единого окна» в Таможенном союзе
advertisement
Европейская Экономическая Комиссия Организации Объединенных Наций Исследование «Готовность правовой базы Таможенного союза к внедрению принципа «единого окна» для внешней торговли» Автор: Анатолий Мартынов Дата: Место: Москва Мнения в настоящем документе отражают позицию автора и необязательно отражают взгляды Секретариата Организации Объединенных Наций. Это исследование подготовлено консультантом, г-ном Анатолием Мартыновым, в рамках проекта ЕЭК ООН и Российской Федерации по государственно-частному сотрудничеству для упрощения процедур торговли и „единого окна”. В случае возникновении вопросов просьба обращаться к Марио Апостолову, Региональному советнику Отдела торговли ЕЭК ООН по: Mario Apostolov, Regional Adviser, UNECE Trade, Palais des Nations, 431, CH-1211 Geneva 10, Switzerland, tel.: +41 22 9171134, fax: +41 22 9170037, e-mail: mario.apostolov@unece.org 1 Оглавление Термины и сокращения...................................................................................................................... 3 Введение .............................................................................................................................................. 4 Структура и организация механизма «единого окна» в Таможенном союзе ............................... 6 Таможенный кодекс Таможенного союза – предпосылки для создания «единого окна» .......... 8 Таможенные органы и «единое окно».......................................................................................... 8 Предложения по изменениям ТК ТС.......................................................................................... 10 Статья 6 ..................................................................................................................................... 10 Статья 8 ..................................................................................................................................... 10 Статья 43 ................................................................................................................................... 12 Статья 45 ................................................................................................................................... 14 Статья 62 ................................................................................................................................... 16 Статьи 69, 111, 113 ................................................................................................................... 16 Статья 151 ................................................................................................................................. 17 Статья 158 ................................................................................................................................. 18 Статьи 163 и 176 ....................................................................................................................... 18 ТК ТС и национальное законодательство .................................................................................. 18 Анализ ИИСВВТ в контексте создания «единого окна» в ТС..................................................... 20 Краткий обзор документов ТС, касающихся ИИСВВТ ........................................................... 20 Юридическая основа, структура и организация механизма «единого окна» с использованием ИИСВВТ ....................................................................................................... 22 Защита данных.......................................................................................................................... 23 Право доступа к данным и их передачи ................................................................................. 27 Механизмы идентификации, удостоверения подлинности и санкционирования ............. 28 Вопросы качества данных ....................................................................................................... 30 Вопросы ответственности ....................................................................................................... 31 Урегулирование споров ........................................................................................................... 32 Эквивалентность бумажных и электронных документов .................................................... 33 Электронное архивирование ................................................................................................... 36 Право интеллектуальной собственности ............................................................................... 37 Вопросы конкуренции ............................................................................................................. 37 Выводы и предложения ................................................................................................................... 39 2 Термины и сокращения ВТамО – Всемирная таможенная организация ДТС - доверенная третья сторона ЕврАзЭС - Евразийское экономическое сообщество ЕЭК ООН – Европейская экономическая комиссия ООН ИИСВВТ - Интегрированная информационная система внешней и взаимной торговли Таможенного союза КТС, Комиссия - Комиссия Таможенного союза Межгоссовет - Межгосударственный Совет ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития Роспотребнадзор - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека России Россельхознадзор - Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору России СЕФАКТ ООН – Центр по упрощению процедур торговли и электронным деловым операциям ООН Соглашение о применении информационных технологий - Соглашение о применении информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле на таможенной территории Таможенного союза Соглашение о создании ИИСВВТ - Соглашение о создании, функционировании и развитии интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза Таможенный союз - Таможенный союз Беларуси, Казахстана и России ТЗ - Техническое задание по созданию ИИСВВТ ТК ТС - Таможенный кодекс Таможенного союза ТЭО - Технико-экономическое обоснование на создание ИИСВВТ участники ВЭД - участники внешнеэкономической деятельности ЭЦП – электронная цифровая подпись ЮНСИТРАЛ – Комиссия ООН по праву международной торговли 3 Введение В настоящем исследовании рассматривается комплекс вопросов, касающихся правовой основы для создания и функционирования в Таможенном союзе Беларуси, Казахстана и России (далее – Таможенный союз) механизма «единого окна», благодаря которому торговая информация и документы, необходимые для выполнения формальностей, связанных с импортом, экспортом или транзитом товаров, могли бы вводиться в систему только один раз с использованием единого пропускного канала. После заключения 6 октября 2007 года Беларусью, Казахстаном и Россией Договора о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза началась активная работа по его формированию. Как отмечалось на заседании Межгоссовета ЕврАзЭС при обсуждении основных итогов функционирования Таможенного союза,1 к маю 2011 года были реализованы предусмотренные принятыми в 2007-2009 гг. планами мероприятия по формированию нормативно-правовой базы Таможенного союза, Единого таможенного тарифа Таможенного союза, единой системы внешнеторгового и таможенного регулирования, санитарного, ветеринарного и фитосанитарного контроля, институциональной структуры Таможенного союза. Завершается выполнение мероприятий, связанных с переносом всех согласованных видов государственного контроля (таможенного, транспортного, санитарного, ветеринарно-санитарного, карантинного фитосанитарного) на внешние границы государствчленов Таможенного союза, с унификацией торговых режимов и защитных мер по отношению к третьим странам, а также мероприятий по введению в действие Таможенного кодекса Таможенного союза (далее – ТК ТС), в числе которых Комиссией Таможенного союза (далее – Комиссия, КТС) было принято более 100 нормативных документов, подготовлено 20 проектов международных договоров, 16 из которых приняты и применяются. Решениями Комиссии принят комплект унифицированных классификаторов, применяемых для заполнения таможенных деклараций, и одобрены структуры и форматы электронных копий таможенных деклараций, деклараций таможенной стоимости и корректировки таможенной международными стоимости. договорами и В соответствии Решениями со Межгоссовета вступившими ЕврАзЭС в силу Комиссией осуществляется выполнение около 150 функций в области таможенного, тарифного, 1 См. доклад Ответственного секретаря Комиссии Таможенного союза об основных итогах функционирования Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС и первоочередных задачах на 2011 – 2012 годы (Приложение к Решению Межгоссовета ЕврАзЭС от 19 мая 2011 г. № 80) 4 нетарифного, технического регулирования, санитарного, ветеринарного, фитосанитарного контроля. Государства-члены Таможенного союза провели работу по приведению национального законодательства в соответствие с ТК ТС, ратифицировали Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. в редакции Протокола от 26 июня 1999 г. Проводится работа по присоединению этих государств к Конвенции об упрощении формальностей в торговле товарами 1987 г. и Конвенции о процедуре общего транзита 1987 г. Результатами этой работы должна стать унификация утвержденных Комиссией декларации на товары и транзитной декларации с единым административным документом, а также возможность их использования при транзите по территории Европейского союза и Таможенного союза. Всё это служит весомым основанием для того, чтобы ставить вопрос о создании одного «единого окна» на региональном уровне в рамках Таможенного союза. В то же время следует учитывать, что в Казахстане и Беларуси уже предприняты шаги в направлении создания национальных «единых окон». Поэтому решение о создании «единого окна» в рамках Таможенного союза должно приниматься с таким расчетом, чтобы не нанести ущерба уже проделанной работе на национальном уровне по созданию механизмов «единого окна». В связи с этим нельзя исключать того, что более целесообразным будет признано создание системы взаимодействия в рамках Таможенного союза национальных механизмов «единых окон». При рассмотрении перспектив создания «единого окна» в Таможенном союзе одной из главных задач является изучение вопросов, касающихся готовности правовой базы Таможенного союза к внедрению механизма «единого окна». Эти вопросы рассматриваются в настоящем исследовании в соответствии с контрольным перечнем, содержащимся в Рекомендации № 35 ЕЭК ООН «Выработка правовой основы системы «единого окна» в международной торговле». В исследовании отмечены правовые проблемы, которые возникают в контексте создания «единого окна» в рамках Таможенного союза, и возможные пути их разрешения. 5 Структура и организация механизма «единого окна» в Таможенном союзе Как отмечается в Руководящих принципах по созданию механизма «единого окна», дополняющих Рекомендацию ЕЭК ООН № 33, в результате обзора различных действующих или разрабатываемых систем создания «единого окна», проведенного Рабочей группой по процедурам международной торговли СЕФАКТ ООН, были выделены три основные модели для механизма «единого окна»: а) единый орган, который получает информацию в бумажной или электронной форме, распространяет эту информацию среди всех соответствующих государственных органов и координирует меры контроля в целях предупреждения возникновения ненужных препятствий в логистической цепочке; б) рамках единая автоматизированная система для сбора и распространения информации, в которой интегрированы процессы электронного сбора, использования и распространения (и хранения) данных, касающихся трансграничной торговли; в) автоматизированная информационно-операционная система, с помощью которой трейдер может представлять электронные торговые декларации различным органам для обработки и подтверждения методом однократной записи. Поскольку в Таможенном союзе еще не принято решение о создании механизма «единого окна» (или систем «единых окон») и соответственно не выбрана его модель, формулируемые в данном исследовании предложения по внесению изменений и дополнений в ТК ТС и другие акты, а также заключению (дополнению) международных договоров строятся таким образом, чтобы устранить потенциальные препятствия правового характера для учреждения «единого окна» в Таможенном союзе с учетом возможности выбора любой из указанных его моделей. Как указывается в упомянутой Рекомендации ЕЭК ООН № 33, процессом создания и функционирования механизма «единого окна» должно руководить головное учреждение. Функцию головного учреждения должна выполнять очень авторитетная организация, располагающая необходимой стратегией, (законными) полномочиями, политической поддержкой, финансовыми и людскими ресурсами и имеющая тесные связи с другими профильными организациями. 