О назначении преамбулы Конституции Российской Федерации

О НАЗНАЧЕНИИ ПРЕАМБУЛЫ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ 1993 ГОДА
М.Д. ИСТИХОВСКАЯ
Председатель Государственного Совета Республики Коми
Коми республиканская академия государственной службы и управления, г. Сыктывкар
Кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин
12 декабря 1993 года в России впервые за ее историю был принят
принципиально новый Основной Закон - такой Закон, который признал высшей
ценностью человека, его права и свободы, который установил основы
демократического порядка России и обязал государство на деле соблюдать и
защищать эти новые базовые ценности.
За прошедший период в Конституцию Российской Федерации, за
исключением статей 65, 81, 96, 103 и 114, изменений не вносилось.
Конституцию
Российской
Федерации
1993
года
отличает
особый,
усложненный порядок ее пересмотра и внесения в нее поправок, в связи с чем ей
присуще качество стабильности. Поправки в соответствии со статьей 136
Конституции допускаются только к главам 3 - 8 . Они принимаются в порядке,
предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, т.е.
требуют одобрения не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета
Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной
Думы. Кроме того, Конституция закрепляет в качестве необходимого условия
вступления поправок в силу их одобрение органами законодательной власти не
менее чем 2/3 субъектов Федерации. Правовым актом, которым вносится
поправка, является закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ.
В главах 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации содержатся
положения, выражающие концептуальную сущность самой Конституции, а
также обеспечивающие ее стабильность. Именно поэтому попытка изменения
положений названных глав потребует пересмотра всей Конституции. Пересмотр
означает принятие новой Конституции.
Статья 135 Основного Закона России предусматривает, что предложение о
2
пересмотре положений названных выше глав может получить дальнейшее
движение только в случае его поддержки тремя пятыми от общего числа членов
Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Только при этом
условии в соответствии с федеральным конституционным законом созывается
Конституционное Собрание (заметим, что к настоящему времени указанный
закон не принят).
Однако специалисты, которые работали над проектом Конституции 1993
года, в ее главе 9, не предусмотрели ни механизма внесения изменений
(поправок) в преамбулу Конституции, ни правового акта, в форме которого
вносились бы определенные изменения или поправки к ней.
Как отметил в одном из своих выступлений проф. М.А. Митюков, «после 12
июля 1993 года (даты одобрения проекта Конституции Конституционным
совещанием) продолжалось рассмотрение материалов и предложений по
проекту, поступивших от 51 субъекта Российской Федерации, было получено
около 400 конкретных предложений и замечаний к 95 статьям проекта.
Комиссией по доработке проекта Конституции внесены изменения в преамбулу и
58 статей».1 Однако на тот момент Конституция в юридическом смысле еще
принята не была.
Преамбула Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года
является ее вводной частью, предшествующей тексту собственно самой
Конституции.
Преамбула
устанавливает,
что
носителем
суверенитета
и
единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ,
который учреждает основы государственного и конституционного строя
посредством принятия Конституции.
Преамбула конституции (основного закона) любого государства говорит о
целях ее принятия и основных принципах. Вместе с тем, преамбула не содержит
правовых норм, однако она имеет существенное значение для понимания смысла
как Конституции в целом, так и ее отдельных статей, поскольку именно во
вводной части указаны основания и обстоятельства, послужившие поводом к
1
Митюков М.А. К истории Конституции Российской Федерации 1993 года // Право и политика.-2005.-№ 4.
3
изданию Конституции и как бы предопределившие ее содержание. В ней
провозглашаются основные устремления народа, его идеалы, обозначены
нравственные ценности: утверждение гражданского мира и согласия, свобода,
вера в добро и справедливость, утверждение прав и свобод гражданина. Как
часть Конституции, преамбула имеет и юридическое значение, которое состоит в
том, что все положения Конституции должны соответствовать целям и
принципам, указанным в преамбуле. Преамбула Конституции РФ формулирует
главные конституционные принципы и поэтому может иметь критически
важное значение при толковании любой конституционной нормы.
Преамбула констатирует, прежде всего, что Конституция 1993 года принята
многонациональным народом Российской Федерации, соединенным общей
судьбой на своей земле, подчеркивает особое значение этого акта для
дальнейшего развития государства и общества.2
Эти цели лежат в основе всех конституционных норм, пронизывают все
содержание Конституции. Включение этих статей в текст Конституции
позволяет утверждг1ть, что в развитии прав и свобод человека и гражданина
наша Конституция вышла на уровень стандартов, принятых в мировом
сообществе.
Положение преамбулы: «Мы, многонациональный народ Российской
Федерации ... принимаем Конституцию Российской Федерации» служит формой
воплощения государственной воли народа. Несомненно, впервые Конституция
1993 года была принята именно им на всенародном референдуме.
В преамбуле Конституции Российской Федерации упоминается позитивная
ответственность многонационального народа России за свою Родину перед
нынешним и будущим поколениями.
