IEPP_PPP - ГЧП в России

1
«Анализ проблем и перспектив развития государственно-частного
партнерства в России»
Оглавление
1. ВИДЫ, МЕХАНИЗМ, ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ ГЧП............................................. 2
2. ПРИМЕРЫ ЭФФЕКТИВНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В МИРЕ ............................ 11
ПРИМЕРЫ ЗАВЕРШЕННЫХ И ТЕКУЩИХ ПРОЕКТОВ В МИРЕ И РФ, С ВЫДЕЛЕНИЕМ
ПРОЕКТОВ В ОБЛАСТИ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ...................................................... 19
3. РЕФОРМЫ, РЕАЛИЗОВАННЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ РФ В СФЕРЕ ГЧП .. 34
4. СУЩЕСТВУЮЩАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА ................................................................ 38
5. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ С РЕАЛИЗАЦИЕЙ ГЧП В РОССИИ .......................................... 53
6. ВЛИЯНИЕ КРИЗИСА НА ТЕКУЩИЕ И БУДУЩИЕ ПРОЕКТЫ ГЧП ...................................... 56
7. СТРУКТУРА И МЕХАНИЗМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОЕКТА ........................................... 59
8. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ОПТИМАЛЬНЫХ МЕХАНИЗМОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В РАМКАХ ГЧП .... 63
9. ВАРИАНТЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПРИБЫЛИ И ЗАТРАТ МЕЖДУ УЧАСТНИКАМИ
ПАРТНЕРСТВА .............................................................................................................................. 67
10. ВАРИАНТЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ РИСКОВ МЕЖДУ УЧАСТНИКАМИ ПАРТНЕРСТВА .......... 71
11. СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ УЧАСТНИКОВ ПАРТНЕРСТВА .................................. 74
2
1. Виды, механизм, преимущества и недостатки ГЧП
В связи с тем, что не существует единой трактовки термина «государственночастного партнерства» (далее также – ГЧП), представляется целесообразным отразить
самые специфические его черты, по наличию которых различные формы взаимодействия
бизнес-структур с органами публичной власти можно квалифицировать как ГЧП. На основе
анализа встречающихся в литературе определений ГЧП можно констатировать, что для
ГЧП характерно:
a) наличие долгосрочного договорного соглашения между органом публичной
власти и хозяйствующим субъектом по реализации отдельного проекта;
b) передача выполнения части задач и функций, относящихся к деятельности органов
государственного или муниципального управления, частному бизнесу;
c) привлечение частного финансирования капитальных вложений по проекту;
d) разделение рисков между государственным и частным партнерами в проекте.
В связи с этим под статус проектов в сфере ГЧП попадают как небольшие контракты
на обслуживание, так и многомиллиардные концессии.
Основной предпосылкой создания ГЧП является убежденность в том, что частные
компании функционируют более эффективно, чем бюрократические государственные
структуры, и располагают большими финансовыми ресурсами, нежели государство.
Поэтому государство привлекает частный бизнес на помощь в те сферы деятельности, за
которые оно отвечает, но для которых не имеет достаточного бюджета и компетенции. В
итоге основным сектором для развития ГЧП являются городская и региональная
инфраструктура, в первую очередь коммунальная, социальная и транспортная.
Формирование механизма ГЧП началось в конце 1980-х годов, когда правительства
развитых стран предпринимали многочисленные попытки найти пути стимулирования
частных инвестиций в инфраструктурную сферу. На тот момент не было четкого
разделения государственных расходов на текущие и капитальные затраты и существовала
стандартная модель государственных закупок. Примеры партнерства государства и
частного сектора были единичными и проекты реализовывались по более высоким ценам,
чем если бы они создавались в рамках стандартной модели государственных закупок.
Проблема состояла в том, что частные инвесторы требовали доходность существенно
выше, чем процентная ставка по государственным облигациям, даже если все риски
проекта принимало на себя государство.
ГЧП часто противопоставляют процессу приватизации или аутсорсингу. Однако
приватизация предполагает полное отчуждение частному сектору объектов
государственного имущества, аутсорсинг - передачу выполнения части бюджетных услуг
сторонней организации-исполнителю, а ГЧП больше похоже на объединение, когда обе
стороны распределяют между собой все риски в надежде получить прибыль. При этом
сотрудничество в рамках ГЧП всегда носит долгосрочный характер – 30-60 лет.
При внедрении механизмов ГЧП для реализации того или иного проекта
государство исходит из двух точек зрения: основанной на финансовом подходе – когда
целью является использование частного капитала для удовлетворения инфраструктурных
потребностей, или основанной на эксплуатационном подходе – когда целью является
оптимизация времени и эффективное распределение расходов при эксплуатации объекта.
Первым шагом по привлечению частных инвестиций в общественную сферу
является создание одной или нескольких специальных компаний (их часто называют
компаниями специального назначения (special-purpose vehicle - SPV), консорциумами,
венчурными компаниями), с которыми заключается договор на проектирование,
строительство, эксплуатационное и техническое обслуживание. Собственниками созданной
компании являются несколько частных инвесторов - как правило, строительные,
3
обслуживающие компании и банки. Согласно контракту такая компания будет производить
те работы, которые оговорены публичным органом власти (например, не только возведение
объекта, но и выполнение всех процедур, необходимых для выполнения работ - процедура
оформления в собственность земли, получения разрешения по перемещению
коммуникаций, потреблению природных источников и т.д., что также войдет в
окончательную стоимость проекта).
Процесс установления стоимости проекта ГЧП условно можно разделить на два
этапа:1
a) квалификационные требования (Request for Pre-qualifications – RFQ), или иначе,
выражение заинтересованности (Expression of Interest - EoI) - основной целью
этапа является проведение предварительного отбора и составление перечня
правомочных участников второго этапа;
b) объявление о принятии предложения, или иначе, принятие предложенной цены
(Request for Proposal – RFP) – основной целью этапа является получение
официальных предложений от участников, квалифицированных на первом этапе,
но при этом они должны до внесения официального предложения провести
всестороннюю проверку проекта.
Затем при вводе объекта в эксплуатацию государство выделяет субсидии
компании-оператору за право пользования данным объектом (получило название
административной или правительственной концессии) или же предоставляет оператору
самому взимать плату с независимых пользователей объекта, но при этом уровень такой
платы в определенной степени регулируется государством. Соглашение, при котором
частная сторона и взимает плату с конечных потребителей, и получает определенный вклад
от правительства, получило название финансированной или субсидированной концессии.2
Сильными сторонами каждого участника ГЧП являются:3
a) для государственного сектора: правовые полномочия, протекционистская
политика закупок, сбалансированность целей для удовлетворения общественных
потребностей, трудовые и капитальные ресурсы;
b) для частного сектора: эффективность управления, новейшие технологии,
эффективные производственные мощности, опыт управления движением
наличности, повышение квалификации персонала, комплексное использование
ресурсов.
Таким образом, механизм ГЧП позволяет объединить сильные позиции каждой
стороны. В частности, основными преимуществами ГЧП для государства является то, что
данный механизм позволяет: 4,5
a) выработать политику стимулирования экономики. В данном случае необходимо
сделать акцент на длительности реализации проектов ГЧП, поскольку именно в виду
долгосрочности договорных отношений государство может формировать стратегии
1
«Guidelines for Invitation of Financial Bids for PPP Projects», Government of India, Ministry of Finance, New
Delhi, the 30th November, 2007
2
Jacques Cook «Spotlight on Brazil: Brazil Launches New PPP Projects», Institute for Public-Private Partnerships,
March 2006
3
Rick Norment «Fundamentals of Public-Private Partnerships (PPPs)», Luguillo, PR, August 30, 2007, NCPPP:
http://www.ncppp.org/resources/papers/puertorico_norment.pdf
4 International Conference on «Meeting India’s Infrastructure Needs with Public Private Partnerships. The
International Experience and Perspective». Conference Report, February 5-6, 2007, Shangri-La Hotel, New Delhi
5 «Public Private Partnership Handbook», Singapore, Ministry of finance, October 2004
4
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
развития страны и регионов в отношении развития приоритетных секторов
экономики, повышения качества жизни населения, мобилизации внутренних и
привлечении иностранных инвестиций;
осуществить распределение совокупного риска и ответственности между
партнерами. С одной стороны, здесь подразумевается распределение риска между
государственным и частным секторами: на государство, как правило, полностью
возлагается законодательный риск и риск, связанный с разработкой эффективного
плана реализации проекта, частично - инфляционный и риск форс-мажорных
обстоятельств, большинство других видов риска возлагается на частный сектор.6 С
другой стороны, для реализации особо крупных и многофункциональных проектов
привлекается не один, а несколько частных партнеров, поэтому они могут нести
либо коллективную ответственность за весь комплекс работ, либо частную
ответственность за конкретный вид работ: проектирование, эксплуатацию,
управление возведенными объектами;
внедрить и эффективно использовать современные методы управления
государственной собственностью, поскольку менеджмент частного
бизнеса
обладает необходимыми навыками и опытом в вопросах управления активами, а
именно: мобилизации избыточных активов, повышении коэффициента
использования государственных фондов и т.д.;
сократить государственные капитальные инвестиции, т.е. расходную часть бюджета.
Таким образом, у государства появляется возможность направить высвободившиеся
государственные средства в другие приоритетные сферы;
сократить период возведения инфраструктурного объекта. В данном случае в
качестве примера можно привести процесс подготовки к международным
олимпиадам, когда необходимо всего за несколько лет построить не только
различные спортивные объекты, но и улучшить транспортную инфраструктуру и
сообщение, ввести в эксплуатацию гостиничные комплексы и т.д. (в настоящее
время механизм ГЧП активно используется в ходе подготовки олимпиады в
Ванкувере, Канада);
улучшить качество обслуживания населения (стимулирование повышения качества
ввиду платности услуг, предоставляемых компаниями-операторами);
повысить эффективность распределения затрат в течение всего жизненного цикла
объекта:
государство
имеет
возможность
стимулировать
увеличение
первоначальных капитальных затрат со стороны частного сектора и снижение
расходов в период эксплуатации и управления объектом;7
создать новые рабочие места, снижая уровень безработицы в стране. Кроме того,
участие в проектах ГЧП позволяет работникам повысить уровень квалификации: на
практике частный сектор нередко нанимает работников государственного сектора,
которые обладают определенными навыками осуществления формальных процедур
и знаниями в области законодательства, а работники в свою очередь имеют
возможность получить практический опыт управления частным капиталом, кроме
6 «Public-Private Partnerships Leading Transit in a New Age», American Public Transportation Assosiation, 20062007
7 Katharine Nees, P.E. «Public-Private Partnerships», Jacobs, Urban Land Institute Annual Meeting, 2008
5
того, это позволяет государству сократить количество рабочих мест в
государственных структурах, которые финансируются из бюджета.
a. Для частного сектора участие в реализации проектов ГЧП:
i) является потенциальным направлением долгосрочного устойчивого развития
бизнеса;
j) позволяет реализовать инновационный потенциал и передовые технологии при
государственной поддержке. При этом у компании появляется возможность не
только воспринимать и использовать нововведения других компаний при
реализации подобных проектов, но и самостоятельно вырабатывать улучшающие
изменения и новые ценности. Это является важным конкурентным преимуществом в
определенной сфере деятельности. Как правило, партнеры по бизнесу, общество и
государство всегда меняют отношение к предприятию на более позитивное, если оно
становится инновационно восприимчивым, т.е. улучшается имидж компании.
k) означает доступ к общественным ресурсам и активам. Данное преимущество
означает как доступ к некоторым материальным активам, например, к определенным
категориям земель, недрам, которые всегда находятся в собственности государства,
так и упрощение некоторых формальных процедур (регистрация, лицензирование и
т.д.);
l) дает возможность получения гарантированных денежных потоков в долгосрочной
перспективе, что находит отражение в высоком и стабильном уровне
рентабельности инвестиций. Здесь также следует упомянуть так называемый
синергетический эффект, когда объединение потенциала всех сторон проекта
позволяет получить бóльшую выгоду, чем каждая сторона могла бы получить в
отдельности.
