Автореферат_Старкова_Д.А

На правах рукописи
Старков Даниил Анатольевич
МЕСТНОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В
СРЕДНЕМ ПОВОЛЖЬЕ В ГОДЫ ПЕРВОЙ МИРОВОЙ
ВОЙНЫ, АВГУСТ 1914 – ФЕВРАЛЬ 1917 гг. (ПЕНЗЕНСКАЯ,
САМАРСКАЯ, СИМБИРСКАЯ ГУБЕРНИИ)
Специальность 07.00.02 – Отечественная история
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата исторических наук
Саратов 2008
Работа выполнена в ГОУ ВПО
«Самарский государственный экономический университет»
Научный руководитель:
доктор исторических наук, профессор
Шестак Юрий Исаевич
Официальные оппоненты:
доктор исторических наук, профессор
Сухова Ольга Александровна
кандидат исторических наук, доцент
Зайцев Максим Вячеславович
Ведущая организация:
ГОУ ВПО «Самарский государственный
педагогический университет»
Защита состоится 13 февраля 2009 г. В 16.00 на заседании диссертационного совета Д 212.243.03 при Саратовском государственном университете
им. Н. Г. Чернышевского по адресу: 410012 г. Саратов, ул. Астраханская, 83,
11 корпус СГУ, ауд. 516.
С диссертацией можно ознакомиться в Зональной научной библиотеке
Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского, читальный зал № 3, по адресу: г. Саратов, ул. Университетская, 42.
Автореферат разослан 12 января 2009 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
доктор исторических наук
2
Л.Н. Чернова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность. Органы государственной власти в России позволяют
скрепить страну с богатейшими традициями, этническим, культурным и социально-экономическим разнообразием. Для того, чтобы государство было
способно справиться с такой задачей, необходима система учреждений, в основании которой находятся органы местного административного управления.
Эти структуры решают насущные социально-экономические и общественнополитические проблемы, являются проводниками правительственной политики на местах, через них население воспринимает государственную власть в
регионе. Изучение исторического опыта функционирования органов местного управления позволяет осмыслить пути и практики решения насущных задач в современной России.
В начале XX в. Россия испытала несколько крупных потрясений – три
революции, последовательно изменившие политическую и экономическую
основу общества. В феврале 1917 г. пала Российская империя, монархический строй рухнул, страна находилась в тяжелейшем кризисе, явные признаки которого отчетливо стали заметны уже в ходе Первой мировой войны.
Условия военного времени оказывали существенное влияние на развитие
кризиса власти как в центре, так и на местах. Война обнажила противоречия,
которые в мирное время были не так заметны, стала своего рода проверкой
на прочность существовавшей системы государственного управления. Тем не
менее в историографии до сих пор идут дискуссии относительно времени зарождения кризиса, его отличительных признаков, этапов и факторов, влиявших на его развитие.
Значимость темы определятся и тем обстоятельством, что внимание исследователей сосредотачивалось в основном на центральных органах Российской империи указанного периода, в то время как местные органы административного управления как целостная система подробно не рассматривались. Изучение истории органов власти требует анализа местной специфики
и местных источников. Не менее важным представляется выделение общих
тенденций в административной системе отдельных губерний определенного
региона. Таким образом, выбранная тема является одним из перспективных
направлений важной для российской историографии проблемы кризиса власти, вылившегося в события 1917 г.
Объектом исследования являются органы местного административного
управления, в число которых входят институт губернаторства, губернское
правление, органы общей полиции, губернское присутствие, уездные съезды
и институт земских участковых начальников. Данные учреждения находились в ведомстве МВД и были основными проводниками правительственной
политики.
Предметом исследования стали принципы организации, механизм
функционирования, потенциал и основные направления практической деятельности административных органов.
3
Хронологические рамки исследования – период с августа 1914 г. до
февраля 1917 г. В августе 1914 г. Россия вступает в Первую мировую войну,
в ходе которой в стране отчетливо проявляется тяжелый экономический и
политический кризис, что привело к краху Российской империи в феврале
1917 г. и слому прежних властных структур как в центре, так и на местах.
Территориальные рамки исследования охватывают три губернии
Среднего Поволжья: Самарскую, Симбирскую, Пензенскую. Традиционно
из-за схожести в социально-экономическом развитии указанные губернии
рассматриваются в отечественной историографии как особый целостный регион. В то же время каждая губерния обладала своими характерными особенностями, наложившими отпечаток на государственные учреждения и их
взаимоотношения с обществом.
Степень разработанности темы. В историографии проблемы можно
выделить несколько этапов: дореволюционная историография, советская историография, современная российская историография.
В дореволюционный период проблемы функционирования административных структур в начале XX в. нашли отражение в основном в правоведческой литературе.1 Определенная часть работ представляет собой популярное переложение Свода законов Российской империи, дополненное собственными взглядами авторов на положительные и отрицательные черты
местного управления.2
Вопросы теоретического осмысления государственной власти разрабатывались прежде всего историками права Б.Н. Чичериным и А.Д. Градовским.3 Значительное внимание вопросам организации местного управления
уделял И. Блинов.4 В частности институту губернаторства посвящен специальный историко-юридический очерк, где автор рассматривает губернатора в
качестве ключевой фигуры местного управления.
Проблема деятельности органов местного управления была рассмотрена
в трудах В.М. Гессена.5 Он подробно разбирал не только структуру местного
административного аппарата, но и отдельные направления его деятельности.
Э.Н. Берендтс полагал, что основными проблемами местной административной системы являются отсутствие единства действий учреждений и произвол
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.2. СПб., 1910; Корф
С.А. Административная юстиция в России. В 3 т. СПб., 1910; Елистратов А.И. Основные
начала административного права. М., 1917.
2
Белоконский И.П. Родина-мать. Губернские, уездные и волостные учреждения Российского государства. СПб., 1901; Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. СПб.,
1884; Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России. М.,
1910.
3
Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. М., 2002; Градовский А.Д. Сочинения.
СПб., 2001.
4
Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905.
5
Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Гессен В. М. Губернатор как орган надзора. СПб., 1912.
1
4
на местах.6 Важный вклад в изучение местной администрации внес И.М.
Страховский, который будучи правительственным чиновником со знанием
дела описывал имеющиеся проблемы.7
В.В. Ивановский, Е.П. Карнович, М.А. Катков и другие исследователи
рассматривали вопросы, касающиеся условий службы чиновников, продвижения по карьерной лестнице, численности и положения различных категорий чиновников.8 Значительная часть работ публиковалась в достаточно популярном в то время журнале «Спутник чиновника», представлявшем собой
своеобразный «рупор» российского чиновничества. Немало внимания в дореволюционной историографии уделялось организации полицейских учреждений, истории их образования и развития.9
В целом дореволюционные авторы затрагивали в первую очередь те вопросы, которые следовало решить для надлежащего функционирования административного аппарата. Это стало причиной общей тенденции к рассмотрению преимущественно правовой стороны деятельности местного управления, что выразилось в почти полном отсутствии анализа действий местной
администрации, направленных на осуществление конкретных задач правительственной политики.
В советской историографии длительное время не было работ, в которых тема местного административного управления начала XX в. являлась бы
предметом специального исследования. До 1960-х гг. выходили работы, где
органы администрации упоминались лишь для иллюстрации реакционной
политики самодержавия.
