ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО
ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»
Факультет Государственного и муниципального управления
Кафедра управления государственными и муниципальными заказами
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
На тему: «Эффективность осуществления государственных
закупок в сфере строительства по объектам социальной
инфраструктуры, проводимых способом электронного аукциона»
(на примере г. Москвы).
Студент группы № 494
Янпольская Яна Николаевна
Руководитель ВКР
Преподаватель
Кулакова Надежда Васильевна
Рецензент
Преподаватель
Бурков Александр Владимирович
Москва, 2014 г.
Содержание
Введение…………………………………………………………………………...3
1.
Общая характеристика государственного строительного заказа…….7
1.1.
Принципы управления государственным строительным заказом……7
1.2.
Способы осуществления государственных закупок в строительстве..10
1.2.1. Электронный аукцион как основной способ осуществления закупок в
строительстве……………………………………………………………………13
1.3.
Особенности заключения государственного контракта по выполнению
подрядных работ……………………………………………………………….19
1.4.
Анализ изменений в законодательстве о контрактной системе, как
внешних факторов строительного госзаказа…………………………………22
2.
Практика осуществления строительных госзакупок в
г. Москве…………………………………………………………………………27
2.1.
Правовое регулирование государственного строительного заказа в
г. Москве………………………………………………………………………..27
2.2.
Система управления строительным госзаказом г. Москвы…………..32
2.3.
Мониторинг рынка строительного госзаказа г. Москвы…………….35
2.3.1. Общая характеристика тенденций на рынке ГСЗ……………………..35
2.3.2. Характеристика
закупок
строительных
работ
Департаментом
строительства Москвы………………………………………………………….37
3.
Оценка эффективности осуществления закупок подрядных работ
методом электронного аукциона………………………………………………43
3.1.
Анализ мониторинга рынка ГСЗ в г. Москве………………………….43
3.1.1.Сравнительная оценка эффективности закупки подрядных работ
Департаментом строительства Москвы……………………………………….46
3.2. Проблемы закупки подрядных работ в строительстве по объектам
социальной инфраструктуры путем электронного аукциона……………….48
4. Пути повышения эффективности закупок в строительной сфере способом
электронного аукциона…………………………………………………………49
Заключение……………………………………………………………………….52
Библиографический список…………………………………………………….55
2
Введение.
На сегодняшний день строительная отрасль в любой экономике страны
занимает существенную долю рынка, является весомым источником прибыли
и значительно влияет на жизнь общества. Однако, если экономическое
взаимодействие B2C1 подразумевает, что каждый покупатель ровно как и
продавец волен выбирать наиболее удобные для себя соотношения цены и
качества, методы реализации работ, то в отношениях между бизнесом и
государством
(B2G2)
существует
намного
больше ограничений
и
обязательств по сравнению с потребительским рынком.
Основной формой приобретения государством в лице различных
учреждений строительных работ является государственная закупка. Данная
процедура за последние годы приобрела широкий резонанс. В рамках
российского общества проводится множество дискуссий, предметом которых
является эффективность нынешних способов осуществления госзакупки,
качество результата проведения процедур прокьюремента.
Строительному сектору уделяется особое внимание по двух значимым
причинам: во-первых, строительные работы занимают лидирующие позиции
по цене и одновременно по неэффективности проведения закупок;
во-
вторых, затраты и риски некачественной работы значительно выше
относительно других видов закупок (вернуть/заменить некачественную
партию продуктов питания, оборудования намного легче, чем осуществить
ремонтные работы).
Учитывая данные
проблемы, российское
правительство
активно
стремится оптимизировать государственные закупки, главным образом
реформируя законодательство. Год 2014 стал знаменательным для области
государственных закупок, поскольку именно с этого года вступил в законную
силу Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О
1
B2C (Business-to-customer,) — термин, обозначающий коммерческие взаимоотношения между организацией (Business)
и частным, так называемым «конечным» потребителем (customer)
2 B2G (Business-to-government) — отношения между бизнесом и государством. Обычно термин используется для
классификации систем электронной коммерции. Примером B2G-систем могут служить системы электронных госзакупок.
3
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд». Пришедшая на смену
Федеральному
закону
от
21.07.2005
N 94-ФЗ.
(ред.
от
02.07.2013)
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд» контрактная система
внесла существенные коррективы в процесс государственных закупок.
Способ электронного аукциона, исследуемый в данной работе, остался
приоритетным для строительной отрасли и по новому закону. Его принципы
– отсутствие специфических требований к участникам и анонимность торгов,
обуславливают возможность равного доступа и свободной конкуренции для
участников процедуры аукциона.
Однако, несмотря на предполагаемые преимущества использования
электронного аукциона для закупки строительных работ, на практике
результат данного решения имеет и негативные примеры. Среди таковых
можно выделить два, наиболее подверженных критике минуса:
1) невозможность использования квалификационных требований для
поставщиков;
2) принцип минимальной цены, которым заказчик руководствуются
при определении победителя, порождает проблему «тотального демпинга»,
несмотря на принятые в новом законодательстве антидемпинговые меры.
Как известно, Москва является инновационным и инвестиционным
центром страны, лидером по динамике роста строительного рынка, в том
числе и по государственному строительному заказу (ГСЗ). Также стоит
отметить, что и показатели начальной максимальной цены контракта
(НМЦК) в Москве часто выше показателей в других регионах страны.
Основную долю в расходах на градостроительную политику в Москве
составляют
закупки
подрядных
работ
на
«объекты
социальной
инфраструктуры». К данной категории относятся такие объекты как –
больницы, школы, детские сады, автомобильные дороги, культурные
объекты и т.д. Диапазон строительных работ по данному направлению
4
охватывает все существующие – от капитального строительства до
монтажно-отделочных работ. Кроме того, высока и социальная значимость
закупок строительных работ именно по данной категории, поскольку
конечный потребитель – граждане города.
Цель
исследования
заключается
в
оценке
эффективности
использования электронного аукциона, как основного способа, для закупки
строительных работ по указанным объектам, которые причисляются к
социальной инфраструктуре. На основании изученной статистической и
практической информации сформировать собственные предложения по
увеличению эффективности данного процесса.
Предметом работы является анализ совокупности организационноправовых отношений между заказчиком и поставщиком, внешних факторов
процесса госзакупок, а также практических примеров по проведению закупок
в области строительства в г. Москве.
Объект работы – непосредственно рынок строительного госзаказа
г.Москвы и множество всех совершаемых закупок на нем.
Для выполнения поставленной исследовательской задачи потребуется:

Дать общую характеристику строительного госзаказа, системы его
управления;

Рассмотреть способы закупки подрядных работ, подробно изучив
принципы работы электронного аукциона, как основного метода размещения
заказа на выбранную категорию услуг;

Описать систему и принципы управления строительным госзаказом в
г. Москве;

Проанализировать динамику рынка строительного госзаказа, сделать
соответствующие выводы;

Сформировать критерии эффективности исполнения ГСЗ и провести
оценку полученных данных на основании этих критериев.
Практическая ценность данного исследования заключается в том, что
работа предусматривает как теоретические, так и практические аспекты
5
анализа по данной тематике, а также изучение специфики регионального
рынка строительного госзаказа с использованием статистической базы.
В качестве элемента новизны можно выделить исследуемое направление
–
«объекты
социальной
инфраструктуры».
Такая
классификация
не
закреплена законодательно и не использовалась ранее, является авторским
«изобретением» в рамках изучения выбранной темы.
На
основе
изученных
данных
будет
возможно
дать
оценку
эффективности выбора аукциона, как преимущественного способа для
госзакупок
в
строительной
отрасли,
сформировать предложения
по
оптимизации и увеличению эффективности государственных закупок
подрядных работ в рамках действия контрактной системы.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили данные
официальной статистики таких источников как: ФСГС РФ; официальные
сайты Департаментов Правительства Москвы, Министерства Финансов РФ,
Минэкономразвития
РФ,
ФАС
службы
РФ;
публичные
отчеты
по
размещению государственных/муниципальных заказов; свод научных статей
из журналов и электронных газет по тематике работы.
Структура
работы
представлена
введением,
основной
частью,
состоящей из четырех глав, заключением, библиографическим списком,
приложениями.
6
1.Общая характеристика государственного строительного
заказа.
Прежде чем рассматривать вопросы практики и анализировать
информацию, необходимо
привести
обозначить
материал,
теоретический
общие определения
поскольку
любое
и
понятия,
исследование
базируется на научных данных. В нашем случае, это рассмотрение механизма
проведения закупки, в частности электронного аукциона, с законодательной
точки
зрения,
а
также,
последующее
заключение
государственного
контракта.
1.1.Принципы управления государственным строительным
заказом.
Поскольку государственный строительный заказ (ГСЗ) является одним
из элементов всей системы закупок, дадим определение самого понятия
государственного заказа3:

В узком смысле слова, «государственный заказ» означает выбор
конкретного поставщика государственным заказчиком на поставку товара
для государственных нужд с помощью методов закупок и подписание с ним
контракта;

В широком смысле понятие «государственный заказ» означает с одной
стороны, отношения между государственной властью и частным сектором, с
другой стороны, между обществом и государственными органами по поводу
обеспечения жизнедеятельности всех ее участников.
Для формирования общего представления о системе государственных
закупок строительных работ, представим ее иллюстрацию на примере
субъектно-объектных отношений.
3 Паньшин Б.Н. Государственные закупки: национальная значимость и оценка направлений межгосударственного
сотрудничества // Вестник БГУ№ 1.2011 - стр.. 41-42
7
Функционирование
рынка
ГСЗ
можно
рассмотреть
в
данной
иллюстрации: субъекты, руководствуясь перечисленными принципами,
которые являются основополагающими для любой сферы госзакупок,
участвуют в указанных процессах размещения заказа, используя при этом два
основных объекта (ресурса) – финансы заказчика на начальном этапе и
результат работы подрядчика на конечном этапе.
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКАЗА В РФ
Основные объекты:
- Бюджетные
средства
заказчиков
- Продукция
поставщиков
Принципы:
* Открытость и
прозрачность
* Конкуренция
* Профессионализм
заказчика
* Ответственность за
результат закупки
Основные субъекты:
- Рынок
- Общество
- Органы власти
- Подрядчики
Процессы
(способы закупки)
^ конкурс
^ электронный аукцион
^ запрос котировок
^запрос предложений
^ единственный поставщик
Рис.1 Субъектно-объектная схема рынка строительного госзаказа.
В качестве комментария к проиллюстрированной системе можно
отметить, что основным способом закупки остается электронный аукцион.
Также касательно реализации принципов контрактной системы на практике,
можно
выделить
такие
как
профессионализм
заказчика,
а
также
ответственность за закупки и со стороны заказчика, и со стороны
исполнителя. С момента вступления в силу нового закона данные принципы
8
наконец-таки получили законные гарантии исполнения. Более подробному
изучению этого вопроса посвящен пункт 1.4. данной работы.
Также, исходя из представленной выше схемы, бюджетные средства –
это один из двух главных субъектов в системе государственных закупок.
Государственный заказ, в том числе и в области строительства,
финансируется за счет средств бюджета. В зависимости от источника
финансирования
расходов государства можно
выделить два уровня
государственного заказа:

государственный заказ федерального уровня

муниципальный
заказ
субъекта
РФ
или
региональный
государственный заказ (например, Московской области)
Учитывая, что консолидированный государственный бюджет включает
в себя не только федеральный уровень (федеральный бюджет), уровень
субъекта РФ (бюджет субъекта РФ), но и местные бюджеты, необходимо
выделить и муниципальные заказы наряду с государственными закупками.
Далее представим схематичную форму финансирования4 госзакупок в
соответствии со структурой бюджетной системы Российской Федерации.
Закупки за счет средств бюджета
Государственный заказ
Муниципальный заказ
(местный бюджет)
Федеральный
государственный заказ
(федеральный бюджет)
Региональный заказ
(бюджет субъекта РФ)
Рис.2 Классификация государственных закупок, финансируемых из бюджетов бюджетной системы РФ
4
Ковалева Т.М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в Российской Федерации. М.: Кнорус, 2009 г. - стр. 237
9
Механизм финансирования строительных закупок, по сути, не имеет
отличий от всего остального отраслевого прокьюремнта.
Однако, следует подчеркнуть стратегическое значение финансирования
процесса закупки именно в строительном секторе. Затягивание сроков
оплаты (заказчиком) может привести к нарушению последовательности
подрядных
работ
и
повлиять
на
дальнейшее
качество
работы
в
отрицательную сторону.
Поскольку способ электронного аукциона помимо основного пути
осуществления закупки, является и объектом изучения данной работы,
рассмотрим
функционирование
системы
электронного
аукциона
для
проведения госзакупок.
В представленной схеме в Приложении 1 отражен не только механизм
проведения аукциона, но и «внешняя среда» закупки, в виде всех
взаимодействующих элементов, для более полного понимания этапов
проведения аукциона.
Ядром системы выступает электронный портал zakupkigov.ru, который
является архиватором для всей информации, поступающей от субъектов
процесса - заказчиков, поставщиков, контрольно-надзорных органов.
Также в схеме отражены все действующие электронные площадки, на
которых непосредственно проходят электронные торги и определяются
победители аукционов.
Помимо участников аукциона можно выделить и субъекты «внешней
среды», такие как различные реестры (контрактов, недобросовестных
поставщиков, жалоб, поручителей), кредитные системы банков, обучающие
центры и т.д., работа которых в значительной степени обеспечивает
эффективность проведения электронных аукционов.
1.2. Способы осуществления государственных закупок в строительстве.
Правильный
выбор
способа
закупки
позволяет
рационально
расходовать бюджетные средства, с другой стороны – учесть специфику
закупаемых подрядных работ.
10
Размещение заказов осуществляется путем проведения торгов либо без
проведения торгов.
Согласно 44-ФЗ, выделяются следующие способы размещения заказов:
 конкурентные: конкурс; электронный аукцион, запрос котировок,
запрос предложений;
 неконкурентные: закупка у единственного поставщика
По специфике выполнения строительных работ можно произвести
следующую классификацию5:
Способы размещения заказа





Конкурс
Электронный аукцион
Запрос котировок
Единственный
поставщик
Запрос предложений
Электронный
аукцион
 единый
поставщик


Запрос котировок
Запрос предложений
Из данной классификации способов закупки запрос предложение
является резервным – т.к. он применяется в случае не состоявшихся
конкурса/аукциона, либо отсутствии заявок при повторном проведении
запроса котировок.
При этом следует отметить, что в соответствии с Перечнем товаров,
работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан
проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) для работ
45
по
строительству
согласно
Общероссийскому
классификатору
экономической деятельности (ОКВЭД).
Исключение составляют работы6 по строительству, реконструкции,
капитальному ремонту:
особо опасных, технически сложных объектов
5
Храмкин А.А., Воробьева О.М., Евсташенков А.Н. / Госзаказ. Строительство. Проектирование. Ремонт- 2е изд. испр. и
доп.; под общ. ред. А.А. Храмкина. - М.: ИД «Юриспруденция», 2011. – стр. 302-305
11
капитального
строительства;
искусственных
дорожных
сооружений,
включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального
или межмуниципального, местного значения. Также, работы, включенные в
эту группировку, в случае если начальная (максимальная) цена контракта при
осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает
150 млн. рублей, для обеспечения муниципальных нужд превышает 50 млн.
рублей.
Отнесение объектов капитального строительства к особо опасным и
технически сложным производится в соответствии положениями ст. 48.1
Градостроительного кодекса РФ. Перечень объектов:
– объекты использования атомной энергии (в т. ч. ядерные установки,
пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пункты
хранения радиоактивных отходов);
–
гидротехнические
сооружения
первого
и
второго
классов,
устанавливаемые в соответствии с законодательством о безопасности
гидротехнических сооружений;
– сооружения связи, являющиеся особо опасными, технически сложными в
соответствии с законодательством Российской Федерации в области связи;
– линии электропередачи и иные объекты электросетевого хозяйства
напряжением 330 кВ и выше;
– объекты космической инфраструктуры;
– объекты авиационной инфраструктуры;
–
объекты
инфраструктуры
железнодорожного
транспорта
общего
пользования;
– метрополитены;
– морские порты, за исключением морских специализированных портов,
предназначенных для обслуживания спортивных и прогулочных судов;
– тепловые электростанции мощностью 150 МВт и выше;
6
Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в
электронной форме (электронный аукцион)
12
– опасные производственные объекты, на которых:

получаются,
используются,
перерабатываются,
образуются,
хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в
количествах, превышающих предельные;

получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на
основе этих расплавов;

ведутся горные работы, работы по обогащению полезных
ископаемых, а также работы в подземных условиях.
Поскольку исследовательский задача работы не включает в себя
изучение каждого способа закупки отдельно, в довершение раздела о
системных
особенностях,
а
также способах
закупки
представим
в
Приложении 2 «жизненный цикл» государственной закупки.
Данная блок-схема отражает 6 этапов проведения государственной
закупки, с учетом изменений в законодательстве
- введением этапа
планирования,
после
а
также
последующего
аудита
заключения
госконтракта.
1.2.1. Электронный аукцион как основной способ осуществления
закупок в строительстве.
Для того, чтобы иметь целостное представление и дать объективную
оценку методике электронного аукциона, необходимо рассмотреть его
теоретический аспект. Данная часть включает в себя характеристику
основных понятий, связанных с электронным аукционом, описание
механизма работы и взаимосвязи всех элементов, а также порядок
заключения
государственного
контракта
в
результате
проведения
электронного аукциона.
Этапы внедрения электронного аукциона в систему отечественных
госзакупок.
Развитие
электронной
коммерции
напрямую
связано
с
усовершенствованием средств коммуникации и, тем самым, стремлением
резидентов рынка использовать эти средства в работе.
13
Однако любые коммерческие отношения должны иметь под собой
законодательную
почву.
В
особенности,
вопрос
законодательного
регулирования важен для государственного заказа, поскольку в данном
случае в расход идут средства федеральных, региональных бюджетов, иными
словами – общественные финансы.
Внедрению системы электронного аукциона в систему государственных
закупок предшествовало несколько этапов7 :

С 1 января 2010 г. введение «Пилотного» перечня товаров, работ,
услуг, которые возможно закупить исключительно через электронные
аукционы определен распоряжением Правительства РФ от 17.12.2009 №
1996-р "О перечне товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно
на поставки, выполнение, оказание которых для федеральных нужд
осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме
с 1 января 2010 года по 30 июня 2010 года".

услуги,
Замена "молоточных" аукционов электронными. Товары, работы,
включенные
в
Перечень,
утвержденный
распоряжением
Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р "О перечне товаров (работ, услуг),
размещение
заказов
на
поставки
(выполнение,
оказание)
которых
осуществляется путем проведения аукциона" (далее - Перечень № 236-р) со
второго полугодия 2010 г. предстоит закупать только на электронных
аукционах.