Основными недостатками ГЧП для государства, как отмечают некоторые эксперты,
является следующие моменты:
a. в долгосрочной перспективе государство осуществляет суммарные платежи
частному сектору в бóльшем объеме, чем стоимость строительства
исключительно за счет бюджетных средств;
b. принадлежащее государственной власти право распоряжения созданным
инфраструктурным объектом сильно ограничено, а, следовательно,
государство теряет часть контрольных и регулирующих функций;
c. государство несет определенные дополнительные расходы по отбору частных
партнеров, на дальнейший контроль за реализацией проекта в рамках ГЧП
(например, финансирование деятельности конкурсных комиссий, рабочих
групп по мониторингу и контролю за строительством и эксплуатацией
объекта и т.д.);
d. риск выбора не соответствующего всем требованиям частного партнера. Это
может привести к нарушению сроков выполнения работ, созданию объектов
ненадлежащего качества, а, следовательно, к неудовлетворению со стороны
конечных потребителей.
e. Для частного сектора сдерживающим факторами являются:
b) регулирование платы со стороны государства, которую взимает частная сторона с
третьих лиц за пользованием объектами (например, плата за проезд по магистрали).
Однако необходимо сделать акцент на том, что вопросы тарификации за
пользование объектами являются одним из ключевых аспектов при подписании
6
договора, а потому частный партнер имеет возможность оговорить процедуру
взимания платы с пользователей (в том числе и процедуру ее изменения) еще до
заключения договора.8 Согласно устоявшейся мировой практике, компромиссом в
решении данного вопроса является ежегодный пересмотр величины платежей с
учетом инфляции в стране.
c) формальное закрепление права собственности на объект за государством. Для
компании это может означать, что, например, данный объект не учитывается в
общей сумме ее активов, не может служить в качестве залогового обеспечения перед
кредиторами;
d) бóльшая степень риска и ответственности за реализуемый объект по сравнению с
традиционными государственными заказами (например, частный сектор несет
полную ответственность за соблюдение срока сдачи объекта в эксплуатацию,
поэтому малейшие нарушения в графике проведения работ непременно ведут к
штрафным санкциям).
Большинство проектов, реализуемых в рамках ГЧП, весьма капиталоемкие,
поэтому их финансирование происходит из различных источников, в том числе за счет:9
a) частного капитала привлекаемых инвесторов (наиболее распространенный тип
финансирования);
b) размещения государственных заказов, финансируемых из бюджетов разных
уровней;
c) бюджетных субсидий на частичное финансирование проекта;
d) предоставления льгот (налоговых, административных) со стороны государства;
e) выпуска государственных долговых обязательств.
a)
b)
c)
d)
Существует ряд особенностей осуществления платежей в рамках механизма ГЧП:10
Государственная сторона не оплатит расходы частному сектору до тех пор, пока
создаваемый объект не будет готов к эксплуатации (например, в проектах по очистке
воды государство не оплатит проект до тех пор пока не будет обеспечена подача
воды оговоренного качества).
Платежный механизм должен иметь стимулирующую основу, предполагающую
дальнейшее повышение эффективности выполнения работ частной стороной.
Платежи со стороны государства не должны быть связаны с инвестициями самого
исполнителя-частного партнера (например, с расходами на материалы или рабочую
силу).
Государство, по возможности, должно осуществлять единоразовый платеж, т.е. не
делить общую сумму на платежи за отдельные элементы.
Виды ГЧП:
1. для целей создания нового инфраструктурного объекта:
8
«Overview of Key Elements and Sample Provisions State PPP Enabling Legislation for Highway Projects»,
Nossaman, October 2005
9
«Overview of Key Elements and Sample Provisions State PPP Enabling Legislation for Highway Projects»,
Nossaman, October 2005
10
«Public Private Partnership Handbook», Singapore, Ministry of finance, October 2004
7
a) «проектирование/строительство»11 (Design Build - DB) - обычно
двусторонний договор с твердой суммой вознаграждения за проектные
работы и строительство. Для этого, как правило, создается специальная
компания (консорциум, SPV), на которую возлагается ответственность за
составление проекта и проведения всех строительных работ, включая все
риски, связанные с данными видами деятельности. А собственники при этом
несут ответственность за финансирование, управление и эксплуатацию
объекта. Такой тип сотрудничества сокращает время исполнения проекта,
подразумевает экономию средств и перераспределяет риски между
государством и частным партнером. Снижается число конфликтных
ситуаций за счет совпадения проектирующего и осуществляющего
строительство партнера. Государство является владельцем объекта договора
и несет ответственность за обеспечение эксплуатации и техническое
обслуживание объекта. Часто в рамках данного вида ГЧП выделяют модель
«проектирование/строительство с гарантией», что означает гарантирование
со стороны частного партнера определенного уровня качества созданного
объекта с заданными ранее показателями, что, конечно, является для него
дополнительным риском. Обычно такие гарантии предоставляются частной
стороной на 5-20 лет;12
b) «проектирование/строительство/управление»13
(наиболее
распространенный в мире вид партнерства – так называемая модель
оператора или Design Build Operate - DBO) - обычно двусторонний договор,
предусматривающий ответственность частного сектора не только за
проектирование и строительство, но за эксплуатацию созданного объекта,
государственные органы ответственны только за финансирование работ.
Право собственности на объект остается за государством. Данная модель
также может предполагать один контракт на проектирование с архитектором
или инженером, затем раздельные контракты с застройщиком,
правообладателем и обеспечивающей эксплуатацию организацией;
c) «проектирование/строительство/финансирование/управление»14
(Design
Build Finance Operate - DBFO) - подразумевает, что весь комплекс работ по
проектированию, строительству, эксплуатации и финансированию
полностью переносится на частный сектор (концессионера), а
собственником при этом остается государство. При этом финансирование
полностью или частично осуществляется за счет долговых обязательств
государства за данный проект. А источником дохода для частного сектора
чаще всего в данном случае будет являться плата непосредственных
пользователей данного объекта. Иногда с государства взимается арендная
плата или так называемая скрытая оплата, когда за пользование объектом
платят не реальные потребители, а государство (например, за проезд по
11
U.S.
Department
of
http://www.fhwa.dot.gov/PPP/defined_db.htm
12
Transportation,
Federal
Highway
Administration,
«User Guidebook on Implementing Public-Private Partnerships for Transportation Infrastructure Projects in the
United States», U.S. Department of Transportation, Federal Highway Administration, Final Report, JULY 7, 2007
13
U.S.
Department
of
Transportation,
Federal
Highway
Administration,
http://www.fhwa.dot.gov/PPP/defined_dbom.htm
14
U.S.
Department
of
Transportation,
Federal
Highway
Administration,
http://www.fhwa.dot.gov/PPP/defined_dbfo.htm
8
платной магистрали). Будущие доходы часто выступают обеспечением при
выпуске облигаций (часто называют доходными облигациями) или иных
долговых обязательств, из чего формируются средства для финансирования
проекта. Риск, связанный с реализацией проекта в рамках данной модели,
может быть возложен как на частную, так и на государственную сторону
договора.
В ряде случаев данный вид ГЧП трансформируют в модели:
a) «проектирование/строительство/финансирование» (Design-Build-Finance DBF), т.е. функции оператора берет на себя государство;
b) «строительство/передача/управление» (Build-Transfer-Operate - BTO).
Данный вид контракта предполагает, что частный партнер осуществляет
строительство объекта по согласованному с государственным органом
плану, управляет объектом в течение оговоренного периода времени, а затем
передает объект в управление государственному органу, с которым
заключался контракт. В большинстве случаев частный партнер частично или
полностью финансирует объект строительства, поэтому срок соглашения
должен быть достаточным, чтобы частный партнер смог окупить свои
вложения. По истечению срока действия соглашения государственный
партнер может взять на себя ответственность за дальнейшее
функционирование объекта, перезаключить контракт с управляющей
организацией или заменить партнера;
c) «строительство/управление/передача» (Build-Operate-Transfer - BOT), когда
после завершения строительства и оговоренного соглашением срока
эксплуатации объект передается в собственность и управление стороне,
финансирующей проект;15
d) «строительство/владение/управление» (Build-Own-Operate - BОO) –
принципиальное отличие данной модели от вышеназванных состоит в том,
что собственником объекта после его возведения становится частный
партнер.16
2. для целей организации эксплуатации существующих объектов:
a) концессия «эксплуатация и техническое обслуживание» (Оperations and
maintenance Concession - O & M Concession)17 – органы государственной
власти используют концессионные договоры на эксплуатацию и
техническое обслуживание для того, чтобы возложить ответственность за
эту работу на частный сектор. Данные соглашения включают в себя
обширный перечень аспектов по обслуживанию и управлению объектом, а
также
могут
использоваться
для
стимулирования
повышения
эффективности использования объекта и его технической сложности.
Частному сектору выплачивается либо фиксированное вознаграждение,
либо вознаграждение на стимулирующей основе, когда сумма зависит от
уровня обслуживания объекта или качества выполнения поставленных
15
«User Guidebook on Implementing Public-Private Partnerships for Transportation Infrastructure Projects in the
United States», U.S. Department of Transportation, Federal Highway Administration, Final Report, JULY 7, 2007
16
«User Guidebook on Implementing Public-Private Partnerships for Transportation Infrastructure Projects in the
United States», U.S. Department of Transportation, Federal Highway Administration, Final Report, JULY 7, 2007
17
U.S.
Department
of
Transportation,
Federal
Highway
Administration,
http://www.fhwa.dot.gov/PPP/defined_om.htm
9
целей. Таким образом, государство-собственник переносит всю
ответственность на частный сектор для наиболее эффективного
распределения расходов, связанных с эксплуатацией принадлежащего ему
объекта в течение всего жизненного цикла, и использования современных
управленческих подходов;
b) долгосрочная аренда/лизинг (Long Term Lease - LTL) – предполагает
заключение договора аренды (лизинга) существующих платных объектов,
возведенных за счет государства, с частным сектором (концессионером). В
течение оговоренного периода концессионеру предоставляется право
самому взимать плату за использование объекта третьими лицами. Но в
обмен на это частная сторона должна управлять и эксплуатировать объект, в
ряде случаев производить ремонт (усовершенствование) объекта, а также
уплатить государству авансовый концессионный сбор. Концессионер
выбирается государством на конкурсной основе, где главным критерием
выступает величина концессионного сбора, а дополнительными –
длительность концессионного периода, надежность и платежеспособность
частного партнера, уровень профессиональной подготовки менеджмента.
Основными факторами, способствующими развитию ГЧП в рамках
долгосрочной аренды, являются: для государственного сектора –
политическая и финансовая ситуация в регионах и муниципалитетах, для
частного сектора первичной мотивацией для полного использования
лизинговых возможностей является перспектива получить желаемый
уровень рентабельности инвестиций.
3. модель смешанного типа:
a) «аренда/развитие/управление» (Lease Develop Operate - LDO)18 - модель, при
которой государство-собственник
предоставляет частному сектору
(концессионеру) право аренды для управления и дальнейшего развития
(расширения, усовершенствования) существующего объекта. Частная
сторона осуществляет инвестиции для совершенствования существующего
объекта с расчетом, что в последующем данный объем инвестиций окупится
при положительном уровне рентабельности.
Часто в контракте присутствует оговорка «no service no fee», согласно которой
компания должна выполнить определенные работы так, как это точно прописано в
контракте. В случае отступления компании от прописанных стандартов качества, она теряет
часть платежей до того момента, как не исправит качество работы. В случае, если компания
так и не реализует работу по оговоренным стандартам в согласованный срок, представитель
государственного сектора имеет право расторгнуть контракт.
Таблица 1 Характеристика основных моделей ГЧП
Модель ГЧП
«проектирование/
строительство» (DB)
18
Собствен Проектир Строитель Управление Финанси
ность
ование
ство
рование
государств частный
частный
государство/ государс
о
сектор
сектор
частный
тво
U.S.
