Ситуационный центр Совета Федерации
advertisement
Аналитический вестник № 23 (435) Настоящий выпуск аналитического вестника подготовлен по итогам состоявшегося 9 сентября 2011 года Научно- методического семинара Аналитического управления Аппарата Совета Федерации на тему «Ситуационный центр как один из инструментов информационно-аналитического и экспертного обеспечения работы Совета Федерации». В работе семинара приняли участие представители ФГУ «Аналитический Федерации», центр при Ситуационного Правительстве центра Российской Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы специальной связи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации, Научно-исследовательского центра ФГУ «Всероссийский научноисследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций МЧС России», Ситуационного центра Центрального Вооруженных управления командного Сил пункта Российской Аппарата Совета Генерального Федерации, штаба Аналитического Федерации, Управления информационного и документационного обеспечения Аппарата Совета Федерации, компании «Оракл СНГ». В ходе обсуждения состоялся плодотворный обмен мнениями по вопросу создания ситуационного центра Совета Федерации. Аналитический вестник № 23 (435) СОДЕРЖАНИЕ Л.Б. Нарусова, председатель Комиссии Совета Федерации по информационной политике, кандидат исторических наук, доцент Ситуационные центры – важное звено управленческой деятельности................................................................................................... 3 Е.А. Мохов, начальник отдела национальной безопасности Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, доктор юридических наук, профессор Ситуационный центр Совета Федерации: концептуальные подходы к решению задачи по его созданию ............................................................................................................ 8 В.А. Барсамов, начальник ситуационного отдела Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Создание и функционирование ситуационного центра: потребности, задачи, ресурсы, проблемы в критических и стандартных ситуациях ............................................................................. 20 С.Ф. Танков, заместитель начальника Управления информационных систем службы Службы специальной связи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации Состояние работ по созданию и функционированию ситуационных центров органов государственной власти Российской Федерации ....................................................................... 27 П.В. Котов, руководитель технологического консалтинга компании «Оракл СНГ» А.С. Шмаков, главный архитектор решений компании «Оракл СНГ» А.В. Бородулин, архитектор решений компании «Оракл СНГ» В.Н. Гордиенко, старший менеджер по работе с госсектором компании «Оракл СНГ» Г.В. Сень, технический консультант компании «Оракл СНГ» Ситуационный центр как один из важных компонентов комплексной автоматизации деятельности Совета Федерации ......................................................................................................... 31 2 Аналитический вестник № 23 (435) Ситуационные центры – важное звено управленческой деятельности Л.Б.Нарусова, председатель Комиссии Совета Федерации по информационной политике Процесс принятия обоснованного решения в государственных структурах, особенно в условиях политической и экономической неустойчивости, заставляет искать оптимальные средства аккумуляции интеллектуальных и организационных возможностей этого процесса. Руководителю высокого ранга, как правило, нужны силы и средства для оперативного изучения проблемы и интенсивной подготовки решения на основе объективной информации. Зачастую принятие решения требует нестандартных подходов. При этом российская специфика усугубляется отсутствием единого информационного пространства, неоднородностью развития регионов страны, неготовностью руководителей на местах к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций. Именно поэтому сегодня для государственных органов на первый план выходит актуальнейшая задача - повышение качества управленческой деятельности. Ситуационный центр - именно тот ресурс, который в максимальной степени направлен на поддержку принятия решений руководителем. Подобные структуры имеют в своём составе практически все крупные западные фирмы, корпорации и государственные органы. В США и европейских странах накоплен значительный опыт установления и поддержания диалога между правительством и различными государственными органами, активно действуют сотни ситуационных центров, которые трансформирования занимают особое интеллектуальных 3 и место в управленческих системе идей в Аналитический вестник № 23 (435) практику. К сожалению, в области создания таких центров наша страна пока отстает. Что же такое ситуационный центр? Ситуационные центры создаются в ответ на актуальные вызовы развития общества. Это гибкий инструмент управленческой деятельности, существенным достоинством которого является возможность его использования в широком функциональном диапазоне. Принятие эффективного управленческого решения в XXI веке невозможно без быстрого реагирования на изменение ситуации и получения полной событиях. Поэтому и достоверной в настоящее информации время о происходящих ситуационные центры представляют собой одну из наиболее эффективных форм реализации системы поддержки принятия управленческих решений за счёт создания особого информационно-технологического пространства, включающего мониторинг, прогнозирование, принятие решений и контроль их исполнения. Постановка анализа информации на регулярную основу – признак уровня зрелости организации и ее руководства. Сегодня в нашей стране создаются и функционируют различные ситуационные центры для обеспечения региональных органов власти, силовых работы структур, федеральных и муниципальных организаций, градообразующих предприятий. Но пока в России такие центры разрабатываются с большой оглядкой на зарубежный опыт. С одной стороны, это правильно - не надо изобретать велосипед, с другой - не учитывается российская коммуникационная специфика. В итоге полученный результат не всегда соответствует желаемому. Тем не менее, даже опыт проведения стратегических совещаний показывает, что результаты и сам процесс их проведения помогают навести порядок в планировании работы, организационном и функциональном структурировании, повышении мотивации сотрудников, 4 Аналитический вестник № 23 (435) совершенствовании контроля выполнения задач. Коллективное формирование стратегии действий органа власти улучшает имидж руководителя, помогает быстро разрешать конфликты, повышает результативность и согласованность ведения работ. По оценкам экспертов, с помощью ситуационного центра временные затраты можно снизить в пять и более раз. Процесс принятия решения на государственном уровне отличается от принятия управленческого решения в бизнесе, в первую очередь степенью серьёзности возможных последствий. Особенно если речь идёт о решениях стратегического характера. При этом большинство задач государственного управления имеет несколько равновозможных вариантов решения. Принятие решения по управлению сложными процессами, к числу которых относится и законодательный процесс, также происходит в условиях многокритериальности, многофакторности и при наличии большого числа ограничений. Чтобы выбрать наиболее правильный вариант управленческого решения, оценка задачи должна быть комплексной, потому что «разрозненная» оценка зачастую не позволяет представить целостную картину проблемы. Таким образом, если речь идёт о государственной структуре, то цель создания ситуационного центра – содействие выработке и реализации эффективной политики, направленной на достижение устойчивого и безопасного развития общества, государства и личности в интересах страны, содействие вовлечению в процесс принятия решений населения и национального институтов гражданского интеллектуального и общества, научного развитие потенциала, использование передового международного опыта. Создание ситуационного центра Совета Федерации позволит повысить эффективность его деятельности за счёт включения в контур 5 Аналитический вестник № 23 (435) управления механизмов анализа, оценки изменений социально- экономической и общественно-политической обстановки в стране и в ее регионах и выбора путей адаптации к ним. При этом обеспечивается повышение скорости доступа к необходимой информации, построение внутренней технологии и накопление опыта решения проблем, скоординированность действий региональных структур и организаций. Центр должен быть ориентирован на прогнозирование и предупреждение проблемных ситуаций как при поддержке повседневной деятельности Совета Федерации, так и в условиях возникновения и развития кризисных ситуаций в регионах и государстве. Нельзя забывать и о самом главном аналитическом инструменте о способности эксперта-аналитика к образному мышлению, умению собирать в мгновение единую картину из множества разрозненных, кажущихся несопоставимыми элементов. Безусловно, это возможно при наличии у всех участников управленческого процесса таких важнейших качеств, как опыт и профессиональные знания. Для обеспечения деятельности Совета Федерации по всему спектру задач требуются достаточно серьёзные трудозатраты коллектива экспертов, осуществляющих разработку формы представления исходных данных, предварительный анализ задачи, формулировку возможных вариантов её решения и т.