Особое мнение по Постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга от 01 ноября
advertisement
Особое мнение судей Уставного суда Санкт-Петербурга О. В. Герасиной, Н. Ф. Гуцан по Постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга от 01 ноября 2007 года № 006/07-П по делу о толковании отдельных положении статьи 15, подпунктов 10 и 101 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга Не соглашаясь с решением Уставного суда Санкт-Петербурга, руководствуясь пунктом 1 статьи 65 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», излагаем особое мнение. Губернатор Санкт-Петербурга обратился в Уставный суд Санкт-Петербурга с запросом о толковании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 101 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга применительно к вопросу о том обладают ли Губернатор Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга полномочиями по внесению изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также признанию данных решений утратившими силу. По мнению Губернатора Санкт-Петербурга такими полномочиями обладает исключительно Правительство Санкт-Петербурга. Свою правовую позицию Губернатор Санкт-Петербурга обосновал наличием функционального правопреемства между Правительством Санкт-Петербурга и Исполнительным комитетом Ленинградского городского Совета народных депутатов. Уставный суд Санкт-Петербурга постановил, что как Губернатор Санкт-Петербурга, так и Правительство Санкт-Петербурга вправе вносить изменения и дополнения в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также признавать данные решения утратившими силу в той мере, в какой к правомочиям Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга соответствующими нормативными правовыми актами отнесено издание правовых актов по вопросам, по которым издавались решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. В основу решения Уставного суда Санкт-Петербурга положен сделанный им вывод о том, что «упорядочивающее воздействие на систему правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге, как в отношении правовых актов, изданных действующими органами государственной власти Санкт-Петербурга, так и в отношении правовых актов государственных 2 органов, прекративших свое существование, осуществляется органами государственной власти Санкт-Петербурга в форме принятия (издания) правовых актов, посредством которых устанавливаются новые правовые нормы, права и обязанности конкретных лиц, вносятся изменения, дополнения в действующие правовые акты либо данные акты признаются утратившими силу (полностью или частично). Ограничение возможности органов государственной власти Санкт-Петербурга, правомочных издавать правовые акты в пределах их компетенции, в использовании любого из перечисленных способов правового воздействия на систему правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге, в том числе в части воздействия на правовые акты государственных органов, прекративших своё существование, препятствовало бы реализации органами государственной власти Санкт-Петербурга их уставных полномочий» (последний абзац пункта 3 мотивировочной части постановления Уставного суда Санкт-Петербурга). В обоснование данного вывода Уставный суд Санкт-Петербурга приводит: - положения раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации; - положения пункта 2 статьи 75 Устава Санкт-Петербурга, согласно которым со дня вступления в силу Устава Санкт-Петербурга правовые акты Санкт-Петербурга действуют в части, не противоречащей Уставу Санкт-Петербурга; - дефиниции индивидуального правового акта и нормативного правового акта; - конституционные требования общего характера к качеству правового регулирования со ссылками на постановления Конституционного Суда Российской Федерации, - правила Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламента Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о необходимости внесения вместе с проектом закона предложений по признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию, а также определению приоритетного действия нормативных правовых актов. Сами по себе приведенные положения не вызывают возражений, особенно в части цитирования отдельных положений правовых актов. Однако, по нашему мнению, ни сами по себе, ни как единая система аргументов, они не позволяют сделать вывод о том, что высшее должностное лицо Санкт-Петербурга - Губернатор Санкт-Петербурга, высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга Правительство 3 Санкт-Петербурга вправе вносить изменения, дополнения, признавать утратившими силу правовые акты, принятые государственными органами, прекратившими своё существование. По существу, Уставным судом Санкт-Петербурга делается вывод о том, что внесение изменений, дополнений, признание утратившими силу правовых актов, принятых государственными органами, прекратившими своё существование, являются лишь способами правового воздействия органов государственной власти Санкт-Петербурга на систему правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге, которое Губернатор Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга в праве осуществлять в соответствии с положениями статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, поскольку иных ограничений деятельности по изданию правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, кроме пределов компетенции, Устав Санкт-Петербурга не содержит (абзац первый пункта 4 мотивировочной части Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга). Вместе с тем такой подход не соответствует положениям Устава СанктПетербурга. Так, положениями подпункта 101 пункта 2 статьи 42 Устава СанктПетербурга закреплено полномочие