Department
of
Transportation,
http://www.fhwa.dot.gov/PPP/defined_ldo.htm
Federal
Highway
Administration,
10
«проектирование/ строительство/ управление» (DBOM)
«проектирование/строительство/финансирование»
(DBF)
«проектирование/ строительство/ финансирование/
управление» (DBFO)
«эксплуатация и
техническое обслуживание»
(O & M Concession)
долгосрочная
аренда
(лизинг) (LTL)
«аренда/развитие/управление
» (LDO)
государств
о
государств
о
частный
сектор
частный
сектор
частный
сектор
частный
сектор
государств
о
частный
сектор
частный
сектор
государств
о
-
-
государств
о
государств
о
-
-
частный
сектор
частный
сектор
сектор
частный государс
сектор
тво
государство частный
сектор
частный
сектор
частный
сектор
государство/ государс
частный
тво
сектор
частный
сектор
частный
сектор
Как видно из таблицы, юридические модели ГЧП могут быть разные, но
неизменным остается главенствующая роль органов публичной власти в формулировке
целей, которых должны добиться их частные партнеры, и использовании инструментов
бюджета, публичной собственности, законодательных установлений и прочих публичных
прерогатив по управлению частью рисков проекта, которые не могут нести частные
участники.
Для того чтобы механизм ГЧП эффективно функционировал, государству
необходимо создать соответствующую нормативно-правовую базу, надежный механизм
урегулирования споров. Стимулируя развитие ГЧП в стране, государство сталкивается с
определенными проблемами:
 как соединить коммерческую мотивацию частного сектора с
потребностями общественных организаций (при этом ключевыми
понятиями частного сектора являются удовлетворение потребителя,
рентабельность инвестиций и оценка рисков, а государственного сектора
– ответственность, контролируемость и избежание риска19);
 как наиболее рационально и приемлемо для сторон
распределить риск;
 как управлять партнерством через жесткое концессионное
соглашение в течение 20-30 лет в условиях быстроменяющейся внешней
среды;
 как развивать потенциал институтов так, чтобы они были в
состоянии адекватно оценивать проекты продолжительностью свыше 20
лет и классифицировать предложения в рамках ГЧП по степени их
эффективности.
Таким образом, развитие рынка проектов ГЧП - это достаточно тонкий механизм,
включающий этапы формирования спроса на качество публичных услуг, трансформацию
19
Rick Norment «Fundamentals of Public-Private Partnerships (PPPs)», Luguillo, PR, August 30, 2007, NCPPP:
http://www.ncppp.org/resources/papers/puertorico_norment.pdf
11
этого спроса в контракты на развитие инфраструктуры, которые заключаются на условиях
публичных процедур, регулирование выполнение этих контрактов через тарифы, спрос на
услуги, техническое регулирование, бюджетные субсидии и т.д.) При этом проекты ГЧП
предполагают четкое разделение рисков и ответственности в заключаемых контрактах.
2. Примеры эффективной государственной политики в мире
Одной из первых механизм ГЧП разрабатывала Великобритания, где в начале 90-х
гг. прошлого века была создана программа «Частная финансовая инициатива» (PFI) –
первая программа, нацеленная на стимулирование государственно-частных отношений.
Правительство и местные органы власти всегда оплачивали контракты по строительству
дорог, школ, больниц из налоговых поступлений. Однако, начиная с 1992 г., исполнители
государственных заказов в рамках названной программы стали самостоятельно оплачивать
строительные издержки, а потом и сдавать в аренду готовый объект государственному
сектору. В 1997 году было создана целевая рабочая группа при Министерстве финансов
страны (Treasury Taskforce) для централизованной координации развертывания PFI. TTF
ответственна за стандартизацию процесса реализации проекта и обучение персонала,
особенно в области частного финансирования. Реализованные проекты были частично
национализированы и получили статус товарищества (Partnerships UK - PUK), в котором
Министерству финансов Великобритании принадлежит 49% (так называемая золотая
акция), а остальное – частным инвесторам. Проверку за расходованием средств в рамках
PFI осуществляет Национальная служба аудита Великобритании.
Такой механизм позволяет государству вводить в эксплуатацию новые
общественные объекты без привлечения средств налогоплательщиков. Исполнителю
государственного заказа, в рамках своей доли, дается возможность удерживать денежные
средства, оставшиеся от объема финансирования проектных и строительных работ в
дополнение к средствам от аренды. Проекты в рамках PFI, как отмечают сторонники этой
программы, также являются самыми быстрореализуемыми. Так, к 2006 году в
Великобритании в стадии реализации находилось более 700 проектов в рамках ГЧП, что
привело к формированию нового класса инвесторов. В настоящее время функционируют
несколько больниц, тюрем, трубопроводов, крупных магистралей и даже пожарных
станций, которые были простроены посредством финансирования через механизм ГЧП. В
реализации проектов в рамках ГЧП активно участвуют и региональные власти, например, в
2002 году из общей суммы контрактов, равной 20 млрд. фунтов стерлингов, федеральным
правительством были реализованы проекты на общую сумму 10 млрд. фунтов стерлингов,
образовательными госструктурами - на общую сумму 5 млрд. фунтов стерлингов, органами
местного самоуправления - еще на 5 млрд. фунтов стерлингов.20 Однако ГЧП при
реализации некоторых проектов в последние годы показало свою непригодность, например,
в сфере информационных технологий или в области управления жилым фондом.
В настоящее время PFI адаптирована в большинстве развитых стран: Канаде,
Франции, Нидерландах, Португалии, Ирландии, Чехии, Норвегии, Индии, Австралии,
Японии, Малайзии, США, Сингапуре как часть более широкой программы приватизации и
ослабления регулирования корпорациями, а также международными организациями – ВТО,
МВФ, Всемирным Банком.
В перечисленных странах ГЧП рассматривается как наиболее эффективный способ
сотрудничества, в основе которого находятся:
20
BBC News «What are Public Private
http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/1518523.stm
Partnerships?»,
Wednesday,
12
February,
2003:
12
a) принцип платности результатов такого сотрудничества со стороны
пользователей;
b) предоставление налоговых льгот (так называемый режим «налоговых
каникул»);
c) создание в федеральных министерствах и ведомствах центров
ответственности за реализацию проектов в рамках ГЧП;
d) формирование рабочей группы по контролю и оценке хода реализации
проектов в рамках ГЧП на национальном уровне;
e) разработанные
стандартные
документы
(в
частности,
шаблон
концессионного соглашения), методология оценки эффективности и
материально-технического снабжения.
Дополнительным стимулом развития ГЧП является обеспечение открытого доступа
к информации о возможности реализации таких проектов, например, к базе данных по
подобным проектам, необходимому программному обеспечению, в том числе обучающим
программам и т.д.
В США для стимулирования и обеспечения реализации проектов ГЧП на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях был создан Национальный Совет по
ГЧП.21 Его целью является информирование власти и бизнеса о повышении эффективности
совместной деятельности, результатом которой могут явиться товары, услуги или
строительство новых сооружений высокого качества; проведение соответствующих
обучающих семинаров и создание программ; выполнение функций посредника между
сторонами проекта; ведение переговоров с иностранными участниками для реализации
международных проектов ГЧП. Членами Национального Совета по ГЧП являются
представители как государственного, так и частного сектора.
Самым масштабным направлением деятельности в рамках ГЧП, в
противоположность Великобритании, является развитие (строительство и эксплуатация)
транспортной системы страны. Большинство платных автомобильных дорог, например, 407
Express Toll Route, Indiana Toll Road, Chicago Skyway, Pocahontas Parkway эксплуатируются
частными компаниями по договору лизинга на 99 лет.
Несмотря на то, что принцип платности автомобильных дорог имеет в США
долгую историю, еще с середины 19 столетия, до недавнего времени участие частного
бизнеса ограничивалось договорными отношениями с государственным сектором в области
проектирования или строительства магистралей. Данные работы оплачивались на
изначально оговоренных условиях, что не стимулировало инновационной деятельности со
стороны бизнеса. В 1995 году Генеральной ассамблеей ООН был принят Закон о
государственно-частном транспортном сообщении - весьма исчерпывающий документ,
который впоследствии был модернизирован в современное законодательство о ГЧП. На
основе этого документа для США ключевым моментом стало принятие в 1998 году Закона
о развитии транспортной инфраструктуры (The Transportation Infrastructure Finance and
Innovation Act - TIFIA). В рамках данного закона была принята федеральная кредитная
программа, которая призвана оказывать помощь в реализации крупных транспортных
проектов, таких как создание перегрузочных и приграничных транспортных узлов,
магистральных торговых коридоров, транзитных и пассажирских железнодорожных узлов.
При этом данная программа предусматривает три формы кредитования – прямое
кредитование, кредитная гарантия (кредитное поручительство) и резервная кредитная
21
The National Council for Public-Private Partnerships, http://www.ncppp.org/
13
линия.22 Однако доля средств, выделяемых в рамках данной программы, ограничена 33% от
совокупной стоимости проекта.
Совместно с Министерством транспорта США Национальный Совет учредил
Федеральное управление транспортом, которое управляет всей транспортной системой
страны (в частности, осуществляет планирование и управление пассажирскими
перевозками). Кроме того, при Министерстве транспорта уже давно функционирует
Федеральное управление шоссейных дорог (Federal Highway Administration - FHWА), к
компетенции которого в настоящее время и относится реализация проектов ГЧП в сфере
транспорта. Федеральное управление шоссейных дорог принимает соответствующие
нормативные акты и программы с целью стимулирования инновационных механизмов
финансирования крупных проектов. В частности, была принята программа SEP-15 (Special
Experimental Project 15) для финансирования инновационных методов управления
проектом, повышения его гибкости, сокращения времени введения объекта в эксплуатацию,
что, соответственно, приведет к более быстрому получению прибыли. Целью данной
программы является выявления несоответствий в нынешнем законодательстве, процедуре
регулирования и правоприменительной практике.
Федеральное управление шоссейных дорог широко использует такой инструмент,
как облигации частных компаний, а именно, компаний-исполнителей проекта и компанийоператоров, которые получают доступ к рынку облигаций, не облагаемых налогом, снижая
таким образом свои капитальные издержки.
В целом Федеральное управление шоссейных дорог реализует проекты по двум
направлениям: Программа для дорог с федеральной поддержкой (финансирование дорог,
относящихся к дорогам Национальной магистральной системы) и Программа для дорог на
федеральной земле (финансирование дорог, которые построены на федеральных землях, но
не находятся в компетенции правительства штата или местного самоуправления).23
Кроме строительства магистралей, в США реализуются проекты посредством
механизма ГЧП в сфере энергетики, городского хозяйства, информационных систем.
В США, Европе, Латинской Америке, Азии наиболее распространена модель
DBFO, которая используется для строительства платных дорог.
В Индии правительство начало активизировать процесс сотрудничества с частным
сектором в 1991 году сначала в электроэнергетике. С тех пор ГЧП позволило достичь
значительных результатов в сфере связи, строительства дорог, морских портов и
аэропортов, а в последние годы - в сфере гражданской авиации (в частности, развитие
региональных аэропортов, строительство новых «торговых» аэропортов, ввод в
эксплуатацию взлетно-посадочных полос), туризма, здравоохранения, жилищнокоммунального хозяйства.24. В настоящее время доля инвестиций в проекты в рамках ГЧП
составляет примерно 1% от ВВП страны. Для привлечения частного капитала в сектора
экономики, которые недостаточно рентабельны, но имеют важное для общества значение,
правительство страны учредило специальный фонд развития Viability Gap Funding (VGF),
механизм которого обеспечивает выплату субсидий до 40% (половина средств выделяется
на стадии строительства, а другая половина – на стадии эксплуатации и технического
22
http://tifia.fhwa.dot.gov/
23
Federal Highway Administration, http://www.fhwa.dot.gov/whoweare/whoweare.htm
International Conference on «Meeting India’s Infrastructure Needs with Public Private Partnerships. The
International Experience and Perspective». Conference Report, February 5-6, 2007, Shangri-La Hotel, New Delhi
24
14
обслуживания). Правительство также одобрило новую модель концессионного соглашения
(МСА), которая предусматривает безвозмездное финансирование и правительственные
гарантии и отличается высокой прозрачностью. Перечисленные меры правительства
оказали существенное влияние на частный бизнес. В настоящий момент во всех проектах,
реализуемых в рамках VGF, доля субсидий в среднем составляет около 8% от общей
стоимости при максимальной величине субсидий 40%.