д. Поэтому создание ситуационного центра - задача чрезвычайно сложная и дорогостоящая не только в техническом плане, но и в организационном. Однако уже сегодня опыт работы ситуационных центров доказывает несомненную пользу использования таких сложных программно-технических комплексов в сфере государственного управления. Безусловно, с развитием организации и наделением её новыми полномочиями у любого, пусть даже самого грамотного, руководителя 6 Аналитический вестник № 23 (435) возникают трудности с анализом потока информации. А если решения требует многокритериальная задача, да ещё и в условиях ограниченного временного ресурса, то идентифицировать все значимые факторы и определить оптимальные варианты решения становится практически невозможно. В этом случае обретает актуальность афоризм, знакомый каждому руководителю: «Если вы не управляете аппаратом, то аппарат управляет вами». И чем крупнее организация, тем вернее это правило. Кроме того, в развитии любой профессиональной деятельности, особенно в управленческой, по мере её усложнения наступает момент, когда необходимо максимально оптимизировать процессы по поддержке принимаемых решений. В полной мере реализации таких задач соответствует создание ситуационного центра организации. Именно в этом случае возможно дальнейшее движение вперед, развитие методов управления, обоснованное и эффективное разрешение возникающих проблем. 7 Аналитический вестник № 23 (435) Ситуационный центр Совета Федерации: концептуальные подходы к решению задачи по его созданию Е.А. Мохов, начальник отдела национальной безопасности Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, доктор юридических наук, профессор Высокая палаты динамика регионов, экономических и процессов законодательной деятельности определяемая воздействием общественно-политических социально- факторов, требует обеспечения адаптивности деятельности Совета Федерации Российской Федерации к изменяющимся внешним условиям. В связи с этим возникает необходимость дополнения существующего механизма работы палаты элементами ситуационного типа. Создание ситуационного центра в Совете Федерации позволит повысить эффективность его деятельности за счет включения в контур управления механизмов анализа, оценки изменений социально- экономической и общественно-политической обстановки в регионе, выбора путей адаптации к ним. При этом обеспечивается повышение скорости доступа к необходимой для принятия решения информации (знаниям), построение внутренней технологии и накопление опыта решения проблем. Ситуационный центр Совета Федерации, как представляется, должен быть ориентирован на прогнозирование и предупреждение проблемных ситуаций как в своей повседневной деятельности, так и в условиях возникновения и развития кризисных ситуаций в регионах и государстве в целом по вопросам, отнесенным к компетенции верхней палаты российского парламента. 8 Аналитический вестник № 23 (435) Создание ситуационного центра Совета Федерации способно обеспечить повышение качества принятия законов на основе: интеграции необходимых административно-управленческих, технических, телекоммуникационных и информационно-аналитических ресурсов для выработки адекватных решений по предупреждению проблемных ситуаций, связанных с принятием некачественных законов, путем всестороннего анализа характера воздействия принимаемых законов на социально-экономическую и общественно-политическую обстановку в регионах и стране в целом; выявления тенденций, моделирования (позволяет определять последствия принимаемых законов), прогнозирования развития ситуации на основе всестороннего анализа; обеспечения коллективной работы членов Совета Федерации, сотрудников Аппарата Совета Федерации, организации их взаимодействия, отображения данных на коллективных средствах визуализации; эффективного использования результатов функционирования подсистем электронных правительств субъектов РФ и муниципальных образований, включая накопленные информационные ресурсы и приложения. Действующие сегодня ситуационные центры органов государственной власти представляют собой программно-аппаратные комплексы, состоящие организованных из серверной автоматизированных системы рабочих и мест специально (АРМ) для персонального и коллективного решения ситуационных задач на основе аналитической обработки, в том числе с помощью средств автоматизации, моделирования проблемных ситуаций, сценариев их разрешения и визуализации информации. 9 Аналитический вестник № 23 (435) Ситуационные центры дают визуальное представление результатов, причем в таком виде, который максимально удобен и полезен для лиц, принимающих решения. Совету приходится Федерации принимать и в его Председателю условиях решения ограниченного часто времени и невозможности привлечения широкого круга экспертов, в том числе изза требований конфиденциальности. В то же время для оперативного принятия оптимального решения членам Совета Ф необходимо возможно быстро ознакомиться с возникшей ситуацией, осуществить ее оценку и определить варианты её развития. В данной ситуации важно, чтобы информационное поле для выбора решения было исчерпывающим по содержательности (по полноте альтернатив, предвидения последствий и рисков), максимально наглядным и предельно сжатым по форме представления. По степени сложности, масштабу и решаемым задачам ситуационные центры обычно подразделяют на три типа: стратегический ситуационный центр – нацелен на сложные, масштабные задачи; оперативный ситуационный центр – решает задачи автоматической свёрстки оперативной информации в ситуационную модель; даёт руководству возможность оперировать «модулями» своей работы в реальном масштабе времени; персональный ситуационный центр – решает задачу экспрессоценки ситуации, оперативного доступа к управляемому объекту и поддерживает руководителя в режиме «всегда в курсе событий» независимо от времени и места. Учитывая широту и специфику стоящих перед Советом Федерации задач, целесообразно рассмотреть вопрос о включении 10 Аналитический вестник № 23 (435) в состав ситуационного центра всех этих типов как самостоятельных блоков. Основные режимы работы ситуационного центра – проблемный мониторинг и чрезвычайный мозговой штурм. Проблемный слежения за мониторинг ситуацией. предназначен Это для обеспечит постоянного непрерывное и структурированное информирование членов Совета Федерации, а в случае необходимости – акцентирование их внимания на настораживающих событиях, предвестниках наступления рисков. Наиболее характерным для ситуационного центра является чрезвычайный режим работы. Процесс принятия коллективных решений в этом случае опирается на одномоментное восприятие наглядной информации. Формирование сценариев принятия решений практически совмещается с процессом принятия решения. Создание ситуационных центров (СЦ) является технологически сложным процессом, требующим глубокого анализа объекта управления и учета множества факторов, влияющих на процедуры принятия решений. Важнейшими факторами, которые обеспечивают активное внедрение новых информационных технологий в практическую деятельность органов государственного управления и определяют, в конечном счете, эффективность СЦ, являются: возможность оперативного доступа лиц, принимающих решения ко всей информации, относящейся к проблеме, c целью сокращения сроков подготовки управленческих решений; возможность комплексного инструментально-моделирующих использования средств, современных обеспечивающих анализ информации и представление результатов аналитической обработки в полиэкранной форме; 11 Аналитический вестник № 23 (435) интенсивное внедрение средств моделирования, баз данных и знаний в деятельность органов государственной власти, корпораций и предприятий информационных технологий для поддержки принятия решений. Принимая решение о создании ситуационного центра, следует учитывать, что это не разовое мероприятие. Одним из основных условий успешного существования центра является его постоянная загруженность (при наличии соответствующих задач). Ситуационный центр – важнейший элемент системы управления, требующий непрерывного сопровождения и улучшения. Только в условиях непрерывного осуществления деятельности в центре будет накапливаться и обновляться информационная база данных, без которой принятие объективного решения невозможно. Самые сложные и важные компоненты ситуационного центра – модули прогнозирования и динамического моделирования. Эти модули составляют фундамент поддержки принятия решений. По существу, применение технологий «ситуационных центров» является признаком перехода к оперированию информацией не как случайным ресурсом, а как источником для последующего системного и глубокого анализа сложной проблемы. В ходе создания и эксплуатации ситуационных центров обозначился ряд проблем, которые затрудняют их эффективную работу. К ним относятся следующие: ситуационные центры не всегда четко встроены в цепочку принятия решения. Нередко их роль в принятии решений недооценивают как лица, принимающие решения, так и их персонал; не в полной мере используются имеющиеся технические ресурсы ситуационных центров. По мнению специалистов, примерно 90% существующих ситуационных центров – это, по сути, помещения, 12 Аналитический вестник № 23 (435) предназначенные для проведения видеосовещаний и видеоконференций. Лишь эпизодически используется многомерное представление данных, многофакторный анализ и т.