Переход на электронные аукционы при размещении заказов для
региональных
и
муниципальных
нужд.
Введение
в
эксплуатацию
общероссийского официального сайта для размещения информации о
размещении заказов. Таким образом, федеральный, региональный и
муниципальный заказы складываются в единую систему с общими
информационным
источниками,
электронными
площадками,
реестром
контрактов.
7
Электронные аукционы: практика внедрения http://torg94.ru/zak.php3?dummy=1&nID=2214
14
Основная задача электронной площадки – проведение всех процедур
торгов. Электронные торги являются и антикризисным инструментом
экономии средств бюджета.
Кроме
того,
следует
отметить,
что
согласно
Распоряжению
Правительства РФ от 31 октября 2013 г. N 2019-р, строительные работы
также в ходят в аукционный перечень [(ОКПД) ОК 034-2007]. Исключение
составляют строительные работы по коду 45.12 -
«Работы разведочные
буровые».
Механизм проведения электронного аукциона. Рассмотрим основные
понятия, используемые в законе о контрактной системе, в положениях по
регламентации процедуры аукциона.
Согласно 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”:
o
Аукцион в электронной форме -
открытый аукцион, проведение
которого обеспечивается оператором электронной площадки на сайте в
информационно-телекоммуникационной
сети
"Интернет"
в
порядке,
установленном настоящей главой.
o
Электронная торговая площадка ЭТП - интернет- сайт на котором
проводятся открытые аукционы в электронной форме.
o
Оператор электронной торговой площадки
- юридическое лицо/
физическое лицо в качестве владеющее ЭТП и средствами, необходимыми
для ее функционирования.
o
Шаг-аукцион от 5 до 50 тыс. р. составляет от 0,5 процента до пяти
процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).
o
Электронная цифровая подпись8 - информация в электронной форме,
которая присоединена к другой информации в электронной форме
(подписываемой
информации)
или
иным
образом
связана
с
такой
8 Ст. 2 Федеральный закон Российской Федерации от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи"
15
информацией
и
которая
используется
для
определения
лица,
подписывающего информацию.
Перечень электронных торговых площадок для осуществления закупок
государственных и муниципальных нужд:
1. ЗАО «Сбербанк — Автоматизированная система торгов» www.sberbank-ast.ru
2. ОАО «Единая электронная торговая площадка» (Москва) –
www.roseltorg.ru
3. ФГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной
деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан» —
www.zakazrf.ru
4. ООО «Индексное агентство РТС» — www.rts-tender.ru
5. ЗАО «ММВБ — Информационные технологии» — www.etp-micex.ru
Особенности документооборота:
1) вся аукционная документация должна быть представлена в
электронном виде
2) документы должны быть подписаны электронной цифровой
подписью, уполномоченным лицом;
3) вся информация после предварительной проверки оператором ЭТП
должна быть размещена
и доступна в единой информационной системе
(ЕИС).
Далее
приведем поэтапную
характеристику
порядка
проведения
открытого аукциона в электронной форме.
Основные этапы проведения открытого аукциона в электронной форме:
1.
подготовка
к
аукциону
формирование/согласование/
утверждение заказчиком необходимой документации, включая техническое
задание,
проект
государственного
контракта
(проектно-сметную
документацию);
16
2.
размещение извещения на сайте о проведении аукциона с
одновременным
размещением
документации
об
аукционе
в
единой
информационной системе (ЕИС);
3.
в случае возникновения запросов у участников закупки,
разъяснение положений документации о проведении аукциона
с
последующим их размещением в единой информационной системе,
продление времени подачи заявок на участие;
4.
подача заявки от участников закупки, состоящая из двух частей;
5.
заседание комиссии аукциона по рассмотрению первых частей
заявок, принятие решения о допуске/не допуске участников закупки;
6.
оформление и направление протокола рассмотрения заявок на
участие в аукционе оператору ЭТП для размещения на сайте закупок, а
также,
направление
уведомлений
участникам,
прошедшим
этап
рассмотрения;
7.
проведение электронного аукциона, размещение оператором
ЭТП на сайте протокола аукциона;
8.
заседание комиссии аукциона по рассмотрению вторых частей
заявок;
9.
определение победителя по результатам рассмотрения всех
частей заявок участников;
10.
заключение
государственного
контракта
с
победителем
аукциона.
Изменение сроков процедур. Надо отметить, что существенных
изменений в процедуре аукциона по 44-ФЗ в сравнении с 94-ФЗ не
произошло. Небольшие изменения коснулись сроков:
o
размещения извещений о проведении аукциона - не менее чем за 15
дней до окончания срока подачи заявок (по 94-ФЗ – не менее чем за 20 дн.);
o
принятия решений об отмене проведения аукциона - не менее чем за 5
дней до окончания подачи заявок (по 94-ФЗ – не менее чем за 10 дн.);
17
внесения изменений в документацию - за 2 дня до окончания подачи
o
заявок (по 94-ФЗ – за 5 дн.);
сроков по рассмотрению вторых частей заявок - за 2 дня до окончания
o
подачи заявок ( по 94-ФЗ – за 6 дн.).
Аукцион признается несостоявшимся, согласно 44-ФЗ при следующих
условиях9:
Предоставляется единственная заявка на участие в аукционе. Если

такая
заявка
является
соответствующей
требованиям
документации
аукциона, то контракт заключается с лицом, подавшим единственную заявку;

По решению комиссии аукциона, когда только одна заявка участника
признана соответствующей заявленным условиям. Если данная заявка, по
оценке заказчика, соответствуют аукционной документации, то контракт
заключается с этим участником;

В случае если, в течение 10 минут с начала проведения аукциона ни
один из участников не сделал предложения о цене по контракту. В таком
случае, при условии наличия нескольких заявок, которые признанны
соответствующими установленным требованиям, контракт заключается с
участником, чья конкурсная заявка была подана первой. Если же
требованиям соответствует лишь одно лицо, то победителем аукциона
становится именно он;

В случае если, не было подано ни одной заявки на участие или же ни
одна заявка не отвечает уставленным требованиям, а также, ни один из
подавших заявку не допущен к участию в аукционе. В данной ситуации
заказчик осуществляет закупку путем запроса предложений или иным,
допускаемым
законом
способом.
При
этом
необходимо
внести
соответствующие коррективы в свой план-график закупок;
9
ст. 71 гл. 3 Закона N 44-ФЗ http://www.rts-tender.ru/HtmlView/HtmlView.aspx?ItemId=1359
18
Принятие комиссией аукциона решения, исходя из которого, все

заявки,
поданные
во
второй
части
рассмотрения
признаны
не
соответствующими требованиям аукционной документации;