Особенно интенсивно развивается ГЧП в Чили. В стране доля инвестиций в
проекты в рамках ГЧП составляет около 5% от ВВП.25 Частный капитал активно участвует
в таких проектах в сфере энергетики, связи, газовой промышленности, авиасообщения,
магистрального сообщения, железнодорожных грузоперевозок, жилищно-коммунальное
хозяйства. Присутствие государства ограничивается только некоторыми сферами, такими
как пассажирские железнодорожные перевозки и региональные аэропорты. Политика
государства, результатом которой является увеличение роли частного сектора, базируется
на активной пропаганде частного участия, создании стабильного и эффективного
нормативно-правовой базы, формировании механизма урегулирования спорных ситуаций,
установлении жестких требований к защите окружающей среды, поддержке государства в
отношении гарантированного предоставления услуг инфраструктурными организациями
малоимущему населению.
В Бразилии, как во многих других странах, ГЧП стало развиваться со строительства
автомобильных дорог. В настоящее время около 6% всех дорог находятся в частном
управлении и являются платными.26 В стране создана эффективная нормативно-правовая
база (в частности, четко разделены два вида концессий), прописаны четкие требования к
документации в части указания прав и обязанностей каждой стороны, стоимости
капитальных и текущих затрат и, что особенно важно, условий завершения концессионного
договора.
В Корее для развития ГЧП была принята программа «Частного партнерства в
инфраструктурном развитии», которая позволила увеличить долю частных инвестиций в
инфраструктуру с 0,2% в 1995 году до 14,4% в 2005 году. 27 Первоначально большинство
проектов ГЧП реализовывалось с привлечением строительных компаний, однако в
настоящее время все больший интерес к таким проектам проявляют финансовые
инвесторы.
ГЧП в сфере образования стало активно реализовываться в Абу Даби и ОАЭ с
целью повышения качества обучения и преподавания в школах. Хотя следует сказать, что
именно в сфере образования и здравоохранения, которые традиционно являются
государственными, механизм ГЧП пока развивается особенно медленно.
Таким образом, можно выделить несколько ключевых моментов, способствующих
развитию ГЧП в мире:
1.
Законодательная и политическая среда – подразумевает наличие
регулирующего органа и соответствующих нормативно-правовых актов, стабильную
International Conference on «Meeting India’s Infrastructure Needs with Public Private Partnerships. The
International Experience and Perspective». Conference Report, February 5-6, 2007, Shangri-La Hotel, New Delhi
26
International Conference on «Meeting India’s Infrastructure Needs with Public Private Partnerships. The
International Experience and Perspective». Conference Report, February 5-6, 2007, Shangri-La Hotel, New Delhi
25
International Conference on «Meeting India’s Infrastructure Needs with Public Private Partnerships. The
International Experience and Perspective». Conference Report, February 5-6, 2007, Shangri-La Hotel, New Delhi
27
15
политическую обстановку, которая бы выражалась в наличии единой стратегии
развития страны.
2.
Организационная структура – подразумевает создание рабочей
группы, наличие обученного персонала для мониторинга реализации проекта
(например, в разных странах существуют контролирующие органы или акционерные
компании, единственным собственником которых является государство, - National
Council for Public-Private Partnerships (США), PPP Centrum (Чехия), Partnerships UK
(Великобритания), Irish Government’s Central PPP Unit (Ирландия), Canadian Council
for Public-Private Partnerships (Канада), Public Private Partnership Approval Committee
(Индия), National Treasury's PPP Unit (ЮАР) и т.д.), «внятное» регулирование, что
выражается в рационализации процесса материально-технического снабжения,
консолидации персонала, независимости от различных внешних и внутренних сил.
3.
Наличие детализированного бизнес-плана (так называемый контракт,
обеспеченный правовой санкцией) – подразумевает целевое назначение, оптимальную
стоимость реализации проекта, схему распределения риска (например, возможность
для частного сектора увеличить расходы, определение приемлемой цены), разработку
методики урегулирования споров, развитие трудовых ресурсов; план должен
содержать целевые ориентиры и количественные характеристики.
4.
Гарантированность денежных потоков – подразумевает для частного
сектора получение платы за пользование объектом третьих лиц (реальную или
скрытую), возможности использования незагруженных активов.
5.
Поддержка заинтересованных сторон – подразумевает обеспечение
занятости в общественном секторе, учет интересов частного сектора, профсоюзов,
конечных потребителей, что достигается обеспечением открытого диалога между
партнерами.
6.
Тщательный
отбор
партнеров
–
предполагает
оценку
производственного потенциала, эффективности исполнения и временных рамок,
уровня рентабельности инвестиций и рисков, а также учет опыта, финансовой
стабильности, политического и законодательного окружения.
Анализ примеров «лучшей практики» организации ГЧП в сфере автомобильных
дорог
Строительство и обеспечение эксплуатации автомобильных дорог является одним
из наиболее востребованных направлений развития ГЧП в мире, в связи с чем
определенный
интерес
представляет
изучение
сформировавшихся
подходов
государственного регулирования в данной области.
Оценка строительного объекта. В европейских странах, в отличие от практики,
принятой в США, не рассчитывают издержки всего жизненного цикла дорожного объекта.
Вместо этого используются методы предсказания характеристик объекта в процессе
эксплуатации. Но используемые методы по определению соответствующих издержек
существенно различаются28. Несмотря на то, что европейские страны не используют
формализованный анализ издержек жизненного цикла дороги, очевидно, что они
подразумевают минимизацию издержек государственного и частного сектора.
28
FHWA International Technology Scanning Program. Summary Report of the Contract Administration Techniques
for Quality Enhancement Study Tour (1991).
16
Примером служит Германия, где обычной практикой являются большие
первоначальные инвестиции в объект и его строительство по строжайшим стандартам
качества. Следствием этого является сокращение издержек на текущий ремонт во время
всего срока службы объекта. В бюджет изначально закладывается фиксированная сумма на
общее содержание дороги. Необходимо подчеркнуть финансовые ограничения,
возникающие в связи с подобной практикой, что особенно актуально для России.
Во Франции принята другая практика: первоначальные инвестиции там меньше, но
в бюджет закладываются суммы на периодическое повторное покрытие дорожного полотна
с интервалом в 8-10 лет во время всего жизненного цикла объекта.
В Испании дороги строят с учетом их 20-летнего срока службы и организуют
ремонтные работы с учетом этого срока. Однако для анализа затрат и выгод в процессе
планирования предусматривают 30-летний срок службы дорожного объекта с его 15%-ной
остаточной стоимостью по окончании срока службы.
Между тем, при оценке объекта в разных странах по-разному учитывают такие
виды альтернативных издержек, как потери пользователей дорог в результате пробок,
дополнительные затраты на горючее и покрышки из-за частого торможения при езде по
дороге с интенсивным движением. Эти факторы используются при ранжировании объектов
дорожного строительства по степени их первоочередной важности.
Спецификации строительных работ. Принятой практикой29 является
использование спецификаций, которые обычно являются сочетанием описания, с одной
стороны, технологии и метода ведения работы, и с другой стороны, свойств готового
продукта. Например, для цемента указывается пропорция цемент/вода, общий
минеральный состав, минимальное содержание цемента – подобные условия включаются в
контракт. Как следствие вышеуказанных условий, конечный продукт должен удовлетворять
определенным критериям, например, однородности и твердости. Подрядчик имеет свободу
выбора, какую технику он будет использовать для того, чтобы выполнить работу в
соответствии с качественными требованиями.
Спецификации разрабатываются в кооперации со строительными организациями
для того, чтобы они были четкими, недвусмысленными и признавались как заказчиком, так
и исполнителем. Это приводит к минимизации возможных разногласий и судебных
разбирательств. В большинстве стран Европы и в Северной Америке строго следят за
выполнением требований спецификаций. Невыполнение этих требований приводит к тому,
что подрядчик за свой счет переделывает некачественно выполненную работу.
Расчет стоимости объекта строительства. Система ценообразования в
строительстве почти всех стран мира основана на нормативных базах сметного дела.
В США и Канаде такая база включает свыше 100 000 единичных расценок,
закодированных по единой общенациональной системе классификации. Сметные нормы и
расценки используются на всех стадиях инвестиционного процесса: при обосновании
необходимости строительства, на стадии разработки базового проекта (тендерной
документации), в контрактном периоде (конкурсы и торги), в проектировании и
планировании строительного процесса, осуществлении строительства, учете, контроле и
расчетах за выполненные работы.
См. отчеты программы CATQEST(1994) и Miquel, S., and J. Condron (1991) Assessment of road maintenance
by contract, World Bank working paper, Washington, D.C., 1991.
29
17
Обычно публикуются сборники расценок по видам строительных работ. В
некоторых европейских странах (Франция, Бельгия)30 служащие муниципалитетов в тесном
сотрудничестве
с
ассоциациями
строительных
организаций
устанавливают
государственные расценки за единицу работ. На конкурсных торгах фирмы называют свою
цену за единицу работ в процентах от государственных расценок.
Могут возникать случаи, когда в ходе строительства предприятие-подрядчик
вносит изменения в процесс выполнения работы. Эти изменения могут увеличить или
уменьшить общий объем работы. Поэтому в договорах обычно предусматриваются
расценки, по которым эти непредвиденные работы будут выполнены. Если возникают
разногласия между заказчиком и подрядчиком по поводу оплаты непредусмотренных
договором работ, конфликт разрешает инженер-консультант, нанятый для ведения работ.
Он установит расценки, которые сочтет разумными. Это же касается и общих замеров
объема выполненных работ: инженер в присутствии представителя подрядчика выполняет
все необходимые замеры для того, чтобы точно оценить стоимость произведенных работ. В
данном случае инженер-консультант действует в интересах заказчика, что тоже
естественно, потому что его нанимают именно с целью квалифицированного ведения
строительства. Если изменения, которые были внесены в процессе работы, привели к тому,
что общая сумма контракта изменилась более чем на 10%, то договорная цена уточняется 31.
Контрактная цена корректируется и в случае изменения законодательства, влекущего за
собой ценовые изменения.
Если договор предусматривает, что платежи подрядчику должны производится в
иностранной валюте, то исчисление выплат производится по курсу центрального банка
страны реализации работ, который фиксируется в течение 30 дней до последнего срока
представления предложений на строительный объект.
Стоимость материалов также контролируется государственными органами. С этой
целью издаются справочники с указанием средних цен на строительные материалы по
регионам страны (так, например, делается в США). При определении стоимости
материалов, покупаемых в местах проведения строительных работ, не требуются какиелибо особые документы, подтверждающие факт приобретения по указанной подрядчиком
цене, так как местные рынки строительных материалов легко могут быть
проконтролированы государственными инспекторами. Если же подрядчик приобретает
материалы в других регионах, а не на месте работ, то их большая стоимость может быть
учтена лишь в случае специальной оговорки в контракте и предоставлении документов о
приобретении материалов и их необходимости для выполнения подряда.
Во многих европейских странах32 (ФРГ, Франция, Финляндия, Италия и др.)
строительные риски учитываются в составе договорных цен не в пределах издержек
производства, как сейчас в России, а отдельно, наряду с прибылью.
В США, если объем запланированных по контракту работ изменяется более чем на
15% в сторону уменьшения или увеличения, то по требованию заказчика или подрядчика
30
Отчеты программы CATQEST(1994)
Международные договорные условия для инженерных работ (FIDIC), Federation Internationale des
Ingenieurs-Conseils, 1997.
31
Хусаинов В.Э. Отражение рисков в хозяйственной деятельности ремонтно-строительных организаций //
Экономика строительства, №4, 1998.
32
18
вносятся соответствующие изменения, та же процедура предусмотрена для случая
изменения времени выполнения запланированных работ.
Если существует модификация в цене контракта (кроме случаев изменения цен в
результате инфляционных процессов или конъюнктуры рынков) или если нет полных
данных обо всем объеме работ и его стоимости, вступает в действие специальное
положение о взаимозачетах. При этом подрядчик делает специальное уведомление
заказчика, доказывающее, что необходимые данные были недоступны до даты соглашения
по стоимости контракта. Если произошла недооценка контракта, то подрядчик может
требовать компенсацию. В случае завышенной стоимости контракта, подрядчик должен
вернуть простой процент на объем суммы переплаты.