Ситуация изменилась с выходом конкретно исторического исследования
Н.П. Ерошкина, которое впоследствии не раз переиздавалось.10 В нем дан
краткий, но систематический очерк истории государственных учреждений, в
том числе и местных органов власти. В работе Н.П. Ерошкина к учреждениям местного управления был применен ведомственный подход. М.М. Шумиловым в рамках указанного подхода проанализирована правительственная
политика по отношению к губернаторам во второй половине XIX в., а также
изучены их взаимоотношения с рядом губернских учреждений.11
Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации: (Записка, сост. в дек.
1903 г.). М., 2002.
7
Страховский И.М. Губернское устройство (правительственные учреждения). СПб., 1913.
8
Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская
мысль. 1903. Кн.7; Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб.,
1897; Катков М. А. Роль уездных предводителей дворянства в государственном управлении России: К вопросу о реформе уездного управления. М., 1914.
9
Снегирев И. Безопасность и полиция. Витебск, 1912; Исторический очерк образования и
развития полицейских учреждений в России. СПб., 1913.
10
Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России.
М. 1960; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.
М., 1968, 1983, 1997.
11
Шумилов М.М. Местное управление и органы центрального управления России во второй половине XIX века. М., 1988.
6
5
В исследованиях П.Н. Зырянова представлена концепция изучения местных управленческих структур, согласно которой в дореволюционной России
существовала система социальных этажей, включающая
сословнокрестьянский, сословно-дворянский и сословно-бюрократический элементы.12
В работах П.А. Зайончковского была разработана методика комплексного исследования органов государственного управления, основанная на анализе законодательных актов, официальных документов, источников мемуарного характера.13
Эти и другие работы дали толчок к изучению на более высоком уровне
положения различных групп чиновничества, его социального состава и условий службы в дореволюционной России. Так, проблема кадрового состава
земских участковых начальников была освещена в работах А.А. Либерман.14
Необходимо отметить целое направление в историографии, освещающее
деятельность центральных органов и общую ситуацию в Российской империи в годы Первой мировой войны.15 Другим важным направлением является
изучение хода военных событий, которым посвящен ряд трудов историков.16
Без изучения этих работ невозможно воссоздать те исключительные условия
и обстановку, в которых функционировали местные властные структуры.
Труды А.Я. Авреха подняли на повестку дня проблему состояния власти
в дореволюционной России, ученый сосредоточил свое внимание на царизме
как на социально-политической системе.17 М.Ф. Флоринский проанализировал деятельность Совета министров в годы войны и пришел к выводу, что на
развитие правительственного кризиса повлиял непарламентский характер
политического строя России.18
Некоторые аспекты деятельности местных государственных учреждений
были затронуты в фундаментальном коллективном труде советских историков «Кризис самодержавия в России». Экономическим проблемам военных
лет посвящены работы А.Л. Сидорова, Т.М. Китаниной, Н.Д. Кондратьева и
других историков.19 В них проанализированы причины возникновения фи-
Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России
(1861-1914 гг.) // Исторические записки. Т.107. М., 1982.
13
Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М.
1978.
14
Либерман А. А. Состав института земских начальников // Вопросы истории. 1976. № 8.
15
Дякин В.С. Русская буржуазия и царизм в годы первой мировой войны (1914 - 1917). Л.,
1967; Лаврин В.А. Возникновение революционной ситуации в России в годы Первой мировой войны. М., 1984.
16
Головин Н.Н. Военные усилия России в Мировой войне. Жуковский, М., 2001; История
первой мировой войны 1914-1918 гг. В 2 т. М., 1975.
17
Аврех А.Я. Царизм накануне свержения. М., 1989.
18
Флоринский М.Ф. Кризис государственного управления в России в годы первой мировой войны: (Совет Министров в 1914-1917 гг.). Л., 1988.
19
Китанина Т.М. Война, хлеб и революция (Продовольственный вопрос в России. 1914октябрь 1917 г.). Л., 1985; Кондратьев Н.Д. Рынок хлебов и его регулирование во время
12
6
нансовых затруднений, кризиса военного производства и продовольственного вопроса, показаны попытки их решения правительством.
Ряд работ посвящен непосредственно поволжским губерниям и проблемам местного управления начала XX в. Л.Г. Филатов и В.А. Юрченков в
совместной работе рассмотрели отдельные аспекты деятельности органов
местного управления и пришли к выводу, что развитие кризисной ситуации в
Поволжье происходило в русле общероссийских событий.20
В работе К.А. Ефимова и В.В. Романова подробно рассматривается
структура губернских учреждений, задействованных в решении рабочего вопроса, дана оценка их деятельности.21 Е.Д. Румянцев комплексно изучил
промышленное производство, включая предприятия Военно-промышленных
комитетов, а также положение рабочих в Поволжье в годы Первой мировой
войны.22
А.М. Гребнев на материалах Пензенской губернии проследил нарастание
кризисной ситуации в деревне, показал рост недовольства среди крестьян,
методы его подавления правительственными структурами.23 В трудах П.С.
Кабытова наряду с теми же вопросами, но уже на более высоком уровне, была рассмотрена деятельность органов местного управления по осуществлению столыпинской реформы, показаны причины остановки ее реализации в
годы войны.24
Таким образом, в советский период длительное время тематика местного
управления не разрабатывалась историками. Однако с 1960-х гг. начинается
этап активизации интереса к государственным учреждениям. Советские историки сумели на новом уровне рассмотреть принципы организации, структуру, эволюцию государственных учреждений, механизмы принятия решений. Были также разработаны методики анализа кадрового состава и условий
службы чиновничества. Большой вклад был сделан в изучение конкретно исторического периода Первой мировой войны. Была начата разработка проблем общероссийского экономического и политического кризиса в годы войны. Появились первые труды, освещающие ситуацию в регионах, в частности
в Поволжье.
На современном этапе исследование роли местных органов управления
во внутренней политике нашло дальнейшее развитие в трудах российских
историков. Для него характерно исчезновение идеологических ограничений,
войны и революции. М., 1991; Сидоров А.Л. Экономическое положение России в годы
Первой мировой войны. М., 1973.
20
Филатов Л.Г., Юрченков В.А. Мифы и реальность. Саранск, 1989.
21
Ефимов К.А., Романов В.В. Рабочий класс Поволжья и местные органы власти в 19001907 годах. Ульяновск, 1990.
22
Румянцев Е.Д. Рабочий класс Поволжья в годы Первой мировой войны и февральской
революции (1914 – 1917 гг.). Казань, 1989.
23
Гребнев А.М. Аграрные отношения в Пензенской губернии между первой и второй
буржуазно-демократической революциями в России. Пенза, 1959.
24
Кабытов П.С. Аграрные отношения в Поволжье в период империализма (1900-1917).
Саратов, 1982; Кабытов П.С.Русское крестьянство в начале XX века. Куйбышев, 1990.
7
а также рост интереса к опыту истории функционирования государственных
органов дореволюционной России.
Важным вкладом в изучение проблемы стала монография А.С. Ахиезе25
ра. Работы П.В. Волобуева, В.П. Булдакова, И.С. Розенталя представили
новый качественный подход к изучению власти.26 В указанных трудах предлагается изучать состояние властных структур сквозь призму общественного
мнения.
Важным событием в отечественной историографии стало появление
сборника статей «Имперский строй России в региональном измерении», в котором были подняты проблемы местного управления в различных регионах,
соотношения общего и особенного в правительственной политике.27 К указанному направлению примыкает работа Л.Е. Лаптевой, в которой рассматриваются правовые основы политики центральной администрации по отношению к регионам.28
Существенный вклад в разработку проблемы внесла монография Б.Н.