п. в качестве источников информации в основном используются данные из сети Интернет и Росстата, в то же время игнорируется информация, содержащаяся в многочисленных базах данных министерств, ведомств, информационных ресурсах региональных органов власти; слабая профессиональная подготовка работников ситуационных центров, недостаток квалифицированных кадров, способных в них работать, особенно не хватает аналитиков. В штатах ситуационных центров в основном работают технические специалисты, отсюда скудость методической базы и отсутствие прикладных, практически значимых задач; пока недостаточно существующими организовано ситуационными взаимодействие центрами между министерств, уже ведомств, региональных органов государственной власти; слабое нормативно-правовое обеспечение деятельности СЦ, пока оно в основном сводится к подготовке должностных инструкций; крайне мало финансовых средств выделяется на проведение научных исследований, редко к решению проблем привлекаются внешние эксперты. Между тем, в США для финансирования этих направлений деятельности СЦ выделена отдельная статья бюджета и функционирует специальная федеральная интеллектуальной контрактная собственностью в виде система по управлению экспертной информации, используемой при принятии управленческих решений. Там же существует статья бюджета для финансирования информационного обеспечения высших эшелонов власти (объем финансирования по этой статье в год составляет, примерно, 50 млрд. долларов). Однако этот опыт финансового 13 Аналитический вестник № 23 (435) обеспечения принятия управленческих решений у нас пока не используется; сотрудниками основанных на СЦ пока глубоком готовится анализе недостаточно исследуемой материалов, проблемы. За аналитическую информацию многие руководители принимают сводки и статистику профильных министерств. Ситуационные анализы с привлечением внешних специалистов проводятся крайне редко; изначально ситуационные центры создавались в рамках аналитических структур по их собственной инициативе, в результате чего рабочее место аналитика специалистами по информационным технологиям создавалось по остаточному принципу, к тому же они имели слабое представление о том, что нужно эксперту-аналитику. С другой стороны, когда появились решения органов государственной власти о создании ситуационных практически свелась отображения, к центров, закупке деятельность техники, а до программного по их созданию дорогостоящих инструментария, средств пригодного для практической аналитической работы, дело обычно не доходило. Указанные проблемы необходимо учесть при создании ситуационного центра Совета Федерации. С учетом опыта, приобретенного при создании и эксплуатации ситуационных центров в российских органах исполнительной власти, прежде всего, Ситуационного центра Президента Российской Федерации и Ситуационного основными центра задачами комплексного Председателя Правительства СЦ могли информирования о положении общественно-политической анализа СФ возникающих законодательного в стране в стать: Федерации, обеспечение Федерации и мире, стране, подготовки и его мониторинга ситуационного информационной процедур 14 бы Совета ситуации проблем, процесса, Российской поддержки и принятия Аналитический вестник № 23 (435) Советом Федерации решений по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к его компетенции. В составе СЦ СФ следует предусмотреть следующие комплексы: - комплекс сетевого оборудования, предназначенный для организации взаимодействия между компонентами СЦ и для связи СЦ с другими системами; - центр подготовки информации, предназначенный для сбора, хранения, аналитической обработки и подготовки ИАМ для представления в ходе проводимых в СЦ мероприятий; - комплекс представления информации, для обеспечения воспроизведения в ходе мероприятий информационно-аналитических материалов. Общее количество полнофункциональных ситуационных центров в органах государственной власти в настоящее время достигло более трех десятков. С 1996 года функционирует Ситуационный центр Президента Российской Федерации, созданы ситуационные центры всех его полномочных представителей в федеральных округах. Эти центры оснащены по последнему слову техники. Кроме того, созданы ситуационные комнаты в Контрольном управлении, в управлениях по кадровой политике и внутренней политике Администрации Президента России. Создан Ситуационный центр Правительства России. По имеющейся информации, федеральных органах существует порядка государственной власти 10–15 в центров Москве. в На региональном уровне также ведётся определенная работа в данном направлении - созданы ситуационные центры девяти глав субъектов Российской Федерации. Таким образом, можно утверждать, что сегодня сформирован достаточно хороший полигон для 15 отработки автоматизированных Аналитический вестник № 23 (435) технологий поддержки принятия управленческих решений как на федеральном, так и на региональном уровнях. В ситуационных центрах федерального и регионального уровней управления, создание которых проходило под эгидой ФСО России, развёрнуты различные информационные и информационно- аналитические системы, разработанные по заказам ФСО России для поддержки принятия решений государственного управления. Это экономический, социальный, политический блоки, комплекс прикладных программных средств, баз документов и данных по этноконфессиональным вопросам, система контроля хода подготовки к Олимпиаде и др. Все эти системы используются в ходе проведения совещаний, возглавляемых первыми лицами, на базе ситуационных центров. Федеральным центром ставится задача формирования единого информационного поля органов управления, которое бы позволило получать оперативный доступ к требуемой информации из ситуационных центров Президента и Правительства России, где бы эта информация ни находилась – в федеральных ведомствах, регионах, научных организациях. Параллельно идёт работа по совершенствованию технической основы ситуационных центров. На подведомственных объектах установлены комплексы видеоконференцсвязи, позволяющей работать, в том числе, в режиме конфиденциальности. Сегодня такие системы используются на совещаниях у руководства Правительства России, в органах, контролирующих выполнение национальных проектов, в Экспертном управлении Президента России. Создание ситуационных центров в различных организационных структурах привело к необходимости 16 их технологической и Аналитический вестник № 23 (435) информационной увязки и построении на этой основе системы ситуационных центров органов государственной власти (СЦ ОГВ). Для решения проблемы информационной и технологической совместимости ситуационных центров была подготовлена концепция построения системы СЦ ОГВ, в которой содержались рекомендации по разработке типовых проектных решений. На основе концепции произведена отработка состава типовых технических средств, типизация баз данных, информационных систем, методов и средств математического моделирования и прогнозирования. Поэтому при создании СЦ Совета Федерации также следует учесть необходимость его интеграции в систему СЦ ОГВ. Информационное обеспечение СЦ должно быть построено на передовых технологиях распределенной обработки данных в клиентсерверной архитектуре. При этом одним из важнейших направлений в работе по построению СЦ Совета Федерации должно стать создание электронного офиса Председателя Совета Федерации, который был бы сопряжен с системой СЦ ОГВ и мог предоставлять ему необходимый комплекс информационно-аналитических услуг. Главная особенность современного этапа действия СЦ – это массовое применение технологии ситуационного анализа на всех уровнях государственного управления. В результате ситуационные центры получили признание в качестве нового инструмента управления в органах государственной власти. Ситуационные центры сегодня становятся не только системами, которые обеспечивают коллективное обсуждение проблем группами экспертов, управления, постановки, но и становятся охватывающими выявления полнофункциональными все проблемы 17 этапы до принятия контроля системами решений исполнения. от СЦ Аналитический вестник № 23 (435) позволяют решать как текущие задачи, оперативные задачи, так