На подрядчике лежит обязанность распределить общую стоимость подряда по всем
категориям основных видов работ и, на этой основе, определять размеры оплаты своего
труда. Подрядчик сам определяет основные виды работ и сроки их выполнения, а
детальную проработку сроков выполнения отдельных операций и их стоимость определяет
государственное лицо, ответственное за контракт. Одновременно с каждой
сертифицированной заявкой (в ней указаны расчетные платежи на основе национальных
сертификационных справочников, определяющих стоимость единицы работ в дорожном
строительстве) на частичный платеж, направляемый в адрес администрации дорог,
необходимо прилагать специальное заявление.
В Германии структура цен на строительную продукцию формируется по принципу:
издержки производства (прямые затраты и накладные расходы) плюс прибыль подрядчика
плюс риски. Коэффициент рентабельности учитывается в ценах, заявленных на торги, и
обычно равен 3-5,5%, а коэффициент риска – 2-3,5%. Такая система позволяет фирмам,
стремящимся выиграть контракт, называть меньший процент платы за риск.
Контрактация при реализации проектов ГЧП
1) Контракты с твердой ценой, предусматривающий выплату заказчиком
подрядчику заранее обусловленной суммы по выполнении последним работ. Эта цена не
подлежит пересмотру за исключением случаев внесения заказчиком изменений в проект в
ходе его выполнения.
Для заключения контрактов на условиях твердой цены должны существовать
благоприятные для заказчика условия на строительном рынке. Это означает наличие не
только значительного числа квалифицированных и конкурентоспособных подрядчиков,
проявляющих желание выступать на торгах, но и такой уровень деловой активности в
соответствующем секторе строительного рынка, чтобы подрядчикам необходим был
больший объем работ, чем он доступен для них по другим типам контрактов с меньшим
риском.
Недостатки контракта с паушальной ценой затрудняют его использование в
отдельных ситуациях. К недостаткам можно отнести возможное удлинение сроков работ, в
частности, вследствие необходимости более детальной проработки проекта. Более глубокая
проработка проекта и, следовательно, более позднее его завершение не всегда приемлемы
для заказчика. При большом объеме работ, большой сложности проекта, определенной
политике государства и определенном характере работ, например, проведение ремонтных
работ на сети автомобильных дорог, применение контракта с паушальной ценой также
бывает часто неприемлемым. В тех странах, где практиковалось оплачивать дорожноремонтные работы по системе «издержки плюс премия» (пример – Бразилия), отходят от
этой практики, поскольку она не стимулирует производительность подрядчика.
На подрядном рынке США сооружение объектов осуществляется в пределах
твердой цены и строго установленных сроков. В Канаде используются контракты с твердой
ценой, в которых четко определено, какая работа (указывается физический объем) должна
быть выполнена и какие стандарты качества достигнуты (это все касается дорожно-
19
ремонтных работ). В Великобритании общегосударственным органом регулирования
строительства является Министерство строительства и общественных работ. Его главным
назначением является регулирование деятельности строительства и выдача финансируемых
из госбюджета строительных заказов. Примерно 60% строительных заказов (по стоимости)
выдается в этой стране на условиях паушальной цены, определяемой в результате
конкурсных торгов.
2) Контракты с единичными расценками. Наиболее распространенным типом
контракта (особенно в сфере ремонтных работ) является контракт с «единичными
расценками» («unit price») 33, в котором указаны цены на отдельные виды дорожностроительных работ. Чаще всего в контрактах определяются показатели физического
объема необходимых работ, но оставляется место для внесения изменений по оплате, если
объемы работ будут существенно отличаться от запланированных. То же касается и
неучтенных в первоначальном контракте видов работ. При использовании такого контракта
на торги выставляется стоимость выполнения работы без учета издержек на приобретение
материалов, оплачиваемых по факту их приобретения. Государственные служащие
контролируют цены в счетах за материалы, выставленных к оплате.
Во Франции и в Бельгии существует практика определения расценок на единичные
виды работ, когда государственные служащие определяют их совместно с федерациями
подрядных организаций. В заявках на тендер во Франции участники конкурса называют
сумму в процентах от той, что была выставлена государством. В Бельгии то же самое, но
только процент указывается на отдельные группы работ. Победителем становится тот, кто
указал наименьшую общую сумму. Оплата происходит на основе фактически
выполненного объема работ.
В Великобритании заключаются контракты на основе теоретического списка
объемов работ, включающего примерно 100 наименований. В конкурсных заявках
участники указывают свои расценки по каждому из наименований работ. На первом этапе
выбираются 6 претендентов, указавших самые низкие расценки. После этого дорожная
администрация составляет конкретный план проекта с оценкой объемов каждого вида работ
и с учетом расценок, указанных претендентами, определяет цены контрактов. Победителем
признается тот, чья цена оказалась наименьшей.
Контракты обоих типов могут быть с фиксированной или корректируемой ценой.
По контракту с фиксированной ценой его стоимость согласовывается и фиксируется в
момент подписания. При этом фиксируемая сумма не может пересматриваться за
исключением случаев внесения изменений в чертежи или случаев, предусмотренных
условиями контракта, например, при несовпадении планируемых и фактических объемов
работ. Контракт с корректируемой ценой содержит положение, позволяющее повышать или
понижать стоимость контракта в зависимости от размеров издержек, которые несет
подрядчик. Обычно контракты такого типа заключаются на длительный срок (более одного
года).
Примеры завершенных и текущих проектов в мире и РФ, с выделением проектов в
области транспортной инфраструктуры
В настоящее время форма государственно-частного партнерства становится все
более популярной, при этом наибольший опыт реализации государственно-частных
33
Miquel, S., and J. Condron (1991) Assessment of road maintenance by contract, World Bank working paper,
Washington, D.C., 1991.
20
проектов накоплен в США, Канаде и Европе, хотя и на территории ЕС уровень
вовлеченности стран в организацию ГЧП сильно варьируется. Так, в Ирландии,
Португалии, Испании, Франции, Италии уже довольно давно приняты законодательные
акты, облегчающие партнерство государства и частных организаций для реализации
совместных проектов. В то время как в Нидерландах, Австрии и Германии проекты ГЧП
получили свое активное развитие только в последнее десятилетие. В развивающихся
странах (например, Индия, Китай, Бразилия, Чили, Аргентина) также разрабатываются
проекты с участием государства и частного бизнеса.
Несмотря на то, что сектора применения данной формы партнерства различаются
по странам, доминирующую позицию занимают проекты по созданию и развитию
энергетической и транспортной инфраструктуры. По данным Всемирного банка в странах с
низким и средним уровнем дохода за последние 10 лет наиболее часто путем
сотрудничества государства с частным сектором реализовывались проекты в
энергетической отрасли – 39% от общего числа проектов, в сфере транспорта и дорожного
хозяйства - 27%, в области связи – 20%, по обеспечению водоснабжения и развития
канализационных систем – 14%.34
Наибольший практический опыт реализации партнерства государства и частного
сектора накоплен в США, Канаде и Австралии, где концепции развития ГЧП включены в
правительственные программы. Одним из известнейших примеров успешной реализации
ГЧП является создание в США системы дорог между штатами (Interstate Highway System),
продолжительность реализации проекта составила 17 лет (с 1956 по 1973 год), сметная
стоимость равнялась 129 млрд. долларов США, а общая протяженность построенных
автодорог превысила 90 тысяч километров (из них скоростных платных дорог свыше 9
тысяч километров). 35
В целях дальнейшего анализа представляется целесообразным ввести критерий
разделения проектов ГЧП на завершенные и текущие. В связи с тем, что проект ГЧП чаще
всего предполагает длительный характер взаимодействия партнеров и включает несколько
этапов (проектирование, строительство, эксплуатация), в мировой практике существуют
единичные примеры действительно завершенных проектов, по которым полностью
выполнены обязательства сторон ГЧП (срок соглашения истек). Поэтому для целей
настоящего анализа предлагаем считать условно завершенными те проекты, для которых
стадия строительства (реконструкции) уже пройдена, инфраструктурный объект
функционирует и отношения между партнерами перешли на стадию сервисного
обслуживания (оказания публичной услуги), которое может осуществляться на
долгосрочной основе (30 и более лет).
Отдельно заметим, что в России первые примеры проектов ГЧП, реализуемых во
взаимодействии с региональными и местными властями, стали появляться после 2002 г.,
однако носили точечный характер и преимущественно касались сферы ЖКХ (в частности,
контракты на сервисное обслуживание). После вступления в силу законодательства о
концессионных соглашениях идея реализации инвестиционных процессов на принципах
ГЧП приобрела «второе дыхание», причем акцент в направленности проектов был смещен в
сторону транспортной инфраструктуры федерального значения.
В настоящее время проекты ГЧП, предполагающие активное взаимодействие
органов власти и частного бизнеса на условиях концессии, либо находятся на стадии
34
35
http://ppi.worldbank.org/explore/Report.aspx
http://www.ogoniok.com/4970/22/
21
разработки проектной документации, либо на первых этапах реализации проекта, т.е. их
справедливо относить к категории «текущих проектов». Анализ непродолжительного опыта
развития ГЧП в России позволяет сделать вывод, что завершенных проектов на
сегодняшний день в РФ либо не представлено, либо они имели крайне малозначимый,
локальный характер, а будучи оформленными в наименее рисковые для частного бизнеса
юридические схемы (например, контракт на сервисное обслуживание), в них с большой
долей условности можно разглядеть распределение рисков между партнерами.
Остановимся подробнее на рассмотрении американского опыта реализации
проектов государственно-частного партнерства в сфере платных автомагистралей.
1). Проект сооружения платной автомагистрали в штате Калифорния, округе
Сан-Диего - South Bay Expressway (SR 125).
Разработчик получил у правительства штата Калифорния франшизу на 35 лет,
которая позволяет взимать плату за проезд по рыночным ставкам. В данном случае,
согласно типологии, принятой американским Национальным советом по государственночастному партнерству, в соглашении ГЧП используется модель BTO.
В рассматриваемом проекте партнеры из частного сектора взяли на себя
выполнение работ по проектированию, сооружению, финансированию, а также по
обеспечению эксплуатации автомагистрали. В ходе реализации плана был сооружен 12мильный участок дороги, соединяющий населенные пункты Сан-Диего вблизи
международной границы США с Мексикой. Строительство 9,5 миль южной части
магистрали финансировалось частным партнером, который в настоящее управляет им,
взимая плату за проезд с помощью электронных терминалов FasTrak. Существует
возможность как наличной, так и безналичной оплаты проезда, при которой предусмотрены
скидки. Для строительства этого участка был заключен договор с правительством штата
Калифорния, согласно которому коммандитное товарищество San Diego Expressway
получило франшизу на финансирование строительства участка дороги, чтобы затем
передать его в собственность государству. После чего товарищество берет данный участок
в аренду и обслуживает его в течение 35 лет. По истечении оговоренного срока дорога
переходит в государственное управление.
Стоимость сооружения 3,2 миль на севере автомагистрали, включая строительство
развязок, составила 138 млн. долл. США и финансировалась из бюджета штата и местных
бюджетов. Данный участок дороги является бесплатным для проезда.
Оба участка дороги, как частный, так и государственный, строились одним и тем
же подрядчиком, но по двум различным контрактам.
Общая стоимость всего проекта составила 773 млн. долл. США. Для частного
партнера единственным источником возмещения потраченных на реализацию проекта
средств является оплата проезда по магистрали.
2). Проект строительства платного шоссе E-470, в Денвере, штат Колорадо.
Согласно проекту было сооружено платное шоссе протяженностью 47 миль вдоль
восточной границы округа Денвер. Строительство было организовано в 4 этапа, первый из
которых был запущен в 1989 году, а завершение четвертого пришлось на 2003 год. На
первом этапе была сооружена 5,1 миля, на строительство было израсходовано 115 млн.
долл. США. Данный участок был открыт для движения в июне 1991 года. На втором и
третьем этапе было построено еще 29,3 мили шоссе, открытые в июле 1998 года. Затраты на
их сооружение составили 663 млн. долл. США. На заключительном, четвертом этапе были
сооружены последние 12,2 мили, затраты на строительство которых составили 453 млн.
долл. США. Они были открыты для проезда в январе 2003 года.
На шоссе функционируют 5 пунктов оплаты проезда, есть возможность оплаты как
через электронный терминал, так и через обслуживающего сотрудника. Наиболее часто
22
оплата проезда производится через электронные терминалы – 60% потребителей.