Миронова, где комплексно изучаются вопросы социальной истории и государственности, оценивается эффективность работы административного аппарата.29
Заметным явлением в отечественной историографии стали работы С.В.
Любичанковского, построенными на основе структурно-функционального
подхода к изучению истории органов местного управления.30
Помимо новых концептуальных подходов в историографии последнего
десятилетия появились новые направления в изучении отдельных институтов
государственного управления, в частности института губернаторства. В работе Л.М. Лысенко проведен социально-исторический анализ развития института губернаторства с определением этапов его эволюции.31
На новом качественном уровне проводятся исследования по истории чиновничества, изучается его эволюция, социальный состав, причем не только
Ахиезер А.С. Россия: критика исторического опыта (социокультурная динамика России). М., 1991.
26
Волобуев П.В., Булдаков В.П. Октябрьская революция: новые подходы к изучению //
Вопросы истории. 1996. №5-6; Булдаков В.П. Имперство и российская революционность
(критические заметки) // Отечественная история. 1997. №1; Розенталь И.С. Москва на перепутье: Власть и общество в 1905-1914 гг. М, 1994.
27
Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX века). М., 1997.
28
Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века).
М., 1998.
29
Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи XVIII – начала XX века. В
2 т. СПб., 2000.
30
Любичанковский С.В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Екатеринбург, 2003; Любичанковский С.В. Структурно-функциональный подход к истории
местного управления Российской империи (1907-1917 гг.). Оренбург, 2005; Любичанковский С.В. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892-1914 гг.). Самара-Оренбург, 2007.
31
Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII – начало XX века). М., 2001.
25
8
высших, но и низовых региональных структур. Выявляется формальная и
неформальная иерархия среди служащих губернских администраций, рассматриваются условия их службы и статус в обществе.32
Значительный вклад в изучение периода Первой мировой войны внесли
статьи историков, опубликованные по результатам международного коллоквиума в сборнике «Россия и Первая мировая война». Из специальных исследований следует также отметить работы И.П. Лейберова, В.М. Шевырина,
О.Ф. Поршневой, затрагивающие проблемы взаимоотношения властных и
общественных структур.
В последние годы возрос интерес к истории местного управления отдельных регионов России. Работы Н.Н. Кабытовой, В.Ю. Карнишина и Н.Г.
Карнишиной позволили выработать современные методологические принципы исследования органов местного административного управления. Важный
вклад в изучение истории края внесли самарские историки, выпустившие
«Очерки истории Самарского края с древнейших времен до начала XX века».33 В работах Н.Ф. Тагировой и С.В. Саловой на обширном документальном материале освещена экономическая ситуация в Поволжье в исследуемый
период. По всем поволжским губерниям были написаны очерки, повествующие о губернаторах как личностях.34
За последние годы было написано значительное число диссертационных
исследований, освещающих деятельность административных органов на различных этапах их существования.35 Были рассмотрены проблемы организации, кадрового состава, направления деятельности местных властей, их взаимоотношения с органами местного самоуправления. Аналогичные исследования предпринимались и в соседних регионах, например, на Урале.36
Таким образом, подводя итоги изучения органов местного управления в
отечественной историографии, следует отметить активную разработку как
теоретико-методологических вопросов, так и конкретно-исторических проблем, что создает базу для последующих исследований. Были разработаны
Матханова Н.П. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX в.: Проблемы социальной стратификации. Новосибирск, 2002; Чевтаева Н.Г. Чиновничество как
особая социально-профессиональная группа: по материалам российской дореволюционной социологии // ЧиновникЪ. 2007. №4.
33
Самарская летопись: Очерки истории Самарского края с древнейших времен до наших
дней. В 3 кн. Самара, 1993-1998.
34
Алексушин Г.В. Самарские губернаторы. Самара, 1996; Горбунов К.Е., Сивопляс И.Э.,
Шабалкин А.Ю. Симбирские гражданские губернаторы: Материалы к историкобиографическим очеркам. Ульяновск, 2003; Тюстин А.В. Пензенские губернаторы. Пенза,
2001.
35
Голубев А.Г. Губернская администрация Среднего Поволжья в пореформенный период.
Автореферат. Дисс. … канд. ист. наук. Самара, 2000; Гарбуз Г.В.. Местное управление в
губерниях Поволжья в 1905-1914 гг. Автореферат. Дисс. … канд. ист. наук. Пенза, 2002.
36
Ахтямов К.Ш. Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881- 1917 годах. Автореферат. Дисс. … канд. ист. наук. Оренбург, 2000; Хафизова
Р.И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX – начале
XX веков. Автореферат. Дисс. … канд. ист. наук. Уфа, 1999.
32
9
новые подходы – региональный, структурно-функциональный, социокультурный, а также концепция неформальных факторов и концепция системного
кризиса. Значительное внимание уделяется региональной специфике административных структур.
Зарубежная историография, посвященная проблемам местного управления, имеет свои особенности, поскольку в советское время исследования
базировались на ограниченном круге источников. Указанный недостаток
компенсировался оригинальностью концепций и взглядов на происходившие
в Российской империи процессы. Англо-американская русистика делала акцент на изучение российской бюрократии и госаппарата и признавала важность их изучения для понимания кризиса власти.
Из переведенных на русский язык работ следует отметить труды Р. Пайпса и Дж. Дейли, где затрагивались некоторые вопросы местного управления
в России в начале XX в.37 Представление об институте губернаторства в России дают работы Р. Роббинса, опубликованные в 1990-е гг. по частям в
нашей стране.38 Л. Ли выделил две основные стратегии при проведении
хлебных заготовок в годы войны – правительственную (губернаторскую) и
общественную (земскую).39 Значительный вклад в изучение экономических
проблем военных лет внес К. Мацузато.40 По его мнению, экономические
трудности были тесно связаны с системой сложившихся взаимоотношений
между правительственными структурами и органами местного самоуправления, земством.
Политические изменения в России последних лет сделали возможным
более интенсивное обсуждение проблем и обмен мнениями с зарубежными
коллегами. Так, целый ряд видных исследователей приняли участие в международном коллоквиуме 1998 г. в Санкт-Петербурге, результатом которого
стал сборник «Россия и Первая мировая война».41 Представляют интерес
опубликованные в сборнике «Американская русистика: Вехи историографии
последних лет. Императорский период» работы Г. Фриза и Д. Бербанк, которые продолжают традицию изучения истории государственных органов через
призму социальных изменений.42
Таким образом, в зарубежной историографии можно условно выделить
два этапа. На первом этапе, до 1990-х гг., работы носили общий и более поверхностный характер, поскольку создавались в основном на опубликованПайпс Р. Русская революция. М., 1994. Т.1; Дейли Дж. Пресса и государство в России
(1906-1917) // Вопросы истории. 2001. №10.
38
Роббинс Р. Наместник и слуга // Отечественная история.1993. №1; Роббинс Р. Сатрапы?
Вице-короли? Губернаторы // Родина. 1995. №6.
39
Lih, Lars T. Bread and Authority in Russia, 1914-1921. Berkeley: University of California
Press, 1990.
40
Мацузато К. «Общественная ссыпка» и военно-продовольственная система России в годы Первой мировой войны // Acta slavica iaponica. Саппоро, 1997.
41
Россия и Первая мировая война. СПб., 1999.
42
Американская русистика: Вехи историографии последних лет. Императорский период:
Антология / Сост. М.Дэвид-Фокс. Самара, 2000.