Духом преамбулы пронизаны каждая глава, каждая статья Конституции
России. В части 1 статьи 3 главы 1 Конституции указано, что носителем
суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации
является
2
ее
многонациональный
Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный).-М.: Проспект.-2010.
народ.
Как
отмечено
в
Послании
Президента
Российской
Федерации
Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 февраля 1996 года,
«...России
удалось
избежать
массовых
проявлений
межэтнической
конфронтации. Это явилось следствием не только исторически сложившегося
отношения народов России друг к другу, но и результатом целенаправленной
политики, основанной на принятой государством и закрепленной в Конституции
концепции многонационального народа России...».
В Послании от 24 февраля 1994 года подчеркнуто, что «...Конституция
провозгласила самоопределение Российской Федерации от имени всего ее
многонационального народа как носителя суверенитета и единственного
источника власти в государстве; точно так же источником власти в
республиках, краях и областях является все их население независимо от
национальности. Неконституционно, а потому недопустимо разделение жителей
на
представителей
так
называемых
«коренных»
и
«некоренных»
национальностей...».
Первая строка преамбулы Конституции «Мы, многонациональный народ...»
емко и точно отображает объективно сложившийся порядок вещей и ничто не
дает читателю Конституции никакого повода задуматься о том, кто автор
основного документа страны. Обращение делается от первого лица
-
многонационального народа, состоящего из множества народов, где голос
каждого народа, участвующего в этом многоголосье, равен по своему значению
любому другому. Эта строка исключает понимание России как национального
государства.
Назначение преамбулы любого другого нормативного правового акта
аналогично правовому предназначению преамбулы Конституции Российской
Федерации. О неразрывной связи преамбулы с нормативным правовым актом
свидетельствует и практика Конституционного Суда Российской Федерации.
Примером может служить Определение Конституционного Суда Российской
Федерации от 11 июля 2006 года № 353-0 «По запросу Псковского областного
суда о проверке конституционности положений преамбулы и части 2 статьи 153
5
Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу
некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации». Псковский областной суд, придя к выводу о том, что
подлежащие применению в конкретном деле положения преамбулы и части 2
статьи 153 названного Федерального закона противоречат статьям 5, 73 и 76
Конституции Российской Федерации, приостановил производство по делу и
обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о
проверке их конституционности.
Рассмотрев названное дело, Судом выявлен конституционно-правовой
смысл не только проверяемой нормы собственно самого Закона, но и положения
его преамбулы, вследствие чего часть 2 статьи 153 Закона № 122- ФЗ и часть его
преамбулы были признаны соответствующими предписаниям Конституции
Российской Федерации.3
Однако
попытки
изменения
положений
преамбулы
Конституции
Российской Федерации все же предпринимаются. По инициативе Либеральнодемократической партии Российской Федерации слова «многонациональный
народ» предлагалось заменить на слова «русский народ и другие народы,
живущие в Российской Федерации».
19
августа
2011
года
группа
депутатов
Государственного
Совета
Республики Коми, представителей фракции ЛДПР, направили в адрес
Государственного Совета Республики Коми предложение с законодательной
инициативой в Государственную Думу Федерального Собрания Российской
Федерации по внесению изменения в преамбулу Конституции Российской
Федерации для предварительного рассмотрения (по правилам нулевого чтения).
3
Журнал «Пенсия», 2006. № 12.
6
Депутатами
предлагалось
слова
абзаца
первого
преамбулы
«Мы,
многонациональный народ Российской Федерации» заменить словами «Мы,
русский народ и народы Российской Федерации». В обоснование своей
инициативы они указали, что термин «многонациональный народ» некорректен,
так как с этнографической точки зрения непременным условием формирования
народа является самоидентификация представителей этноса по национальному
признаку,
а
использование
понятия
«народ»
в
значении
населения,
проживающего на какой-то территории, в преамбуле Конституции подрывает
значение и важность этого нормативного акта как правового фундамента
государства, размывает и обезличивает цели и задачи, заявленные в
Конституции Российской Федерации.
Кроме того, в пояснительной записке депутаты отметили, что преамбула
является самостоятельной частью законопроекта и в отношении ее не
установлен особый порядок внесения изменений, следовательно, изменения в
преамбулу могут быть внесены в общем порядке.
Рассмотрев в предварительном порядке названный проект, Глава
Республики Коми, руководство, аппарат и комитеты Государственного Совета
Республики Коми пришли к выводу, что дальнейшая работа с данным
предложением является нецелесообразной и излишней.
29 сентября 2011 года на сессии Народного Хурала Республики Бурятии из
60 вопросов повестки дня планировалось рассмотреть и законодательную
инициативу представителей Либерально-демократической партии в Народном
Хурале об аналогичном изменении в преамбуле Конституции России. Данная
законодательная инициатива вызвала у комитетов Народного Хурала особый
интерес.