и стратегические. Сегодня Федерации, имеется поручение касающееся безопасности Российской Правительства реализации Федерации «Стратегии до 2020 Российской национальной года» и «Основ стратегического планирования в Российской Федерации». В «Стратегии национальной безопасности», утверждённой в 2009 году Указом Президента России № 537, впервые прямо поставлена использования планирования ситуационных в Российской центров Федерации. для С задача стратегического учетом решаемых Президентом России и Правительством Российской Федерации задач целесообразно одним их основных направлений деятельности СЦ Совета Федерации может стать стратегическое планирование законотворческой и законодательной деятельности. В контексте проблематики информационного обеспечения парламентских ситуационных центров основной целью здесь может быть сокращение времени от постановки проблемы до принятия решения и его исполнения. Основная проблема – объединить усилия Правительства и Федерального Собрания для решения насущных задач. Для этого необходим единый информационный аналитический ресурс. До настоящего времени организации работы ситуационных центров она сводилась в основном к созданию больших операционных залов, в которых монтировались масштабные панели отображения данных. Помещения оснащались компьютерной техникой, подключенной к информационным ресурсам. Предполагалось, что лицо, принимающее решение, должно непосредственно находиться в ситуационном центре. Однако сегодня имеются примеры, когда практика организации работы по ситуационному анализу пошла по другому пути. Наряду с ситуационным центром стали создаваться мини ситуационные центры 18 Аналитический вестник № 23 (435) по всей руководящей вертикали. Они стали вырабатывать предложения по решению нештатной ситуации на своем иерархическом уровне. Эти предложения докладываются в ситуационный центр руководителя ведомства. Такая управленческого организация решения в работы кризисной системы ситуации принятия показала свою эффективность. С учетом чрезвычайной занятости руководства Совета Федерации при создании ситуационного центра Совета Федерации необходимо учесть и этот положительный опыт. До настоящего времени ситуационные центры организовывались в основном в органах исполнительной власти и крупных корпорациях. Его создание в Совете Федерации явилось бы первым опытом использования такого рода инструмента управления в законодательных органах государства. Однако прежде чем принимать окончательное решение о целесообразности формирования в Совете Федерации ситуационного центра, следует оценить затраты на его создание и содержание и ожидаемую эффективность от его функционирования. Только в том случае, если на этапе его проектирования и создания будут приняты верные решения, ситуационный центр будет способствовать совершенствованию деятельности Совета Федерации, повышению качества принимаемых законов и усилению взаимодействия с региональными органами власти. 19 Аналитический вестник № 23 (435) Создание и функционирование ситуационного центра: потребности, задачи, ресурсы, проблемы в критических и стандартных ситуациях В.А. Барсамов, начальник ситуационного отдела Аналитического Аппарата Совета Федерации управления 1. Сегодня наблюдается очередной всплеск в практической организации ситуационных центров (групп, комнат, залов) как в нашей стране, так и в мире. Только в нынешнем 2011 году внедрены и приняты решения о создании немалого их числа. Причем создаются ситуационные структуры самого разного характера. Наиболее активны в этом направлении органы управления - региональные, городские и муниципальные, а также силовые структуры - организации МЧС, исправительные учреждения, пограничники, и особенно полиция. Так, 1 сентября министр МВД Р.Г.Нургалиев заявил о том, что в полиции должны появляться ситуационные центры (сегодня уже действует немало региональных, городских центров УВД). Новые центры появились в системах управления транспортом, энергетикой, связью и даже в сферах налогового и пенсионного обеспечения1, коммунального хозяйства, управления медицинскими организациями, рыболовной отраслью2. В конце марта 2011 года создан Центр ситуационного анализа РАН на базе отделения глобальных проблем и международных отношений. Директор-организатор Е.М.Примаков. Многолетний опыт ситуационного анализа и проведения ситуационных ролевых игр на базе МГИМО и Например, в отделении ПФР по Красноярскому краю развернут региональный Ситуационный центр. См.: 37,734 млрд. руб. страховых взносов с начала года поступило в ПФР края. ИА «Таймырский телеграф» , 8.8.2011. 2 Степанов А. «INLINE Texnologies» построила ситуационный центр для Росрыболовства. // CNEWS, 16.6.2011. 1 20 Аналитический вестник № 23 (435) Института мировой экономики и международных отношений расширяется3. При Европейской Комиссии под эгидой действующего Единого ситуационного центра создается кризисный ситуационный центр. Анонсировали и планируют создать такие центры: аэропорт «Шереметьево», «Большой порт Санкт-Петербурга», Северо-Кавказская железная дорога4, мэрия г.Орел, Правительство Вологодской области5, Президент Республики Башкортостан, Ростуризм6, сеть центров Роскомнадзор7. Можно сказать, что это - очередная, уже прагматическая волна после больших ожиданий от работы ситуационных центров и больших разочарований в прошлые годы. Хотя основная часть создающихся центров ориентируется на видеомониторинг, связь, непосредственное управление и контроль за физическими объектами, можно отметить также и рост числа центров, работающих с социальными явлениями, процессами их моделирования и прогнозирования. 2. Исторически ситуационные центры и их прообразы начали появляться как ответы на вызовы практического свойства в условиях неопределенности и достаточно высокой ответственности. Новизна сегодняшних ситуационных центров заключается преимущественно в техническом оснащении и соответствующих методах работы, но функционально они близки к деятельности штабов по подготовке армии В мае в ИМЭМО состоялась презентация ситуационного анализа "Трансформация в арабских странах и ее влияние на региональную и глобальную обстановку". //РИА-Новости, 25.5.2011. 4 См.: На Северо-Кавказской магистрали инвестиции в модернизацию систем теленаблюдения, которыми оборудованы железнодорожные вокзалы, составляют 23 млн. рублей. \\ Лента новостей. 31.8.2011, http://skzd.rzd.ru 5 Единый ситуационный центр Правительства, ситуационный центр администрации города Вологды и ситуационный центр мэрии Череповца. См.: Вологжане представили комплексную систему безопасности области, «Вологда-Портал», 07.09.2011. 6 Интервью Руководителя Ростуризма А.В.Радькова. РИА-Новости. 25.7.2011. 7 Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций РФ (Роскомнадзор) РФ планирует создать в РФ сеть ситуационных центров. РБК, Единая лента новостей, 8.4.2011. 3 21 Аналитический вестник № 23 (435) к сражению во все времена, когда «цена» решения высока, требуется собрать и проверить разнообразную информацию, множество факторов, провести экспертизу (совет) и решение, в виде плана действий, должно быть принято в сжатые сроки. Практически потребность в ситуационных центрах возникает тогда, когда необходимо от понимания процессов и ситуаций перейти к принятию решений. Причем в условиях сложности и неопределенности. То есть с нижних уровней подготовки решений – информационносправочного (для которого создаются базы данных), описательноаналитического, факторного (для которого создаются базы знаний, экспертные системы), нужно подняться на уровни синтеза – модельный, прогнозно-сценарный и проектно-управленческий. Это в идеальной ситуации. В реальности направленность работы ситуационных центров, их структура ориентируются на потребности и их понимание со стороны лиц, принимающих решения8. Чего обычно ждут от ситуационных центров? В первую очередь реализации пяти основных позиций. Первое – технологичности (автоматизации стандартных операций, наглядности, обоснованности). Второе - эффективности (нацеленности на решение задач). Третье – оперативности. Четвертое – обоснованности и проработанности решений. Пятое – новизны, которая содержательно может подпитываться реализацией исследовательских возможностей. Как правило, вновь организуемые ситуационные центры опираются на изначальную проработанность организацией какой-то из базовых позиций (технологичный сбор информации, визуализацию - наглядные решения, связь, экспертизу, аналитику, контроль). 8 Филиппович А. Ситуационные центры: определения, структура и классификация. // (392) 26, 2003. 22 РС W eek/PE («Компьютерная неделя»), Аналитический вестник № 23 (435) Согласно данным экспертного опроса, проведенного Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации, неудовлетворенность действующими ситуационными центрами заключается в их ознакомительности, акценте на организацию связи, а не новое знание, недостаточной работе с экспертами, отсутствии квалифицированных кадров, оторванности от руководства и реального процесса принятия решений9. 