37
10
ных источниках и мемуарах иммигрантов. На втором этапе зарубежные историки получили доступ к российским архивам и активно включились в исследование проблем кризиса власти и местного управления, происходит их
интенсивное обсуждение с отечественными коллегами.
Целью данной работы является комплексное исследование основных
принципов организации, методов работы, общего потенциала и деятельности
местного административного управления в Среднем Поволжье в годы Первой мировой войны. Исследование этого вопроса является составной частью
фундаментальной проблемы кризиса власти в Российской империи.
Для достижения поставленной цели выделены следующие задачи:
– рассмотреть правовые основы функционирования местных органов
власти начала XX века, исследовать принципы административнотерриториального устройства губерний Среднего Поволжья;
– проанализировать структуру органов управления на местах, установить
уровень компетенции и объем полномочий отдельных учреждений;
– выявить механизмы принятия решений, методы контроля над губернской администрацией, изучить делопроизводство и финансирование местных
органов;
– рассмотреть кадровый состав учреждений и условия службы в них в
исследуемый период;
– определить основные направления и приоритеты деятельности местного административного аппарата в годы войны;
– проследить эволюцию правительственной политики при решении социально-экономических проблем; выявить способность местного государственного аппарата адекватно реагировать на вызовы времени и эффективно
решать поставленные перед ним задачи.
Источниковая база исследования. Поставленная цель и задачи потребовали привлечения различных типов исторических источников. Всего выделяется пять групп источников – законодательные и нормативные акты; делопроизводственные материалы административных учреждений; справочные и
статистические источники; материалы периодической печати; источники
личного происхождения.
1. Законодательные акты дают информацию о структуре и правовых основах функционирования местного управления в России в начале XX в. Основные положения регламентирующие деятельность губернской администрации содержатся в Своде законов Российской империи.43 Правовые нормы, появившиеся в военные годы, опубликованы в отдельном сборнике.44 В
работе использовались различные издания законов с примечаниями составителей, что позволило проследить хронологию принятия тех или иных положений.
2. Ценной группой источников являются делопроизводственные материалы административных учреждений, освещающие различные направления их
43
44
Свод законов Российской империи. СПб., 1892. Т.2, 9.
Авербах О.И. Законодательный акты, вызванные войной 1914 г. Вильнюс, 1915.
11
деятельности. В ее основе лежат материалы одного центрального и трех региональных архивов – Российского государственного исторического архива
(РГИА), Государственного архива Самарской области (ГАСО), Государственного архива Пензенской области (ГАПО), Государственного архива
Ульяновской области (ГАУО).
Материалы фондов Совета министров, Канцелярии министра внутренних дел, Департамента общих дел МВД (РГИА. Ф.1276, 1282, 1284) позволяют выявить условия функционирования системы губернских учреждений и
события влияющие на них, а также содержат документы, касающиеся структуры органов местного управления, решения организационных вопросов, полиции, личного состава.
Фонды канцелярий губернаторов (ГАСО. Ф.3; ГАУО. Ф.76; ГАПО. Ф.5)
содержат сведения о структуре, составе учреждений, включая циркуляры и
предписания министерств, формулярные списки, ведомости, деловую переписку, освещающую деятельность начальников губерний, их позицию по отношению к тем или иным проблемам. Фонды губернских правлений (ГАСО.
Ф.1; ГАУО. Ф.88; ГАПО. Ф.6) содержат журналы общего присутствия, формулярные списки служащих, указы и циркуляры вышестоящих учреждений,
переписку с уездными полицейскими учреждениями, дела по полицейской
части.
Фонды губернских присутствий (ГАСО. Ф.4; ГАУО. Ф.83; ГАПО. Ф.53)
содержат формулярные списки земских начальников, материалы ревизий их
делопроизводства, циркуляры вышестоящих учреждений, делопроизводственные материалы по различным направлениям работы нижестоящих
структур. Для получения представления о деятельности низовых структур по
Самарской губернии были взяты материалы по Самарскому уездному съезду
и входящих в его состав участков (ГАСО. Ф.145, 342, 344-349). По Симбирской губернии – материалы по Симбирскому уезду и входящим в его состав
участков (ГАУО. Ф.476, 412, 414-416). По Пензенской губернии – материалы
по Кузнецкому уездному съезду и входящим в его состав участков (ГАПО.
Ф. 410, 413-415). Подобный выбор был обусловлен различной сохранностью
фондов в местных архивах, а также отсутствием существенных отличий в методах работы низовых органов управления.
Для рассмотрения взаимодействия местных органов управления с общественными учреждениями были привлечены материалы из фондов губернских по земским и городским делам присутствий (ГАСО. Ф.175; ГАУО.
Ф.84; ГАПО. Ф.11), а также городских и земских управ и дум (ГАПО. Ф. 108109; ГАУО. Ф.46, 137; ГАСО. Ф.5, 153). Представление об общей ситуации в
поволжских губерниях дают донесения, находящиеся в фондах губернских
жандармских управлений (ГАСО. Ф.468; ГАУО. Ф.855). Всего в исследовании использовано 41 фонд четырех российских архивов.
Часть делопроизводственных материалов была опубликована. Протоколы совещания губернаторов в 1916 г. позволяют сопоставить мнения началь-
12
ников губерний центрального и поволжского регионов.45 Журналы заседаний
земских собраний содержат сведения о позиции органов местного самоуправления по отношению к административным структурам, а также некоторые статистические сведения.46 Деятельность новообразованных общественных структур по преодолению трудностей войны освещена в опубликованных ими отчетах и очерках.47
3. Следующую группу источников образуют статистические и справочные издания. В первую очередь это «Адрес-календари» и «Памятные книжки» поволжских губерний, которые содержат данные о структуре государственных учреждений и личном составе чиновников.48 Информацию об общем положении дел в губернии дают отчеты и обзоры за различные годы.49
Следует отметить, что сохранность этих источников по различным губерниям не одинакова, например, в архивах и библиотеках отсутствуют издания по
военным годам Пензенской губернии, что потребовало привлечения довоенных публикаций и сопоставления их с имеющимися архивными материалами.
Справочник Департамента общих дел МВД содержит информацию по
высшим должностным лицам и истории образования губерний.50 Тем не менее, необходимо осторожно относиться к опубликованным данным, поскольку в них имеются неточности, обнаруженные во время их сравнения с фактами из региональных изданий о губернаторах.
Определенные сведения об итогах развития Российской империи, административно-территориальном устройстве и численности населения дают
статистико-документальные справочники.51 В исследовании привлекались
также различные тематические сборники исторических документов.52
4. Из материалов региональной периодической печати использовались
«Губернские ведомости», номера которых содержат распоряжения губернской администрации в официальной части. Помимо официозной периодики
привлекались популярные газеты «Симбирянин», «Волжское слово» и
Совещание губернаторов в 1916 г. // Красный архив. Т.2. М-Л., 1929.
Журналы Самарского губернского земского собрания 49-й очередной сессии с приложением сметы доходов и расходов, сметы по дорожным и специальным капиталам и докладов управы. Самара, 1914.
47
Краткий отчет о деятельности объединенного комитета в 1914 г. Самара, 1915; Очерк
деятельности Всероссийского союза городов. 1914-1915. М., 1916.
48
Памятная книжка Самарской губернии на 1914 г. Самара, 1914; Справочная книжка и
адрес-календарь Симбирской губернии на 1914 г. Симбирск, 1914.
49
Обзор Самарской губернии за 1914 год. Самара, 1916; Статистический ежегодник по
Симбирской губернии за 1914 г. Симбирск, 1916.