6 В Таможенном союзе указанным критериям отвечает Комиссия Таможенного союза. Согласно заключенным в рамках Таможенного союза международным договорам на Комиссию возложены, среди прочего, такие функции и задачи, как: осуществление взаимодействия с органами государственной власти участников Таможенного союза; утверждение бумажных и электронных форм различных документов, используемых при ввозе, вывозе и транзите товаров; выполнение функций оператора интеграционного компонента (системы трансграничного электронного документооборота на основе взаимодействия доверенных третьих сторон) общей инфраструктуры документирования информации в электронном виде; осуществление прав собственника в отношении ряда составляющих элементов Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза (ИИСВВТ); утверждение сметы расходов на создание, развитие и функционирование ИИСВВТ; осуществление финансирования работ по созданию, развитию и функционированию ряда составляющих элементов ИИСВВТ. В тех случаях, когда вопрос выходит за рамки полномочий Комиссии, она вправе подготовить проект документа (решения или международного договора) на рассмотрение высшего органа Таможенного союза – Межгоссовета. В качестве рабочего органа по имплементации решений, принимаемых в рамках Таможенного союза, выступает Секретариат КТС. Соответственно, в случае принятия решения о создании в рамках Таможенного союза «единого окна» его реализацией, как представляется, будет заниматься Секретариат КТС. 7 Таможенный кодекс Таможенного союза – предпосылки для создания «единого окна» Таможенный кодекс Таможенного союза является одним из важнейших правовых актов, которые регулируют документооборот, связанный с ввозом, вывозом и транзитом товаров в Таможенном союзе. Поэтому первая часть исследования посвящается анализу его положений на предмет того, насколько они способствуют или препятствуют созданию «единого окна» в рамках Таможенного союза. Анализ ТК ТС показывает, что в нем отсутствуют положения, которые прямо указывали бы на механизм «единого окна» или на организационную структуру его создания и деятельности.2 В связи с этим можно говорить лишь о том, создает ли ТК ТС предпосылки для создания «единого окна». Поскольку в Таможенном союзе еще не принято решение о создании механизма «единого окна» (системы «единых окон») и соответственно не выбрана его модель, вносимые предложения по изменениям ТК ТС строятся таким образом, чтобы устранить потенциальные препятствия правового характера для учреждения «единого окна» с учетом возможности выбора любой из его моделей. Таможенные органы и «единое окно» В контексте выбора указанной выше модели «а» механизма «единого окна», как представляется, наиболее вероятным кандидатом на роль «единого органа» в Таможенном союзе, через который происходил бы обмен информацией и документами между участниками внешнеэкономической деятельности (далее - участники ВЭД) и государственными контролирующими органами, могли бы стать таможенные органы.3 2 Хотя ТК ТС и является одним из важнейших документов в контексте рассмотрения правовых предпосылок для создания «единого окна», но вряд ли было бы уместным включать в него положения относительно механизма или организационной структуры создания и функционирования «единого окна», поскольку некоторые связанные с этим вопросы выходят за рамки предмета регулирования ТК ТС. Предложения по данным вопросам содержатся ниже в п. 3 раздела «Выводы и предложения». 3 При том понимании, что на первых этапах функционирования «единого окна» 8 В поддержку этого подхода можно сослаться на то, что ТК ТС прямо предусматривает необходимость обращения участников ВЭД в таможенные органы для оформления во всех случаях ввоза, вывоза или транзита товаров,4 в них поступает наибольшее количество связанной с этим информации. Таможенные органы имеют большую сеть таможенных постов. Согласно пункту 1 статьи 103 ТК ТС при проведении таможенного контроля товаров, перемещаемых через таможенную границу и подлежащих контролю другими контролирующими государственными органами, таможенные органы обеспечивают общую координацию таких действий и их одновременное проведение в порядке, определяемом законодательством государств-членов Таможенного союза. Так, российское законодательство предусматривает, что перевозчик одновременно с документами, представляемыми в соответствии с таможенным законодательством при прибытии товаров и транспортных средств на таможенную территорию России, представляет таможенному органу также документы, необходимые для осуществления иных видов контроля.5 Кроме того, таможенные органы в пунктах пропуска осуществляют транспортный контроль, а также проверяют документы на импортируемые товары в рамках карантинного фитосанитарного, ветеринарного и санитарно-карантинного контроля. При этом они наделяются правом принимать решения о пропуске транспортных средств, ввозе продукции в Россию (немедленном вывозе) либо направлении в специально оборудованные контрольные пункты для досмотра должностными лицами Роспотребнадзора и Россельхознадзора.6 В дополнение к приведенным доводам можно также сослаться на практику других стран. Как отмечается в указанных выше Руководящих принципах по созданию механизма маловероятен полный переход на безбумажный документооборот между участниками ВЭД и государственными контролирующими органами. 4 Кстати, при выборе иного органа в качестве «единого окна» потребовалось бы внесение многочисленных изменений в ТК ТС, предусматривающих обязательства предоставления участниками ВЭД документов и сведений непосредственно в таможенные органы. 5 См. Правила осуществления контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2008 г. № 872. 6 См. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 394-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей полномочий по осуществлению отдельных видов государственного контроля таможенным органам Российской Федерации». 9 «единого окна», в рамках 12 механизмов «единого окна», обзор которых был проведен при разработке этих Руководящих принципов, в роли головного учреждения чаще всего выступает таможня. Предложения по изменениям ТК ТС В настоящем разделе рассматриваются как положения действующего ТК ТС, так и проекты ряда измененных положений Кодекса, разработанные экспертами государств-членов Таможенного союза и направленные государствам на рассмотрение 12 июля 2011 года (далее – предложенные экспертами изменения ТК ТС).7 Рассматривая положения ТК ТС в контексте предпосылки того, что «единым органом» в механизме «единого окна» будут таможенные органы, следует обратить внимание на следующее. Статья 6 В статье 6 ТК ТС перечислены основные задачи таможенных органов. В целях создания предпосылок для возложения на них задач, связанных с «единым окном», и исходя из того, что возложение этих задач будет осуществляться на основании международного договора, предлагается дополнить последний абзац подпункта 10 пункта 1 статьи 6 ТК ТС следующим образом: «Законодательством и международными договорами государств-членов Таможенного союза могут быть установлены и иные задачи, решаемые таможенными органами». 8 Статья 8 Согласно пункту 1 статьи 8 ТК ТС любая информация, полученная таможенными органами в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и (или) законодательством государств-членов Таможенного союза, используется такими органами 7 В качестве основных задач предложенных экспертами изменений ТК ТС были поставлены приведение норм ТК ТС в соответствие с положениями Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1973 года в редакции Протокола 1999 года и разработка комплекса правовых норм ТК ТС, регулирующих применение информационно-коммуникационных технологий в области таможенного регулирования и механизмов «Единого окна». 8 Дополнение выделено курсивом. 10 исключительно для таможенных целей. В связи с этим необходимо отметить, что в ТК ТС отсутствует определение понятия «таможенные цели». Если, например, как указано выше, в соответствии с законодательством государства-члена Таможенного союза на таможенные органы возлагается осуществление других видов контроля, то неясно, будет ли получаемая ими в связи с этим информация считаться подлежащей использованию исключительно для таможенных целей. Кроме того, модель «а» механизма «единого окна» подразумевает, что информация, поступающая в «единый орган», может использоваться не только таможенными органами, но и другими контролирующими органами, которым ее должен направлять «единый орган». Другими словами, данное положение ТК ТС может препятствовать реализации модели «а» механизма «единого окна», т.е. ограничивать возможности таможенных органов действовать в качестве «единого органа» и использовать полученную информацию для целей функционирования механизма «единого окна», которые выходят за пределы таможенных целей. Пункт 2 (первая часть) статьи 8 ТК ТС устанавливает, что таможенные органы, получившие доступ к информации, указанной в пункте 1 статьи 8, не вправе разглашать либо передавать третьим лицам, в том числе государственным органам, информацию, составляющую государственную, коммерческую, банковскую, налоговую или иную охраняемую законом тайну (секреты), и другую конфиденциальную информацию, за исключением случаев, установленных ТК ТС и (или) законодательством государств-членов Таможенного союза. Поскольку правила данного пункта распространяются на информацию, указанную в пункте 1, отмеченные выше неясности в отношении этой информации в определенной мере затрагивают и толкование пункта 2. Кроме того, в ТК ТС не установлено исключений из установленных пунктом 2 правил относительно возможности передачи таможенными органами полученной информации Комиссии Таможенного союза или Суду ЕврАзЭС, что может быть необходимо при функционировании механизма «единого окна». Во второй части пункта 2 статьи 8 ТК ТС указывается, что таможенные органы одного государства-члена Таможенного союза передают предоставленную им информацию государственным органам данного государства, если такая информация необходима указанным органам для решения задач, возложенных на них законодательством данного государства, в порядке и с соблюдением требований законодательства данного государства по защите государственной, коммерческой, банковской, налоговой или иной охраняемой законом тайны (секретов) и другой конфиденциальной информации, а также международных договоров государств-членов таможенного союза. Как видно, данное положение не охватывает вопросы передачи информации контролирующим органам других государствчленов Таможенного союза, Комиссии Таможенного союза и Суду ЕврАзЭС. 11 В целях устранения отмеченных недостатков можно предложить следующие изменения статьи 8 ТК ТС:9 «1. Любая информация, полученная таможенными органами в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза и (или) законодательством государств членов таможенного союза, используется такими органами исключительно для таможенных целей решения задач, [входящих в их компетенцию][ возложенных на них таможенным законодательством Таможенного союза, законодательством и (или) международными договорами государств-членов Таможенного союза], в том числе для предупреждения и пресечения административных правонарушений и преступлений. 