3. Развертывание ситуационных центров происходит на фоне распространения мнения о так называемом кризисе социальных наук. А это науки, неразрывно Представления объяснения о кризисе процессов представляющих связанные такие и с управлением обосновываются предложений науки. В пользу обществом. неудовлетворенностью со стороны экспертов, ситуационных центров действуют быстрый прогресс технических и математических средств работы с информацией и знаниями; значительные достижения и повышение значения когнитивных наук10. Происходящий в науке междисциплинарный синтез фактически отражается и на сфере поддержки принятия решений, в частности, в форме создания ситуационных центров. В них объединяются ранее мало совместимые знания, принадлежащие к различным областям и уровням: стратегические, прикладные, математические и технические. В реальной жизни методологии, люди, социуме, которые теории одновременно и разбираются практике, в математике, программировании, технике, встречаются не так часто. (А в свете планирующейся в нашей стране более ранней специализации школьного образования, видимо, будут исчезать совсем). Ситуационные центры. Проблемы и перспективы развития. М., Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации, 2010. Рукопись. 10 Теория познания, экспериментальная психология знания, нейронаука и нейрофизиология, когнитивная антропология, лингвистика, компьютерное моделирование и искусственный интеллект. 9 23 Аналитический вестник № 23 (435) 4. Для тех, кто сталкивается с различными видами аналитической работы в органах власти, со временем становится ясно, что есть два серьезных объективных ограничителя возможностей деятельности аналитических и в особенности ситуационных центров. Первый – это потребность и возможность лиц, принимающих решения, рассматривать те или иные варианты предлагаемых решений. То есть мы говорим о том, что сам по себе диапазон поддержки решений, как таковой, нередко ограничен различными обстоятельствами. Поэтому важным является знание того, какие решения на самом деле могут приниматься на поддерживаемом уровне, а какие стоят за рамками организации. На что повлиять возможно, а на что - нет. И второе важное ограничение – это, вследствие усложнения мира, ограниченность нашего собственного понимания того, что на самом деле происходит и какие альтернативы развития процессов существуют. Первое ограничение преодолеть достаточно сложно. Преодоление второго ограничения решается системно и поэтапно: накопление баз данных, баз знаний (программ с правилами, экспертных систем), модели, прогнозирование, проектирование. 5. Какие задачи может решать ситуационный центр Совета Федерации? Эти задачи должны лежать в русле обеспечения конституционных функций организации. Совет Федерации осуществляет три основные функции: представительную (от регионов), законодательную и политическую (публичная и реальная). Согласно Конституции, «Федеральное Собрание… является представительным и законодательным органом» (Ст. 94), а исходя из того, что в Конституции говорится о самостоятельной роли законодательной власти (Ст. 10 и 11), вытекает и политическая функция. 24 Аналитический вестник № 23 (435) Представительские функции технологически поддерживаются действующей системой электронного голосования. Законодательные функции сегодня имеют технологическую поддержку только на уровне баз данных – это системы «Гарант», «Консультант», «Автоматизированная законодательной деятельности» система (АСОЗД). Для обеспечения развития данного направления большие возможности могут быть у сравнительного законодательства, опирающегося на контент-анализ, в частности программные технологические решения, примененные к широким текстуальным базам данных федеральных, региональных и иностранных законов и законопроектов. Причем применяться они могут как к сравнительной оценке концепций законов, их структуре, пониманию отдельных положений (статей), а также - прогнозам и сценариям последствий принятия того или иного типа концепций и норм законодательного регулирования. Политические и кадровые функции частично перечислены в Ст. 94 Конституции о предметах ведения Совета Федерации. Однако лишь часть из них может иметь поддержку со стороны возможного ситуационного центра. Вместе с тем стандартные модели принятия решений могут быть проработаны и по этим направлениям. Судя по практике работы Совета Федерации, ситуационные задачи особенно остро возникают в периоды кризисов и микрокризисов, при принятии решений о необходимости проведения парламентских расследований, а также в ходе их проведения (гибель АПЛ «Курск», события в г.Беслан). Также в поле зрения ситуационного центра могут быть задачи сотрудничества Совета Федерации с отдельными органами исполнительной власти, международными организациями, в работе которых Совет Федерации принимает участие. 25 Аналитический вестник № 23 (435) Ситуационный центр палаты регионов не может обойти вопросы регионалистики. Видимо, в задачи ситуационного центра также должны входить оценка и систематизация рисков, проблем и потребностей в регионах, подготовка типовых решений. В отличие от других организаций, оперативность - это важная, но далеко не главная составляющая в парламентской работе. Поэтому основное значение функционирования для эффективного ситуационного центра и Совета качественного Федерации, несомненно, будут иметь не столько технические возможности связи, подачи изображения, сколько «умная» программная начинка, способная помогать в обеспечении информацией и производстве интеллектуальных продуктов нескольких уровней. Видимо, из этих блоков должен вырасти ситуационный центр Совета Федерации. 26 Аналитический вестник № 23 (435) Состояние работ по созданию и функционированию ситуационных центров органов государственной власти Российской Федерации С.Ф. Танков, заместитель начальника Управления информационных систем Службы специальной связи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации Ситуационные центры (СЦ), как инструмент информационной и технологической поддержки государственного управления, все более активно и целенаправленно используются государственными органами в процессах подготовки управленческих решений, а также контроля за их исполнением. Сегодня наиболее активно эти процессы на уровне Президента Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и его Аппарата поддерживает и развивает Федеральная служба охраны России. Среди функционирующих СЦ: Ситуационный центр Президента РФ, ситуационные центры Правительства РФ, Администрации Президента РФ, Контрольного управления Президента РФ, Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан, Совета Безопасности РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, ФСО России, МЧС России, ФСБ России, внутренних войск МВД России. В субъектах Российской Федерации созданы 10 ситуационных центров. Система СЦ предъявляемых к информационной центров. ФСО осуществляет развивается ее основным безопасности России на единых компонентам, в функционирования является методическое основе локомотивом сопровождение 27 требований, том к ситуационных этого работ числе при процесса, создании Аналитический вестник № 23 (435) ситуационных центров глав субъектов Российской Федерации. При ее участии созданы СЦ в Санкт-Петербурге, Красноярском крае Калужской, Костромской, Пензенской, Сахалинской, Свердловской, Воронежской и Ростовской областях. В 2011-2012 годах планируется создание СЦ в Республике Тыва, Забайкальском и Алтайском краях, Омской и Томской областях и Ненецком автономном округе. Характерной особенностью текущего состояния использования ситуационных центров для поддержки государственного управления являются: значительное повышение заинтересованности руководителей государственной власти в применении ситуационных центров; наличие опытного и профессионального корпуса специалистов, поддерживающих создание и актуализацию информационных ресурсов, эксплуатацию большого объема программно-технических средств и средств телекоммуникаций; расширение функциональных возможностей СЦ, комплексное использование информационно-телекоммуникационных технологий, позволяющих осуществлять аналитическую обработку разнородной информации, удаленный доступ к информационным ресурсам, обеспечение устойчивой видеосвязи. В настоящее время поддержка функционирования ситуационных центров органов использованием государственной комплекса власти разработанных осуществляется с информационно- аналитических систем, таких как портал «Сочи-2014», портал «ПНП», «Система-М» и другие (всего более 20). На их базе осуществляется разработка сценариев и поддержка мероприятий, проводимых в ситуационных центрах в режимах плановых и оперативных совещаний, экспертно-аналитического и справочного обеспечения. 