и учебной литературы;
2) обучения в условиях, гарантирующих защиту прав личности
обучающегося в образовательном процессе;
3) социально-педагогической и психолого-педагогической помощи
обучающемуся лицу;
Цит. по: Сазонов Б.А. Болонский процесс: актуальные вопросы модернизации
российского высшего образования / Учебное пособие.− М.:.ФИРО, 2006, С. 115.
40
Цит. по: Там же, С. 116.
По существующим оценкам, российские семьи ежегодно тратят на взятки в ВУЗах
более 20 миллиардов рублей (См.: Лебедева А. Дай, друг, на лапу мне… // Коррупция.
2007. № 8. С.9).
43
Цит. по: Миронин С. Истинные цели реформы образования // НООПОЛИС,
http://www.noopolis.ru/articles/1009.shtml, 22 мая 2007 г.
41
42
4) бесплатного пользования студентами фондами государственных,
муниципальных и учебных библиотек.44
Представляется, что внедрение в систему высшего профессионального
образования
основ
Болонского
несбалансированности
реализации
состязательности
качества,
и
процесса
лишь
гарантий
т.к.
наряду
усугубит
всеобщности,
со
проблему
конкурсной
многими
другими
нововведениями они вносят два существенных изменения в традиционную
схему учебного процесса:
1) осуществляет переход к массовому конвейерному производству
специалистов с заданными минимальными стандартными характеристиками.
Так, в соответствии с болонской схемой студенты получают диплом о
высшем образовании уже после трех лет обучения, став бакалаврами.
Предполагается, что бакалавриат сделает высшее образование более
доступным, так как через его введение снизится стоимость высшего
образования для студента и сократятся сроки его прохождения обучения в
вузе. Проучившись еще один год, студент получает степень магистра. Таким
образом, учеба в вузе будет занимать не пять лет, а четыре года;
2) способствует созданию свободного рынка обучения, основанного
на минимальных универсальных стандартах качества.
45
При этом в ходе учебы студент получает возможность, переходя с
уровня на уровень, самостоятельно корректировать выбор специальности или
профессии в соответствии со своими изменившимися под влиянием
полученных в вузе знаний представлениями, вновь возникшими личностнопрофессиональными интересами.46
Как отмечает А. Логунов, в Европе "пропорции, совершенно обратные
нашим: 30 % курсов предлагают вам в качестве обязательных, а 70 % вы
См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий
(постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. – М.: ЗАО "Юстицинформ", 2007 г., С. 247
44
Цит. по: Толпегин А. В. Анти-Болонья, или Духовное и универсальное в высшем
образовании // Известия Уральского государственного университета. 2007. № 49. С. 323.
46
См.: Студент и преподаватель как субъекты Болонского процесса // Болонский процесс
в России, http://bologna.mgimo.ru/documents.php?cat_id=9&doc_id=153.
45
выбираете сами… Мне рассказывали коллеги из Нью-Йорка, как в одной
школе ввели курс катания на пони, и все дети побежали записываться, хотя
зачем им в Нью-Йорке кататься на пони? Они не выбрали, может быть,
какой-то более важный курс, например искусство переходить улицу, правила
дорожного движения. Но это была их ошибка, их решение… Вот, например,
предлагается курс по политическим преступлениям, читает специалист по
политическим
преступлениям.
историографии.
Конечно,
И
все
вот
мой
пойдут
курс
—
политической
слушать
о
политических
преступлениях...".47
Таким образом, встает серьезный вопрос о возможности реализации
такой гарантии высшего профессионального образования как качество. В то
же
именно
гарантия
получения
качественного
образования
имеет
непосредственное отношение к возможности дальнейшего использования
человеком других конституционных прав и свобод. Так, например, только
качественное образование гарантирует профессиональную пригодность, а,
следовательно, реализацию права, предусмотренного п. 1 ст. 37 Конституции
РФ на свободу труда в рамках полученной специальности.48 Уже сейчас в
практике наблюдается противоречивая
особенностях
признании
бакалавра
ситуация, которая
на
российском
состоит в
рынке
труда:
работодатели, несмотря на то что эта ступень уже давно определена
законодательными актами в области образования как первая ступень в
системе высшего профессионального образования, зачастую не приравнивает
квалификацию выпускника бакалавриата к высшему образованию, и при
прочих равных условиях отдают предпочтения специалистам.49 Впрочем,
судя по материалам европейских аналитических обзоров, подобная проблема
Цит. по: Толпегин А. В. Анти-Болонья, или Духовное и универсальное в высшем
образовании // Известия Уральского государственного университета. 2007. № 49. С. 321.