Количество зарегистрированных через электронный терминал уникальных пользователей
составляет более 100 000.
В роли частного партнера выступило E-470 Public Highway Authority, членами
данной организации наряду с бизнес-структурами являются Транспортный департамент
Колорадо (Colorado Department of Transportation - CDOT), Областной совет Денвера (Denver
Regional Council of Governments - DRCOG) и Областной транспортный отдел (Regional
Transportation District - RTD).
Общая стоимость проекта составила 1,2 млрд. долл. США, которые E-470 Public
Highway Authority привлекла путем выпуска облигаций. После строительства шоссе был
создан бессрочный фонд для обслуживания шоссе. К 2035 году планируется погасить
обязательства по облигациям, сделать проезд по шоссе бесплатным и передать его в
управление Транспортному департаменту Колорадо.
Реализация проекта проводилась в рамках договора на условиях DB. Выручка при
использовании объекта формируется из следующих источников: оплата проезда по шоссе,
комиссия за регистрацию транспортных средств, оплата дополнительных услуг, арендные
платежи от сотовых компаний за установленные коммуникационные вышки, комиссия за
оформление упрощающих процедуру проезда по шоссе документов.
3). Проект сооружения Route 3 North в Northern Metropolitan Boston, штат
Массачусетс. Шоссе № 3 - это существующая 21-мильная магистраль с ограниченным
доступом. В рамках данного проекта была достроена третья полоса для движения
автомобилей в обоих направлениях, проведено строительство скоростного ряда в центре
автомагистрали и строительство 9-метровой обочины, перестройка 13 развязок,
перестройка 40 мостов. В октябре 2004 года были открыты 6 полос движения, по 3 в
каждом направлении протяженностью 21 миля. Однако работы по облагораживанию шоссе
продолжались вплоть до весны 2005 года.
Частными партнерами выступили Массачусетский департамент транспорта
(Massachusetts Highway Department - MassHighway) и Массачусетское транспортное
агентство (Massachusetts Executive Office of Transportation).
В 1999 году Совет штата Массачусетс (Commonwealth of Massachusetts) одобрил
специальный законопроект для реализации проекта строительства Шоссе № 3 в рамках
ГЧП. В рамках законопроекта была создана специализированная некоммерческая
организация "63-20", которая могла использовать лизинговые платежи, поступавшие от
Массачусетского дорожного департамента, для выпуска облигаций. После того, как право
на обслуживание Шоссе было передано Modern Continental, согласно законопроекту была
создана Ассоциация по усовершенствованию Шоссе 3 Север (Route 3 North Transportation
Improvements Association). Modern Continental была ответственна за размещение облигаций
и за своевременное выполнение работ. Transportation Improvements Association выпустила
не облагаемые налогом облигации на сумму 394,5 млн. долл. США для финансирования
проекта от имени Совета штата. Облигации обеспечены тридцатилетним договором аренды
между Массачусетским департаментом транспорта и Route 3 North Transportation
Improvements Association. Также Совет штата осуществлял выплату процентов в течение
четырех лет, пока осуществлялось строительство объекта.
Рентные платежи осуществляются Департаментом транспорта ежегодно и
покрывают обслуживание долга, а также стоимость обеспечения функционирования и
технического обслуживания. Контракт по проекту заключен на условиях DBO.
Один из наиболее дорогостоящих проектов в дорожно-транспортной отрасли в
Великобритании - строительство Birmingham Northern Relief Road (Платное шоссе M6). В
23
рамках данного проекта была построена новая автомагистраль к северу и востоку от
Бирмингема. Протяженность шоссе - 27 миль, по 3 полосы движения в обоих направлениях.
Оно было построено как альтернатива загруженному старому шоссе М6.
Строительство этого объекта - первый проект в Великобритании, в котором
проектные и строительные работы были полностью профинансированы партнером из
частного сектора.
В 1992 году был подписан договор концессии на условиях DBFO. Однако из-за
местных оппозиционных выступлений исполнение проекта было отложено до сентября
2000 года. Согласно договору, все риски по проекту берет на себя частная сторона, за
исключением изменений стандартов для проектируемых объектов. Во время выступлений
общественности против реализации проекта, данные вопросы урегулировала команда
частного партнера. Срок действия концессионного договора - до 2054 года.
Чтобы не ухудшать качество жизни в населенных пунктах на прилегающих
территориях, для строительства объекта использовался специальный асфальт с
шумоподавлением.
Платное шоссе было открыто для движения автомобилей в декабре 2003 года.
Стоимость проезда по шоссе М6 зависит от типа транспортного средства, времени
суток, расстояния до места съезда с шоссе. Возможна оплата проезда наличными
средствами, по кредитной карте или через электронный терминал.
Строительство шоссе было осуществлено в течение 2,5 лет. Поток легкового
транспорта соответствует прогнозируемому, однако количество грузового транспорта ниже
ожидавшегося.
Договор ГЧП заключался между Midland Expressway Limited и Транспортным
департаментом (Department for Transport - DfT).
Другой пример частной финансовой инициативы при строительстве дорог в
Великобритании - строительство A55 Llandygai to Holyhead Trunk Road в Уэльсе. Для
реализации данного проекта с частным партнером был заключен договор типа DBFO. Для
Уэльса это был первый контракт в рамках частной финансовой инициативы. Дата закрытия
контракта – 2028 год.
Проект предусматривает сооружение и обслуживание 31,5 км шоссе, а также
обслуживание двух мостов. Стоимость строительства магистрали составила 101 млн. фунт
стерлингов. Строительство было осуществлено за 2 года и 3 месяца.
Данная трасса соединяет несколько населенных пунктов, упрощает проезд из
Честера в Холихед. Кроме того, магистраль имеет международное значение, соединяя с
Уэльсом районы Ирландии.
Важную часть в реализации проекта занимает защита окружающей среды.
Значительное внимание при разработке плана строительства отводилось интеграции шоссе
в пейзаж, при строительстве использовались наиболее безопасные для экологии материалы.
В рамках проекта частный партнер создавал новые места обитания для мышей полевок,
барсуков, выдр и гребенчатых тритонов. Был создан новый остров для размещения колоний
крачек.
Шоссе было открыто для движения весной 2001 года.
По прогнозам, ежегодные поступления от использования платного шоссе составят
порядка 16 млн. фунтов стерлингов в год.
Договор ГЧП был заключен между UK Highways A55 Limited и Национальной
ассамблеей Уэльса (National Assembly for Wales). Первоначально существовало четыре
варианта реализации проекта, под каждый из которых были разработаны контракты, однако
затем частный партнер проводил работу по объединению четырех контрактов в один. UK
24
Highways в 1998 году заключила концессионный договор на 30 лет. Проектирование и
строительство дороги заняло 27 месяцев.
Из-за того, что дорога проходила вдоль всей Англии, ее сооружение оказало
воздействие на местных жителей. Для того чтобы среди населения не возникало волнений,
в ходе реализации проекта организовывались освещавшие ход проекта выставки,
проводились консультации с жителями, поддерживался регулярный контакт с
общественностью.
Еще одним примером государственно-частного партнерства в Великобритании
являлся проект модернизации шоссе A1 из Darrington в Dishforth. Договор заключался
между Дорожной службой Даррингтона (Road Management Services (Darrington) Ltd - RMS)
и Дорожным агентством (Highways Agency).
Суммарная протяженность шоссе 53 километра. В рамках проекта было отстроено
22 километра новой трехполосной магистрали D4M, а также 5 километров с
четырехполосным движением. Усовершенствовано 12 километров местных дорог,
достроены развязки.
Решение о необходимости работ на данном участке дорог было принято дорожным
министерством в декабре 1998 года. В 2001 году был организован тендер, а в 2002 году был
выбран исполнитель проекта. В ноябре 2006 года были завершены все работы по
строительству и усовершенствованию шоссе. Срок заключенного договора концессии – 33
года, срок контракта истекает в 2036 году.
Стоимость реализации проекта составила 245 млн. фунтов стерлингов.
В Канаде успешно и наиболее часто реализуемыми являются проекты ГЧП в
энергетическом секторе. Однако государственно-частное партнерство в Канаде не
ограничивается только данным направлением. Пример ГЧП в дорожно-транспортной сфере
- сооружение кольцевой дороги South East Edmonton Ring Road (Anthony Henday Drive), ее
южная часть. В ходе реализации проекта было построено 11 километров дороги с
количеством полос движения от 4 до 6; 24 мостовые конструкции, 5 транспортных
развязок, 3 путепровода, а также 3 эстакады над шоссе.
Проект реализовывался согласно контракту ГЧП типа DBFO. В настоящее время
объект принадлежит провинции Альберта, как часть транспортной сети района. Средства на
строительство проекта выделили Правительство Канады и Альберты из Канадского
стратегического инфраструктурного фонда (Canada Strategic Infrastructure Fund - CSIF).
Через данный Фонд правительство Канады работает с местным правительством, а также с
предприятиями из частного сектора, занимающимися инфраструктурными проектами.
Фонд поддерживает крупномасштабные проекты, нацеленные на стратегическое развитие,
улучшающие качество жизни и обеспечивающие экономический рост.
Для реализации данного проекта заключался контракт с частным партнером на 30
лет. Сумма контракта - 493 млн. долл. США.
Работы в рамках проекта осуществляла компания Access Roads Edmonton Ltd.
(AREL), которая осваивала средства в ходе проведения работ по проектированию и
строительству. Строительство южной части кольцевой дороги началось весной 2005 года.
Строительные работы по проекту были завершены в октябре 2007 года.
Строительство других частей кольцевой дороги началось в середине 1990-х годов в
рамках традиционных DB контрактов. Строительство окружной дороги было необходимо
для улучшения связи между центром города и прилегающими шоссе. Для всех проектов по
улучшению инфраструктуры в данной провинции требуется также рассмотрение
альтернативных вариантов финансирования. В феврале 2003 года Министерство
инфраструктуры и транспорта рассмотрело возможные варианты реализации данного
25
проекта, опираясь на мировой опыт, и пришло к выводу, что наиболее приемлемой в
данном случае схемой контракта будет DBFO.
В июле 2008 года было подписано соглашение о сооружении северной части
кольца, строительство которого должно быть завершено к 2011 году.
Первым проектом строительства дороги в Норвегии через государственно-частное
партнерство было строительство части шоссе E39 - Klett-Bårdshaug, которое связывает
западную часть Норвегии и Тронделаг. Протяженность данного участка дороги составляет
26,9 километров, из которых порядка 10 километров - это тоннели.
Основными приоритетами при планировании строительства стали обеспечение
безопасности и доступности трассы, а также охраны окружающей среды для регионов, по
которым проходит шоссе.
Модель государственно-частного сотрудничества, которую применяли в Норвегии
для первых проектов - DBFO. Для сооружения участка Klett-Bårdshaug контракт с частным
партнером был заключен на 27 лет. Сооружение объекта заняло 2 года. Частным партнером
выступил консорциум компаний Handelsbanken, Nordea и LB Kiel (переименован в HSH
Nordbank), Skanska ID-led SPC, Orkdalsvegen AS. С ним было заключено 2 контракта, один на проектирование и строительство, второй - на обеспечение работоспособности и
обслуживание. Со стороны государства контракт был подписан Vegdirektoratet,
Норвежским местным дорожным управлением. Стоимость сооружения составила 1,45
млрд. норвежских крон.
Норвежская дорожная администрация (Norwegian Public Roads Administration)
ответственна за планирование и оценку влияния реализации проекта, а также осуществляет
контроль качества в ходе исполнения проекта.
Частный партнер в оговоренный период после сооружения принимает на себя
ответственность за работоспособность и безопасность шоссе. А также за соблюдение
экологических и эстетических стандартов. Открытие шоссе состоялось летом 2005 года.
Во Франции, которая является лидером в Европе по протяженности сети
автомобильных дорог, в том числе переданных в концессию, среди форм государственночастного партнерства выделяют следующие: совместные предприятия, контракт на
обслуживание, контракт на управление, аренду, концессию, переуступку эксплуатации и
переуступку активов. В сфере дорожного хозяйства преобладающую форму ГЧП имеют
концессии, на которые приходится 297 объектов стоимостью 25,4 млрд. долл. США,
которые составляют 92,8% от общего числа проектов и 97,3% от совокупной стоимости
контрактов. Концессии преобладают и в других отраслях. Франция является наиболее
активным участником Европейской ассоциации платных автомагистралей. Сейчас в стране
более 10 тысяч платных километров.