Губернатора Санкт-Петербурга при осуществлении правового регулирования по вопросам, отнесенным к его компетенции, вносить изменения в правовые акты мэра Санкт-Петербурга и признавать их утратившими силу полностью или частично. Анализ приведенной правовой нормы, а также её включение в пункт 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга, закрепляющий полномочия Губернатора Санкт-Петербурга, позволяет сделать вывод о том, что внесение изменений в правовые акты мэра Санкт-Петербурга и признание их утратившими силу полностью или частично рассматривается Уставом Санкт-Петербурга именно как полномочие высшего должностного лица Санкт-Петербурга. Полагаем, что выводы Уставного суда Санкт-Петербурга основываются не столько на толковании положений статьи 15, подпунктов 10 и 101 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, сколько на толковании того, как Уставный суд Санкт-Петербурга понимает содержание полномочия по осуществлению правового регулировании Губернатором Санкт-Петербурга и Правительством Санкт-Петербурга. Основываясь на закрепленном в Уставе Санкт-Петербурга праве Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга осуществлять правовое регулирование, включающее право вносить изменения, дополнения и признавать утратившими силу ранее принятые собственные решения, Уставный суд Санкт-Петербурга без достаточных к тому оснований, не приведя убедительных правовых аргументов, признал за высшим должностным лицом Санкт-Петербурга и высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга право вносить изменения, дополнения и признавать утратившими силу решения Исполнительного 4 комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. В своем решении Уставный суд Санкт-Петербурга сделал вывод о содержании полномочия Губернатора Санкт-Петербурга и полномочия Правительства Санкт-Петербурга по осуществлению правового регулирования, состоящий в том, что вне зависимости от формального закрепления в нормах права данного полномочия высшее должностное лицо Санкт-Петербурга и высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляя правовое регулирование, вправе в том числе вносить изменения, дополнения и признавать утратившими силу решения государственных органов, прекративших своё существование. Данный вывод по своему значению носит общеправовой характер. По существу такой вывод презюмирует положение о том, что сам факт закрепления в нормативном правовом акте (причем исходя из формулировки, содержащейся в резолютивной части, не имеет значения в каком именно по юридической силе и форме нормативном правовом акте) общего по своему характеру полномочия органа государственной власти осуществлять правовое регулирование есть одновременно предоставление ему права вносить изменения, дополнения и признавать утратившими силу решения государственных органов, прекративших свое существование. Единственным критерием, определяющим границы реализации данного права, выступает по утверждению Уставного суда Санкт-Петербурга, компетенция данного государственного органа по осуществлению правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений. Из этого можно сделать вывод об отсутствии для законодателя необходимости в детальном регулировании конкретных полномочий Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга и иных органов государственной власти Санкт-Петербурга в части правового регулирования, поскольку вполне можно ограничиться более общим критерием, определенным Уставным судом Санкт-Петербурга в данном решении. Тем самым вопрос, по существу, переносится из сферы нормативного регулирования, осуществляемого законодателем, наделяющего такие органы государственной власти Санкт-Петербурга соответствующими полномочиями по осуществлению правового регулирования, в плоскость усмотрения такого органа власти в определении пределов правового регулирования. По нашему мнению, это может повлечь за собой негативные последствия как в сфере законотворчества, так и в сфере правоприменения. Общепризнанно, что при осуществлении правового регулирования орган государственной власти вправе изменять, дополнять, признавать утратившими силу принятые им самим правовые акты. Однако право изменять, дополнять, признавать утратившими силу правовые акты принятые иным государственным 5 органом, тем более, органом, прекратившим своё существование, может возникнуть у органа государственной власти лишь в случаях, когда он таким правом наделяется в силу тех или иных правовых оснований - правопреемство, уполномочие нормативным правовым актом. Общеправовая презумпция состоит в том, что государственному органу позволено только то, что прямо предписано нормой права. Компетенция государственного органа определяется нормативным правовым актом и закрепляется в нем в виде перечня полномочий, с помощью которых обеспечивается осуществление функций государственного органа. Именно такой подход был избран законодателем Санкт-Петербурга при определении компетенции Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга в положениях статей 42, 44 Устава Санкт-Петербурга. Так, по смыслу положений пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга вправе осуществлять лишь те полномочия, которые предусмотрены нормативными правовыми актами. Аналогичное регулирование осуществлено и в отношении полномочий Губернатора Санкт-Петербурга (положения пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга). Таким образом, положениями Устава Санкт-Петербурга установлено, что властная деятельность Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга должна осуществляться исключительно в рамках их полномочий, закрепленных нормативными правовыми актами. Такой вывод подтверждается и