50
Губернии Российской империи. История и руководители. 1708-1917. М., 2003.
51
Статистический ежегодник России. 1914 г. Издание Центрального статистического комитета. МВД. Пг., 1915; Россия 1913 год. Статистико-документальный справочник. СПб.,
1995.
52
Попов Ф.Г. Летопись революционных событий в Самарской губернии. 1902-1917. Куйбышев, 1969; Ефимов Ю.Д. Симбирск в годы Первой мировой войны (1914-1918). Самара,
Ульяновск, 2006; Петров С.П. Пенза. Краткий исторический очерк. Пенза, 1955.
45
46
13
«Волжские вести», на страницах которых публиковались сведения о событиях местной жизни, ценах на продукты, отношении населения к реалиям военного времени.
Из центральных изданий привлечен «Правительственный вестник», а
также ряд специализированных журналов по делам местного хозяйства и
оказанию помощи населению, где публиковались выходившие законы, высочайшие указы и их разъяснения, распоряжения министерств и Сената с комментариями.
5. Источники личного происхождения представлены опубликованными
воспоминаниями видных государственных деятелей, местных чиновников и
современников. Мемуары содержат субъективные оценки и позволяют дать
характеристику административным структурам, служащим и обстановке, в
которой они работали. В их числе воспоминания К.Д. Кафафова, И.Ф. Кошко, А.Н. Наумова, В. Поливанова, И.Я. Яковлева и других деятелей того времени.
Методологической основой данного исследования являются принципы
историзма, объективности и системности. Принцип историзма предполагает
изучение всякого исторического явления в его развитии, конкретноисторической обусловленности и индивидуальности. Принцип объективности подразумевает всесторонний охват изучаемого явления с целью раскрытия его сущности, а также постоянное установление достоверности и объективности исторических источников. Системный подход основывается на учете большого исторического контекста, определяющегося многообразием
управленческих институтов, сфер, подлежащих управленческому воздействию, региональных особенностей, различных подходов в среде местных
администраторов к решению стоявших перед ними проблем.
Кроме того, для получения достоверных результатов применялись различные методы исторического исследования. Например, сравнительносопоставительный метод позволил выделить как закономерности, так и различия в изучаемых явлениях. Методы количественной обработки информации применялись для анализа статистических данных. Метод классификации
исторических фактов позволил определить и сгруппировать изучаемые явления. Метод структурно-функционального анализа и синтеза дал возможность
лучше понять степень участия отдельных звеньев административного аппарата в практической деятельности и сложить их действия в целостную картину функционирования местных органов управления.
Научная новизна работы определяется тем, что впервые проведено
комплексное исследование органов местного управления в Среднем Поволжье в годы Первой мировой войны. Административные органы рассматриваются как система учреждений в рамках ведомства МВД. Всесторонне изучены принципы их организации, механизмы функционирования, потенциал, а
также приоритетные направления деятельности в условиях войны. На региональном уровне исследованы взаимоотношения губернской администрации
как с уже существовавшими, так и новообразованными общественными и
правительственными
структурами.
Показано
развитие
социально14
экономического и политического кризиса в провинции в последние годы существования Российской империи. В научный оборот введен ряд ранее не
публиковавшихся архивных источников.
На защиту выносятся следующие положения диссертации:
1. Законодательная база административных структур не отвечала требованиям времени, ее положения нуждались в доработке или полном пересмотре. Правовые нормы, появившиеся в годы войны, были несовершенны и корректировались в ходе их применения. Отсутствие четкого регламента взаимодействия власти и общества подрывало стабильность работы местных
структур.
2. Административно-территориальное устройство Среднего Поволжья
обуславливало различную нагрузку на учреждения и чиновников, поскольку
административные единицы заметно отличались по площади и числу жителей в них. Подобная диспропорция существовала как на губернском, так и на
уездном уровне, что приводило к снижению эффективности управленческих
структур.
3. В годы войны структура и методы работы органов местного управления остались без изменений, в то время как объем работ и функции большей
части учреждений существенно расширились. Попытка приспособить прежние структуры к реалиям военного времени привела к ослаблению контроля
над ними и стремительной дезорганизации власти в провинции.
4. Массовый призыв чиновников в армию привел к изменению состава
данной социальной группы и резкому расслоению внутри нее, материальное
положение подавляющего большинства служащих оказалось плачевным.
Сложившаяся в Поволжье ситуация с кадрами была кризисной. Меры правительства по устранению проблем оказались запоздалыми и неэффективными.
Это существенно ослабило органы местного управления.
5. Аграрная специфика региона и его тыловое расположение определили
приоритетные направления деятельности местных властей. В Среднем Поволжье основными задачами стали поддержание правопорядка, организация
производства и заготовок для военных нужд, решение продовольственного
вопроса, организация материальной поддержки семей призванных.
6. В военные годы взаимодействие губернской администрации с провинциальным обществом вышло на новый уровень. Представители органов самоуправления получили возможность войти в состав правительственных
учреждений и существенным образом влиять на принятие решений. Однако
это привело к созданию нескольких центров ответственности и углублению
имевшихся противоречий.
7. Кризис центральных учреждений прямо отразился на деятельности
местной администрации. Межведомственные трения в столице осложняли
отношения губернаторов с уполномоченными других министерств. «Министерская чехарда» снижала доверие местных чиновников к распоряжениям из
центра.
8. Поволжские администраторы оказались объективно неспособными
решить общие для всей России социально-экономические проблемы. Это
15
приводило к росту народного недовольства, падению престижа и авторитета
власти в провинции. Явные признаки кризиса в деятельности местной административной системы проявились уже в конце 1915 г., дальнейшие события
лишь способствовали его углублению и вели к окончательному краху.
Практическая значимость исследования определяется возможностью
использования его материалов и результатов в обобщающих курсах по Отечественной истории, истории Среднего Поволжья, истории органов государственной власти, а также при дальнейшей разработке проблем кризиса власти
и ее взаимодействия с обществом в Российской империи в начале XX в.
Апробация исследования проводилась автором на научных конференциях различного уровня – «Всероссийские Платоновские чтения» (2007 г.),
международная научная конференция «Молодежь в начале XXI века» (2006
г.), открытый региональный форум «Гражданское общество в борьбе с коррупцией: история и современность» (2007 г.), IV международная научная
конференция «Наука. Творчество» (2008 г.). Результаты исследования публиковались в различных вузовских сборниках. Материалы диссертации отражены в 8 публикациях общим объемом 3,4 печатных листа.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения,
списка использованных источников и литературы, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и
задачи исследования, раскрывается научная новизна работы, а также дается
историографический обзор литературы и характеристика используемых источников.
В первой главе «Принципы организации органов местного управления», состоящей из двух параграфов, рассматриваются ключевые параметры, определявшие строение всей системы административных учреждений, а также основных ее элементов.
Первый параграф «Законодательство и административнотерриториальное устройство» посвящен изучению нормативно-правовой
базы, сложившейся к началу Первой мировой войны, помимо этого проводится сравнительный анализ административных единиц в рамках поволжского региона.
В начале XX в. местное управление в Среднем Поволжье строилось на
общих принципах для большинства губерний Российской империи. Этому
способствовала нормативно-правовая база административных органов, которая состояла из системообразующих и второстепенных законодательных актов. К первой группе следует отнести «Свод губернских учреждений» и «Положение о земских участковых начальниках». Вторая группа включала различные положения, циркуляры, особые журналы МВД и сенатские указы.