48
См.: Серегина С.Л. Конституционное право на высшее образование в Российской
Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2006, С. 123-124.
49
См.: Иванова В.И. О некоторых нормативных противоречиях в связи с реализацией
Болонских идей в России // Международное публичное и частное право. 2006. № 4.
47
до сих пор еще характерна и для ряда европейских стран,50 где до сих пор не
достигнуто соотношение ("релевантность") высшего образования с рынком
труда. Поэтому поддержание оптимального соотношения между количеством
и качеством выпускаемых специалистов и спросом на них в рамках
объединенной Европы, является одной из главных задач осуществляемых
реформ образования.51
Вопросы гарантированности качества высшего профессионального
образования являются центральными для пакета реформ, реализуемых в
рамках Болонского процесса. Известно, что эффективность и качество
являются ключевыми параметрами, по которым судят об общественноэкономической значимости сферы образования. Однако если эффективность
обычно рассматривается как экономическая или экономико-управленческая
категория, то понятие качества, включающее в себя, наряду с
экономическими, социальные, познавательные и культурные аспекты
образования,
воспринимается
как
всеобъемлющая
интегральная
характеристика образовательной деятельности, ее результатов. Такое
положение дел объясняется, неоднозначностью самого понятия качества,
различные аспекты которого и их взаимозависимости не поддаются
адекватному формализованному представлению и оцениваются разными
группами по-разному. 52
В Саламанкской конвенции качество рассматривается как фундамент,
как основополагающее условие для доверия, востребованности,
мобильности, совместимости и привлекательности в Европейском
пространстве высшего образования.53
Однако, как указывалось, именно качество образование может быть
серьезно ухудшено с полным переходом РФ к Болонской системе
образования. Как замечает Кароль Сигман: "Мы критикуем Болонский
См.: Trends 2003. Rapport etablit pour l'Association europeenne de l'universite par Sybille
Reichert et Christian Tauch, Juillet, 2003.
51
См.: Сенашенко В., Ткач Г. Болонский процесс и качество образования // ALMA
MATER Вестник высшей школы. 2003. №8.
52
См.: Сенашенко В., Ткач Г. Болонский процесс и качество образования // ALMA
MATER Вестник высшей школы. 2003. №8.
53
См.: Болонский процесс: поиск общности европейских систем высшего образования
(проект TUNING) / Под ред. В.И. Байденко. – М.: Исследовательский центр проблем
качества подготовки специалистов, 2006, С. 25.
50
процесс, поскольку они выдвигают хорошие предложения, которые на
поверку не так хороши. Сказано, что студенты должны учиться в разных
странах и Европа должна помогать их передвижению. Но это будет возможно
(и уже реализуется по этой схеме) с помощью системы "кредитов"
или
"очков". Например, ты занимаешься правом полгода в Париже, набираешь
столько-то очков, потом продолжаешь в Вене и там занимаешься историей
искусства или чем угодно. В конце концов набираешь достаточно очков,
чтобы получить черт знает какой диплом. Но самое интересное, что
поддерживают этот проект предприятия и все их лобби. Почему? Нам
кажется, что причина кроется в том, что работник, получивший такой
диплом, вряд ли сможет требовать определенную зарплату, ссылаясь на
уровень его образования. Таким образом, политика ЕС приводит к
уничтожению диплома как ориентира для установления шкалы зарплат. Надо
отметить, что европейские элитарные вузы (Кембридж, Парижский институт
политических наук и т. д.) отказались участвовать в этом процессе. Это
означает, что Европейский союз строит дерегламентированную сферу
образования для "обычных" людей, но остается нормальная сфера
образования для элиты".54
Возникает
так
называемая
мозаичная
школа
в
противовес
"универсальной", в которой человек будет считать себя образованным, но на
деле его образования будет достаточно только для того, чтобы быть
техническим специалистом (исполнителем). Это не что иное, как реализация
рекомендаций
перехода
от
дисциплинарного
типа
образования
к
"модульному".55 Подобный подход вполне обоснован для большинства
европейских стран, где развита система профессиональной подготовки
работника в процессе реализации им трудовых функций. В нашей стране на
Цит. по: Толпегин А. В. Анти-Болонья, или Духовное и универсальное в высшем
образовании // Известия Уральского государственного университета. 2007. № 49. С. 321.
55
См.: Митрохин В.К. "Болонский процесс" в свете концепции национальной
безопасности Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2005.
№ 2.