позицией Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, изложенной в судебном заседании Уставного суда Санкт-Петербурга при рассмотрении настоящего дела, и состоящей в том, что в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга ни Губернатор Санкт-Петербурга, ни Правительство Санкт-Петербурга не обладают полномочиями, достаточными для отмены или внесения изменений в акты Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. Данный вопрос может быть разрешен путем внесения изменений в Устав Санкт-Петербурга или принятия закона Санкт-Петербурга. Иной подход не позволяет объяснить цель законодателя Санкт-Петербурга (презюмируем, что он действует добросовестно и профессионально), который Законом Санкт-Петербурга от 02 июня 2005 года № 274-29 «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга» дополнил пункт 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга подпунктом 101, предусматривающим частный случай – право Губернатора Санкт-Петербурга вносить изменения исключительно в правовые акты мэра Санкт-Петербурга и признавать их утратившими силу полностью или частично. Считаем, что в силу положений статей 15, 42, 44, 46 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга в рамках их полномочий с учетом принципов организации 6 государственной власти Санкт-Петербурга вправе принимать (издавать), вносить изменения и дополнения, а также признавать утратившими силу правовые акты, соответственно, Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга. В результате принятия (издания) таких правовых актов фактически могут прекратить свое действие индивидуальные предписания и правовые нормы, содержащиеся в правовых актах Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся, Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов в виду их противоречия положениям правового акта, принятого Губернатором Санкт-Петербурга, Правительством Санкт-Петербурга (по общему правилу в случае коллизии между правовыми актами действует последующий). Однако Устав Санкт-Петербурга не предоставляет Губернатору Санкт-Петербурга и Правительству Санкт-Петербурга таких полномочий, как внесение их правовыми актами изменений, дополнений в правовые акты Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также признание данных правовых актов утратившими силу. Отсутствуют в Уставе Санкт-Петербурга и положения, определяющие Губернатора Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга в качестве правопреемников Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. Положениям пункта 3 Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 08 июля 1991 года № 1562-I «О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде» мэр Ленинграда был определен в качестве правопреемника Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. В дальнейшем, в связи с реформой органов государственной власти (Ленинграда) Санкт-Петербурга, должность мэра (Ленинграда) Санкт-Петербурга была упразднена. Полномочия, принадлежавшие Исполнительному комитету Ленинградского городского Совета народных депутатов, в новой системе органов государственной власти Санкт-Петербурга были закреплены в том числе за Губернатором Санкт-Петербурга, Правительством Санкт-Петербурга, Законодательным Собранием СанктПетербурга. Кроме того, часть таких полномочий осуществляется в настоящее время федеральными органами государственной власти. Считаем, что отсутствие в Уставе Санкт-Петербурга норм, предоставляющих Губернатору Санкт-Петербурга, Правительству Санкт-Петербурга полномочия по внесению изменений, дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета 7 народных депутатов, а также признанию данных решений утратившими силу является законным и достаточным правовым препятствием для издания Губернатором Санкт-Петербурга, Правительством Санкт-Петербурга правовых актов о внесении изменений, дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также признании данных решений утратившими силу. Лишь нормативное закрепление указанных полномочий законодательным актом Санкт-Петербурга создаст необходимую и достаточную основу их осуществления. В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», деятельность Уставного суда Санкт-Петербурга направлена на защиту Устава Санкт-Петербурга, укрепление законности в применении права. Вынесенное решение Уставного суда СанктПетербурга, в силу положений статьи 77 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», устанавливающих обязательность решения о толковании Устава Санкт-Петербурга, а также учитывая его преюдициальность, создает универсальное правило, которое может использоваться для разрешения аналогичных ситуаций иными органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге. В результате может быть нарушена стабильность правовой системы Санкт-Петербурга, что будет противоречить целям конституционного судопроизводства, в рамках которого действует Уставный суд Санкт-Петербурга. Считаем, что единственным правовым основанием существования права Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга по изменению, дополнению, признанию утратившими силу актов государственных органов, прекративших свое существование является норма законодательного акта Санкт-Петербурга, устанавливающая соответствующее полномочие. Признание Уставным судом Санкт-Петербурга существования у органов государственной власти Санкт-Петербурга полномочий, прямо не предусмотренных нормативными правовыми актами есть отступление от указанной общеправовой презумпции, от заложенных в Уставе Санкт-Петербурга принципов осуществления властной деятельности органами государственной власти Санкт-Петербурга. Судья Уставного суда Санкт-Петербурга О. В. Герасина Судья Уставного суда Санкт-Петербурга Н. Ф. Гуцан