В случае если, признанный по результатам аукциона победитель
уклонился от заключения контракта
1.3. Особенности заключения государственного контракта по
выполнению подрядных работ.
Согласно ст.702 ГК РФ договор подряда — это соглашение между
заказчиком и подрядчиком, на основании которого подрядчик обязуется
выполнить установленную контрактом работу по заданию заказчика и
предоставить ее результат заказчику. В свою очередь, заказчик обязуется
оплатить в установленные договором сроки результат работы. Кроме того, в
ряд обязательств заказчика входит создание необходимых условий для
выполнения оговоренных работ. (п. 1 ст. 740 ГК РФ).
Договор строительного подряда заключается на такие виды работ как:
строительство/реконструкцию предприятия, здания, сооружения или др.
объектов; выполнение монтажных, пусконаладочных и иных неразрывно
связанных со строящимся объектом работ. При капитальном ремонте зданий
и сооружений также применяются правила о договоре строительного
подряда, если иное не предусмотрено в договоре (п. 2 ст. 740 ГК РФ). Если
по
договору
удовлетворения
строительного
личных
подряда
потребностей
выполняются
гражданина,
работы
то
его
для
права
дополнительно регулируются положениями п. 2 «Бытовой подряд» гл. 37 ГК
РФ.
Согласно договору подряда на выполнение проектных и изыскательских
работ подрядчик, именуемый далее как проектировщик/изыскатель, обязан
разработать техническую документацию и (или) выполнить изыскательские
работы по заданию заказчика. (ст. 758 ГК РФ). Подрядные строительные
работы (статья 740), проектные и изыскательские работы (статья 758),
предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных
19
нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального
контракта на выполнение подрядных работ для государственных или
муниципальных нужд (п. 1 ст. 763 ГК РФ).
Согласно требованиям Градостроительного кодекса РФ виды работ,
влияющие на безопасность объектов капитального строительства, могут
выполняться
только
предпринимателями,
юридическими
имеющими
лицами/индивидуальными
свидетельства
о
допуске,
выданные
саморегулируемыми организациями (СРО).
Также, согласно Приложению №4 «Требования к структуре и разделам
контракта» к Постановлению Правительства Москвы от 24.02.2012 № 67ПП "О системе закупок города Москвы" (в ред. от 30.04.2013)
П. 1.1 “По контракту на выполнение строительных работ помимо
требований,
предусмотренных
пунктом
1
настоящего
приложения,
предусматриваются статьи, регламентирующие”:
1. обеспечение строительства материалами и оборудованием;
2. порядок выполнения работ;
3. гарантии качества;
4. охрана строительной площадки;
5. страхование объекта строительства.
Механизм заключения государственного контракта. Необходимо
отметить, что все действия по заключению государственного контракта
осуществляются через оператора ЭТП в форме электронных документов с
использованием усиленных электронных цифровых подписей.
Государственный контракт заключается с победителем аукциона, а при
уклонении такого участника от заключения контракта с иным участником
аукциона, заявка на участие в электронном аукционе которого признана
соответствующей требованиям, установленным документацией об открытом
аукционе в электронной форме. Иллюстрация последовательности действий
при заключении контракта представлена в Приложении 3.
20
Перечислим основные процедурные особенности:
I. со дня размещения После размещения протокола подведения итогов
аукциона на ЭТП Заказчик в течение 4 дней направляет оператору площадки
проект контракта без подписи заказчика. Контракт составляется путем
включения в проект контракта цены, которая была предложена участником
аукциона, прилагаемого к документации аукциона.
II. Проект контракта без электронной цифровой подписи направляется
оператором ЭТП в течение 1 часа с момента получения проекта участнику
аукциона, с которым заключается контракт.
III. Участник аукциона должен направить оператору площадки проект
контракта в течение 6 дней со дня его получения, подписанный
уполномоченным лицом электронной цифровой подписью; документ об
обеспечении исполнения контракта, при необходимости также подписанный
электронной цифровой подписью.
IV. Оператор должен направить заказчику проект контракта и документ об
обеспечении исполнения контракта по прошествии 10 дней со дня
размещения протокола подведения итогов аукциона на ЭТП.
V. Заказчик/ уполномоченный орган, обязан направить оператору ЭТП в
течение 3 дней со дня получения от оператора проекта контракта контракт,
подписанный уполномоченным лицом электронной цифровой подписью.
VI. Оператор
площадки
должен
направить
подписанный
контракт
участнику аукциона в течение 1 часа с момента получения от заказчика
контракта.
Государственный/муниципальный контракт признается заключенным с
момента направления контракта оператором площадки участнику аукциона,
подписанного
усиленной
электронной
цифровой
подписью
лица,
Государственный контракт может быть заключен не ранее 10 дней со
момента размещения на официальном сайте протокола подведения итогов
электронного аукциона и не позднее 20 дней со дня подписания контракта
победителем.
21
В том случае, когда по окончанию срока подачи заявок подана только 1
заявка,
признанная
соответствующей
требованиям
документации
об
аукционе, заказчик в течение 4 дней со дня принятия решения о соответствии
заявки
требованиям
направляет
оператору
ЭТП
проект
контракта,
прилагаемый к документации об открытом аукционе, без подписи заказчика.
Участник закупки, подавший заявку, не вправе отказаться от заключения
государственного контракта.
В случае если:
- только один участник торгов, подавший заявку на участие в аукционе,
признается участником открытого аукциона - его заявка соответствует
требованиям документации об аукционе, либо;
- аукцион признан несостоявшимся;
в течение 4 дней со дня принятия такого решения заказчик направляет
оператору ЭТП проект контракта, прилагаемого к документации об
аукционе, без подписи контракта заказчиком.
1.4. Анализ изменений в законодательстве о контрактной системе,
как внешних факторов строительного госзаказа.
Как уже говорилось в начале работы, установленные принципы еще при
прошлом 94-ФЗ нашли четкое выражение, а также отдельную регламентацию
только в текущем законодательстве.
Речь
идет
о
принципах
«ответственности
за
результат
«профессионализма
закупки».
заказчика»
Применительно
к
и
закупке
подрядных работ данные принципы, наряду с остальными закрепленными
законом являются наиболее важными по причине: безусловно важной
компетентности заказчика в составлении проектно-сметной документации,
технического задания и др. документации; наличии гарантий выполнения
работы подрядчиком.
22
Учитывая, что целью исследования являются строительные работы в
социально-значимой сфере, важность этих критериев увеличивается вдвое.
Далее рассмотрим два нововведения в закон о контрактной системе, которые
и являются гарантами для реализации указанных принципов.
Контрактная служба. Неэффективность закупок строительных работ
часто связывают с непрофессионализмом в первую очередь штаба заказчика,
непродуманностью составления конкурсной документации.
В качестве кадрового решения новое законодательство о контрактной
системе
вводит понятие «контрактной службы» для государственных
заказчиков.
Согласно ст. 38 44-ФЗ о контрактной системе все бюджетные
организации обязаны соблюдать следующие положения статьи закона:
o
заказчики, совокупный годовой объем закупок, которых в
соответствии с планом-графиком превышает сто миллионов рублей, создают
контрактные службы (при этом создание специального структурного
подразделения не является обязательным).
o
в случае, если совокупный годовой объем закупок заказчика в
соответствии с планом-графиком не превышает сто миллионов рублей и у
заказчика отсутствует контрактная служба, заказчик назначает должностное
лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок,
включая исполнение каждого контракта (далее - контрактный управляющий).
Согласно п.4 ст. 38 закона основными полномочиями создаваемой
контрактной службы являются:
1) разработка плана закупки, осуществление подготовки изменений для
внесения в план закупок, размещение в единой информационной системе
план закупок и внесенные в него изменения;
2) разработка плана-графика, осуществление подготовки изменений для
внесения в план-график, размещение в единой информационной системе
план-график и внесенные в него изменения;
23
3) осуществление подготовки и размещение в единой информационной
системе извещений об осуществлении закупок, документации о закупках и
проектов контрактов, подготовку и направление приглашений принять
участие
в
определении
поставщиков
(подрядчиков,
исполнителей)
закрытыми способами;
4) обеспечение осуществления закупки, в том числе заключение
контрактов;
5) участие в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения
поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и осуществление подготовки
материалов для выполнения претензионной работы;
6) организация (в случае необходимости) на стадии планирования
закупок консультации с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) и
участие в таких консультациях в целях определения состояния конкурентной
среды на соответствующих рынках товаров, работ, услуг, определение
наилучших технологий и других решений для обеспечения государственных
и муниципальных нужд.
Также, контрактная служба должна осуществлять деятельность в
соответствии с положением/регламентом, разработанным и утвержденным
на основании типового положения, утвержденного федеральным органом
исполнительной власти (ФОИВом) по регулированию контрактной системы
в сфере закупок.
Особенно хотелось бы отметить п.6 ст.38 “ Работники контрактной
службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или
дополнительное профессиональное образование в сфере закупок”.
В качестве ремарки хотелось бы отметить, что данный пункт вызывает
сомнения относительно эффективности исполнения на сегодняшний день.
Само направление образования в области госзакупок появилось на
российском образовательном рынке совсем недавно.
В связи с этим рассчитывать на высокую компетенцию сегодня наверно
не приходится. Особенно в закупках на аукционе бытовых работ –
24
монтажных/отделочных процент «брака» в контрактах пока довольно
высокий. Однако, надо сказать что есть и позитивный тренд – при нынешних
темпах развития и спроса на знания в области госзаказа можно
предположить, что через несколько лет это будет полноценная квалификация
наряду с экономистом или юристом.
Меры
финансовой
ответственности.
Финансовое
обеспечение
контракта при закупке строительных работ с помощью электронного
аукциона при 94-ФЗ вызывало много споров и нареканий. Невозможность
выставления дополнительных требований поставщикам в целях соблюдения
конкуренции становилась предпосылкой к появлению на торгах и «фирмоднодневок», и фирм, зарегистрированных на подставных лиц, и просто
участников,
необъективно
оценивающих
собственные
финансовые
возможности.
1) Установление обязательного обеспечения контракта (ст.96, 44-ФЗ)
- первое значимое изменение в 44-ФЗ в области финансовых гарантий. По
старым принципам 94-ФЗ, обеспечение контракта предусматривалось только
в случае предоставлении аванса заказчиком поставщику. Теперь же каждый
поставщик обязан вносить сумму на обеспечение контракта.
2)
Изменение порядка выдачи банковской гарантии (ст.45, 44-ФЗ) –
второе значимое новшество контрактной системы. Банковской гарантии
выдается после предоставления кредитной организации полного пакета
документов, подтверждающих финансовую стабильность поставщика. Также,
44-ФЗ предусматривает проверку сведений об учредителе компании, её
руководителе, главном бухгалтере. Ранее в условия выдачи банковской
гарантии входили критерии: ненарушения деятельностью
законодательства
РФ;
отсутствие
задолженностей;
организации
деятельность
не
приостановлена и не начата процедура ликвидации.
3)
Реестр банковских гарантий (ст.45 44-ФЗ) - в данный список
заносятся кредитные организации, имеющие право выдавать банковские
гарантии.
Правительством
РФ
установлен
порядок
осуществления
25
банковского сопровождения государственных контрактов, и составление
реестра является его обязательной составляющей.
Исходя из анализа изменений законодательства, можно сделать вывод о:
1) повышении компетентности персонала в лице заказчика, которая,
главным образом влияет на результат закупки строительных работ; 2)
наличии обеспечения контракта, как финансовой гарантии, учитывая
отсутствие проверки платежеспособности при проведении аукциона.
26
2. Практика осуществления строительных госзакупок в
г. Москве.
Помимо титула столицы Москва является и инновационным ядром всей
экономики нашей страны. Все принимаемые решения, инициативы органов
власти, как правило, «тестируются» в рамках данного региона.
Что же касается строительной сферы, то и здесь столица является
безусловным лидером и по количеству закупок, и по величине стартовой
цены контракта. Исходя из существующих и планируемых к реализации
«дорожных карт10» развития Москвы, местные органы власти имеет большие
планы по капитальному строительству новых зданий, реконструкции старых
объектов и прочим подрядным работам.
Все эти факты делают город весьма интересным для изучения объектом.
В данном «микроисследовании» постараемся провести анализ конъюнктуры
рынка строительного госзаказа в Москве, выделить особенности системы
управления, существующие проблемы, а также определить дальнейшие
перспективы развития рынка в рамках вступившей в силу федеральной
контрактной системы.
2.1. Правовое регулирование государственного строительного заказа
в г. Москве.
Для четкого понимания функциональной специфики управления
«городскими»
закупками
в
строительной
сфере
необходимо
дать
характеристику существующей в городе системы управления госзаказом.
Централизовано модель управления всеми властными полномочиями, в
том числе и процессом госзакупок состоит из структуры Правительства г.
Москвы.
10
Дорожная карта – поэтапный стратегический план развития субъектов, территорий, отраслей экономики. В Москве в
2013г. было запущено к реализации более 65 дорожных карт в различных сферах, в каждой из которых предусмотрено
проведение городом строительных работ различного плана.
27
Рис. 3 Структурные элементы Правительства Москвы
Данная схема иллюстрирует все структурные единицы, которые в свою
очередь занимаются не только закупками непосредственно для своего
ведомства, но и для подведомственных им государственных бюджетных
учреждений (сетей). Так, к примеру, департамент образования закупает
необходимые строительные работы/услуги – проведение отделочных работ в
здании нового комитета. Кроме этого, аппарат департамента курирует и
строительные закупки для всех образовательных учреждений города.
Каждый элемент структуры Правительства Москвы, в виде того или
иного комитета/департамента функционирует в рамках определенных
нормативно-правовыми актами полномочий. Поскольку базовые полномочия
распределяются вне отраслевой специфики госзакупок (будет ли это закупка
строительных работ или продуктов питания), рассмотрим нормативную базу
регулирования размещения госзаказа в г. Москва.
Основные
нормативно-правовые
акты,
регулирующие
процесс
госзакупок на строительном рынке Москвы составляют следующие
документы:
28

Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1088 "Об
утверждении Правил проведения совместных конкурсов и аукционов"

Приказ Министерства экономического развития РФ от 29 октября 2013
г. N 631 "Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной
службе".

Постановление Правительства Москвы от 30 апреля 2013 г. N 284-ПП
"Об оптимизации порядка утверждения архитектурно-градостроительных
решений объектов капитального строительства в городе Москве".

Постановление «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере
жилищного строительства» № 403

Постановление «Об утверждении Административного регламента
исполнения Комитетом государственного строительного надзора города
Москвы государственной функции по осуществлению регионального
государственного строительного надзора» № 611-ПП

Постановление «Об утверждении Положения об автоматизированной
информационной системе "Контроль за прохождением экспертизы проектносметной документации"» № 513-ПП

№
77-ПП
от
25.02.14
«О
порядке
взаимодействия
органов
исполнительной власти города Москвы при осуществлении мероприятий,
направленных
на
обеспечение
строительства
объектов
капитального
строительства в рамках реализации адресной инвестиционной программы
города Москвы»

Постановление
Правительства
№
752-ПП
от
26.11.2013
«Об
утверждении результатов определения кадастровой стоимости объектов
капитального строительства в городе Москве»