Наиболее удачным во Франции считается реализации проекта на принципах ГЧП в
области здравоохранения - проект клинического Центра «Сюд-Франсельен».
Государство ведет активную политику по поощрению и содействию широкому
распространению контрактов ГЧП. Реализуя новое законодательство, необходимое для
реализации таких проектов, Правительство Франции установило меры, позволяющие
упростить процедуру заключения договоров между государственным и частным секторами.
При этом органы управления учитывают наличие социальных и экономических выгод и
преимуществ для участников партнерств.
В Израиле наиболее успешным проектом ГЧП является реализация проекта
26
автомагистрали №6, протяженностью 300 км. Шоссе проходит по восточной части
Израиля от Беэр-Шевы до Галилеи на севере. Центральный участок шоссе протяженностью
86 км, названный в честь Ицхака Рабина, соединяет северные и южные регионы страны.
Кроме того, автомагистраль № 6 является главной автомагистралью, соединяющей
центральный, северный и южный регионы страны, и служит альтернативой существующим
автодорогам № 4 (Geha Road) и № 2 (the Coastal Road). Автомагистраль № 6 помогает
разгрузить магистрали в центре страны, а также снизить уровень загрязнений в Тель-Авиве.
Проект строительства автомагистрали № 6 является самым крупным проектом по
развитию дорожной инфраструктуры в истории Израиля, его общая стоимость составляет
1,3 млрд. долларов США. Основные участники из частного сектора представлены
компанией Дерек Эретц Групп (Derech Eretz Group), заключившей договор с государством
на строительство и полное управление участком дороги. Субподрядчиками проекта со
стороны частного сектора выступают: Africa-Israel, CHIC-Canadian Highways и Housing and
Construction Limited. Такие фирмы частного сектора, как Raytheon и Transdyn,
обеспечивают оснащение электронных пропускных систем и управление ими. Объединение
двух компаний обеспечило интеграцию системы управления движением Transdyn и
автоматизированной системы оплаты проезда Raytheon, сформировав унифицированную
автоматизированную систему оплаты и управления движением.
Реализация проекта предусматривала строительство 14 транспортных развязок, 94
мостов, 50 отводных каналов. Также автомагистраль оснащена двумя дополнительными
500-метровыми тоннелями в районе Хадида. В проект автомагистрали интегрированы
100 км подсобных проселочных дорог и 44 км объездных дорог. Автомагистраль
располагает центром контроля и управления, который находится в районе развязки города
Начшоним.
Определение стоимости платных услуг является существенной частью проекта.
Ценовая схема для автомагистрали № 6 исходит из числа сегментов маршрута, пройденных
водителем за одну поездку. Стоимость проезда по автомагистрали дифференцирована в
зависимости от типа транспортного средства и различается для водителей мотоциклов и
грузовиков. Проезд по магистрали для водителей, зарегистрированных в системе
автомагистрали № 6 и установивших специальный транспондер - датчик учета
транспортного средства до того, как воспользоваться услугами платной автомагистрали,
является наиболее выгодным. В случае если транспортное средство не оснащено
транспондером, его идентификация осуществляется путем сканирования номерного знака.
Если номерной знак не входит в базу данных системы автомагистрали, счет за пользование
услугами автомагистрали высылается на имя владельца транспортного средства,
находящегося в базе данных Министерства транспорта Израиля. Стоимость услуг платной
автомагистрали для таких пользователей на 40-80 процентов выше, чем для
зарегистрированных пользователей, имеющих транспондеры.
Договор о строительстве автомагистрали № 6 является одним из крупнейших и
вторым по масштабам проектом финансового соглашения, заключенного в Израиле.
Договор, опирающийся на модель BOT, был заключен в октябре 1999 года и предполагал
90% заемных и 10% собственных средств. Строительство автомагистрали было завершено
менее чем за пять лет. В мае 2004 года объект был сдан и открыт для использования.
Заемные средства предоставлены банком Hapoalim в виде синдицированного
кредита в новых израильских шекелях, эквивалентного 850 млн. долл. США, и Tyco Group
в виде векселей на сумму 250 млн. долл. США. Синдицированный кредит в новых
израильских шекелях состоит из двух траншей, включающий 6,5% годовых на период 28
лет, и погашения 29% основного займа после 20-21 года. Синдицированный кредит был
осуществлен национальными банками и Пенсионным фондом Израиля.
27
В Венгрии в 90-е годы XX века была выделена концессия на строительство
магистрали от Будапешта до Вены - шоссе М-1. Концессионный контракт предполагал
строительство моста в районе Братиславы. Однако договор концессии был аннулирован
через несколько лет после подписания контракта ГЧП. Причиной тому стала ошибка в
планировании. Данная дорога должна была быть платной, но она была построена
параллельно существующему шоссе. Поэтому большинство автомобилистов пользовались
прежней дорогой, поскольку она была бесплатна, в том числе ею пользовались грузовики,
перевозящие грузы. И невозможно было окупить строительство дороги, поскольку очень
мало было желающих пользоваться новым шоссе.
В Индии наибольшее количество проектов ГЧП за последние 10 лет (170 проектов)
было реализовано в области дорожного строительства, на втором по популярности месте
располагается строительство портов (38 проектов). Один из наиболее известных примеров
государственно-частного партнерства в Индии – строительство дороги, соединяющей
Мумбаи и Пуну, протяженностью 94 километра – Mumbai Pune Highway.
Договор ГЧП заключался между Maharashtra State Road Development Corporation
Ltd (MSRDC) и Ideal Road Builders. Контракт на сооружение был подписан в 2004 году на
15 лет. Частный партнер осуществлял работы по проектированию, строительству. С ним
был заключен лизинговый договор, согласно которому после строительства в оговоренные
сроки партнер управляет операционной деятельностью, а также обслуживает дорогу.
Стоимость реализации проекта составила 2150 крор. В настоящее время дорога
открыта для проезда.
Другой пример реализации проектов ГЧП в Индии – реконструкция действующего
шоссе, а также строительство 110 километров двухполосного шоссе NH-5 между Nellore
и Tada в штате Андра Прадеш. Тип контракта – BOT.
Договор был заключен между National Highways Authority of India (NHAI) и Swarna
Tollway Pvt. Ltd.
Период действия договора – 30 лет. Исполнитель выбирался в ходе переговоров.
Выбранный частный партнер работает с наименьшей суммой субсидий. Контракт был
подписан в 2001 году. Стоимость исполнения проекта составила 621,35 крор. Из них
государственные субсидии составили 127,3 крор, столько же средств выделили спонсоры.
При закрытии проекта сумма затрат составила 715,3 крор.
У проекта было несколько инвесторов: IDBI; SBI; SREI Infrastructure Finance Mtd;
Union Bank; State Bank of Patiala; State Bank of Hyderabad; Punjab National Bank.
Итак, анализ мирового опыта реализации ГЧП проектов показывает, что
выстраивание отношений государства и частного бизнеса на принципах ГЧП в сфере
транспорта и дорожного хозяйства полностью себя оправдывает, способствуя развитию
транспортной инфраструктуры и достижению положительного социального эффекта на
уровне государства.
В связи с тем обстоятельством, что ГЧП изначально ориентировано на
выстраивание длительных партнерских отношений, большинство проектов ГЧП формально
являются незавершенными, хотя созданные объекты инфраструктуры уже довольно давно и
успешно эксплуатируются в штатном режиме. Другими словами, отношения между
государством и частными партнерами переместилось с этапа строительства на стадию
оперативно-эксплуатационного управления объектом, которую традиционно отличает
длительный характер (30 и более лет).
28
Число текущих проектов также пополняется за счет популяризации самой идеи
ГЧП, которая в условиях мировых финансовых кризисов и жестких бюджетных
ограничений не нуждается в особой рекламе.
Итак, наиболее амбициозным проектом ГЧП является совместным проект России,
США и Канады по строительству одного из самых протяженных в мире тоннелей транспортного и трубопроводного коридора ТКМ-World. Предполагаемый тип договора
ГЧП – DBFO. Данный проект планируется завершить в течение 10-15 лет и в результате его
реализации будет проложен под Беринговым проливом, между Аляской и Россией, коридор
для поставок нефти, природного газа и электроэнергии из Сибири. Стоимость проекта
оценивается в 65 млрд. долл. США, из которых 10-12 млрд. долл. США – сооружение
тоннеля. В целом транспортный коридор будет иметь протяженность 3700 миль или 6
тысяч километров. Протяженность тоннеля - 64 мили, т.е. в 2 раза превышает
протяженность подводной части туннеля между Великобританией и Францией,
строительство которого велось также как реализация проекта ГЧП. В тоннеле будет
проложена высокоскоростная железная дорога, автомобильная магистраль, трубопровод,
оптоволоконный кабель и кабель электропитания. По оценке экономистов этот коридор
позволит России и США экономить порядка 20 млрд. долл. США в год только на одних
расходах на электроэнергию. Одновременно с этим ожидается резкий подъем экономики
таких регионов, как Аляска, Якутия, Чукотка. Кроме того, ведутся работы по проекту
железнодорожной магистрали, которая пройдет от города Якутска до Чукотского поселка
Уелен и далее по территории США.
В Великобритании, где эффективная государственная политика значительно
упрощает взаимодействие государства и частного сектора, в процессе реализации
находится проект реконструкции шоссе M25. Тип договора ГЧП – DBFO. В ходе проекта
будет расширено 107 км дороги, управление и обслуживание 400 километров в Зоне 5,
включая перекресток Dartford-Thurrock. Договор ГЧП заключен между Транспортным
агентством Великобритании и несколькими компаниями: Amey, CircuLON, Connect Plus,
FLOW, Macquarie Motorway Group. Стоимость проекта составляет 4,5 млрд. фунтов, из
которых 1,5 млрд. – для работ по расширению дороги, 3 млрд. – это расходы на содержание
дороги, оцененные из расчета 100 млн. фунтов в год в течение 30 лет. Работы по
реконструкции и строительству начались в 2008 году. Планируемая длительность
строительства – 8 лет.
В Греции на стадии строительства находится проект «Греческая платная дорога» Maliakos - Kleidi. Протяженность дороги - 230 километров. Она соединяет Афины и
Салоники. Договор заключен с Hochtief PPP Solutions, во главе которого стоит консорциум
Aegean Motorway S.A. Стоимость реализации проекта оценена в 1 млрд. евро. Тип договора
ГЧП – DBFO. Возврат затраченных на строительство средств планируется за счет оплаты
проезда, а также Европейский союз одобрил государственную субсидию в размере 300 млн.
евро. Срок действия договора ГЧП – 30 лет.
Механизм взаимодействия государства и частного сектора в Индии был отлажен за
18 лет успешного сотрудничества, поэтому в стране с каждым годом увеличивается число
таких проектов. Также в стране увеличиваются масштабы проектов в рамках ГЧП. В 2001
году был запущен проект ГЧП по строительству моста протяженностью 20 километров над
морем - Mumbai Trans Harbour Link. Тип договора ГЧП – BOT. Сооружение данного моста
может стать самым дорогостоящим дорожным проектом в Индии, планируемые расходы на
его сооружение составят 4000 крор. В 2004 году был открыт международный тендер. Были
выбраны частные партнеры - ILFS,Skil and John Laing Constructions. В настоящее время
проект находится в стадии согласования с экологическими и археологическими службами.
Производится уточнение стоимости строительства. Государственное финансовое участие в
исполнении данного проекта не планируется.
29
В ОАЭ развитие государственно-частного сотрудничества идет несколько
медленнее, чем в Европе. В настоящее время одним из наиболее крупных проектов в
транспортной сфере на стадии реализации является проект строительства шоссе MafraqGhweifat протяженностью 325 километров. Тип договора ГЧП – DBFO. Департамент
транспорта Абу-Даби уже выбрал частных партнеров из разных стран для реализации
проекта. Среди компаний, с которыми заключены контракты China Communications
Construction, консорциум Irtibaat во главе с Macquarie, Anite, Итальянский консорциум,
Bouygues Travaux Publics и Mafraq Motorway Group, который включает Австрийскую
компанию Strabag и Греческую Avax, Egis Projects и Saif Bin Darwish. До конца марта
текущего года консорциумы должны доработать необходимые документы. Планируемый
срок окончания строительства – 2013 год.