«Свод губернских учреждений» содержал нормы, устанавливающие
как общие принципы организации местного управления, так и пределы компетенции отдельных структурных элементов губернской администрации: гу16
бернатора, его канцелярии, губернского правления. Значительная часть правовых норм основывалась на более ранних законодательных актах. Несмотря
на существенные модернизационные сдвиги, повлиявшие на общество и государство, в период 1892-1913 гг. закон практически не изменился. Правовая
база деятельности губернаторов и губернских правлений была несовершенной, косной и архаичной. «Положение о земских участковых начальниках»
регламентировало деятельность учреждений, заведующих крестьянскими делами: губернского присутствия, уездных съездов, земских участковых
начальников. Указанный закон не был статичным нормативным актом, правительство дополняло и дорабатывало его, например, в 1904 г. были введены
должности кандидатов при губернском присутствии и уездных съездах.
После начала Первой мировой войны все внимание законодателей было сосредоточено на решении насущных вопросов снабжения армии и организации эффективной обороны государства. Вопросы организации деятельности органов местного управления как таковых не ставились в качестве
первоочередных и необходимых. В годы войны законы не всегда соответствовали требованиям времени и зачастую менялись в зависимости от событий. Так, было изменено положение «О призрении нижних воинских чинов и
их семейств», к работам по распределению средств на более широких началах была привлечена общественность.
Методом проб и ошибок власть пыталась приспособить имеющиеся
структуры для решения новых насущных проблем, однако попытки создать
правовую базу для централизованного механизма управления на местах во
главе с губернаторами оканчивались неудачей. Пробелы в нормативной базе
компенсировались положением о чрезвычайной охране, которое действовало
вплоть до революции 1917 г. К его помощи губернаторы прибегали все чаще,
стараясь сохранить власть и порядок в регионах.
Административно-территориальное устройство губерний Среднего Поволжья предусматривало выделение нескольких уровней в системе местного
управления и существенно влияло на возможности властей выполнять свои
функции. Определяющими факторами были размер территории, количество
административных единиц и населения в них. Поволжские губернии заметно
отличались по площади и числу жителей. Самарская губерния была по всем
параметрам крупнейшей губернией в Среднем Поволжье, что позволяет рассматривать ее ведущей губернией в регионе.
Указанные различия влияли на нагрузку и эффективность работы представителей власти. Данный факт был отмечен еще до революции в отношении губернаторов, которые были поставлены в неравные условия из-за различного числа уездов в губернии. Подобная диспропорция сказывалась не
только на работе начальников губернии, но и на деятельности низших административных структур. Численность населения в расчете на стан, а соответственно и нагрузка на полицейские структуры, в Симбирской и Пензенской
губерниях была выше общероссийских показателей. Ситуация с нагрузкой на
земских начальников в пределах участков была ненамного лучше в Самарской губернии, однако в ней большая нагрузка ложилась на уездное звено
17
управленческих структур, в то время как в Пензенской губернии основная
тяжесть падала на центральную губернскую администрацию.
Во втором параграфе «Структура и функции губернской администрации» рассматриваются составные элементы системы губернских учреждений, а также основные обязанности различных функциональных подразделений.
В структуре местных органов МВД можно выделить те учреждения,
которые составляли ядро губернской администрации, где происходила выработка решений, а также те, которые являлись исполнителями этих решений
по функциональным направлениям – административно-полицейскому и административно-судебному. К числу ключевых органов на губернском уровне
относятся губернатор, губернское правление, губернское присутствие. Эти
структуры осуществляли управление, координацию и общий контроль за
учреждениями. Губернскому правлению во главе с губернатором подчинялись все полицейские учреждения, включая органы городской и уездной полиции. Губернское присутствие координировало деятельность уездных съездов и земских участковых начальников, осуществляющих судебноадминистративную деятельность.
В годы войны структура учреждений в Среднем Поволжье не изменилась, в то время как обязанности в общей массе существенно расширились.
МВД рассматривало губернатора в качестве ключевой фигуры всей системы
местного управления, поэтому стремилось наделить его максимальными
полномочиями по решению проблем военного времени. Подобный подход
снижал роль губернского правления, являвшимся, пожалуй, единственным
учреждением, которое не несло дополнительной нагрузки. В то же время
подведомственные ему органы общей полиции были еще до войны чрезмерно перегружены несвойственными им функциями, к которым впоследствии
добавились и новые.
Помимо этого в годы войны обострилась проблема некомплекта штата
полицейских, причем наиболее плачевное положение было в Симбирской губернии в органах как городской, так и уездной полиции. Немного лучше обстояли дела городской полиции в Пензе, где расширение штатов произошло в
начале войны по решению Совета министров. Однако это не могло сыграть
значимой роли, поскольку во всех поволжских городах был огромный
наплыв беженцев. Неспособность фабричной полиции справиться со своими
обязанностями привела к ее упразднению и передаче функций другим подразделениям. Для аграрных губерний Среднего Поволжья, где промышленных предприятий было не так много, это решение практически никак не отразилось на общем состоянии полицейских учреждений.
Что касается судебно-административных учреждений в губерниях
Среднего Поволжья, то события военного времени существенно ослабили их
способность решать правительственные задачи и проблемы населения. В годы войны нагрузка на непременных членов губернских присутствий увеличивается, поэтому надзорная функция учреждения ослабевает, а его авторитет падает. Особенно ярко это проявилось в Самарской губернии, где на двух
18
непременных членов приходилось 79 участков. Уездные съезды уже практически не выполняли своей роли независимой инстанции при рассмотрении
дел и лишь передавали их наверх губернскому присутствию и МВД. Земские
участковые начальники привлекались для решения новых проблем, обычные
дела и задачи прошлых лет отходили на второй план.
Законодательство выстраивало целую систему инстанций, которая
должна была способствовать надлежащему рассмотрению вопросов и надзору за нижестоящими структурами. Однако еще в довоенные годы надзор на
практике был формальным, злоупотребления чиновников и полиции властью
фактически никем не пресекались.
Во второй главе «Механизм функционирования и потенциал административных структур», состоящей из двух параграфов, изучаются методы реализации управленческими органами своих полномочий и общая
нагрузка на них. Также определяется потенциал всей административной системы, то есть ее способность не только выполнять текущие функции, но и
нести дополнительную нагрузку, а также адаптироваться к новым обстоятельствам.
Первый параграф «Проблемы организации и финансирование» посвящен выявлению внутренних противоречий и недостатков административных учреждений, затронуты такие вопросы, как способы принятия решений,
методы работы, документооборот и выделение средств. В годы Первой мировой войны губернаторы обладали достаточной свободой при реализации своих полномочий, действенный контроль за ними со стороны высших правительственных структур отсутствовал. Заседая в губернском правлении,
начальник губернии имел все возможности решать вопросы единолично, однако в годы войны его внимание к работе губернского правления ослабевает.
Высокая загруженность губернатора компенсировалась делегированием вопросов своим подчиненным, что ставило успех деятельности в зависимость
от уровня их профессионализма и компетентности. В то же самое время методы работы административных структур были бюрократическими. Отношение к решаемым вопросам в полицейских учреждениях было халатным, а
порой и преступным. Финансирование полиции было недостаточным даже с
учетом предпринятых правительством мер в конце 1916 г.