Постановление Правительства РФ от 10.12.2012 № 1275

Распоряжение Правительства РФ от 16.08.2012 № 1487-р "Об
утверждении
плана
мероприятий
("дорожной
карты")
"Улучшение
предпринимательского климата в сфере строительства".
29
Далее рассмотрим более детально документ, регламентирующих
порядок и принципы проведения процесса государственных закупок в г.
Москве - Постановление Правительства Москвы от 24.02.2012 № 67-ПП "О
системе закупок города Москвы" (в ред. от 30.04.2013). Положение,
принятое в рамках данного Постановления принято в целях повышения
эффективности размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных нужд города Москвы.
Согласно положению, основным координатором, ответственным за
электронные торги, является Департамент города Москвы по конкурентной
политике.
Выделим
основные
функции
департамента
на
примере
жизненного цикла процесса закупки.
Табл. 1 Деятельность Департамента г. Москвы по конкурентной политике на стадиях
проведения закупки
проводит мониторинг:
o
перечней
потребностей
в
продукции
на
очередной финансовый год и плановый период.
o
предварительного
прогноза
продукции
на
очередной финансовый год и плановый период
o
осуществляет анализ планируемых закупок на
основании сведений из соответствующей подсистемы
ЕАИСТ
и
принимает
решение
о
проведении
совместных конкурсов и аукционов при наличии у двух
Порядок планирования заказа
и более заказчиков потребностей в одних и тех же
товарах, работах, услугах в случаях, когда начальная
(максимальная) цена каждого контракта равна либо
превышает 10 млн.рублей.
o
осуществляет
мониторинг
исполнения
заказчиками города Москвы утвержденного планаграфика
и
анализ
сведений
в
соответствующей
подсистеме ЕАИСТ
30
o
осуществляет
функции
по
определению
поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
o
устанавливает порядок и сроки согласования
заявки на осуществление полномочий по определению
поставщика (подрядчика, исполнителя), ее форму и
Порядок осуществления
закупок
содержание.
o
обеспечивает
обсуждения
проведение
при
общественного
осуществлении
закупки,
цена
контракта по которой равна либо превышает 500 млн.
рублей.
o
Порядок формирования
комиссий по осуществлению
закупок
формирует
и
Межведомственную
определяет
городскую
порядок
комиссию
работы
[1]
по
осуществлению закупок в соответствии со структурным
составом для закупок первого уровня [2]
o
совместно с Главным контрольным управлением
города Москвы в соответствии с правовыми актами
города
Мониторинг осуществления
закупок
Москвы
осуществляет
мониторинг
осуществления закупок.
o
представляет в Межведомственную комиссию по
присвоению заказчикам рейтинга эффективности и
прозрачности
размещения
государственного
заказа
отчет для присвоения рейтинга заказчикам.
o
Осуществляет методическое и информационное
сопровождение общественного контроля закупок.
o
Общественный контроль
закупок города Москвы
Совместно
с
Общественным
советом
по
развитию конкуренции в городе Москве формирует
перечень общественных организаций, объединений
юридических
лиц
и
граждан,
участвующих
в
общественном контроле закупок.
[1] Согласно п. 4.3. Комиссии по осуществлению закупок первого и второго
уровней должны иметь в своем составе не менее 50 процентов
специалистов,
прошедших
профессиональную
переподготовку
или
повышение квалификации в сфере закупок.
31
[2] Размещаемые заказы на поставки товаров, выполнение работ и оказание
услуг для государственных нужд города Москвы подразделяются на
государственные заказы первого уровня и государственные заказы второго
уровня. Государственные заказы первого уровня включают в себя:
- Заказы на все подрядные работы по капитальному строительству и
реконструкции объектов, включая объекты адресной инвестиционной
программы и целевых бюджетных фондов, в случаях, когда начальная цена
государственного
контракта
(цена
лота),
планируемого
к
размещению, превышает 20 млн. руб.
!К вопросу о «дорогом строительстве»: согласно п. 1.12. “Закупки,
которые
связаны
с
капитальным
строительством
и
начальная
(максимальная) цена контракта по которым составляет от 100 млн. рублей
(включительно), осуществляются при наличии согласования с заместителем
Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам градостроительной
политики и строительства”.
2.2. Система управления строительным госзаказом г. Москве.
Рассмотрев
нормативно-функциональную
сторону
управления
госзакупками в целом, перейдем к изучению специфики, а именно к
субъекту управления строительным заказом.
Исходя из классификации строительных работ, выделяется множество
видов деятельности в данной категории, соответственно и в строительном
госзаказе.
Однако, наибольший общественный интерес и резонанс при реализации
вызывают строительные работы, связанные с формированием социальной
инфраструктуры.
Преимущественно
это
работы,
которые
капитального строительства, либо крупных
носят
характер
либо
работ по реконструкции
(транспортных развязок, участков автомобильных дорог и т.д.), реставрации
культурных объектов (музеев, библиотек, театров и т.д.).
32
Как правило, характеризуются такие закупки высокой стоимостью
контракта (НМЦК в среднем оценивается 11 в 200-300 млн. руб.), а также
высокой сложностью содержания и исполнения работ. Планированием и
распределением закупок такого рода в г. Москве является орган власти,
который в структуру Правительства Москвы.
Главным координатором градостроительной политики, в том числе и в
области закупок является Департамент строительства Москвы. Согласно п.1
Положения о Департаменте строительства Москвы, принятого в рамках
Постановления Правительства Москвы от 2 декабря 2010 г. N 1046-ПП "О
совершенствовании системы управления в сфере градостроительной
политики и строительства города Москвы" департамент строительства
города Москвы принимает следующие характеристики:
является функциональным органом исполнительной власти города
o
Москвы, осуществляющим функции по:

реализации
государственной
политики
в
области
градостроительства;

государственного заказчика по размещению заказа на поставки
товаров, оказание услуг, выполнение работ для объектов капитального
строительства, проектирование, строительство, реконструкция которых
осуществляется за счет средств бюджета города Москвы;
Помимо департамента, как органа осуществляющего строительное
развитие города, структура управления строительным госзаказом Москвы
располагает Комплексом градостроительной политики и строительства
города
Москвы.
Его
основная
миссия
–
интеграция
всех
циклов
градостроительного развития столицы: от разработок генеральных планов
строительства и взаимодействия с инвесторами до мониторинга цен на
строительные материалы и взаимодействия с профсоюзами и структурами
СРО.
11
Анализ тендеров Москвы http://open-torg.ru/articles/analiz-tenderov-moskvy.html
33
Комплекс градостроительной политики и строительства самостоятельно
разрабатывает
и
реализует
«Градостроительная
две
политика»
и
государственные
«Жилище»,
а
программы
-
также является
соисполнителем в части проектирования и строительства 16 госпрограмм12.
Строительный комплекс объединяет семь органов исполнительной
власти правительства Москвы:
Департамент строительства
Департамент градостроительной политики
Департамент развития новых территорий
Москомэкспертиза
Москомархитектура
Москомстройинвест
Мосгосстройнадзор
Рис.4 Система управления строительным госзаказом г. Москвы
Таким
образом,
подводя
черту
под
вопросом
управления
и
регулирования строительного госзаказа в Москве, можно сказать, что
логистика закупок ведется на базе хорошо развитой инфраструктуры.
Теоретически, система отвечает требованиям и планирования закупки, и
мониторинга качества и исполнения работ. Однако настолько ли это
12
Обсуждение пакета госпрограмм на общественном совете при Минэкономразвития России http://boimt.ru/news/24227
34
эффективное руководство и осуществление закупок, проверим с помощью
исследования статистических данных.
2.3. Мониторинг рынка строительного госзаказа г. Москвы.
2.3.1. Общая характеристика тенденций на рынке ГСЗ.
Новости о скором вступление в законную силу №44-ФЗ «О контрактной
системе» вызвали большой интерес со стороны подрядчиков, что привлекло
на рынок новых «игроков».
Объем рынка госзакупок, по оценке13 Национальной ассоциации
участников электронных торгов (НАУЭТ), достиг в прошлом году 6 трлн.
руб., доля федеральных закупщиков достигла 2,5 трлн. руб., на Москву
приходилось 1,5 трлн. руб. Прозрачность рынка на как на федеральном, так
на региональном и муниципальном уровнях продолжает оставаться средней.
Способ осуществления закупки
8%
электронный аукцион
9%
открытый конкурс
24%
59%
запрос котировок