2. Таможенные органы, их должностные лица, а также иные лица, получившие в соответствии с законодательством государств-членов Таможенного союза доступ к информации, указанной в пункте 1 настоящей статьи, не вправе разглашать, использовать в личных целях либо передавать третьим лицам, в том числе государственным органам, информацию, составляющую государственную, коммерческую, банковскую, налоговую или иную охраняемую законом тайну (секреты), и другую конфиденциальную информацию, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом, и (или) законодательством и (или) международными договорами государств-членов Таможенного союза. Таможенные органы одного государства-члена Таможенного союза передают предоставленную им информацию государственным органам данного и/или другого государства-члена Таможенного союза, Комиссии Таможенного союза и/или Суду ЕврАзЭС, если такая информация необходима указанным органам для решения задач, возложенных на них законодательством данного соответствующего государства-члена Таможенного союза, международными договорами государств-членов Таможенного союза или решениями его органов, в порядке и с соблюдением требований законодательства данного соответствующего государства-члена Таможенного союза по защите государственной, коммерческой, банковской, налоговой или иной охраняемой законом тайны (секретов) и другой конфиденциальной информации, а также международных договоров государствчленов Таможенного союза». Статья 43 9 Положения, которые предлагается исключить из статьи, зачеркнуты. Положения, которыми предлагается дополнить статью, выделены курсивом. В квадратные скобки поставлены альтернативные варианты формулировок. 12 Согласно предложенным экспертами изменениям ТК ТС глава 4 именуется «Применение информационно–коммуникационных технологий в области таможенного регулирования», а статья 43 – «Общие положения о применении информационно– коммуникационных технологий в области таможенного регулирования». С учетом перспективы создания механизма «единого окна» по моделям, предусматривающим использование автоматизированных систем, и самого содержания этой главы представляется целесообразным не ограничивать сферу охвата данных наименований лишь областью таможенного регулирования и изменить их следующим образом: «Применение информационно–коммуникационных технологий в области таможенного регулирования» и соответственно «Общие положения о применении информационно–коммуникационных технологий в области таможенного регулирования». Кроме того, сама статья 43 ТК ТС в редакции предложенных экспертами изменений нуждается в доработке.10 Предлагается следующее: «1. В Таможенном союзе под применением информационно–коммуникационных технологий в области таможенного регулирования (далее - информационно– коммуникационные технологии) понимается использование технологий, предназначенных для совместной реализации информационных и коммуникационных процессов в области таможенного регулирования. 2. В Таможенном союзе информационно–коммуникационные технологии применяются в целях: 1) обеспечения устойчивых процессов экономической интеграции государств – членов Таможенного союза; 2) создания благоприятных условий деятельности субъектов хозяйствования государств–членов Таможенного союза; 3) обеспечения регулирования внешней и взаимной торговли на таможенной территории Таможенного союза; 4) осуществления эффективного таможенного и других видов государственного контроля внешнеторговой деятельности Таможенного союза при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу, для чего, в соответствии с международными договорами государств-членов Таможенного союза, создаются интегрированные информационные системы; 10 В дополнение к указанным выше аргументам следует также сослаться на Концепцию создания Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза, утвержденную решением Межгоссовет ЕврАзЭС № 60 от 19 ноября 2010 г. 13 обеспечения качественной организации работы в области таможенного 5) регулирования Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества (Высшего органа Таможенного союза) и11 Комиссии Таможенного союза. 3. Информационно–коммуникационные технологии применяются с учетом международных стандартов в области информатизации в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством государств – членов Таможенного союза. 4. Порядок обеспечения применения требований информационно–коммуникационных информационной безопасности в технологий области и таможенного регулирования определяются таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством государств – членов Таможенного союза. 5. Для обеспечения эффективного регулирования внешней и взаимной торговли на таможенной территории Таможенного союза, унификации и стандартизации возникающих при этом процессов информационного взаимодействия между лицами и органами государственного контроля, гармонизации состава документов и сведений, представляемых органам государственного контроля, в соответствии с международным договором международными договорами государств - членов Таможенного союза, создаются интегрированные информационные системы.». Статья 45 Статья 45 ТК ТС в редакции предложенных экспертами изменений также нуждается в доработке. Предлагается следующее: «1. Таможенные органы государств - членов Таможенного союза применяют информационно–коммуникационные технологии для решения задач, предусмотренных статьей 6 настоящего Кодекса [входящих в их компетенцию][ возложенных на них таможенным законодательством Таможенного союза, законодательством и (или) международными договорами государств-членов Таможенного союза]. 2. Под информационными ресурсами таможенных органов понимается организованная совокупность документированной информации, включающая в себя базы данных, создаваемые, обрабатываемые и накапливаемые в информационных системах указанных органов. Предлагаемое исключение ссылки на Межгоссовет приводит данное положение в соответствие с предложенными экспертами изменениями редакции пункта 3 статьи 1, согласно которому таможенное регулирование относится к ведению Комиссии Таможенного союза и в котором ничего не говорится о Межгоссовете. 11 14 3. Информационные ресурсы таможенных органов государства-члена Таможенного союза формируются на базе документов и информации, предоставляемых лицами при предварительном уведомлении о перемещении товаров через таможенную границу Таможенного союза, совершении таможенных операций, а также предоставляемых другими органами данного государства-члена Таможенного союза, таможенными и другими органами других государств-членов Таможенного союза и органами третьих стран в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза, законодательством государств-членов Таможенного союза и международными договорами данного государства-члена Таможенного союза. Порядок формирования информационных ресурсов таможенных органов и доступа к ним определяется законодательством и международными договорами государств–членов Таможенного союза. 4. Информационные ресурсы таможенных органов государств-членов Таможенного союза, касающиеся таможенного законодательства Таможенного союза, являются открытыми и общедоступными и размещаются на сайтах указанных органов. 5. Порядок получения лицами информации, содержащейся в информационных ресурсах, имеющих ограниченный доступ, находящихся в ведении таможенных органов, определяется законодательством государств–членов Таможенного союза. 6. Обмен информацией между таможенными органами государств–членов Таможенного союза осуществляется в соответствии с международными договорами государств– ленов Таможенного союза. 7. Таможенные органы одного государства–члена Таможенного союза предоставляют информацию, полученную таможенными органами в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и (или) законодательством государств–членов Таможенного союза, иному государственному органу другого государства–члена Таможенного союза через таможенный орган другого государства–члена Таможенного союза в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством государств–членов Таможенного союза. В соответствии с международными договорами государств-членов Таможенного союза предоставление информации может также осуществляться через интегрированные информационные системы. Указанная информация предоставляется на безвозмездной основе. Информация, отнесенная законодательством государства–члена Таможенного союза к информации ограниченного распространения, может подлежать обмену с соблюдением требований законодательства по защите информации государств–членов Таможенного союза. 15 8. Таможенные международном органы государств–членов информационном обмене с Таможенного таможенными союза органами участвуют в иностранных государств, а также международными и иными организациями в порядке и на условиях, определяемых законодательством и международными договорами государств–членов Таможенного союза». Статья 62 С учетом перспектив использования информационно-коммуникационных технологий и работы, проводимой в рамках Международной торговой палаты по выработке электронной формы сертификата происхождения товара, предлагается дополнить статью 62 пунктом 3 следующего содержания: «3. В соответствии с международными договорами государств-членов Таможенного союза документ, подтверждающий страну происхождения товаров, может предоставляться в электронном виде». Статьи 69, 111, 113 В целях создания правовых основ для перехода на безбумажные технологии и с учетом статьи 98 ТК ТС предлагается внести следующие изменения: в пункт 3 статьи 69: «3. Для проведения дополнительной проверки заявленных сведений о таможенной стоимости товаров таможенный орган вправе запросить у декларанта дополнительные документы и сведения и установить срок для их представления, который должен быть достаточен для этого, но не превышать срока, установленного статьей 170 настоящего Кодекса. Декларант обязан представить запрашиваемые таможенным органом дополнительные документы и сведения либо предоставить в письменной форме объяснение причин, по которым они не могут быть представлены. Указанные документы и сведения, а также объяснения могут быть представлены в электронной форме. Декларант имеет право доказать правомерность использования избранного им метода определения таможенной стоимости товаров и достоверность представленных им документов и сведений»; в пункт 3 статьи 111: «3. При проведении таможенного контроля таможенный орган вправе мотивированно запросить в письменной форме дополнительные документы и сведения с целью проверки информации, содержащейся в таможенных документах. Направление указанных запросов и 16 представление дополнительных документов и сведений могут осуществляться в электронной форме»; в пункты 2 и 3 статьи 113: «2. Объяснения оформляются в письменной или электронной форме, установленной решением Комиссии таможенного союза.12 3. При необходимости вызова лица для получения объяснений таможенный орган оформляет уведомление в письменной форме, которое вручается вызываемому лицу. Такое уведомление может направляться в электронной форме и считается врученным лицу, которому оно направлено, при поступлении от него подтверждения в электронной форме получения указанного уведомления». Статья 151 Экспертами предложены изменения статьи 151 ТК ТС, согласно которым предварительное уведомление о перемещении товаров через таможенную границу становится обязательным. Как представляется, предварительное уведомление должно служить ускорению последующего перемещения товаров через таможенную границу, что зависит не только от своевременного и полного исполнения обязательства перевозчиком или уполномоченным им лицом о предоставлении уведомления (за неисполнение которого предусматривается административная ответственность), но и от того, как таможенный орган будет работать с полученным уведомлением и учитывать его при прибытии товара на таможенную границу. Однако статья 151 в предложенной экспертами редакции ничего не говорит об обязательствах таможенного органа по использованию полученного уведомления. В связи с этим предлагается в этой редакции следующим образом дополнить первый абзац пункта 3: «3. Комиссия Таможенного союза устанавливает, в зависимости от вида транспорта, на котором будет перемещаться товар через таможенную границу, порядок предоставления предварительного уведомления и форматы электронных форм указанного уведомления, а также порядок использования таможенным органом предварительного уведомления, в том числе в качестве транзитной декларации»; а также включить новый пункт 8 (сделав пункт 8 пунктом 9): 12 Потребуется также внести соответствующее дополнение в Решение КТС от 20.05.2010 г. № 260 «О формах таможенных документов». 