В годы войны бюрократические методы работы системы административно-судебных органов в Среднем Поволжье показали свою несостоятельность. Губернские присутствия и уездные съезды столкнулись с невозможностью выполнять свои функции в полном объеме вместе с дополнительной
нагрузкой. Правительство с целью сокращения издержек предпринимало попытки оптимизировать деятельность земских участковых начальников, однако реальных результатов не было. Напротив пензенские администраторы
свидетельствовали о росте обязанностей и запрашивали дополнительное финансирование. МВД же стремилось к экономии, сокращая содержание полиции, зданий, канцелярские расходы. Неплатежи по заказам губернской типографии в Самаре лишали администрацию возможность привлекать дополни19
тельные средства. Выделение средств на нужды местного административного
аппарата в годы войны во всех поволжских губерниях было недостаточным.
Во втором параграфе «Кадровый состав органов местного управления» анализируется социальный состав, пути карьеры и условия службы чиновников в административных структурах Поволжья. К началу XX в. в Российской империи сложилась нормативно-правовая база, которая, с одной
стороны, регулировала практически все стороны гражданской службы, а с
другой – содержала положения, ставившие чиновников в прямую зависимость от своего начальства. К началу Первой мировой войны были устранены практически все ограничения для занятия должностей в административных структурах.
Для чиновничества в Среднем Поволжье была характерна его внутренняя неоднородность, что проявилось в социокультурном облике, материальном положении, иерархии в общей системе административных органов.
Ключевыми критериями выделения различных групп в исследуемый период
были занимаемая должность, положение в структуре МВД, принадлежность
к функциональному направлению, влияние на выработку решений, денежное
содержание. В иерархии местных структур органы полиции занимали отдельное и далеко не привилегированное положение.
Социокультурный облик высших чиновников поволжских губерний в
довоенные годы в целом изменялся мало. В годы войны в среде губернаторов
и вице-губернаторов наблюдается омоложение состава, что отвечало общим
тенденциям в Российской империи. Происходит частая смена чиновников
самого высшего уровня, особенно часто сменялись губернаторы в Самарской
губернии. В то же время другие чины губернских учреждений продолжали
оставаться на своих местах, что способствовало застою в кадрах. Если же ротация и допускалась, то она была связана с дефицитом квалифицированных
администраторов.
Несоответствие чинов по отношению к занимаемым должностям оставалось общепринятой нормой, поскольку на успешное развитие карьеры чиновников по-прежнему существенно влияли дворянское происхождение, позволявшее получать качественное образование, и наличие связей. В губернском аппарате можно было сделать карьеру по двум линиям – полицейской и
административной. Административная линия предполагала прохождение через ступени земского начальника, непременного члена присутствия, открывая путь к должностям вице-губернатора и губернатора. Полицейская линия
вела либо к должности советника губернского правления, либо к роли полицмейстера.
Первая мировая война породила трудности, отразившиеся на кадровом
аппарате местной администрации в Поволжье. Отсутствие отсрочек для чиновников привело к их массовому призыву. Бывшие военные охотно возвращались к армейской службе, поскольку получали двойное содержание.
Оставшиеся чиновники выполняли работу за себя и за своих призванных
коллег, что увеличило нагрузку на них. Симбирский губернатор А.С. Ключа20
рев бил тревогу, однако МВД реагировало слабо и предлагало неэффективные способы решения проблемы.
Повышение окладов чиновников в губерниях Среднего Поволжья было
ниже общероссийского, не соответствовало росту цен и увеличившейся в разы стоимости жизни. Только высшие должности в местном аппарате обеспечивались в достаточной степени. Служба в органах коронной администрации
стала менее привлекательной, чем в земских и городских учреждениях, где
служащие получали отсрочки от призыва и более высокую оплату труда.
Кандидатов для занятия новых должностей в органах полиции практически
не было. Те меры, которые предлагало правительство, являлись «догоняющими» и не могли кардинально улучшить положение чиновников.
В третьей главе «Деятельность местных органов власти», состоящей
из двух параграфов, исследуются приоритетные направления работы губернских учреждений.
В первом параграфе «Административное управление в условиях войны» рассматривается деятельность административных органов по оказанию
помощи армии совместно с общественными организациями, а также изучены
меры по охране правопорядка в поволжских губерниях. В годы Первой мировой войны на оборону государства работали Военно-промышленный, Городской и Земский комитеты. Эти структуры создавались с ведома власти и
осуществляли свою деятельность при ее поддержке. Методы взаимодействия,
а также выполняемые функции общественных организаций и губернской администрации варьировались. Наибольшая опека со стороны органов местного управления была в Симбирской и Пензенской губерниях. В Самарской губернии общественность действовала в более свободной обстановке.
Общественные структуры, создававшиеся в начале исключительно как
организации помощи армии и выполнения госзаказов, с течением времени
приобрели черты органов государственной власти, выполняя их функции и
получая финансирование из казны. Несмотря на то, что комитеты регулярно
публиковали финансовые отчеты и очерки о своей деятельности, отношение
к ним представителей органов административной власти было далеко неоднозначным. Например, симбирский губернатор А.С. Ключарев относился к
ним с подозрением и откровенно неприязненно, в то время как самарский губернатор А.А. Станкевич напротив им благоволил. В итоге, хозяйственные
функции выполнялись удовлетворительно, однако напряженность отношений
с губернскими администрациями росла.
В ходе войны популярность лидеров комитетов росла, и они все больше
пытались использовать свое влияние на регулирование политической ситуации. После февральской революции Временное правительство возложило
обязанности губернаторов на губернских комиссаров, назначавшихся из глав
местных земств, которые принимали активное участие в работе местных комитетов общественных организаций. В Самарской губернии комиссаром был
назначен председатель губернской земской управы К.Н. Иньков, в Пензенской – князь Л.Н. Кугушев, в Симбирской – Ф.А. Головинский. Это дает основание полагать, что общественные организации помощи фронту сыграли
21
роль стартовой площадки для политических сил в будущей борьбе за власть в
феврале – октябре 1917 г.
Важным направлением работы губернской администрации в годы войны
была деятельность по охране правопорядка, масштабы которой увеличились
в связи с новыми направлениями. В основном практиковались силовые методы решения проблем, которые постепенно ужесточались, полиция часто
применяла оружие, предупреждение беспорядков осуществлялось неэффективно. Самостоятельно полиция и местные власти были не в состоянии справиться с задачей, поэтому народные волнения подавлялись с помощью регулярных вооруженных частей, дислоцированных в округе. Однако взаимодействие полицейских структур с войсками не всегда было слаженным, во время
беспорядков в Симбирске это привело к запоздалому вмешательству в конфликт, увеличило ущерб и количество пострадавших. В целом работа губернской администрации и полиции по поддержанию порядка в Среднем Поволжье была не на высшем уровне, властные органы с трудом подавляли
проявления народного недовольства.
Второй параграф «Способы решений социально-экономических проблем» посвящен изучению различных подходов к решению продовольственного вопроса административными структурами. Также выявляется степень
успешности работ по обеспечение пайком семей мобилизованных в армию.
В годы Первой мировой войны продовольственный кризис поразил все
поволжские губернии. В качестве основных методов борьбы с ним губернаторы использовали таксацию цен, но таковы были требования министерских
инструкций. Местные власти поняли всю сложность задачи, но оказались
скованными, во-первых, рамками закона, во-вторых, масштабами проблем,
которые можно было решить только при деятельном участии центральных
властей. Сами губернаторы считали, что более или менее плодотворную
борьбу с продовольственным кризисом можно было вести только из Петрограда. Однако отсутствие единства в верхах порождало недоверие к спускаемым указаниям. Смена глав министерств выносила на повестку дня все новые задачи, включая решение вопросов о разграничении компетенции существующих и вновь образованных органов. Создание системы Особых совещаний и назначение на должности уполномоченных земских деятелей привело к обострению внутренних противоречий и усугублению ситуации в поволжских губерниях. Чиновники, считая своих министров временными
людьми, избегали разработки сколько-нибудь важных вопросов, не будучи
уверенными в том, какими будут взгляды следующего руководства. Меры
административного воздействия не давали существенного результата, были
паллиативом, лишь на время сдерживающим народное недовольство.