закупка у единственного
поставщика
При этом, по оценке14 ФАС РФ, ущерб государства от неэффективных
госзакупок в 2013 году составил  265 млрд. руб. При этом завышение цен
в федеральном
сегменте
составило 8%,
в региональном —
4%,
в муниципальном — 6%.
Доля закупок подрядных работ в общем контексте стабильно составляет
около 42% на протяжении уже 3-5 лет, т.е. занимает практически чуть менее
половины всего объема рынка. Структура заказов распределяется в основном
13
14
Исследование рынка ГСЗ 2013 http://bujet.ru/article/244035.php
http://www.nikakixno.ru/news/fas_elektronnye_konkursy_na_goszakupki
35
между
работами
на:
строительство
реконструкцию
(49%),
(37%),
капитальный и текущий ремонт зданий и сооружений (14%).
Для дальнейшего сравнения выделим общие тенденции российского
рынка госзаказа в общегосударственном масштабе:
 Общий
объем
рынка
увеличивается
в
связи
с
оптимизацией
законодательства (обусловлено вступлением в силу контрактной системы);
 Электронный аукцион является ведущей формой закупки, в том числе
и для строительных работ;
 Строительный госзаказ занимает более трети объема в структуре
государственных закупок.
 Прозрачность госзакупок оценивается в средних показателях => что
указывает на определенные проблемы в наличии и доступности
информации по закупкам;
Общая динамика на рынке ГСЗ Москвы.
За 2010—2013 г.15:
количество участников закупки увеличилось с 294 209 до 1 457 158.;
количество поставщиков выросло с 103238 до 1159623;
количество
заказчиков с 190971 до 297535.
Отраслевая структура16 рынка на 2013 г.:
15Госзаказ
16
— 2013. Цифры года http://news.my-tender.ru/goszakaz-2013-tsifryi-goda/
http://auctionvestnik.ru/pdf/AV_136.pdf
36
Как видно из диаграммы, закупки строительных работ составляют около
50% от общего числа. При этом, если посмотреть на структуру закупок по
общей стоимости, то тендеры на строительство также занимают первое
место, однако, доля их будет еще значительней (около 65%). Второе место
занимают тендеры на медицинское оборудование.
Если рассматривать затраты города на строительную отрасль в
сравнении с другими регионами, опять же Москва с большим отрывом
занимает лидирующую позицию. (Доля Московской области в совокупном
объеме составляет 7413903,99 тыс. руб.)
Рис. 5 Структура распределения затрат на госзакупки
В итоге можно сказать, что конъюнктура и тенденции на государственном и
региональном уровне в общем и целом совпадают. Москва является лидером
в области строительного заказа в сравнении с другими крупными регионами,
там и тратит больше денег на строительство на внутреннем рынке госзаказа.
2.3.2. Характеристика закупок строительных работ Департаментом
строительства Москвы.
Основным
объектом
исследования
данной
работы
являются
строительные закупки по объектам социальной инфраструктуры. Как уже
было
указано
выше,
ведомством,
отвечающим
за
формирование
37
строительного вектора развития, а также выступающего заказчиком на
аукционе является Департамент строительства и подведомственная ему сеть.
Эмпирическую
статистический
базу
анализа
мониторинга
преимущественно
составил
информационно-аналитического
издания
«Московские торги» , которые состоит из отчета по квартальным закупкам за
период 01.03.13 – 31.12.13.
Поскольку объем статистических данных достаточно большой, разделим
все показатели на качественные и количественные. Количественные данные
помогут определить общие тенденции, динамику на рынке и выявить
сходства/различия
с
общегосударственным
уровнем.
Качественные
показатели послужат основой для дальнейшей оценки эффективности.
Количественные показатели. Рассмотрим основные данные по закупкам
департамента за последние два квартала 2013 г.
За период 01.06.2013 — 31.12.2013:
Количество
опубликованных лотов
госзаказов, ед.
Сумма начальных цен
заказов, руб.
Количество
заключенных
госконтрактов, ед.
Сумма цен
заключенных
госконтрактов, руб.
183
62 608 857 245
228
51 395 408 489
Рассмотрим более детально первый квартал. В третьем квартале 2013
года подведомственной сетью Департамента строительства города Москвы в
период было опубликовано 95 лотов государственных заказов с суммарной
начальной ценой заказов 36,8 млрд. руб. и заключено 130 государственных
контрактов на общую сумму 30,2 млрд. руб. В итоге, средняя величина
государственных контрактов составляет  232 млн. руб., что на порядок
превосходит аналогичный показатель в всей Москве. В Приложении 4
отображены
соотношения
опубликованных
заказов
и
количества
заключенных контрактов.
38
Сведения по закупкам подведомственной сети Департамента строительства
города Москвы за период первого квартала 01.01.2013 — 31.03.2013
Количество
опубликованных
лотов госзаказов,
ед.
Сумма начальных
цен заказов, руб.
Количество
отмененных лотов
госзаказов, ед.
Сумма начальных
цен отмененных
заказов, руб.
Количество
заказчиков по
заказам, ед.
95
36 828 793 555
7
10 501 841 213
3
Структура
распределения
закупок
подведомственной
сети
Департамента строительства города Москвы по методам размещения за
третий, четвертый квартал представлена в Приложении 5 Общая динамика
распределения.
Исходя из
полученных данных,
за анализируемый
период было
опубликовано не
менее 95 лотов на
общую сумму 36,8
млрд. руб.
Совокупная доля электронных аукционов составила 32,63% от общего числа
и 6,62% от всего объема опубликованных лотов. Также, за период
мониторинга было опубликовано 61 извещение о проведении открытого
конкурса, что составило 64,21% от общего количества и 93,38% от общего
объема закупок. Запросы котировок внесли незначительный вклад в
количество
и
объем
опубликованных
заказов
—
3,16
и
0,004%
соответственно.
Надо отметить, что такое распределение не характерно для госзакупок
департаментов
Правительства.
Если
посмотреть
на
аналогичную
характеристику17 строительного рынка в целом, к примеру, по категории
17
Анализ госзаказов, связанных со строительно-монтажными работами http://boi-mt.ru/analytics/20408
39
ОКДП «4560521 Строительно-монтажные работы», то мы увидим иное
распределение:
Распределение объема опубликованных заказов по способу размещения заказов за период
01.06.2013 — 30.10.2013 по ОКДП «4560521 Строительно-монтажные работы», руб.
Однако, предположительно, выбор аукциона, как способа закупки,
основывается на невысокой стоимости, и главное, относительной легкости
выполнения работ.
Высокая
концентрация
конкурсных
закупок
Департамента
строительства города Москвы связана с тем, что подведомственная сеть
осуществляет закупки, с значительно высокой ценой контракта и требующие
наибольшего уровня контроля качества работ.
Процедура конкурса позволяют как снизить стартовую цену, так и
отобрать
подрядчика
по
качеству
работы,
что
позволяет
выбрать
исполнителя, имеющего наилучшую квалификацию.
Поскольку практический интерес представляет метод электронного
аукциона, рассмотрим выбор департамента для проведения аукциона по
электронным торговым площадкам.
Структура заказов в Приложении 6 за первое полугодие 2013 года по
электронным торговым площадкам (ЭТП), показывает, что 29 закупок
проводились на ОАО «ЕЭТП». Это составляет 93,55% от общего количества
электронных аукционов. Общая сумма госзаказов на этой площадке
составила 1,9 млрд. руб. На ЗАО «Сбербанк-АСТ» размещалось всего 2
заказа на общую сумму 456,6 млн. руб., что составляет 6,45% от их общего
40
количества. На РТС-тендер, АГЗ РТ, ЭТП ММВБ департамент не разместил
ни одного госзаказа.
Опять
же
если
сравнить тенденции при
выборе ЭТП по закупке
уже упомянутых ОКДП
«4560521
Строительно-
монтажные
работы»,
то
динамика будет следующей.
Долевое распределение по ЭТП объема опубликованных в
период 01.06.2013 — 30.12.2013 заказов, в которых указан код
ОКДП «4560521 Строительно-монтажные работы», %
Несмотря на то, что другие площадки все-таки задействованы в торгах,
по сравнению с закупками департамента, общая тенденция в различиях
между выбором ОАО «ЕЭТП», ЗАО «Сбербанк-АСТ» и остальными тремя
площадками говорит о высоком кредите доверия заказчиков к первым двум
площадкам. В особенности при крупных закупках, заказчики стремятся
работать с опытной площадкой, что является некоторым проявлением
консерватизма и ставит под сомнение конкурентность на рынке ЭТП18.
Качественные
показатели.
Наиболее
интересным
стоимостным
показателем по отчету закупок является перечень 10 самым дорогих лотов
государственных
закупок
подведомственной
сети
Департамента
строительства города Москвы за период 01.01.2013 — 31.12.2013. Все
объекты закупки являются
масштабными проектами в расширении и
оптимизации социальной инфраструктуры.
Согласно перечню, общий объем 10 самых дорогих закупок
подведомственной сети
департамента составляет