54
современном этапе в большинстве отраслей промышленности работодатели
не способны организовать профессиональную дополнительную подготовку
(внутрикорпоративное обучение) своих работников.56 "Международные
же аудиторские, консалтинговые или юридические компании, где такое
обучение присутствует в обязательном порядке, всех на работу не возьмут".57
Между тем, в соответствии со ст. 43 Конституции РФ наравне с
государством обязанность по обеспечению получения гражданами России
бесплатного высшего образования возложена и на предприятия. Однако
образовательное законодательство даже не упоминает о конституционных
обязанностях предприятий (юридических лиц) содействовать кому-либо в
получении бесплатного высшего образования при прохождении гражданами
РФ
конкурсного
отбора.
Отсутствие
механизма
реализации
конституционного права граждан РФ на общедоступность и бесплатность
профессионального
образования
на
предприятии,
определенного
специальными правовыми нормами, в настоящее время приводит к тому, что
указанное право может быть
использовано только в случае, когда
юридическое лицо в добровольном порядке обременит себя такой услугой.58
Говоря о гарантии качества высшего профессионального образования,
представляется
верной
позиция
Я.И.
Кузьминова,
Л.Л.
Любимова,
М.В. Ларионовой, которые указывают на то, что "существенные различия
между странами
обеспечения
в
отношении
академического
форм
качества
единой
организации
вынуждают
занять
системы
более
определенную и твердую позицию.
Совершенно очевидно, что при децентрализации многие структуры
контроля качества будут поддерживать достаточно широкий спектр самого
качества, ориентироваться на минимальные стандарты, допуская серьезные
отклонения даже от этих минимальных стандартов. Тот факт, что
минимальные стандарты уже стали в Европе основным ориентиром (вместо
См.: Шестаков Г. Карман не по костюму? Болонский процесс: чем придется
поступиться // Поиск. Еженедельная газета научного сообщества. 2004. №7 (769). С.11.
57
Цит. по: Малахова А. Все в Болонье // Эксперт Online, http://www.expert.ru/articles.
58
См.: Бриллиантова Н.А., Архипов В.В. Получение платного и бесплатного
профессионального образования: проблемы и попытка их преодоления //
Законодательство и экономика. 2008. № 9.
56
средних или, что было бы
еще лучше, высоких и
традиционно
университетских), удерживает северные страны (Англия, Скандинавия) от
поддержки централизованной системы.
Вместе с тем, также очевидна основная причина широкой поддержки
централизованной структуры самими вузами: среди них большинство не
относятся по своему классу к Кембриджу, Стокгольмскому университету,
Гумбольдскому, Эразмусскому университетам и т.д. … Мы должны их
поддержать [централизованных структур качества] только в том случае,
когда они либо будут ориентироваться на высокий уровень стандартов, либо
еще лучше, если они договорятся о реальном (физическом) наличии разных
категорий вузов, т.е., например, категорий А, В и С.".59
Гарантия качества образования связана с переопределением ролей,
которые государственные власти, университеты и общество должны играть
при определении развития высшего образования. Система высшего
образования, созданная на основе Болонского процесса одним из важнейших
своих принципов принимает то, что система качества должна быть своей у
каждого вуза, должна учитывать особенности и традиции вуза и его
коллектива.60 Такой уход от непосредственного государственного
вмешательства и регулирования должен сопровождаться механизмами
ужесточенного контроля через мониторинг качества и финансирования на
основе результатов.
Между тем, таких механизмов в РФ пока нет. Именно потеря
управляемости вузов со стороны федеральных властей как раз в таких
областях как качество, развитие прогрессивных форм организации учебного
процесса, новых образовательных технологий, резкое сужение масштабов
исследовательских работ, других важных критериев университетской
идентичности остается одной из отрицательных сторон развития вузовских
процессов России.
Цит. по: Кузьминов Я.И., Любимов Л.Л., Ларионова М.В. Общие цели Болонского
процесса, их совместимость с национальными целями российского высшего образования.
Участники процесса // http://bologna.mgimo.ru/files/LLK_obsh-celi.doc.
60
См.: Рогожин С.А. Органичное сочетание традиционного и инновационного подходов в
образовании – залог успешного развития университета // Университетское управление.
2005. № 6(39). С. 43-45.
59
Широкое, чрезмерно быстрое развитие автономии не привело к
укреплению академического статуса вузовской профессуры, а во многих
случаях ослабило его. Социальная атомизация общества вызвала
самоотчуждение студенческого сообщества от внутриуниверситетских
процессов.61 Все это вызвало то, что в РФ сегодня между автономией вузов и
их ответственностью за академическое качество существует противоречие.62
См.: Рогожин С.А. Указ. соч. С. 46.
См.: Волосникова Л.М. О принципе академической автономии // Университетское
управление. 2005. № 5. С. 49.
61
62