17 «8. Таможенный орган учитывает полученное предварительное уведомление, в том числе поданное посредством согласованного доступа к информационной системе перевозчика или уполномоченного им лица, и не вправе требовать от перевозчика или уполномоченного им лица при перемещении товара через таможенную границу повторного предоставления информации неизменного характера, содержавшейся в предварительном уведомлении». Статья 158 Учитывая, что в первом пункте статьи 158 и в статье 159 ТК ТС говорится о предоставлении не только документов, но и сведений, а также в целях создания предпосылок для учреждения механизма «единого окна» представляется целесообразным внести следующие дополнения в пункт 3 статьи 158: «3. Перевозчик вправе представить документы и сведения в виде электронных документов электронной форме». В случае представления документов и сведений в электронной форме, в том числе через интегрированные информационные системы, международными договорами государств-членов Таможенного союза может быть установлено, что отдельные элементы данных представляются только один раз». Статьи 163 и 176 По аналогии с предложением по дополнению пункта 3 статьи 158 о праве представления в электронной форме не только документов, но и сведений, предлагается внести следующие дополнения: в пункт 2 статьи 163: «2. Перевозчик вправе представить документы и сведения в виде электронных документов в электронной форме»; в пункт 4 статьи 176: «4. Документы и сведения, необходимые для выпуска товаров, могут быть представлены в электронной форме электронных документов в соответствии с настоящим Кодексом». ТК ТС и национальное законодательство В ТК ТС содержится довольно большое число отсылок к национальному законодательству государств-членов Таможенного союза. В том числе, с точки зрения целей перехода на информационное взаимодействие между участниками ВЭД и органами 18 государственного контроля через «единое окно» и связанной с этим стандартизации документов и информации, положения ТК ТС, закрепляющие право установления порядка и формы выдачи некоторых документов согласно национальному законодательству, могут послужить определенным «препятствием» для реализации указанных целей. В связи с этим представляется целесообразным обратить внимание на следующие положения ТК ТС, согласно которым форма и порядок выдачи указанных в них документов, внесения в них изменений или дополнений, а также их отзыва (аннулирования) определяются законодательством государств-членов Таможенного союза: статья 244 - документ об условиях переработки товаров на таможенной территории; статья 257 - документ об условиях переработки товаров вне таможенной территории; статья 269 - документ об условиях переработки товаров для внутреннего потребления; статья 308 – заключение соответствующего уполномоченного государственного органа о возможности уничтожения товаров, помещаемых под таможенную процедуру уничтожения. Устранение такого рода «препятствий» для реализации целей учреждения «единого окна» в Таможенном союзе могло бы осуществляться посредством унификации законодательства в отношении этих документов, в том числе установления возможности их использования в электронной форме. Но более эффективной и быстрой, как представляется, была бы унификация посредством заключения соответствующего международного договора между государствами-членами Таможенного союза. Еще одним вариантом могло бы быть внесение дополнений в указанные статьи ТК ТС, предусматривающие право Комиссии ТС устанавливать формы и порядок выдачи указанных документов, внесения в них изменений или дополнений, а также их отзыва (аннулирования). 19 Анализ ИИСВВТ в контексте создания «единого окна» в ТС Краткий обзор документов ТС, касающихся ИИСВВТ Хотя механизм «единого окна» не обязательно требует внедрения и применения информационно-коммуникационных технологий и допускает использование бумажного документооборота, переход на электронные формы документов и использование информационных систем для их обработки и передачи может существенно повысить эффективность функционирования «единого окна». В Таможенном союзе принят ряд документов по созданию ИИСВВТ, которая, как представляется, может послужить основой для осуществления механизма «единого окна». Первоначальная концепция ИИСВВТ была одобрена Решением Межгоссовета ЕврАзЭС № 22 от 27 ноября 2009 г. № 22. 21 сентября 2010 г. были подписаны Соглашение о создании, функционировании и развитии ИИСВВТ (далее – Соглашение о создании ИИСВВТ) и Соглашение о применении информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле на таможенной территории Таможенного союза (далее – Соглашение о применении информационных технологий).13 Летом 2010 г. разработано Технико-экономическое обоснование (ТЭО) создания ИИСВВТ. Во исполнение указанных решения и Соглашений Межгоссовет ЕврАзЭС решением № 60 от 19 ноября 2010 г. утвердил Концепцию создания ИИСВВТ. В августе 2011 г. Комиссия Таможенного союза утвердила Техническое задание на создание ИИСВВТ. 14 По результатам анализа указанных документов можно отметить ряд положений, которые имеют важное правовое значение в контексте возможного создания «единого окна» в рамках Таможенного союза. Так, Соглашение о создании ИИСВВТ относит к целям этой Системы создание благоприятных условий субъектам хозяйствования государств-членов Таможенного союза, обеспечение эффективного регулирования внешней и взаимной торговли на единой таможенной территории Таможенного союза, осуществление таможенного, налогового, 13 Хотя в данном Соглашении ИИСВВТ не упоминается, но устанавливаемые им правила безусловно должны будут применяться и к обмену электронными документами в рамках ИИСВВТ в целом и при создании «единого окна», в частности. 14 Решение КТС от 16 августа 2011 г. № 771. 20 транспортного и других видов государственного контроля с использованием информационно-телекоммуникационных технологий. Соглашение о применении информационных технологий декларирует стремление Сторон разработать общий подход к решению задачи по устранению правовых барьеров на пути использования электронных документов во внешней и взаимной торговле на единой таможенной территории Таможенного союза. Согласно Концепции создания ИИСВВТ в число задач этой Системы входят, в том числе, формирование интегрированной информационной структуры межгосударственного обмена данными и электронными документами на таможенной территории Таможенного союза; организация информационного взаимодействия органов государств-членов для обеспечения полноты информационное собираемости обеспечение таможенных контроля платежей, международного налогов и таможенного сборов; транзита; обеспечение возможности реализации механизмов предварительного информирования и электронного декларирования; организация информационного взаимодействия органов, осуществляющих государственный контроль (фитосанитарный, ветеринарный, санитарнокарантинный, транспортный, экспортный и другие) на таможенной территории Таможенного союза. Если в указанных Соглашении о создании ИИСВВТ и Концепции речь идет об использовании ИИСВВТ для взаимодействия и обмена электронными документами между ведомствами государств-участников Таможенного союза, то в ТЭО говорится о необходимости предусмотреть возможность предоставления участниками ВЭД документов в электронном виде с помощью юридически значимого электронного документооборота, имея в виду, что это будет происходить в рамках «единого окна», которое видится разработчиками ТЭО как подсистема ИИСВВТ. В ТЭО указывается, что для реализации механизма «единого окна» на таможенной территории Таможенного союза15 необходимо создание единых автоматизированных средств приема, распределения и обработки унифицированных документов, используемых при совершении таможенных операций, при применении к товарам таможенных процедур, проведении таможенного и иных видов контроля. Согласно ТЭО в системе «единого окна» целесообразно использовать интеграционный сегмент ИИСВВТ для взаимодействия с пользователями. Поступившая в «единое окно» информация после соответствующей 15 При этом говорится, что это должно осуществляться на основе Рекомендации № 33 ЕЭК ООН. 21 регистрации должна распространяться в контролирующие органы государств-членов Таможенного союза по предназначению. В рамках подсистемы «единое окно» для участников ВЭД должны быть обеспечены обработка данных, используемых при проведении таможенных операций, таможенного и иных видов контроля, как в пунктах пропуска на таможенной границе Таможенного союза, так и в местах прибытия товаров и их таможенной очистки; прием и обработка унифицированных документов предварительного информирования о товарах, предполагаемых к перемещению через таможенную границу Таможенного союза, транспортных средствах международной перевозки, перемещающих такие товары, времени и месте прибытия товаров на таможенную территорию Таможенного союза или убытия с такой территории. Идея использования одной из подсистем ИИСВВТ в качестве «единого окна» получила свое дальнейшее развитие в указанном Техническом задании (ТЗ) по созданию ИИСВВТ. В ТЗ, в частности, указывается, что в настоящее время в Таможенном союзе отсутствуют единые технические решения для предоставления участниками ВЭД информации по принципу «единого окна». Для реализации механизма «единого окна» на таможенной территории Таможенного союза, основываясь на положениях Рекомендации ЕЭК ООН № 33, необходимо обеспечить предоставление участниками ВЭД документов в электронном виде с помощью юридически значимого электронного документооборота и создание автоматизированных средств их приема, распределения и обработки при проведении таможенного и иных видов контроля. Для этих целей может использоваться ИИСВВТ, которая в то же время не должна подменять национальные информационные системы государств-членов Таможенного союза. Юридическая основа, структура и организация механизма «единого окна» с использованием ИИСВВТ По результатам анализа указанных документов, касающихся ИИСВВТ, можно сделать вывод о том, что они не содержат положений, которые прямо указывали бы на юридическое основание, структуру и организацию механизма «единого окна» в Таможенном союзе. Упоминание возможности использования ИИСВВТ для целей «единого окна» и некоторые общие положения о его функционировании в рамках ИИСВВТ содержатся лишь в ТЭО и ТЗ, которые не являются нормативными правовыми актами. Для того, чтобы идея использования ИИСВВТ для создания механизма «единого окна» в Таможенном союзе получила правовую поддержку, необходимо заключить отдельный международный договор по вопросам создания механизма «единого окна» в 22 Таможенном союзе (либо внести соответствующие изменения в указанные Соглашения и Концепцию в целях «подключения» к ИИСВВТ участников ВЭД). 16 Одновременно будет необходимо дополнить данные документы либо принять отдельный документ относительно проведения работы по стандартизации данных и информации, которые представляются участниками ВЭД при оформлении ввоза, вывоза и транзита товаров, в том числе обратить внимание на использование международных стандартов (ООН и ВТамО) при проведении этой работы. Кроме того, надо будет устранить правовое препятствие для использования ИИСВВТ в качестве «единого окна», возникающее в связи с тем, что многие положения ТК ТС, других международных договоров, актов внутреннего законодательства, применяемых в Таможенном союзе, прямо устанавливают обязательства участников ВЭД представлять для оформления ввоза, вывоза или транзита товаров соответствующие документы таможенным и иным государственным контролирующим органам. Другими словами, если документ поступил бы в государственный орган не от участника ВЭД непосредственно, а через механизм «единого окна» в рамках ИИСВВТ, то это могло бы рассматриваться, как нарушение установленного нормативными актами порядка. Представляется, что было бы нерационально вносить изменения в ТК ТС, другие международные договоры и акты внутреннего законодательства, содержащие указанные положения. Более практичным было бы установить в международном договоре (новом или уже действующем) государств-членов Таможенного союза правило примерно следующего содержания: «В случае осуществления таможенного и других видов государственного контроля при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Таможенного союза с использованием интегрированных информационных систем представление лицами в рамках этого контроля документов и сведений и информационное взаимодействия между ними и органами государственного контроля могут осуществляться через такие интегрированные информационные системы». Защита данных Хотя в начале Концепции и продекларировано, что она учитывает мировой опыт и сложившуюся практику обеспечения унификации и стандартизации процессов информационного взаимодействия между гражданами, организациями и государственными органами, в дальнейшем в Концепции речь идет лишь о взаимодействии между государственными органами. Что касается Соглашения об информационном взаимодействии, то, оно, включая в определение понятия «субъекты информационного взаимодействия» физических и юридических лиц, не раскрывает особенности взаимодействия этих субъектов с государственными органами. 