85% госзаказов,
опубликованных за рассмотренный период в этой сфере и оценивается в
31 323 638 318 руб. Однако, самый дорогой лот на выполнение подрядных
работ капитальному строительству объекта: «Реконструкция Балаклавского
18
Строители дождались конкурса http://boi-mt.ru/fullelectro/20143
41
проспекта — Рублевского шоссе от МКАД до Варшавского шоссе, 2 этап» на
общую сумму 9,6 млрд. руб. был отменен.
Таким образом, размещение заказов в 9 случаях из 10 находится на этапе
«размещение завершено», что можно оценить как высокую степень
реализации закупки.
Следующий качественный фактор можно назвать ценовым, поскольку
он характеризует снижение стоимости объектов капитального строительства.
По
результатам
проведения
государственной
экспертизы,
суммарное
снижение стоимости строительных проектов за 11 месяцев 2013г. составило
73, 2 млрд. руб. для бюджета города. При этом, заявленная стоимость
контракта превосходит согласованную во всех сферах проведения работ.
Более подробная инфографика представлена в Приложении 7.
Как известно, затраты на строительство «под ключ» являются самыми
большими, и экономия бюджетных средств в этом случае весьма
положительный фактор. Однако, если мы говорим о процедуре электронного
аукциона, то между качеством и ценой существует прямая зависимость, чем
ниже цена, тем вероятнее, будет ниже качество работ. Поэтому снижение
стоимости строительства будет иметь двоякий эффект, в зависимости от
способа закупки.
Последний качественный индикатор – итоги работы контрольнонадзорного органа над закупками в области строительства. Опять же в
качестве плюса к структуре управления ГСЗ следует отметить, что наряду с
уполномоченными УФАС, контрольно-счетной палатой Москвы (КСП),
Стройкомплекс
располагает
и
собственной
организацией
-
«Мосгосстройнадзор». Учреждение за прошлый год провело ряд таких
ревизионных мероприятий как:
проверки, обследования, наложение
штрафов, обращения в СРО, выдача предписаний.
Общее количество выявленных нарушений – 39 099, более половины из
которых составляют нарушения по качеству строительных работ (13 765) и
42
содержанию строительных площадок (10 922). Детальная инфографика по
работе «Мосгосстройнадзор» проиллюстрирована в Приложении 8.
Заканчивая
часть
мониторинга,
рассмотрим
динамику
заказов
уходящего 2013 г. за декабрь. Для сравнения приведем позиции по трем
самым активным госзакачикам:
№
Полное
наименовани
е заказчика
Количество
Доля
Количество
Доля
Сумма
Доля
опубликованн от общего опубликованн от общего начальных
в
ых
количест
ых
количест
цен
общем
заказов,
ва
лотов,
ва лотов,
заказов,
ед.
заказов,
ед.
%
руб.
объеме
%
,
%
1
Департамент
строительства
города Москвы
311
3,67
316
3,46
166 094 809 9
07
77,37
2
Государственное
казенное
учреждение
«Дирекция по
обеспечению
деятельности
государственных
учреждений
здравоохранени
я Юго-Западного
административн
ого округа
города Москвы»
216
2,55
217
2,38
430 403 419
0,20
3
Государственное
бюджетное
учреждение
здравоохранени
я города Москвы
«Детская
городская
клиническая
больница № 9
им. Г.Н.
Сперанского
Департамента
здравоохранени
я города
Москвы»
170
2,00
171
1,87
234 881 749
0,11
Таким образом, за период 2013г. Департамент строительства Москвы
реализовал градостроительную политику города, тем самым активно
участвуя в процессе госзакупок. Анализ проведенного мониторинга будет
представлен в следующей главе.
43
3. Оценка эффективности осуществления закупок
подрядных работ способом электронного аукциона.
3.1. Анализ мониторинга рынка ГСЗ г. Москве.
После рассмотрения эмпирических данных в предыдущей главе,
выделим особенности рынка ГСЗ в Москве и сделаем соответствующие
выводы.
В первую надо сказать, что общая тенденция рынка субъекта в
сравнении общегосударственной совпадает: рынок строительного заказа с
каждым
годом
расширяется,
при
этом
увеличивается
количество
поставщиков и затраты на подрядные работы. Однако, особенностью
московского рынка ГСЗ является наибольшая цена контрактов и, как
следствие,
бОльшие
суммы
строительных
заказов.
Причины
такой
затратности уже неоднократно указывались – осуществление строительных
работ,
предусматривающих
сложность,
многоэтапность
процесса,
использование новейших технологий при строительстве, что и обуславливает
высокую цену контракта.
Переходя к выводам по специфике закупок ответственного за
градостроительную политику Департамента строительства Москвы отметим,
что показатели были условно разделены на качественные и количественные.
Количественная статистика показала, что активность закупок на протяжении
2013 г. оставалась достаточно высокой. Если говорить о методах размещения
заказа, то электронный аукцион стал отнюдь не лидером, составив всего
6,62% от опубликованных лотов (открытый конкурс – 93,3%, запрос
котировок - 3,16%).
Подобное «монополистическое» распределение наблюдается и при выборе
электронной торговой площадки. Из 5 действующих заказчик размещает
лоты только на двух площадках, причем разница преференции составляет
93,5% для ОАО «ЕЭТП» и 6,5% для ЗАО «Сбербанк-АСТ».
44
Исходя из данных цифр, можно сказать, что если, рассматривая объекты
строительства социальной сферы, речь идет о крупных строительных
закупках, то в 100% случаев госзаказчик выбирает открытый конкурс,
поскольку характеристики закупки законодательно предусматривают это
способ.
Однако если мы говорим о подрядных работах в более мелком масштабе
все в той же сфере социальной значимости, то также законодательно
закреплено проведение аукциона для закупки подобных работ.
Качественные индикаторы указывают на снижение цены объектов
строительства в среднем, что является положительным трендом в вопросе
оптимизации бюджетных расходов. С другой стороны, если говорить
конкретно
о
методе
электронного
аукциона,
то
известна
прямо
пропорциональная зависимость между ценой контракта и качеством
строительных работ. Из этого можем сделать вывод, что при закупке не столь
крупных подрядных работ заказчик экономит бюджетные средства, теряя в
качестве19.
Так по итогам работы за 2013 г.
контрольно-надзорного органа
Стройкомплекса «Мосгосстройнадзор», было выявлено чуть менее 40 тыс.
нарушений со стороны поставщиков, 56,6% нарушений из которых
составляют по качеству строительных работ и содержанию строительных
площадок. Кроме того, согласно информации общественной организации
«Безопасное Отечество», за первый квартал было выявлено нарушений в 9
закупках на строительство общей суммой 95 млрд. рублей. Во всех заявках
отсутствовали:
проектная
документация,
требования
к
качеству
и
обоснование НМЦК20. Активисты сообщества обратились в ФАС, в ходе
внеплановой проверки недостающие документы были срочно опубликованы
на сайте. Как оказалось, виной стали «технические неполадки» при
публикации лота
19
Лаптев В.Л. “Что является главным критерием при выборе стройподрядчика” http://boi-mt.ru/news/14721
http://www.nikakixno.ru/events/v_torgakh_departamenta_stroitelstva_moskvy_vyyavleny_narusheniya_na_/?sphrase_id
20
45
Анализ 10 самых дорогих контрактов также показал, что открытый
конкурс – преимущественный способ закупки, опять же, в связи с высокой
стоимостью
и
одновременно,
необходимостью
предъявления
дополнительных требований к квалификации поставщика, что процедура
аукциона не предусматривает.
Таким
образом,
департамента,
можно
подводя
итог
сказать,
что
анализа
закупочной
руководствуясь
политики
существующими
положениями закона о закупке подрядных работ ситуация следующая:
 Строительство объектов социальной инфраструктуры разделяется на
две категории в зависимости от стоимости работ, при этом опуская
качественный критерий на второй план.
 На закупках менее 150 млн. руб. закон требует экономить и применять
способ аукциона; на закупках свыше 150 млн. руб. закон требует
применять конкурс и учитывать в первую очередь качественноквалификационные требования, оставив вопрос о цене в меньшем
приоритете.
Данная ситуация, на мой взгляд, не отвечает требованиям как критериев
конкурентности, так и понятия рациональности расходования бюджетных
средств.
3.1.1. Сравнительная оценка эффективности закупки подрядных работ
Департаментом строительства Москвы.
Далее
необходимо
оценить
продуктивность
системы
госзакупок
строительных работ по критериям, сформированным на основании изучения
статистической базы. Оценка производится в 10-бальной системе.
Критерий эффективности
1.Своевременность
формирования закупки
Оценка показателя
На основе изученной статистики, а также принципов
управления градостроительной политикой, можно
сделать вывод о своевременности планирования и
закупки работ.
Наличие
структуры
«Стройкомплекса»,
46
реализующего планирование застройки территорий,
проведения необходимых ремонтно-монтажных работ, а
также заключение долгосрочных контрактов, позволяет
оценить уровень планирования как высокий.
10
Оценка
2. Прозрачность и
открытость информации
о закупке
Помимо обязательной информации, размещаемой
на сайте zakupkigov.ru, при поиске данных особых
трудностей не возникало, множество информации
находится в открытом доступе, в том числе
аналитические отчеты, статистика, проводимая по
закупкам департамента.
Однако, минусом является отсутствие информации
по отдельным закупкам, а именно причина отмены
самого дорого заказа департамента в сети не была
опубликована, никак не освещена в СМИ.
8
Оценка
3.Конкурентность среди
поставщиков
Исходя
из
структуры
способов
закупки,
подавляющее большинство контрактов было заключено
по итогам проведения конкурса (более 90%).
В сравнении с принципами отбора заявок аукциона
отбор
при
открытом
конкурсе
является
дискриминирующими. Более того, даже среди крупных
компаний далеко не каждая платежеспособна и
технологически оснащена для выполнения сложных
подрядных работ.
Поэтому
оценка
конкурентности
закупок
департамента оценивается ниже среднего.
Оценка
4. Снижение стоимости
объекта капитального
строительства
4
Как показала динамика, снижение стоимости за
2013г. составило существенные 73,2 млрд. руб. для
бюджета города и охватила все направления
строительства, по которым велась закупка на период
мониторинга. Оценить бюджетную экономию как
высокую.
Оценка
10
32
Итого:
Исходя из возможного максимума (40 б.) система получила оценку в 32
б.,
продуктивность
работы
заказчика
в
лице
департамента
и
подведомственной сети можно оценить как достаточно высокую. Однако
анализ конкурентности показывает, что для достижения справедливой
«оценки» необходимо уравнять данный критерий для всех объектов
социальной инфраструктуры – либо сделать приоритетным для каждого
47
способа закупки, либо выработать ограничительные критерии для всех
закупок данной категории вне зависимости от цены.
3.2. Проблемы закупки подрядных работ в строительстве по
объектам социальной инфраструктуры путем электронного аукциона.
Исходя из проведенного мониторинга, складывается противоречие в
оценке метода использования электронного аукциона для подобного рода
закупок.
С одной стороны, закупки сложных инфраструктурных объектов 100%
реализуются путем открытого конкурса в результате стоимости выше 150
млн. руб. и отнесении закупки к категории исключений из аукционного
перечня. Необходимость гарантии платежеспособности и квалификации
подрядчика при застройке линий метрополитена, к примеру, понятна и
очевидна.
Однако, с другой стороны, выходит, что при строительстве таких
объектов как школ, больниц, детских садов, социально-культурных
учреждений, которые, на мой взгляд, носят не менее социально-важный
характер,
используется
способ
электронного
аукциона.
Так
как
в
большинстве случаев это строительные проекты менее 150 млн. руб. на
уровне города и не попадающие под категорию сложных технологических
работ,
показатели
качества,
квалификации
поставщика
являются
второстепенными, ставя в приоритет только вопрос цены.
Основной проблемой для области строительства при осуществлении
госзакупки, по моему убеждению, является законодательное неравенство,
описанное
выше.
При
подрядных
работах
критерий
качества
и
квалификации должен являться основополагающим фактором при отборе
заявок участников, вне зависимости от способа закупки.
Поскольку эти объекты являются социально значимыми и используются
в интересах всего общества, нельзя игнорировать качество постройки
детского сада или ремонта больничного/музейного помещения, при этом
48
тщательно отбирать поставщиков для возведения высоковольтных линий
электропередач или строительства надземного перехода.
Такой подход к разделению между объектами инфраструктуры на
«дорогие» и «дешевые» проекты ведет не только к риску дополнительных
бюджетных расходов при повторных ремонтах помещений, отделочных
работ и т.д., но и к потере реальной конкуренции между поставщиками при
проведении конкурса, а также, к возникновению «чрезвычайных» ситуаций,
когда последствия некачественных строительных работ могут отразиться на
жизни и даже здоровье людей.
49
4. Пути повышения эффективности закупок в строительной
сфере способом электронного аукциона.
Итак, проанализировав все динамические показатели и дав оценку