В годы Первой мировой войны в Российской империи начала функционировать первая централизованная система поддержки семей мобилизованных нижних чинов. Правовая база для этого была создана до войны и с ее
началом подверглась формально незначительной модификации. В то же время фактически правительство привлекло земства и города для выполнения
поставленных задач, вменив им в обязанность финансирование всех учре22
ждений. Государство оставило за собой общую организацию, право проверки
законности решений попечительств, а также контроль за финансовыми операциями. Предпринимались меры для распространения знаний среди населения о своих правах, что не всегда было успешным. Рассмотрение жалоб населения было формальным. Размер пайка до 1916 г. оставался практически
неизменным, в то время как цены на продукты в Поволжье выросли в несколько раз, и получаемого пособия не хватало даже на пропитание, не говоря уже о жилье, одежде и других потребностях. Можно сказать, что предпринимаемые правительством меры в какой-то степени позволяли снижать
напряжение в обществе. Однако пособия не играли определяющей роли для
населения уже в конце 1915 г., народ разочаровывался в помощи государства
и не надеялся на нее.
В заключении подводятся основные итоги исследования, делаются
общие выводы.
В диссертации показано, правовая база губернской администрации была
разнородной и несовершенной, часть имевшихся положений нуждалась в пересмотре. Законодательство развивалось методом проб и ошибок, иногда
принятые до войны или в ее ходе нормы пересматривались в процессе их
применения. Недостатки законодательства компенсировались на местном
уровне за счет чрезвычайных мер, вошедших в повседневную практику. Попытки создать четкий регламент взаимодействия власти и общества оканчивались неудачей.
Доказано, что административно-территориальное устройство региона
существенным образом влияло на возможность губернских властей эффективно решать возникающие проблемы. Проведенный статистический анализ
показывает, что в каждой губернии Среднего Поволжья существовали проблемные уезды, участки и станы, где нормативные и фактические показатели
отличались в разы. Заложенные в системе противоречия подготовили почву
для развития кризиса в органах местного управления в годы Первой мировой
войны.
Исследование показало, что структура органов управления, находящихся
в ведомстве МВД, на местах не изменилась. В годы войны наблюдается расширение функций и объема работ у большинства учреждений, в то время как
их финансирование в Среднем Поволжье напротив сокращалось. Методы работы губернских учреждений сохранили черты довоенного бюрократизма,
контрольная функция, обеспечивающая обратную связь между всеми звеньями управленческой цепи, исчезла вообще. Все это можно рассматривать в качестве явных признаков структурного кризиса системы местного управления.
Анализ социального состава поволжского чиновничества выявил резкое
расслоение внутри него. В годы войны массовый призыв в армию и низкое
содержание чиновников привели к развитию тяжелого кадрового кризиса административных учреждений. Практически на всех уровнях местной администрации кадровый аппарат лишился значительной части чиновников,
оставшиеся служащие выполняли работу за нескольких человек и не справ23
лялись с нагрузкой. Правительственные меры по борьбе с кадровым кризисом были запоздалыми и неэффективными.
Изучение деятельности административных учреждений выявило, что аграрная специфика региона и его тыловое расположение определили новые
приоритетные направления работы. В годы Первой мировой войны на первый план перед административным аппаратом были поставлены задачи по
организации производства и заготовок для военных нужд, охране правопорядка, решению продовольственного вопроса, организации материальной
поддержки семей призванных. При решении указанных вопросов органы
управления и полиции взаимодействовали с целым рядом общественных и
правительственных структур. Однако общие результаты деятельности были
неудовлетворительными. Распыление центров ответственности и межведомственные трения вели к углублению имевшихся противоречий. Силовые методы подавления народных выступлений, вызванных нерешенными социально-экономическими проблемами, подогревали напряженность в обществе.
В диссертации доказано, что основа для кризиса местных административных учреждений имелась еще до начала Первой мировой войны. Это прослеживается в устаревших принципах организации органов управления – законодательстве и административно-территориальном устройстве. Подобная
ситуация была характерна не только для губерний Среднего Поволжья, но и
для всей провинциальной России в целом. Увеличение нагрузки на административные органы могло бы компенсироваться неким запасом прочности,
который определял потенциал для совершенствования всей системы, а также
возможность для ее адаптации к новым условиям. Однако к началу Первой
мировой войны этот потенциал был уже в значительной мере растрачен, а к
концу 1915 г. практически полностью исчерпан. Общая результативность деятельности органов местного управления и качество управления стремительно падали. Февральская революция 1917 г. застала местные административные органы управления в Среднем Поволжье в состоянии глубокого кризиса.
Основные положения диссертации
были изложены в следующих публикациях:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и
изданиях, утвержденных ВАК РФ
1. Старков Д.А. Губернаторы в системе местного управления и их вклад
в решение продовольственного вопроса в Российской империи в годы Первой мировой войны (июль 1914 – февраль 1917 гг.) // Известия Самарского
научного центра Российской академии наук. 2008. Т.9. №2 (20). – С.65-70. –
0,7 п. л.
24
Статьи, опубликованные в сборниках, изданных по материалам международных и всероссийских конференций
2. Старков Д.А. Проблемы административно-территориального устройства Российской империи в начале XX века (на примере губерний Среднего
Поволжья) // Наука. Творчество. IV Международная научная конференция.
2008 г. В 2 т. Самара, 2008. Т.1. – С.152-156. – 0,3 п. л.
3. Старков Д.А. Организация контроля над деятельностью местных органов управления в Российской империи конца XIX – начала XX века //
Научный Молодежный ежегодник. Ч.1. Самара, 2008. Вып.3. – С.246-254. –
0,5 п. л.
4. Старков Д.А. Организация правительственной помощи семьям мобилизованных в Среднем Поволжье в 1914-1917 гг. // Всероссийские Платоновские чтения. Сборник научных трудов. Самара, 2007. Вып.13. – С.94-99. – 0,4
п. л.
5. Старков Д.А. Новейшая историография местного административного
управления в России конца XIX – начала XX в. // Молодежь в начале XXI
века: основные ценности, позиции, ориентиры: материалы междунар. науч.
конф. молодых ученых, аспирантов и студентов, 23-24 марта 2006 г. Самара,
2006. – С.152-154. – 0,2 п. л.
Статьи, опубликованные в вузовских сборниках
6. Старков Д.А. Власть и общественные организации в Самарской губернии в 1914-1917 гг. // Вестник учетно-экономического факультета Самарского государственного экономического университета. 2006. Вып.11. –
С.161-165. – 0,3 п. л.
7. Старков Д.А. Кадры местной администрации в годы Первой мировой
войны (на материалах Среднего Поволжья) // Самарский земский сборник.
2008. №1 (17). – С.50-55. – 0,5 п. л.
8. Старков Д.А. Деятельность местных органов власти по поддержанию
правопорядка в губерниях Среднего Поволжья в годы Первой мировой войны // Вестник Самарского государственного экономического университета.
2008. №4 (42). – С.138-141. – 0,5 п. л.
25