28 Аналитический вестник № 23 (435) Вместе с тем, необходимо отметить, что в работе СЦ имеется ряд проблем: преобладает автономный режим функционирования по причине отсутствия общих функциональных задач; отсутствует необходимый объем информационных ресурсов, что не позволяет в полной мере участвовать в подготовке принятия решений; не разработаны в полном объеме информационные технологии, обеспечивающие интеграцию ситуационных центров с учетом требований информационной безопасности. В Указе Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» прямо указана необходимость строить и организовывать работу по контролю планирования с и управлению использованием в области системы стратегического ситуационных центров органов государственной власти. Для этого на базе системы СЦ предполагается организовать мониторинг и комплексный анализ уровня развития Российской Федерации и состояния национальной безопасности на федеральном и региональном уровнях. С использованием системы СЦ также планируется осуществлять информационную поддержку и по другим важнейшим направлениям жизнедеятельности страны. Поэтому в настоящее время интеграция СЦ становится все более актуальной задачей. Интеграция должна быть проведена на всех направлениях: информационном, технологическом, нормативном и методическом. Только в этом случае будет достигнуто повышение эффективности, качества и оперативности 29 информационного Аналитический вестник № 23 (435) обеспечения государственного управления региональном уровнях. 30 на федеральном и Аналитический вестник № 23 (435) Ситуационный центр как один из важных компонентов комплексной автоматизации деятельности Аппарата Совета Федерации П.В. Котов, руководитель консалтинга технологического компании «Оракл СНГ» Г.В. Сень, технический консультант компании «Оракл СНГ» А.С. Шмаков, главный архитектор решений компании «Оракл СНГ» А.В. Бородулин, архитектор решений компании «Оракл СНГ» В.Н. Гордиенко, старший менеджер по работе с госсектором компании «Оракл СНГ» Одним из инновационный важнейших путь развития направлений, Российской обеспечивающих Федерации, является информатизация России. В Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации сказано: «Модернизация создаёт умную экономику, но модернизация требует и умной политики, обеспечивающей условия для всестороннего обновления жизни общества». Совет Федерации, являясь верхней палатой российского парламента, осуществляет свои полномочия согласно Конституции Российской Федерации. Основной функцией палаты является осуществление законодательных полномочий. Организация законодательной работы в Совете Федерации осуществляется по двум основным направлениям: - Совет Федерации совместно с Государственной Думой участвует в разработке законопроектов, рассмотрении законов и принятии решений по ним; 31 Аналитический вестник № 23 (435) Совет в порядке реализации права законодательной инициативы Федерации самостоятельно разрабатывает проекты федеральных законов и федеральных конституционных законов. К ведению Совета Федерации, кроме того, относятся: - утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; - утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения; - решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; - назначение выборов Президента Российской Федерации; - отрешение Президента Российской Федерации от должности; - назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; - назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации; - назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Применительно к Совету Федерации термин «умная политика» приобретает особый смысл, вытекающий из полномочий верхней палаты: Всесторонний законотворческой анализ деятельности информации – накопление обеспечение её интеллектуального поиска; 32 в рамках информации и Аналитический вестник № 23 (435) путем Регламентация процессов законотворческой деятельности автоматизации процессов рассмотрения и принятии законопроектов; Обеспечение контроля рассмотрения законопроектов и инициатив, выдвинутых сенаторами; Обеспечение процессов поддержки принятия решений. Указанные задачи можно решить путем комплексной автоматизации деятельности Совета Федерации с использованием следующих программно-технических компонентов: 1. Ситуационный центр; 2. Система интеллектуального анализа информации о законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и показателях их развития, прямо или косвенно связанных с законотворчеством; 3. Система информационного обеспечения Председателя Совета Федерации. Указанные компоненты программно-аппаратной использование целесообразно платформе, возможностей строить обеспечивающей программного на единой совместное обеспечения каждого компонента для аналогичных задач, решаемых в рамках другого компонента. Корпорация «Oracle» является мировым лидером в разработке и внедрении автоматизированных систем управления, предназначенных для автоматизации различных аспектов деятельности в государственном и частном секторах экономики, в том числе реальном и финансовом секторах. Особенностью предложения «Oracle» является использование своего собственного стека программных продуктов и технического обеспечения, полностью покрывающих потребности в автоматизации. 33 Аналитический вестник № 23 (435) Ситуационный центр Совета Федерации Назначение ситуационного центра – предоставлять в оперативном режиме информацию, необходимую для процесса рассмотрения и принятия законопроектов как в обычном режиме, так и в срочном порядке. В целом процессы рассмотрения и принятия законопроектов можно описать в самом общем виде следующим образом: законопроект поступил на рассмотрение; для законопроекта определены участвующие в процессе структуры (персоналии); для каждой структуры определены задачи, которые необходимо данной структуре решить в рамках своего круга полномочий; в каждой структуре назначен ответственный (несколько ответственных) за решение данной задачи; для каждой структуры и соответствующих ответственных лиц определен временной интервал для решения поставленных задач и последовательность выполнения задач. Приведенная выше последовательность шагов может применяться как для рассмотрения и принятия законопроектов в обычном режиме, так и в срочном режиме. При этом отличие будет заключаться лишь во времени, которое отводится каждому из вовлеченных в процесс участников. Очевидно, что во втором случае временные интервалы каждого шага необходимо определять индивидуально, в то время как в первом случае временные интервалы будут определяться существующими регламентами. Для каждого шага существует определенный интервал времени, в течение которого он должен быть выполнен. И между каждым выполняемым шагом существуют свои промежутки времени. Очевидно, 34 Аналитический вестник № 23 (435) что для определения структур, участвующих в процессе, требуется какое-то время, но и от поступления законопроекта на рассмотрение до окончания процесса по определению участвующих в данном процессе структур проходит время. Таким образом, сам процесс рассмотрения законопроектов как в обычном режиме, так и в срочном порядке является унифицированным. Но время, необходимое для выполнения каждого шага такого процесса, будет отличаться при рассмотрении законопроекта в обычном и в срочном порядке. При этом в срочном режиме возможно задействовать функции автоматического назначения ответственных или подбора соответствующих задаче лиц. Мониторинг выполнения процесса позволяет контролировать все шаги и этапы рассмотрения законопроектов с возможностью отслеживания времени, которое каждый участник процесса затратил на выполнение назначенной ему задачи или операции, а также отображения в реальном режиме времени результатов действий ответственных лиц. Для своевременного выполнения поставленных задач должна быть организована рабочая среда общения сотрудников Совета Федерации с возможностью неформального общения как внутри рабочих групп, так и между ними. Для этого следует предусмотреть средства совместной работы с любыми типами документов, организацию переписки сотрудников и протоколирование как результатов, так и процесса работы. Информация, рождающаяся в подобного рода дискуссиях, может быть крайне полезна в будущем при возникновении схожих ситуаций. В то же время в рамках ситуационного центра могут решаться задачи по быстрой подготовке справок для Председателя Совета Федерации, ответов на вопросы сенаторов во время проведения 35 Аналитический вестник № 23 (435) заседаний. Необходимым условием функционирования ситуационного центра является интеграция с системой интеллектуального поиска информации. Именно в рамках такого поиска и осуществляется быстрый поиск информации по всему объёму данных электронной библиотеки и выдача соответствующих справок и документов в течение нескольких минут. Решение этих задач также невозможно без автоматизированной системы поддержки принятия решений и предикативного анализа, основанной на базе данных прецедентов по ситуациям и принятым мерам, которая автоматически подскажет нужный ответ или определит план мероприятий маршрутизирует на запрос основе накопленного эксперту или опыта, информационной а также системе. Интегрированность функций динамической маршрутизации запросов в системе ситуационного центра на основе прецедентов возможно использовать как для автоматизации соответствующих процессов, так и в качестве вспомогательной функции для руководящих лиц, ответственных за назначение на задачи экспертов. Задачи, решаемые в рамках ситуационного центра, предлагается рассматривать более широко в применении к деятельности Совета Федерации в целом, а именно: 1. Создание шаблона (шаблонов) процессов согласования законопроектов. 