23 16 Рекомендация ЕЭК ООН № 35 указывает, что одним из важнейших вопросов при создании механизма «единого окна», является вопрос защиты данных. Этот вопрос следующим образом отражен в документах, касающихся ИИСВВТ. Концепция создания ИИСВВТ содержит ряд положений относительно обеспечения информационной безопасности и предусматривает, в частности, что эта Система должна обеспечивать соблюдение требований, предъявляемых к документам, таких как аутентичность, достоверность, целостность, пригодность для использования в соответствии с международным стандартом ISO 15489-1:2001 Information and documentation. Records management. General; развитие средств защиты информации, систем обеспечения безопасности электронного документооборота, системы контроля действий государственных служащих по работе с информацией. В Концепции указано, что на первом этапе создания ИИСВВТ должны быть разработаны соглашения, порядок и правила обеспечения информационной безопасности этой Системы. Насколько известно, пока такие документы не разработаны. В то же время Концепция устанавливает, что субъектами юридически значимого информационного обмена в рамках Таможенного союза выступают национальные системы, а ответственность за подлинность и защиту информации при ее движении от пограничных пунктов до шлюза между национальной системой и ИИСВВТ несет государство-член ТС. Можно также обратить внимание на ряд положений Соглашения о создании ИИСВВТ. В частности, в Соглашении дается определение понятия «защиты информации», под которой понимается комплекс правовых, организационных и технических мер, направленных на обеспечение целостности (неизменности), конфиденциальности, доступности и сохранности информации. Для обеспечения поддержания надлежащего уровня защиты информации Секретариат КТС координирует разработку проектов технических и организационных документов, утверждаемых Комиссией. Соглашение о применении информационных технологий не устанавливает специальных норм по вопросам защиты данных. В нем предусмотрено, что одной из основных задач создаваемого при Комиссии Таможенного союза Координационного совета является выработка решений для обеспечения информационной безопасности учетных систем и общей инфраструктуры документирования информации в электронном виде. В Соглашении также указывается, что вопросы, относящиеся к предмету его регулирования и не отраженные в нем, регулируются законодательством государств-членов ТС. Более подробно вопросы защиты данных отражены в Техническом задании на создание ИИСВВТ. 24 Так, в ТЗ указывается, что государственные (национальные) интеграционные сегменты ИИСВВТ должны, среди прочего, осуществлять безопасную и защищенную передачу данных с использованием услуг «доверенной третьей стороны», и включать в себя такие средства информационной безопасности, как удостоверяющий центр на основе использования инфраструктуры открытых ключей и аппаратно-программный комплекс «доверенной третьей стороны», построенный в соответствии с рекомендациями ITU-T серия X.842 (Информационные технологии – Методы защиты – Руководящие указания по применению и управлению службами доверенной третьей стороны). В числе обеспечивающих подсистем ИИСВВТ Техническое задание предусматривает создание подсистемы информационной безопасности. Согласно описанию этой подсистемы она должна, в частности, обеспечивать: доступность информации - с помощью установки межсетевых экранов и средств «доверенной третьей стороны» (ДТС); целостность информации - с помощью защищенных сервисов ДТС на базе инфраструктуры открытых ключей (PKI), использования таких инструментов, как средства защиты каналов (VPN) и антивирусные средства; конфиденциальность информации - с помощью таких средств, как защита каналов (VPN), применение защищенных сервисов на базе PKI, шифрование конфиденциальной информации при хранении, аутентификация пользователей при доступе к конфиденциальной информации и использование антивирусных средств; юридическую силу при электронном взаимодействии - с помощью применения таких средств, как защищенные (доверенные) сервисы ДТС с применением требований и правил документирования информации в электронном виде на основе общей инфраструктуры обеспечения юридической силы электронных документов. В число задач, решение которых должно обеспечиваться подсистемой информационной безопасности, входят такие задачи, как: управление средствами аутентификации пользователей; управление средствами криптозащиты информации, включая средства выдачи, отзыва и контроля сертификатов, а так же служб, выполняющих процессы шифрования, установки и обработки ЭЦП; резервное копирование и восстановление информации. 25 Техническое задание также предусматривает, что при реализации в составе ИИСВВТ учетных систем17 должна обеспечиваться, среди прочего, стандартизация по организации доступа к информации (например – трансграничный механизм единого окна, cross-border single window facility согласно разработкам ЮНСИТРАЛ). По результатам анализа приведенных положений можно сделать вывод, что их разработчики уделили значительное внимание вопросам обеспечения защиты данных при функционировании ИИСВВТ. В то же время более подробно и в основном с технической точки зрения эти вопросы отражены в Техническом задании на создание ИИСВВТ, которое не является актом, устанавливающим права и обязательства для будущих пользователей ИИСВВТ в целом и для участников информационного взаимодействия в рамках ее подсистемы «единого окна», в частности. Это означает, что, если даже все намеченные Техническим заданием меры по обеспечению защиты данных будут технически реализованы, вопросы обязательств по их выполнению, и соответственно ответственности за невыполнение или нарушение, остаются за рамками правового регулирования Таможенного союза. По существу (и в определенной мере это следует из указанных Соглашений), регулирование вопросов защиты данных остается в компетенции государств-членов Таможенного союза. Регулирование этих вопросов в государствах может не совпадать. Это прямо, например, следует из положения Соглашения о применении информационных технологий, предусматривающего, что доверенные третьи стороны осуществляют взаимодействие для установления доверия при организации трансграничного электронного документооборота между субъектами электронного взаимодействия государств, использующих разные механизмы защиты электронных документов.18 Хотя в Соглашении о применении информационных технологий говорится о необходимости гармонизации национального законодательства в охватываемых им сферах (в том числе по вопросам защиты данных), но этот процесс может продолжаться довольно долго. Поэтому более рациональным, с точки зрения создания «единого окна», было бы дополнительное урегулирование подобного рода вопросов международным договором (международными договорами) между участниками Таможенного союза. 17 Учетная система (Registry System), согласно разработанному определению ЮНСИТРАЛ, - это регистрационная информационная система, содержащая информацию из правоустанавливающих документов субъектов электронного взаимодействия, на основании которой составляются или выдаются электронные передаваемые записи, обладающие юридической силой. 18 Выделено курсивом автором настоящего исследования. 26 Что касается гармонизации законодательства участников Таможенного союза в сфере регулирования вопросов защиты данных при электронном документообороте, то представлялось бы целесообразным проводить эту работу с учетом международного опыта. В частности, применительно к регулированию защиты персональных данных, которые также могут входить в состав информации, представляемой и обрабатываемой в рамках механизма «единого окна», следовало бы обратить внимание на такие документы, как: Рекомендация Совета ОЭСР относительно Руководства о защите неприкосновенности частной жизни и трансграничных потоках персональных данных от 23 сентября 1980 г.; Руководящие принципы регламентации компьютерных картотек, содержащих данные личного характера, утвержденные резолюцией 45/95 Генеральной Ассамблеи ООН; Директива 95/46 ЕС Европейского парламента и Совета от 24 октября 1995 г. о защите личности в отношении автоматической обработки персональных данных и о свободном перемещении таких данных; Конвенция Совета Европы о защите личности в отношении автоматической обработки персональных данных. Право доступа к данным и их передачи При рассмотрении вопроса о том, какие государственные органы могут потребовать информацию из «единого окна» и предоставлять ему данные в рамках ИИСВВТ, представляется целесообразным обратить внимание на следующее. В Концепции о создании ИИСВВТ к задачам Системы прямо отнесены такие задачи, как: организация информационного взаимодействия государственный контроль (фитосанитарный, органов, ветеринарный, осуществляющих санитарно-карантинный, транспортный, экспортный и другие) на таможенной территории Таможенного союза; обеспечение информационного взаимодействия на основе межгосударственных и межведомственных соглашений; обеспечение органов, осуществляющих государственный контроль, информацией, необходимой и достаточной для осуществления всех видов государственного контроля при перемещении товаров через таможенную границу Таможенного союза; обеспечение персональной идентификации и разграничения доступа к информации на принципах унификации; обеспечение доступа к нормативным правовым актам государств-членов Таможенного союза в области внешней и взаимной торговли. 27 К числу основных требований к построению ИИСВВТ Концепция относит необходимость поддержания в Системе регламентированного доступа участников к общим информационным ресурсам, необходимым для межгосударственного взаимодействия государственных органов. Что касается Соглашения о создании ИИСВВТ и Соглашения о применении информационных технологий, то они не содержат специальных положений о том, какие конкретно государственные органы могут потребовать информацию из ИИСВВТ и предоставлять ей данные. В них говорится о трансграничном электронном документообороте на основе взаимодействия доверенных третьих сторон. Можно сделать вывод, что вопросы о доступе к данным ИИСВВТ («единого окна») должны быть разработаны позже, как это вытекает из Концепции, а на уровне доступа к данным национальных подсистем ИИСВВТ вопросы будут регулироваться законодательством государств-членов Таможенного союза. Ряд вопросов обмена информацией между таможенными и иными государственными контролирующими органами, в том числе с использованием информационных систем, регулируются в ТК ТС.19 Представляется, что к моменту реализации механизма «единого окна» общие положения Концепции относительно доступа к данным ИИСВВТ и обмена ими надо будет развить и закрепить в международных договорах (межгосударственных и межведомственных20), а также путем заключения соглашений об информационном обмене между государственными контролирующими органами одного государства. 21 Механизмы идентификации, удостоверения подлинности и санкционирования Для обеспечения защиты, качества, точности и целостности данных при использовании «единого окна» необходимы надлежащие механизмы идентификации, удостоверения подлинности и санкционирования пользователей. В Таможенном союзе общие положения по этим вопросам установлены Соглашением о применении информационных технологий. Из приводимого в Соглашении определения понятия «электронный документ о внешней и взаимной торговле» следует, что под такими документами понимаются только документы, заверенные электронной цифровой подписью (ЭЦП). Проверку ЭЦП в таких документах будут осуществлять доверенные третьи 19 См., например, статьи 8, 45, 124 (с учетом предлагаемых поправок). 