относительно
закупок
строительных
работ,
в
частности
методом
электронного аукциона, отметим возможные пути решения указанных выше
проблем.
Исходя из существующих нормативных обстоятельств и условий
внешней среды для рынка ГСЗ, представляется возможным достичь
повышения эффективности при выполнении следующих задач.
1. Первая и основная задача состоит в том, чтобы на законодательном
уровне выделить и закрепить из классификации строительных работ как по
классификатору ОКВЭД, так и отдельным нормативно-правовым актом,
категорию «объектов социальной инфраструктуры», в виде социальных
учреждений – больниц, школ, музеев, театров, детских садов и т.д.
2. Далее необходимо произвести изменения в законодательстве о
контрактной
системе
44-ФЗ
по
закупке
строительных
работ
по
сформулированной категории, с последующим обязательством включить в
перечень условия для участия в торгах качественно-квалификационные
требования к поставщику, вне зависимости от метода размещения заказа.
3.
Внесение
изменений
в
от 28.11.2013 №1085 "Об утверждении
окончательных
предложений
Постановление
Правил
участников
закупки
Правительства
оценки
РФ
заявок,
товаров,
работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Для
выделенной
категории
строительных
работ
необходимо
пересмотреть метод оценки заявок, в частности, структуру расчета итогового
рейтинга заявки, где на данный момент распределение таково: 60%
составляет стоимостной критерий – цена контракта; 40% нестоимостной
50
критерий,
состоящий
из
качественных/функциональных/экологических
характеристик закупки (20%) и квалификации участника (20%).
4.
Внесение поправок в Постановление Правительства РФ от
28.11.2013 № 1089 "Об условиях проведения процедуры конкурса с
ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд" по расширению/конкретизации
перечня строительных работ, осуществляемых с помощью конкурса с
ограниченным участием по объектам социальной инфраструктуры.
5.
Относительно учета данных о поставщиках, предлагается создать
реестр добросовестных («белых») поставщиков с целью стимулирования
участников
госзакупки
к
качественному
исполнению
контрактных
обязательств. Особенно, для участников электронного аукциона, где
качественные требования не оцениваются, это будет наилучшим способом
создания репутационного преимущества среди других поставщиков.
51
Заключение.
Тема государственного заказа, в частности осуществления его в
строительной области была и остается на сегодняшний день одной из
обсуждаемых и осуждаемых в экономическом контексте. Несмотря на
реформы системы госзакупок в виде принятия закона 44-ФЗ «О контрактной
системе», базовые принципы осуществления процедур закупок, хоть и с
элементами
некоторой
«реконструкции»
положений
закона,
были
перенесены из 94-ФЗ.
При этом, в новом законе подверглись весомым изменениям общие
положения. Это введение таких инноваций как планирования, аудита и
контроля закупки после заключения контракта, общественное обсуждение и
т.д. Несомненно, некоторый коэффициент такие нововведения окажут и на
процедуру закупки, в частности обеспечение контракта при проведении
аукциона выступает как дополнительная финансовая гарантия. В то же время
для строительного госзаказа крайне важна компетенция лиц, занимающихся
подготовкой документации к торгам, будь то конкурс или запрос котировок.
Переходя к практике, стоит отметить, что, безусловно, Москва – это
отельный объект изучения со своими «индивидуальными» чертами,
особенностями в области госзакупок. Градостроительная политика города
предусматривает закупки подрядных работ общей суммой в квартал более
десятка млрд. руб., а контракты с подрядчиками на выполнение работ
заключается на несколько лет вперед. Такой масштаб совсем не характерен
для среднего регионального рынка ГСЗ.
Мониторинг закупочной политики показал, что строительные работы по
объектам социальной инфраструктуры, исследуемые в данной работе, закон
разбивает на общие и частные случаи. К общим относится та часть закупок,
стоимость которых не превысила 150 млн. руб. и по которым, согласно
аукционному перечню, проводится процедура электронного аукциона.
Частные случаи – закупки свыше 150 млн. руб., как показала статистика,
52
реализовывались основным заказчиком (департаментом Строительства
Москвы) гораздо чаще, применяя конкурсный способ закупки.
Исходя из таких показателей, можно сформировать следующую
тенденцию, на основании положений 44-ФЗ: экономить необходимо на
«недорогих» закупках, используя аукционные критерии оценки заявок
подрядчиков; ставить в приоритет качество и квалификацию исполнителя
согласно конкурсным требованиям, при этом ставя цену контракта на второй
план, необходимо при «дорогих» закупках.
Невольно возникает такой вопрос к отечественным законодателям:
“Почему при ремонтных работах стоимостью в десяток миллионов, в школе
или больнице, вопрос бюджетной экономии настолько принципиален, а при
строительстве участка дороги стоимостью в десяток миллиардов важна не
столь цена, сколь опыт участника в подобных подрядных работах?”.
(Учитывая, что при реализации таких крупных объектов, подрядчик, как
правило, использует целую сеть субподряда, т.е. найти десяток таких
маститых исполнителей практически невозможно, подобные конкурсные
требования полностью снимают вопрос соблюдения конкуренции ее
отсутствием).
Таким образом, об эффективности аукционного способа закупки в
области
строительства
социально
значимых
объектов
говорить
на
сегодняшний день не приходится. Даже в таком крупном и отлично развитом
на инфраструктурном уровне городе как Москва, проблема закупки по
данной
категории
остается
не
решенной,
а
подрядные
работы
характеризуются либо переменным качеством, либо псевдоконкурентными
требованиями в сегменте дорогостоящих и технологически сложных работ.
Предлагаемые в данной работе меры по оптимизации эффективности
закупки строительных работ, призваны в первую очередь устранить
заложенное в законе неравенство, основанное на стоимостном критерии.
Несмотря на указанные различия рынка ГСЗ в Москве и регионах,
нельзя
отрицать
одинаковую
важность
качественного
исполнения
53
строительных работ в школах, детских садах, больницах, музеях и т.д.
Поэтому, закрепление на законодательном уровне такой категории как
«объект социальной инфраструктуры» будет выступать как дополнительный
гарантия
качества и ответственности исполнения таких работ, как со
стороны госзаказчика, так и со стороны подрядчика.
Что касается процедурных особенностей, данный мониторинг практики
закупок подтвердил, что принципы электронного аукциона не обеспечивают
должной эффективности исполнения подрядных работ
по объектам
социально значимой категории.
Необходимо либо вынести данную категорию за скобки общего
наименования строительных работ согласно ОКВЭД, либо в рамках аукциона
утвердить наличие качественных критериев в требованиях к заявке
участника.
Также, следует принять меры и по расширению конкурса с
ограниченным участием, чтобы выражать в требованиях к подрядчику
конкретные, необходимые для данного типа работ требования, а не создавать
конкуренцию в рамках открытого конкурса, которая на деле ограничивается
3-4 стабильными участниками.
Итак, исходя из всего вышесказанного, можно полагать, что проблема
эффективности закупки строительных работ по объектам социальной
инфраструктуры на сегодняшний день действительно существует, несмотря
на динамику роста таких закупок. Применение способа электронного
аукциона к данному типу закупки должно быть или серьезно пересмотрено, в
рамках перечисленных выше условий, либо вовсе заменено на процедуру
конкурса.
Эффективности возможно достичь в том случае, когда при наименьших
затратах будет осуществляться наиболее качественное выполнение работы.
Пути повышения эффективности были сформированы в работе, остается
только применить их на практике для успешного решения проблемы.
54
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Нормативно-правовые акты:
1.
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд»
2.
Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ. (ред. от 02.07.2013) «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд»
3.
Федеральный закон Российской Федерации от 06.04.2011 г. N 63-ФЗ
"Об электронной подписи"
4.
Постановление
Правительства
РФ
от 28.11.2013 №1085
"Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений
участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд”.
5.
Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1089 "Об условиях
проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд"
6.
Гражданский Кодекс РФ
7.
Градостроительный Кодекс РФ
8.
Распоряжение Правительства РФ от 31 октября 2013 г. N 2019-р
9.
Постановление Правительства Москвы от 24.02.2012 № 67-ПП "О
системе закупок города Москвы" (в ред. от 30.04.2013)
10.
Постановление Правительства Москвы от 2 декабря 2010 г. N 1046-ПП
"О совершенствовании системы управления в сфере градостроительной
политики и строительства города Москвы"
11.
ОКВЭД
2014
года
-
общероссийский
классификатор
видов
экономической деятельности
55
Научная литература/статьи:
1.
Андреев
Н.Ю.
Государственные
и
муниципальные
заказы
в
современной экономике // Актуальные проблемы современной науки. - 2013.
- N 3. – стр.24-28.
2.
Хачатрян Г.А. Системный подход к управлению государственными
закупками // Менеджмент в России и за рубежом, 2010. № 4. – стр. 72-79.
3.
Каранатова Л.Г. Использование государственного заказа в качестве
механизма инновационного развития экономики России // Экономика и
управление: 2011 г. № 5 (67)– стр.80.
4.
Антонов Д.Г. Специфика размещения заказов на проектирование,
строительство и капитальный ремонт объектов капитального строительства.
// М.: ГУ-ВШЭ, 2012. – стр. 145
5.
Госзаказ. Строительство. Проектирование. Ремонт / Храмкин А.А.,
Воробьева О.М., Евсташенков А.Н. - 2е изд. испр. и доп.; под общ. ред. А.А.
Храмкина. - М.: ИД «Юриспруденция», 2011. – стр. 728
6.
Ковалева Т.М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в
Российской Федерации. //М.: Кнорус, 2009 г.
7.
Паньшин Б.Н. Государственные закупки: национальная значимость и
оценка направлений межгосударственного сотрудничества // Вестник БГУ.
2011г. № 1. - стр. 41
8.
Яковлев
А.А.
Ткаченко
А.В.
Демидова
“Сравнительный
анализ
эффективности
государственных
организаций сходной сферы
О.А.
закупочной
Балаева
О.Н.
деятельности
деятельности” //Вопросы
государственного и муниципального управления. 2013г. № 2
9.
А.Н. Асаул, В.А. Кощеев Государственное предпринимательство в
строительстве (государственный строительный заказ) под ред. засл.
строителя РФ, д-ра экон. наук, профессора А. Н. Асаула.// СПб.: АНО ИПЭВ.
2011г. - стр. 125-133
56
10.
Демакова Е.А. Качество продукции как объект мониторинга закупок
для государственных нужд / Е.А.Демакова, Н.А.Егорова // Стандарты и
качество. 2012г. N 6. – стр. 50-53.
11.
Шавылина Ю.А. Особенности размещения заказа на выполнение
капитального и текущего ремонта// "Бюджет", N 10, октябрь 2010 г.
12.
Евраев М.Я. , Спорные вопросы размещения госзаказа в сфере
строительства за размещением госзаказа // “Руководитель строительной
организации", N 5, май 2011 г.
13.
Круглый стол: Электронные аукционы – позиции опять не сошлись
http://www.vestnik.info/new_nomer/article846.html
14.
Кузмичев
А.
государственного
В.
заказа
Специфика
г.
регулирования
Москвы
в
сфере
размещения
строительства
http://conference.be5.biz/r2012/2906.htm
15.
Лаптев
В.Л.
“Что
является
главным
критерием
при
выборе
стройподрядчика” http://boi-mt.ru/news/14721
Интернет-ресурсы:
1.
Официальный сайт госзакупок http://zakupki.gov.ru/epz/main/
2.
Официальный
сайт
Федеральной
Антимонопольной
Службы
http://www.fas.gov.ru/
3.
Официальный сайт Федеральной Службы Государственной Статистики
http://www.gks.ru/
4.
Официальный сайт Департамента по конкурентной политике г. Москвы
http://tender.mos.ru/
5.
Официальный
сайт
Департамента
строительства
г.
Москвы
http://ds.mos.ru/
6.
Официальный сайт «Консультант Плюс» http://www.consultant.ru/
57
7.
Общероссийская общественная организация содействия защите прав
граждан
и
безопасности
общества
«Безопасное
Отечество»
http://www.nikakixno.ru/home/
8.
Всероссийский
информационно-аналитический
еженедельник
Аукционный Вестник http://auctionvestnik.ru/pdf
9.
Всероссийский
информационно-аналитический
журнал
«Вестник
строительного комплекса» http://www.vestnik.info/
10.
Информационно-аналитическое
издание
Правительства
Москвы
«Московские торги» http://boi-mt.ru/
11.
Журнал «Госзакупки.ру» http://www.pro-goszakaz.ru/editions/GZ.php
12.
Электронный журнал РБК daily http://rbcdaily.ru/tags/562949978962521
13.
Российская газета http://www.rg.ru/
14.
Портал Закупок http://www.tendery.ru/forum/
15.
Анализ
тендеров
Москвы
http://open-torg.ru/articles/analiz-tenderov-
moskvy.html
16.
Электронные
аукционы:
практика
внедрения
http://torg94.ru/zak.php3?dummy=1&nID=2214
17.
Исследование рынка ГСЗ 2013 http://bujet.ru/article/244035.php
18.
Госзаказ — 2013. Цифры года http://news.my-tender.ru/goszakaz-2013-
tsifryi-goda/
58