2. Создание шаблона (шаблонов) других процессов11, осуществляемых в рамках деятельности Совета Федерации. Примером такого процесса может служить такой процесс, как «Поручение Председателя Совета Федерации», в рамках которого инициатор процесса вводит необходимое поручение (например, подготовка аналитической записки), назначает исполнителя, время на исполнение поручения, указывает другую информацию. 11 36 Аналитический вестник № 23 (435) 3. Инициация любого процесса в соответствии с существующим регламентов и автоматическим назначением сотрудников, в соответствии с выбранным шаблоном процесса. 4. Исполнение задач внутри процесса ответственными лицами в кратчайшие сроки и принятие решений на основе существующей базы знаний и прецедентов. 5. Совместная работа над документами внутри рабочих групп, так и неформальное обсуждение и общение с использованием информационных систем с последующим хранением истории работ. 6. Контроль хода исполнения каждого из процессов по следующим параметрам/показателям: а) время выполнения процесса в целом и его отдельных составляющих; б) время, затрачиваемое специалистом, на выполнение его личной задачи; с) общее количество задач, выполняемое каждым специалистом, с указанием затраченного времени как на отдельную задачу, так и на все назначенные данному специалисту задачи. 7. Размещение в ходе заседания вопросов сенаторов и получение необходимых ответов на основе данных электронной библиотеки с использованием интеллектуального поиска. 8. Контроль хода времени предоставления ответов как на вопросы Председателя Совета Федерации, так и на вопросы сенаторов. Таким образом, ситуационный центр помимо решения основной задачи позволит получать крайне точную и ясную картину деятельности структур и сотрудников Совета Федерации. Подводя «Oracle», итог, приведём необходимого для список программного обеспечения создания описанного функционала ситуационного центра. 37 Аналитический вестник № 23 (435) Название программного обеспечения «Oracle» «Oracle» WebCenter Portal «Oracle» WebCenter Connect «Oracle» Siebel Public Sector CRM Base Option «Oracle» Business Process Management «Oracle» Real Time Decisions Решаемые задачи Интерфейс пользователя для взаимодействия с системой/системами и электронной библиотекой; Единый портал интеграции пользовательских интерфейсов различных систем12; Сервисы для совместной работы; Рабочие пространства для пользователей. Совместная работа над документами; Среда неформального удаленного общения; Протоколирование процессов общения и размещение соответствующих данных в электронной библиотеке. Поддержка и регламентация процессов работы над законопроектами; Контроль текущего состояния процессов. Моделирование и формализация бизнес процессов работа ситуационного центра; Мониторинг текущей активности внутри процессов; Контроль исполнительской дисциплины. Ведение базы данных прецедентов; Предоставление информации об аналогичных ситуациях и плана мероприятий в режиме реального времени; Маршрутизация запросов ответственным лицам на основе накопленных данных. 12 В том числе и те, которые сейчас функционируют в Совете Федерации и необходимы для обеспечения деятельности Совета Федерации. 38 Аналитический вестник № 23 (435) Создание системы интеллектуального анализа информации о деятельности (в основном законотворческой) субъектов Федерации Одной из задач, решаемых в рамках построения ситуационного центра Совета Федерации, является построение информационноаналитической системы обработки данных о деятельности субъектов Российской Федерации для обеспечения поддержки принятия решений. Предполагается, что данная система должна накапливать информацию в первую очередь о законотворческой деятельности законодательных собраний субъектов Российской Федерации, однако также должна содержать и другие данные, косвенно относящиеся к деятельности законодательной власти регионов. Данные в этой системе извлекаются в основном из гетерогенных неструктурированных источников (информационные порталы в сети Интернет), агрегируются, категорируются, согласовываются и сопровождаются в течение всего жизненного цикла. Система имеет развитые средства настраиваемой визуализации данных, а также результатов анализа как неструктурированной информации, так и структурированных подготовленных данных. Данная информационная система служит для решения следующих задач: поиск информации для составления аналитических отчетов и записок; интеграция различных систем обмена информацией; выявление скрытых связей и закономерностей в существующих данных; информационная база для подготовки ответов на запросы Председателя Совета Федерации и сенаторов. 39 Аналитический вестник № 23 (435) Актуальность данных задач обусловлена взрывообразными темпами роста в последнее время объемов доступной информации в виде неструктурированных документов, которые делают невозможным обработку информации традиционными средствами без потери качества и с использованием общедоступных поисковых сервисов. Необходимо также отметить, что решение поставленных задач не может быть обеспечено разрозненными средствами обработки информации. Средства, используемые в решении одних задач, должны быть интегрированы с другими подсистемами информационно-аналитической экосистемы. Задачи обеспечения интеллектуального поиска информации о деятельности региональных органов власти и различных ведомств могут решаться, в самом общем виде, следующими путями: - посредством поиска информации в открытых источниках - в официальных источниках, освещающих деятельность региональных законодательных собраний, региональных органов власти (включая информацию, размещаемую на официальных сайтах); - посредством поиска информации, публикуемой средствами массовой информации (включая информацию, публикуемую в сети Интернет); - предоставлением как по регламенту, так и по запросу, в Совет Федерации информации, необходимой для обеспечения деятельности Совета Федерации. В настоящее время существующие в сети инструменты поиска информации достаточно хорошо развиты и предоставляют эффективные с точки зрения времени и результатов инструменты поиска информации. Однако такие средства также имеют существенные недостатки поскольку опираются на зачастую многочисленные недостоверные источники, а также требуют аккуратного составления 40 Аналитический вестник № 23 (435) поисковых запросов для поиска релевантной информации в соответствии с заданными специфическими особенностями данного анализа. Для системы интеллектуального поиска и анализа информации данные, полученные из подобранных источников, целесообразно объединить с информацией, которая может поступать с регионального уровня в заранее определённом порядке. Такой массив документов и информации следует организовать как постоянно пополняемую электронную библиотеку, в рамках которой и будет обеспечиваться решение широкого круга задач по писку информации и подготовке аналитических документов (докладов, записок и т.п.). Пополнение библиотеки должно осуществляться автоматически с минимальными задержками относительно источников данных, при этом источники данных являются динамическими и настраиваемыми. Поскольку список источников не ограничивается сайтами и Интернетпорталами различных органов государственной власти, информационная экосистема должна поддерживать интеграцию с внешними системами структурированной документооборота, информации, другими базами данных специализированными системами на основе стандартных и открытых протоколов. В рамках электронной библиотеки каждый документ при его размещении должен быть отнесён к определенной категории, классифицирован по различным признакам и характеристикам, темам и фактам. При этом должны быть разработаны такие классификационные признаки, которые позволят осуществлять эффективный поиск (в совокупности с полнотекстовым поиском по документам). Примером такого признака может служить, 41 например, классификация в Аналитический вестник № 23 (435) соответствии с существующим классификатором правовых актов13. Организуется также полнотекстовый поиск по всему массиву хранимой информации и подготовка структурированных данных на основе разрозненных неструктурированных источников и согласование этих данных с существующими в системе. Кроме того, реализуется семантическое индексирование имеющихся документов. Хорошим примером классификации и предоставления информации о законотворческой деятельности является сайт Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Так, в части планов законопроектной работы Собрания приводится список рассматриваемых проектов, категоризированный в соответствии с классификатором правовых актов, с указанием краткого содержания и сроком его вступления в силу. Классификация информации по заранее подготовленному перечню является первоочередной и наиболее востребованной задачей электронной библиотеки, однако система также должна предоставлять возможность кластеризации документов на основе алгоритмического выявления заранее неизвестных связей и корреляций текстовых данных. Такие заинтересованных возможности по позволяют определенному осуществлять профилю подписку пользователей и создавать обзоры документов и авторефераты. Обосновано и применение средств защиты информации и документов от несанкционированного доступа. В самом общем виде все документы могут быть определены как открытые и конфиденциальные. Например, к открытым документам могут быть отнесены уже принятые законопроекты, например, регионального уровня. К конфиденциальным документам могут быть отнесены, например, аналитические записки, доклады, которые готовятся соответствующими специалистами. При 13 Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 № 511 «О классификаторе правовых актов». 