20 Что, как указано выше, прямо предусматривается Концепцией создания ИИСВВТ. 21 В России уже существует практика заключения подобных соглашений. 28 стороны, функции которых будут выполнять государственные органы государств-членов Таможенного союза или аккредитованные ими организации. В соответствии с Соглашением доверенная третья сторона осуществляет легализацию (подтверждение подлинности) электронных документов; обеспечивает гарантии доверия в международном (трансграничном) обмене электронными документами; обеспечивает правомерность применения электронных цифровых подписей в исходящих и (или) входящих электронных документах и сообщениях в соответствии с правилами и требованиями законодательства того государства, где находится доверенная третья сторона. Доверенные третьи стороны должны будут взаимодействовать для установления доверия при субъектами организации электронного трансграничного взаимодействия электронного документооборота государств-членов Таможенного между союза, использующих разные механизмы защиты электронных документов. Согласно Техническому заданию на создание ИИСВВТ общая инфраструктура документирования информации в электронной форме в этой Системе должна состоять из ряда компонент, обеспечивающих на основе информационных технологий формализацию правовых процедур и состояний, в том числе: инфраструктура открытых ключей - может быть технологической основой ИИСВВТ для реализации в электронном виде технологии подтверждения волеизъявления физических лиц – участников информационного взаимодействия. Одним из основных элементов этой инфраструктуры является провайдер сертификационных услуг (удостоверяющий центр)22; инфраструктура доверенного времени - может быть технологической основой ИИСВВТ для реализации в электронном виде технологии подтверждения времени издания электронного документа, на основе использования меток времени; инфраструктура доверенной третьей стороны - может быть технологической основой ИИСВВТ для реализации в электронном виде технологии подтверждения места издания электронного документа, факта, связанного с совершением юридически значимого действия, а также может быть технологической основой для реализации в электронном виде технологии нотариального и апостильного заверения бумажных документов. При этом в ряде вопросов электронного документооборота, в частности, относительно обеспечения доверенной третьей стороной правомерности применения ЭЦП в электронных документах, Соглашение о применении информационных технологий пока не устанавливает общих норм, а отсылает к национальному законодательству. 22 Согласно ТЗ на создание ИИСВВТ удостоверяющий центр является одним из компонентов аппаратно-программного комплекса Доверенной третей стороны. 29 Как следует из приведенных положений, в Таможенном союзе в вопросах, касающихся идентификации, удостоверения подлинности и санкционирования, избран подход, основанный на использовании ЭЦП и учреждении доверенных третьих сторон (удостоверяющих центров). Сам по себе такой подход вполне правомерен и применяется в международной практике. Однако, следует обратить внимание на то, что ряд международных организаций исходят из принципа, что применяемая технология не должна ограничивать способы обеспечения защиты, качества, точности и целостности данных. На этом принципе основываются и рекомендации ЕЭК ООН, и инструменты ЮНСИТРАЛ. Тексты ЮНСИТРАЛ - технологически нейтральны, т.е. они не рекомендуют, а, скорее, не поддерживают принятие каких-либо конкретных обязательных технологий для электронных подписей, в том числе, конкретных технологий ЭЦП. Такой подход, принятый в соответствии с Типовым законом ЮНСИТРАЛ об электронных подписях, основывается на «двухуровневой» модели, придающей большую надежность происхождения и содержания определенных подписей, описанных в технологически нейтральных терминах. В ближайшем будущем можно ожидать быстрое технологическое развитие в этой области и, в частности, введение уполномоченными экономическими операторами системы управления идентификацией (IdM), что может свести на нет использование ЭЦП. Соглашение о применении информационных технологий, устанавливая общие принципы, вопросы конкретного регулирования ЭЦП и деятельности доверенных третьих сторон оставляет в сфере действия национального законодательства.23 Однако в Соглашении не урегулирован вопрос, как следует разрешать ситуацию в случае «нестыковки» применимых норм законодательства двух государств. Таким образом, и в данных вопросах необходимо проводить работу по гармонизации национального законодательства (в том числе, например, путем разработки модельного закона) или, что было бы быстрее и возможно эффективнее, по выработке общих для всех государств-членов Таможенного союза норм регулирования в этих сферах и их воплощению в международном договоре. Вопросы качества данных 23 Интересно заметить, что в соответствии с произошедшими недавно в России изменениями законодательства введено понятие «электронная подпись», а слово «цифровая» исключено из всех нормативных правовых актов и не должно использоваться применительно к этому понятию. 30 Вопросы качества данных (т.е. их точности и целостности), обрабатываемых в среде «единого окна», имеют важнейшее значение. Соответственно, необходимо определить ответственность за ввод таких данных в механизм «единого окна» и последующую обработку таких данных в рамках этого механизма. Для этих целей могут быть установлены системы контрольных цепочек с использованием средств регистрации, идентификации, удостоверения подлинности и санкционирования и надлежащих механизмов контрольных журналов и регистрации. По результатам анализа документов, касающихся ИИСВВТ, можно сделать вывод, что указанные вопросы24 пока не урегулированы правоустанавливающими документами Таможенного союза. В то же время некоторые положения, имеющие отношение к качеству данных в ИИСВВТ, можно найти в Техническом задании. Так, в ТЗ указывается, что достоверность изначальной входной информации должна подтверждаться подписью официально уполномоченного лица правообладателя информации. Корректность контроля вводимой в базы данных информации должна подтверждаться идентификационной подписью ответственного должностного лица службы контроля. В число функций интеграционной платформы ИИСВВТ Техническое задание включает контроль доставки сообщений. В ТЗ также предусматривается аудит деятельности операторов учетных систем и общей инфраструктуры или отдельных ее сервисов, под которым подразумевается создаваемая в соответствии с международным договором или торговыми обычаями международная система контроля выполнения этими операторами установленных требований документирования информации в электронной форме. Деятельность операторов учетных систем и сервисов общей инфраструктуры документирования информации в электронной форме должна быть формализована в рамках утверждаемых Комиссией Таможенного союза положений и регламентов. Вопросы ответственности При функционировании механизма «единого окна» могут возникать ситуации, когда взаимодействующие в его рамках стороны не соблюдают или нарушают установленные нормы и правила. Например, участник ВЭД предоставляет в «единое окно» неточные, неполные или неправильные данные; происходит искажение или потеря данных при их передаче «внутри» «единого окна»; поступившие в «единое окно» данные ограниченного 24 За исключением вопросов идентификации, удостоверения подлинности и санкционирования, о которых говорится выше. 31 доступа передаются не уполномоченным на их получение органам или третьим лицам; оператор учетной системы отступает от установленных требований документирования информации; используется ЭЦП после истечения сертификата удостоверяющего центра и т.д. В документах, относящихся к ИИСВВТ, вопросы ответственности не урегулированы. В некоторых случаях, когда возникающие при функционировании «единого окна» правоотношения не выходят за рамки одного государства, вопросы ответственности могут регулироваться законодательством данного государства, а также межведомственными договорами. Когда же нарушение прав или обязательств происходит при вовлечении в процесс работы с данными, поступившими в «единое окно», органов разных государств, вопросы ответственности должны регулироваться на межгосударственном уровне. Наиболее практичным способом их регулирования в таких случаях было бы заключение международного договора государствами-членами Таможенного союза. В качестве примера можно сослаться на Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств–членов Таможенного союза от 5 июля 2010 г. Урегулирование споров В ходе функционирования механизма «единого окна», при котором возникают правоотношения между различными лицами, государственными органами и наднациональными органами (в случае создания регионального «единого окна»), неизбежно возникновение между ними споров, связанных с этими правоотношениями. Для разрешения некоторых видов споров в рамках Таможенного союза создан Суд ЕврАзЭС. Согласно Статуту этого Суда от 5 июля 2010 г. Суд рассматривает дела о соответствии актов органов Таможенного союза международным договорам, составляющим его договорно-правовую базу, и об оспаривании решений, действий (бездействия) этих органов; дает толкование международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза, и актов, принятых его органами; разрешает споры между Комиссией Таможенного союза и государствами, входящими в Таможенный союз, а также между этими государствами по выполнению ими обязательств, принятых в рамках Таможенного союза. 9 декабря 2010 г. Межгосударственным Советом ЕврАзЭС был принят Договор об обращении в Суд ЕврАзЭС хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза. Согласно этому Договору Суд ЕврАзЭС рассматривает дела по заявлениям хозяйствующих субъектов об оспаривании актов Комиссии Таможенного союза или ее 32 действий (бездействия). Основанием для такого оспаривания является несоответствие актов Комиссии Таможенного союза или ее действий (бездействия) международным договорам, заключенным в рамках Таможенного союза, повлекшее нарушение предоставленных данными международными договорами прав и законных интересов хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.25 Как видно из указанных документов, Суд ЕврАзЭС лишь в малой степени может быть использован в качестве органа для разрешения споров, которые могут возникать в ходе функционирования механизма «единого окна» в Таможенном союзе. В то же время Статут Суда прямо устанавливает, что к ведению Суда ЕврАзЭС могут быть отнесены и иные споры, разрешение которых предусмотрено международными договорами в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза. Таким образом, эта норма является правовой основой для расширения компетенции этого Суда (путем заключения международного договора) применительно к спорам в рамках «единого окна». Безусловно, что некоторые споры, которые могут возникать при функционировании «единого окна» в связи с правоотношениями, не выходящими за рамки одного государства, могут разрешаться судебными органами данного государства в соответствии с его процессуальными нормами. Так например, согласно Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности с участием юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также с участием Российской Федерации, государственных органов и должностных лиц подведомственны арбитражному суду. Что касается альтернативных способов урегулирования споров (арбитраж, посредничество), то их использование для разрешения споров, которые могут возникать при функционировании «единого окна» в рамках Таможенного союза между участниками ВЭД и государственными органами, едва ли имеет перспективу, учитывая, что речь идет не о коммерческих, а об административных и иных публичных правоотношениях. Эквивалентность бумажных и электронных документов 25 Можно также отметить, что в рамках Таможенного союза создан Экспертный совет, который рассматривает заявления хозяйствующих субъектов государств–членов Таможенного союза по вопросу соответствия решений КТС договорно-правовой базе Таможенного союза. Его заключения направляются хозяйствующим субъектам и в КТС, которая их рассматривает и информирует о результатах этого рассмотрения Межгоссовет. 