Как отметил ранее в своем интервью корреспонденту ИА «ВостокТелеинформ» вице-спикер Народного Хурала Республики Бурятии Цыден- жап
Батуев, «я расцениваю инициативу ЛДПР, партии Жириновского, об изменении
преамбулы Конституции Российской Федерации как РЯ-ход партии. Я думаю,
поддержки данной инициативы не будет. Мы - народы, которые прошли более
7
чем длительный исторический период вместе в Федерации, а чуть раньше в
Советском Союзе, а еще раньше в Российской империи и сегодня должны
называть себя многонациональным народом России».
На заседании Совета Народного Хурала 20 сентября 2011 года данный
вопрос из повестки был исключен. Как отметил на заседании Совета
заместитель председателя комитета по государственному устройству, местному
самоуправлению, законности и вопросам государственной службы Федор
Чебунин, «...само обсуждение такого вопроса в нашей многонациональной
республике вызовет реакцию».4
С подобными предложениями выступали представители ЛДПР из
Забайкальского края, Кемеровской, Тюменской, Новосибирской, Тамбовской,
Пензенской, Ярославской областей и других субъектов Российской Федерации.
Как отметила депутат от фракции ЛДПР в Законодательном Собрании г.
Санкт-Петербурга Елена Владимировна Бабич, «...фракция рассчитывает, что
данное предложение будет одобрено депутатами, а затем направится в
Государственную Думу».5
Депутат от фракции ЛДПР в Законодательном Собрании Челябинской
области Андрей Алексеевич Ткаченко уверяет, что «исправление такой
исторической
несправедливости
не
потребует
никаких
дополнительных
бюджетных средств, изменений в российском законодательстве, а изменение
положений преамбулы может быть проведено в общем порядке, то есть без
каких-либо дополнительных усилий».6
Однако позволим себе не согласиться с рассуждениями представителя
фракции ЛДПР по Челябинской области по следующим основаниям:
1. Согласно части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации
носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской
Федерации является ее многонациональный народ.
В случае изменения преамбулы потребуется привести в соответствие с ней и
4
5
6
Официальный сайт ИА Восток-Телеинформ.
Интернет-блог фракции ЛДПР по г. Санкт-Петербургу.
Интернет-блог фракции ЛДПР по Челябинской области.
8
названную выше статью. В свою очередь, статья 3 закреплена в главе 1, которая,
как и главы 2 и 9, не может быть пересмотрена Федеральным Собранием. Как
нами было уже сказано, пересмотр глав 1, 2 и 9 в рамках действующей
Конституции невозможен, их пересмотр означает пересмотр Конституции
Российской Федерации.
2. По утверждению А.А. Ткаченко, изменение преамбулы может быть
произведено в общем порядке.
Под
общим
порядком
им,
вероятно,
понимается принятие Закона
Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Иного
механизма, помимо пересмотра, Конституцией не предусмотрено. Однако
поправки допускаются только к главам 3-8 (статья 136 Конституции) и в данном
случае считаем, что какие-либо исключения неуместны.
Кроме того, нам трудно согласиться с депутатами Государственного Совета
Республики Коми от фракции ЛДПР в том, что в преамбулу могут быть внесены
изменения
в
порядке,
предусмотренном
для
принятия
федерального
конституционного закона. Изменение преамбулы в форме Закона Российской
Федерации о поправке к Конституции, который принимается в порядке,
предусмотренном
для
принятия
федерального
конституционного
закона,
невозможно по основаниям, указанным выше. Но и в форме федерального
конституционного
Федеральный
закона
изменение
конституционный
положений
закон
по
своей
преамбулы
невозможно.
юридической
природе
принимается во исполнение Конституции Российской Федерации, не может
изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью. Поэтому и
поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации реализовываются
только в форме специального правового акта о конституционной поправке,
имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от
федерального конституционного закона.
По нашему мнению, не стоит расценивать отсутствие в главе 9 механизма
внесения изменений в преамбулу как упущение со стороны разработчиков
проекта Конституции 1993 года. На сегодняшний день, несмотря на интенсивную
9
законотворческую деятельность Федерального Собрания Российской Федерации,
ни в одну из преамбул действующих нормативных правовых актов каких-либо
изменений
или
дополнений
не
вносилось.
Действующая
Конституция
Российской Федерации была принята ее многонациональным народом, в
преамбуле которой указаны основания и обстоятельства, послужившие поводом
к ее изданию, предопределившие ее содержание. Поэтому разработка механизма
внесения изменений в преамбулу Конституции Российской Федерации, по
нашему мнению, нецелесообразна.
С изменением любого из положений преамбулы Конституция России
рискует утратить свой смысл и практическое значение.
Перечень литературы
Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации
(постатейный).-М.: Проспект.-2010.
Журнал «Пенсия», 2006. № 12.
Митюков М.А. К истории Конституции Российской Федерации 1993 года //
Право и политика.-2005.-№ 4.