42 Аналитический вестник № 23 (435) этом доступ к конфиденциальным документам должен быть предоставлен строго определенному кругу лиц и документ не может быть передан как в электронном, так и в печатном виде третьему лицу. При этом электронная библиотека в целом обеспечит весь жизненный цикл документа (хранение версий, публикация, блокировка доступа к изъятому документу, передача документа для хранения в архиве и т.д.). В рамках этой же системы обеспечивается: разделение доступа к документам на уровне отдельных пользователей по ролевому принципу, по допуску к конфиденциальной информации и на основе организационной структуры; уведомление соответствующих специалистов по электронной почте о таких событиях, как размещение документа в электронной библиотеке, изменение версии документа, удаление документа, другие аналогичные события; протоколирование всех событий, которые связаны с работой электронной библиотеки; публикация и хранение следующих типов документов: - сканированные бумажные документы; - электронные версии документов; - голосовые файлы; - видео информация; - мультимедиа-документы; обеспечение территориально распределенной работы на основе существующих Web-технологий. 43 Аналитический вестник № 23 (435) В рамках электронной библиотеки должен быть реализован механизм защиты электронных и печатных копий документа следующим образом14: электронная копия конфиденциального документа не может быть открыта вне электронной библиотеки (например, за пределами Совета Федерации) лицом, не имеющим на это соответствующих полномочий; конфиденциальный документ не может быть распечатан лицом, не имеющим соответствующих полномочий; конфиденциальный документ может быть открыт только для чтения и внесения необходимых правок специалистом, имеющим право работы с документом, но данный специалист не может распечатать документ; конфиденциальный документ может быть открыт только для чтения специалистом, имеющим на это соответствующие полномочия, но данный специалист не может сохранить документ на локальный диск и распечатать его; документ доступен для чтения и внесения аннотаций, правок только через веб-интерфейс системы и не сохраняется на устройстве пользователя (компьютер, планшет, телефон) для предотвращения распространения конфиденциальной информации при утрате устройства. При этом для каждого документа необходимо реализовать и механизм защиты печатных копий от несанкционированного распространения. Соответствующими инструментами программного обеспечения реализуется следующий механизм идентификации того, кто распечатал 14 Ниже приводится краткий (и далеко не полный) перечень функций по защите документа. 44 Аналитический вестник № 23 (435) конфиденциальный документ и допустил несанкционированное распространение документа: определение лица, распечатавшего документ на основании открытых штрих-кодов, внедренных в документ; определение лица, распечатавшего документ на основании скрытых от визуального восприятия штрих-кодов и скрытых символов в документе. В информационно-аналитической системе существенную роль, облегчающую восприятие данных и в целом увеличивающую скорость обработки информации, играет возможность визуализации данных и результатов поиска информации внутри источников данных. Следует отметить, что существующие средства и методы ориентированы на работу со структурированной информацией или специально обработанными текстовыми данными. Поэтому для вычленения существенной информации система должна обеспечивать функции нормализации данных, алгоритмической обработки и дальнейшей визуализации. В результате пользователь системы сможет визуально рассмотреть найденные фактические данные в виде облака связанных фактов, а также построить стандартные графики на основе структурированных данных. Таким образом, система интеллектуального анализа документов, удовлетворяющая приведенным выше характеристикам, будет поддерживать работу как ситуационного центра Совета Федерации, так и ежедневную деятельность информационно-аналитических структур Совета Федерации. Дальнейшее развитие информационно- аналитической системы позволит организовать доступ к информации не только внутри Совета Федерации, но и предоставить доступ к ее возможностям другим структурам Федерации. 45 органов власти Российской Аналитический вестник № 23 (435) Подводя итог, приведём список программного обеспечения «Oracle», на основе которого возможна реализация поставленных задач. Название программного Решаемые задачи обеспечения «Oracle» «Oracle» WebCenter Организация электронной библиотеки: Content размещение, хранение больших объемов документов; Классификация документов, их подробное описание; Управление форматом документов, конвертация различных форматов и приведение документов к распространенным шаблонам и форматам; Поиск документа по классификаторам; Управление и администрирование. «Oracle» Text Анализ неструктурированных данных, Text Mining; Библиотека алгоритмов обработки текстовых данных; Кластеризация по заранее неизвестным признакам документов. «Oracle» Business Визуализация данных; Intelligence Интерактивные информационные панели; Анализ структурированных или подготовленных текстовых данных; Аналитические отчеты. «Oracle» Secure Поиск документов; Enterprise Search Классификация результатов поиска в режиме реального времени. «Oracle» Information Защита электронных и печатных копий Rights Management от несанкционированного доступа и распространения. «Oracle» SOA Suite Интеграция источников данных; Управление и мониторинг процессов сбора данных. 46 Аналитический вестник № 23 (435) Система информационного обеспечения Председателя Совета Федерации Информационное Совета Федерации обеспечение представляет деятельности собой Председателя объединение функций, описанных выше. В самом общем виде информационное обеспечение Председателя Совета Федерации осуществляется за счёт интеграции описанных систем: ситуационный центр предоставляет информацию о том, кто, как и в какие сроки выполняет поставленные в рамках процесса принятия и рассмотрения законопроектов задачи; ситуационный центр позволяет в оперативном режиме осуществлять как произвольный поиск информации, так и размещать запрос (всем участникам заседания Совета Федерации) на получение той или иной информации с получением ответа в заданные сроки; система интеллектуального поиска рассматривается как система информационного обеспечения в части хранения, поиска и предоставления информации о региональной законотворческой деятельности, деятельности федеральных и региональных ведомств, мониторинге средств массовой информации Описанные в статье программно-технические компоненты позволят обеспечить повысить автоматизацию эффективность соответствующих работы Совета инновационность его деятельности. 47 процессов Федерации, и задач, обеспечить Аналитический вестник № 23 (435) Над выпуском работали: Е.А. Мохов, начальник отдела национальной безопасности Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, доктор юридических наук, профессор – ответственный редактор вестника В.Ю. Кравченко, заместитель начальника отдела национальной безопасности Аналитического управления Аппарата Совета Федерации – составитель вестника И.В. Макаренкова, консультант отдела национальной безопасности Аналитического управления Аппарата Совета Федерации – редактирование, корректура, компьютерная верстка, техническая редакция Издание подготовлено Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации 103426, Москва, Б. Дмитровка, 26, Совет Федерации Телефон: 697-50-34 Адрес в Интернет: www.council.gov.ru Электронную версию Аналитического вестника можно получить: на сервере Совета Федерации в сети Интранет в разделе «Информационные материалы» и на странице Совета Федерации в сети Интернет в разделе «Аналитические материалы» Подписано в печать 7.10.2011 г. При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна 48