33 Многие акты национального законодательства государств-членов Таможенного союза, акты его органов, а также заключенные в рамках Таможенного союза международные договоры предусматривают требования представления документов, связанных с оформлением импорта, экспорта или транзита товаров, в письменной («бумажной») форме. В контексте создания «единого окна» с использованием электронного документооборота в рамках ИИСВВТ возникает вопрос, каким образом при этом могут соблюдаться указанные требования. В связи с этим представляется целесообразным обратить внимание на то, как подобные вопросы предлагают решать международные организации, в частности, ЮНСИТРАЛ. В разработанном ЮНСИТРАЛ Руководстве по принятию Типового закона об электронной торговле указывается, что юридические требования, предписывающие использование традиционных бумажных документов, представляют собой основное препятствие развитию современных средств передачи данных. Типовой закон исходит из подхода, который иногда называется «функционально–эквивалентным подходом» и который основывается на анализе целей и функций традиционного требования к составлению документов на бумаге, с тем чтобы установить, как эти цели или функции могут быть достигнуты или выполнены с помощью методов электронного оборота. Например, в число функций, выполняемых бумажным документом, входят обеспечение того, что документ будет понятен для всех, не будет со временем изменен; создание возможностей для воспроизведения документа, для удостоверения подлинности данных посредством подписи; а также обеспечение того, что документ будет иметь форму, приемлемую для государственных органов и судов. В Руководстве отмечается, что применительно ко всем вышеупомянутым функциям бумажного документа электронные записи позволяют обеспечить такой же уровень безопасности, как и документы, составленные на бумаге, и в большинстве случаев более высокую степень надежности и скорость обработки, особенно в том, что касается определения источника и содержания данных, при условии соблюдения ряда технических и правовых требований. Типовой закон должен позволять государствам адаптировать свое внутреннее законодательство с учетом изменений в технологии связи с точки зрения торгового права, не вынуждая их при этом полностью отказываться от самих требований, связанных с использованием бумажных документов, или же пересматривать правовые концепции и подходы, лежащие в основе таких требований. Анализ документов, касающихся ИИСВВТ, позволяет придти к выводу, что их разработчики выбрали именно подход приравнивания электронных документов к бумажным. 34 Примером использования этого подхода может служить ряд важных положений по вопросу функциональной эквивалентности бумажных и электронных документов, который содержится в Соглашении о применении информационных технологий. Соглашение устанавливает, что, если в соответствии с законодательством государства-члена Таможенного союза требуется, чтобы документ был оформлен письменно или чтобы документ на бумажном носителе был заверен печатью, то электронный документ, оформленный по правилам и требованиям документирования, определяемым Комиссией Таможенного союза, считается соответствующим этим требованиям. Электронный документ, оформленный по правилам и требованиям документирования, определяемым Комиссией, признается равным по юридической силе аналогичному документу на бумажном носителе, заверенному подписью составителя электронного документа либо подписью и печатью. Документ не может быть лишен юридической силы на том лишь основании, что он составлен в форме электронного документа. Соглашение также предусматривает, что использование государствами-членами Таможенного союза электронного документа в качестве доказательства правомерности не может быть запрещено по причине его электронной формы. Насколько данные положения помогут в решении указанных вопросов при создании механизма «единого окна» с использованием ИИСВВТ, сказать сейчас трудно. Тем более, что правила и требования документирования, по которым должны будут оформляться электронные документы, еще не приняты Комиссией Таможенного союза. Конечно, следует учитывать, что многие нюансы сложных вопросов эквивалентности бумажных и электронных документов, могут решаться в соответствии с национальным законодательством государств-членов Таможенного союза, применение которого предусмотрено названным Соглашением в случаях, когда вопросы, относящиеся к предмету этого Соглашения, в нем не отражены. Но здесь возникает проблема возможных отличий национального законодательства разных государств и, соответственно, возможности и целесообразность его гармонизации. Если говорить о гармонизации положений национального законодательства по указанным вопросам, то при ее проведении следовало бы обратить внимание на разработки ЮНСИТРАЛ: Типовой закон об электронной торговле и Руководство по его принятию,26 26 На основе этого Типового закона приняты соответствующие законы более, чем в 40 странах. 35 Типовой закон об электронных подписях и Руководство по его принятию, а также Конвенцию ООН об использовании электронных сообщений в международных договорах.27 Что касается возможности использования электронных документов в качестве доказательства в суде, то указанное положение Соглашения о применении информационных технологий относительно невозможности запрета использования электронного документа в качестве доказательства правомерности по причине его электронной формы, тоже, как представляется, потребует своего развития как на национальном,28 так и на межгосударственном уровне, например, путем внесения соответствующих дополнений в Статут Суда ЕврАзЭС. Электронное архивирование В отличие от регулирования вопросов архивирования бумажных документов, которое развивалось и совершенствовалось на протяжении многих десятилетий, необходимость установления правовых предписаний в отношении архивирования электронных документов возникла относительно недавно. В рамках договорно-правовой базы Таможенного союза отсутствуют специальные положения относительно порядка электронного архивирования. Соответственно, должны применяться национальные правила. Во-первых, можно предположить, что правила сохранения данных и электронного архивирования в государствах-членах Таможенного союза неодинаковы. Во-вторых, учитывая, что в рамках «единого окна» в Таможенном союзе будет происходить оборот электронных документов, выпускаемых участниками ВЭД и государственными органами разных государств, а в ряде случаев и Комиссией Таможенного союза, использование национальных правил электронного архивирования в некоторых случаях будет невозможно или вызывать споры. Поэтому уже сейчас следует поставить на повестку дня вопрос о необходимости разработки международного договора (или гармонизации правил) между государствамичленами Таможенного союза по вопросам электронного архивирования, который, среди прочего, учитывал бы соображения конфиденциальности и защиты данных, а также, 27 Конвенция подписана 18 странами, в том числе Россией, но ратифицирована пока двумя странами и еще не вступила в силу (требуется 3 ратификации). 28 В России, например, уже складывается судебная практика по данному вопросу на основании положений ГПК РФ и ряда других актов. 36 потенциальные потребности поиска и использования архивной информации, например для правоохранительных целей. Право интеллектуальной собственности В Рекомендации ЕЭК ООН № 35 указывается, что при создании «единого окна» могут возникать вопросы в отношении того, кто владеет данными, которые в нем обрабатываются, или имеет на них право интеллектуальной собственности, не ограничивает ли такое право передачу данных третьим лицам. Поскольку в Таможенном союзе отсутствуют нормы относительно охраны баз данных и программ для ЭВМ, эти вопросы регулируются национальным законодательством. Анализ положений российского законодательства по этим вопросам позволил придти к выводу, что они не создадут препятствий для функционирования «единого окна». Потребуется также провести анализ законодательства Беларуси и Казахстана на предмет наличия (отсутствия) возможных препятствий правового характера в отношении передачи данных за пределы национальной юрисдикции при создании в Таможенном союзе, в том числе, не ограничивает ли законодательство этих стран передачу данных третьим лицам и не будет ли являться «единое окно» таким третьим лицом? Рекомендация ЕЭК ООН № 35 также обращает внимание на необходимость изучения возможности влияния на деятельность «единого окна» третьей стороны, которая может владеть патентными правами (или другими правами интеллектуальной собственности) на процесс, который может быть сходен с процессом, который планируется использовать для «единого окна». В связи с этим можно отметить, что Техническое задание на создание ИИСВВТ предусматривает, что программно-аппаратные средства, технологии, алгоритмы обработки данных, иные составные части ИИСВВТ должны обладать патентной чистотой на территории всех государств-членов Таможенного союза. Вопросы конкуренции Исходя из того, что создание в Таможенном союзе системы или систем «единого окна» будет происходить на основе вовлечения в его механизм государственных органов, и учитывая провозглашенные функционирование «единого цели окна» ИИСВВТ, сможет представляется вызвать маловероятным, озабоченности в что отношении антимонопольного законодательства и протекционизма. Анализ российского антимонопольного законодательства позволяет сделать вывод о том, что, за исключением предоставления хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке, вряд ли другие перечисленные в указанном законодательстве 37 случаи нарушения антимонопольного законодательства могут возникнуть в ходе деятельности «единого окна». В случае если все же «единое окно» нарушит российское антимонопольное законодательство, антимонопольный орган будет вправе выдать ему обязательное предписание о прекращении нарушения и привлечь должностных лиц «единого окна» к ответственности. Желательно было бы также проанализировать на сей счет антимонопольное законодательство Беларуси и Казахстана. 38 Выводы и предложения 1. К настоящему времени выполнены основные мероприятия по формированию Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России, в том числе по созданию его договорноправовой базы. Это служит весомым основанием для того, чтобы ставить вопрос о создании в рамках Таможенного союза системы или систем «единого окна» для оформления ввоза, вывоза и транзита товаров. Изучение вопросов, касающихся готовности правовой базы Таможенного союза к внедрению механизма «единого окна», является одной из главных задач реализации этого механизма. 2. Одним из важнейших правовых актов, которые регулируют документооборот, связанный с ввозом, вывозом и транзитом товаров в Таможенном союзе, является Таможенный кодекс Таможенного союза. По результатам анализа его положений на предмет того, насколько они способствуют или препятствуют созданию «единого окна» в рамках Таможенного союза, в настоящем исследовании сформулирован ряд предложений по изменениям и дополнениям ТК ТС. В том числе, исходя из возможного варианта выбора в Таможенном союзе модели механизма «единого окна», предусматривающей представление документов через «единый орган», того, что в качестве такого органа будут выступать таможенные органы, и с учетом перспектив использования информационно-коммуникационных технологий предложены изменения в статьи 6, 8, 43, 45, 62, 69, 111, 113, 151, 158, 163, 176 ТК ТС. Вносятся предложения по вопросу унификации норм национального законодательства, которые согласно статьям 244, 257, 269 и 308 ТК ТС, применяются к порядку выдачи указанных в этих статьях документов. 3. Основание создания «единого окна», его структура и организация механизма его функционирования не закреплены в правоустанавливающих актах Таможенного союза. Упоминание возможности использования ИИСВВТ для целей «единого окна» и некоторые общие положения о его функционировании в рамках ИИСВВТ содержатся лишь в ТЭО и Техническом задании на создание ИИСВВТ, которые не являются нормативными правовыми актами. Для того, чтобы идея создания механизма «единого окна» (систем «единых окон») в Таможенном союзе получила правовую поддержку, предлагается заключить отдельный 39 международный договор по вопросам создания механизма «единого окна» (систем «единых окон») в Таможенном союзе либо внести соответствующие изменения и дополнения в подписанные документы (например, путем заключения дополнительных Протоколов), в том числе касающиеся ИИСВВТ. Одновременно будет необходимо дополнить данные документы либо принять отдельный документ относительно проведения работы по стандартизации данных и информации, которые представляются участниками ВЭД при оформлении ввоза, вывоза и транзита товаров, в том числе обратить внимание на использование международных стандартов (ООН и ВТамО) при проведении этой работы. 4. Многие положения ТК ТС, других международных договоров, актов внутреннего законодательства, применяемых в Таможенном союзе, прямо устанавливают обязательства участников ВЭД представлять для оформления ввоза, вывоза или транзита товаров соответствующие документы таможенным и иным государственным контролирующим органам. Эти положения создают правовое препятствие для использования ИИСВВТ в качестве «единого окна», поскольку в таком случае документы должны представляться не напрямую указанным органам, а через посредство «единого окна. В исследовании предлагается формулировка положения, которое можно было бы включить в международный договор в целях устранения указанного правового препятствия. 5. В соответствии с Рекомендацией ЕЭК ООН № 35 проведен анализ документов, касающихся ИИСВВТ, на предмет урегулирования в них правовых вопросов, которые возникают в связи с созданием и функционированием «единого окна». По результатам анализа сделаны следующие выводы и предложения: а) Защита данных – все исследованные документы, касающиеся ИИСВВТ, содержат определенные положения по данным вопросам. Наиболее подробно они отражены в Техническом задании на создание ИИСВВТ, которое не является правоустанавливающим документом. По существу, регулирование вопросов защиты данных остается в компетенции государств-членов Таможенного союза. В связи с этим необходимо проводить работу по унификации и гармонизации этого законодательства, в том числе с учетом международного опыта. Эффективным и более быстрым способом было бы заключение международного договора по данным вопросам. б) Право доступа к данным и их передачи – ряд положений общего характера по этим вопросам содержится в Концепции и Соглашениях, касающихся ИИСВВТ, а также в ТК ТС. Представляется целесообразным их развитие и закрепление в международных договорах (межгосударственных и межведомственных), а также путем заключения соглашений об 40 информационном обмене между государственными контролирующими органами одного государства. в) Механизмы идентификации, удостоверения подлинности и санкционирования общие положения по этим вопросам установлены Соглашением о применении информационных технологий, в котором закреплен подход, основанный на использовании ЭЦП и учреждении доверенных третьих сторон (удостоверяющих центров). При этом ряд международных организаций обращают внимание на тенденции использования и других, технологически «нейтральных», подходов. Указанное Соглашение оставляет вопросы конкретного регулирования ЭЦП и деятельности доверенных третьих сторон в сфере действия национального законодательства, но не регулирует вопрос, как следует разрешать ситуацию в случае «нестыковки» применимых норм законодательства двух государств. Учитывая это, необходимо проводить работу по гармонизации национального законодательства (в том числе, например, путем разработки модельного закона) или, что было бы быстрее и возможно эффективнее, по выработке общих для всех государств-членов Таможенного союза норм регулирования в этих сферах и их воплощению в международном договоре. г) Вопросы качества данных - пока не урегулированы правоустанавливающими документами Таможенного союза. Некоторые положения, имеющие отношение к качеству данных в ИИСВВТ, можно найти в Техническом задании, которое, в частности предусматривает, что деятельность операторов учетных систем и сервисов общей инфраструктуры документирования информации в электронной форме должна быть формализована в рамках утверждаемых Комиссией Таможенного союза положений и регламентов. Соответственно, оценку полноты регулирования вопросов обеспечения качества данных и ответственности за допущенные нарушения можно будет дополнительно провести после утверждения Комиссией указанных документов. д) Вопросы ответственности - в документах, относящихся к ИИСВВТ, эти вопросы пока не урегулированы. Когда возникающие при функционировании «единого окна» правоотношения не будут выходить за рамки одного государства, вопросы ответственности могут регулироваться законодательством данного государства. Когда же нарушение прав или обязательств будет происходить при вовлечении в процесс работы с данными, поступившими в «единое окно», органов разных государств, вопросы ответственности должны регулироваться на межгосударственном уровне. Наиболее практичным способом их регулирования в таких случаях было бы заключение международного договора (внесение 41 дополнений в существующий международный договор (существующие международные договоры)). е) Урегулирование споров - для разрешения некоторых видов споров в рамках Таможенного союза функционирует Суд ЕврАзЭС, который, с учетом его Статута, лишь в малой степени может быть использован в качестве органа для разрешения споров, которые могут возникать в ходе функционирования механизма «единого окна» в Таможенном союзе. Однако Статут Суда допускает возможность расширения его компетенции международным договором. Соответственно, предлагается распространить компетенцию этого Суда (путем дополнения международного договора (международных договоров))29 на разрешение споров, которые могут возникать в рамках «единого окна». При этом допускается, что некоторые споры, могущие возникать при функционировании «единого окна» в связи с правоотношениями, не выходящими за рамки одного государства, могут разрешаться судебными органами данного государства в соответствии с его процессуальными нормами. Что касается альтернативных способов урегулирования споров (арбитраж, посредничество), то их использование для разрешения споров, которые могут возникать при функционировании «единого окна» в рамках Таможенного союза между участниками ВЭД и государственными органами, едва ли имеет перспективу, учитывая, что речь идет не о коммерческих, а об административных и иных публичных правоотношениях. ж) Эквивалентность бумажных и электронных документов - в документах, касающихся ИИСВВТ, выбран подход приравнивания электронных документов к бумажным. Ряд важных положений по вопросу функциональной эквивалентности бумажных и электронных документов содержится в Соглашении о применении информационных технологий. Пока сложно оценить, насколько данные положения смогут охватить решение всех вопросов эквивалентности бумажных и электронных документов, которые могут возникать при создании и функционировании механизма «единого окна» с использованием ИИСВВТ, учитывая, в частности, что Комиссией Таможенного союза еще не приняты правила и требования документирования, по которым должны будут оформляться электронные документы. Поскольку многие вопросы, относящиеся к предмету указанного Соглашения, но в нем не отраженные, могут решаться в соответствии с национальным законодательством государств-членов Таможенного союза, возникает проблема возможных отличий национального законодательства разных государств и, соответственно, возможности и 29 Согласно п. 5 статьи 13 Статута Суда ЕврАзЭС к его ведению могут быть отнесены и иные (не перечисленные в этой статье) споры, разрешение которых предусмотрено международными договорами в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза. 42 целесообразность его гармонизации. При проведении гармонизации положений национального законодательства по указанным вопросам следует обратить внимание на разработки ЮНСИТРАЛ, в том числе на Типовые законы об электронной торговле и электронных подписях и Руководства по их принятию, а также Конвенцию ООН об использовании электронных сообщений в международных договорах. Что касается возможности использования электронных документов в качестве доказательства в суде, то целесообразно внести определенные дополнения в Статут Суда ЕврАзЭС в развитие положения Соглашения о применении информационных технологий относительно невозможности запрета использования электронного документа в качестве доказательства правомерности по причине его электронной формы. з) Электронное архивирование - в Таможенном союзе отсутствуют специальные положения по данному вопросу. Учитывая, что в рамках «единого окна» в Таможенном союзе будет происходить оборот электронных документов, выпускаемых участниками ВЭД и государственными органами разных государств, а в ряде случаев и Комиссией Таможенного союза, использование национальных правил электронного архивирования в некоторых случаях будет невозможно или вызывать споры. Поэтому уже сейчас следует поставить на повестку дня вопрос о необходимости разработки международного договора между государствами-членами Таможенного союза по вопросам электронного архивирования, который, среди прочего, учитывал бы соображения конфиденциальности и защиты данных, а также, потенциальные потребности поиска и использования архивной информации, например для правоохранительных целей. и) Право интеллектуальной собственности - в Таможенном союзе отсутствуют нормы относительно охраны баз данных и программ для ЭВМ, эти вопросы регулируются национальным законодательством. Анализ положений российского законодательства по этим вопросам позволил придти к выводу, что они не создадут препятствий для функционирования «единого окна». Требуется провести анализ законодательства по этим вопросам Беларуси и Казахстана. Применительно к вопросу возможности влияния на деятельность «единого окна» третьей стороны, которая может владеть патентными правами на процесс, который может быть сходен с процессом, который планируется использовать для «единого окна», следует отметить, что Техническое задание на создание ИИСВВТ предусматривает, что программноаппаратные средства, технологии, алгоритмы обработки данных, иные составные части ИИСВВТ должны обладать патентной чистотой на территории всех государств-членов Таможенного союза. 43 к) Вопросы конкуренции - исходя из того, что создание в Таможенном союзе «единого окна» будет происходить на основе вовлечения в его механизм государственных органов, и учитывая провозглашенные функционирование «единого цели окна» ИИСВВТ, сможет представляется вызвать маловероятным, озабоченности в что отношении антимонопольного законодательства и протекционизма. Во всяком случае, с точки зрения российского законодательства возникновение проблем маловероятно. Было бы желательно провести анализ антимонопольного законодательства Беларуси и Казахстана. 6. Учитывая перспективы развития Таможенного союза, в том числе возможное расширение состава его участников за счет других государств-членов ЕврАзЭС, представляется целесообразным использовать опыт и организационные возможности ЕврАзЭС для проведения работы по гармонизации национального законодательства государств-членов ЕврАзЭС по вопросам, не охватываемым (и не предполагаемым к охвату в ближайшее время) международными договорами в рамках Таможенного союза, но имеющим важное значение для создания механизма «единого окна» (систем «единых окон») в Таможенном союзе и, возможно, в других государствах-членах ЕврАзЭС. Наряду с вопросами, которые могли бы стать предметом указанной гармонизации и о которых говорится в пункте 5 выше, было бы полезным рассмотреть возможности гармонизации также в отношении качества обрабатываемых электронных данных, включая вопросы ответственности за их ввод (в том числе в механизм «единого окна» и последующую обработку таких данных в рамках этого механизма), установления систем контрольных цепочек с использованием средств регистрации, идентификации, удостоверения подлинности и санкционирования и надлежащих механизмов контрольных журналов и регистрации; и в области электронного архивирования. 44