В Польше на стадии переговоров находится проект строительства 91 километра
шоссе А1 Гданьск-Грудзёндз. Предполагаемый тип договора ГЧП – DBFO. Государство
ведет переговоры с частным партнером об условиях сделки.
В процессе сооружения находятся две секции шоссе А2: Новый Томысл-Познань
протяженностью 50 километров, Познань-Вжесня протяженностью 37 километров.
Предполагаемый тип договора ГЧП – BOT. Находится на стадии подписания договоров
между частным и государственным партнером.
Подписан договор концессии на строительство шоссе А4 Катовице-Краков,
протяженностью 61 километров. Тип договора ГЧП – BOT.
В Боснии проект государственно-частного партнерства предусматривает
сооружение участка шоссе Corridor Vc Зеница-Сараево-Мостар, протяженностью 143,5
километра. Предполагаемый тип договора ГЧП – BOT. Государство выбирает частного
партнера из следующего списка компаний: OHL Central Europe, Bouygeus Challenger,
Strabag, Egis Projects, Alpine Mayreder, Switelski and Brisa Konstruktor Inžinjering, Sanef,
Soares da Costa/Mota-Engil and PORR.
Средства на сооружение первых 45 километров дороги выделяются из
муниципальных бюджетов районов, по которым пройдет участок дороги, а также через
займы в Европейском Банке Реконструкции и Развития (European Bank for Reconstruction
and Development) и в Европейском Инвестиционном Банке (European Investment Bank).
Отдельного внимания заслуживает изучение российского опыта реализации
проектов ГЧП. Сразу необходимо отметить, что развитие рынка проектов ГЧП в России
имеет всего лишь 5-6-летнюю историю, что предопределяет ограниченное число успешных
проектов. Кроме того, они, как правило, точечно локализованы, обеспечены собственной
инициативой местных властей и небольшие по масштабам. Наиболее типичными задачами
применения ГЧП стали:
a) в сфере транспорта – строительство автодорог и организация пассажирских
перевозок;
b) в сфере жилищно-коммунального хозяйства – передача муниципального
жилищного фонда на обслуживание коммерческой фирме, создание
управляющих компаний в сфере управления и обслуживания жилищного
фонда; обеспечение жилого сектора теплом и горячей водой;
c) в социальной сфере – создание социально-реабилитационного центра
для несовершеннолетних; сотрудничество в области образования;
d) в сфере недвижимости – строительство гостиниц и реализация программ по
обеспечению жильем молодых семей;
e) в сфере охраны окружающей среды и благоустройства – реконструкция
территории городских садов и площадей, сооружение набережных и т.п.
30
В настоящее время идет эволюция подходов, постепенно выстраивается процесс
организации таких проектов властью. На высшем уровне пока готовых положительных
примеров реализации эффективного партнерства между властью и бизнесом нет, во многом
из-за ставки на сверхсложные проекты (внимание государства преимущественно
сосредоточено на реализации крупномасштабных инфраструктурных проектов).
Но существует довольно много проектов ГЧП на муниципальном уровне, большая
часть которых реализуется в сфере ЖКХ и дорожной сфере. Наиболее очевидным
примером может служить Санкт-Петербург, который в обход «недействующего»
концессионного законодательства нашел другие варианты контрактов ГЧП, принял закон
об участии города в проектах ГЧП, запустил механизм формирования проектов и вывода их
на конкурс.
В сфере ЖКХ, в частности в водоснабжении, количество контрактов ГЧП
составляет около 16%. Но в последнее время и здесь активно проявляют себя крупные
частные игроки (РОСВОДОКАНАЛ, ЕВП, РКС). Осуществляется управление
муниципальными водоканалами в семи регионах России: Барнауле, Калуге и Калужской
области, Краснодаре, Омске, Оренбурге, Твери, Тюмени. Муниципальные власти в целях
скорейшего выведения из кризиса сферы ЖКХ передают водоканалы из ведения МУП
эффективному частному оператору, обладающему достаточными финансовыми
возможностями, чтобы модернизировать инфраструктуру крупного города за 5-8 лет. Для
этого администрации заключают, например, с РОСВОДОКАНАЛОМ договор
долгосрочной аренды или концессии. ГК «РОСВОДОКАНАЛ» привлекает инвестиции на
модернизации и развитие городского водоснабжения из различных источников: кредиты
крупнейших российских банков, кредиты крупнейших международных банков, выпуск
ценных бумаг, софинансирование из средств Инвестфонда РФ, фонда Федеральных
целевых программ «Жилище» и др.
Еще одним примером заинтересованности государства во внедрении принципов
ГЧП при развитии ЖКХ является проект, претендующий на софинансирование из
Инвестфонда - «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов
водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области».
Целью данного проекта является развитие инфраструктуры водоснабжения и
водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области, повышение качества
услуг по водоснабжению и водоотведению, снижение негативного воздействия на р. Дон,
Азовское и Черное моря. Утвержденная сметная стоимость комплексного инвестиционного
проекта - 33470,77 млн. рублей. За счет средств Инвестиционного фонда Российской
Федерации- 6660,29 млн. рублей. Срок реализации - 2007 - 2021 годы.
В сфере транспорта и дорожного хозяйства роль партнерских отношений
государства и частных структур особенно значима, когда перед транспортной
инфраструктурой стоит необходимость ее поддержания во избежание сокращения
эксплуатационной длины и ухудшения транспортно-эксплуатационного состояния путей.
Многие из данных транспортных объектов коммерчески не окупаемы, но имеют большое
социальное и стратегическое значение, соответственно финансирование таких объектов в
значительной степени вынуждено опираться на бюджетные средства. Поэтому одной из
важнейших задач, стоявшей перед Министерством транспорта последние годы и
направленной на устранение ограничений долгосрочного экономического роста, было
начало реализации крупномасштабных проектов на транспорте на условиях ГЧП. Для
организации системной работы по отбору и подготовке проектов государственно-частного
партнерства (ГЧП) был образован Экспертный совет по государственно-частному
партнерству. Приоритет при отборе проектов, которые должны реализовываться на основе
механизма государственно-частного партнерства, отдается высокотехнологичным
инфраструктурным проектам, позволяющим создать современные мультимодальные
31
логистические комплексы, высокоскоростные автомобильные дороги, сеть национальных
аэропортов-хабов, а также инфраструктуру морских портов.
В 2007-2008 гг. в этой связи проводились работы по подготовке проектной
документации и переходу к следующим стадиям инвестиционного процесса по таким
комплексным проектам как комплексное развитие Новороссийского и Мурманского
транспортных узлов, промышленного комплека в г. Новомосковске Тульской области,
узловых аэропортов Шереметьево (ВПП-3), Пулково, Красноярск, и других, включающих в
себя развитие всех видов транспорта в рамках одного проекта.
В настоящее время большинство разработанных концессионных проектов в сфере
транспорта и дорожного хозяйства России предполагает привлечение бюджетных
ассигнований Инвестиционного Фонда РФ. В структуре проектов, одобренных
Инвестиционной и Правительственной комиссией, 8 из 20 являются автотранспортными
концессиями, общий объем финансирования проектной и строительной стадии которых
должен составить более 860 млрд рублей. Типичными примерами таких инвестиционных
проектов являются:
1) Строительство в г. Санкт-Петербурге автомобильной дороги "Западный
скоростной диаметр" (ЗСД).
Строительство платной скоростной автомагистрали «Западный скоростной
диаметр» (ЗСД) является одним из важнейших направлений решения транспортной
проблемы Санкт-Петербурга.
Главная цель проекта – создание платной скоростной автомагистрали для
обеспечения автомобильных перевозок пассажиров и грузов по направлениям их
наибольшей концентрации и подключение транспортного узла Санкт-Петербурга, включая
Большой порт, к сети автомобильных дорог страны.
ЗСД представляет собой городскую скоростную автомагистраль с транспортными
развязками в разных уровнях, на большей части 8-ми полосную, с расчетной скоростью
движения транспорта 120 км/час и максимальной интенсивностью движения до 94 тыс.
автомобилей в сутки (прогнозируемая интенсивность на 2010 год), оснащенную
современными автоматизированными системами управления движением и связи. Общая
протяженность трассы составляет 46,6 км. Эстакадные участки составят около 55%
протяженности магистрали, участки на земляном полотне – 45%. В составе ЗСД
предусматривается сооружение 14 транспортных развязок в разных уровнях и уникальных
мостовых сооружений с подмостовыми габаритами над корабельным фарватером 55 м и 35
м, строительство которых будет впервые осуществляться в России.
Строительство ЗСД, окончание которого планируется в 2011 году, позволит
замкнуть вокруг Санкт-Петербурга первое транспортное кольцо.
Размер средств, предоставляемых Инвестиционным фондом Российской
Федерации, - 71269,7 млн. рублей. Срок реализации - 2004 - 2013 годы. Срок окупаемости
инвестиционного проекта - 28 лет с начала реализации проекта
2) Строительство в г. Санкт-Петербурге Орловского тоннеля под р. Невой в
рамках развития Волго-Балтийского водного пути.
Цель инвестиционного проекта - создание первого в центральной части г. СанктПетербурга круглосуточного автодорожного сообщения между правым и левым берегами р.
Невы, которое позволит увеличить время разводки мостов р. Невы для обеспечения
растущего спроса на международные перевозки по трассе Волго-Балтийского водного пути,
а также даст прямой выход из районов исторического центра города на кольцевую
автомобильную дорогу и дорожную сеть страны.
32
Утвержденная сметная стоимость инвестиционного проекта - 26360,7 млн. рублей
на 1 января 2006 г. Размер государственной поддержки за счет средств Инвестиционного
фонда Российской Федерации - 8786 млн. рублей на 1 января 2006 г.
Срок реализации проекта - 2005 - 2010 годы. Срок окупаемости инвестиционного
проекта - 26 лет с начала реализации проекта.
3) Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную
дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь" Москва - Минск.
Цели инвестиционного проекта - строительство с последующей эксплуатацией на
платной основе нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу
федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь" Москва - Минск;
Утвержденная сметная стоимость инвестиционного проекта - 23661 млн. рублей.
Размер государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда
Российской Федерации - 13609 млн. рублей. Срок реализации - 2008 - 2011 годы. Срок
окупаемости инвестиционного проекта - 12 лет с начала его реализации.
4) Строительство скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург
на участке 15-й км - 58-й км .
Целью проекта является создание в Московской области головного участка
проектируемой скоростной автомобильной дороги на участке Москва - Санкт-Петербург
15-й км - 58-й км, обеспечивающего новое автодорожное сообщение с аэропортом
Шереметьево, включая строящийся терминальный комплекс "Шереметьево-3";
Утвержденная сметная стоимость инвестиционного проекта - 66199 млн. рублей.
Размер государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской
Федерации - 30274 млн. рублей.
Срок реализации 2008 - 2012 годы. Срок окупаемости инвестиционного проекта 17 лет с начала его реализации.
Однако, следует отметить, что по состоянию на начало 2009 года, по приведенным
проектам концессионные соглашения не заключены. Конкурсными комиссиями
определены организации, с которыми должны быть заключены концессионные соглашения.
Этими организациями осуществляется работа по подготовке документов, необходимых для
подписания концессионных соглашений. В отношении проектов по строительству нового
выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной
дороги М-1 "Беларусь" Москва – Минск и строительства скоростной автомобильной дороги
Москва - Санкт-Петербург на участке 15-й км - 58-й км подписание соглашения ожидается
не ранее, чем во втором полугодии текущего года. По проекту строительства в г. СанктПетербурге автомобильной дороги "Западный скоростной диаметр" (ЗСД) подписание
концессионного соглашения запланировано на конец 2009 года.
На основе концессий и с использованием средств Инвестфонда планируется
строительство и эксплуатация на платной основе дороги М4 «Дон» (от Москвы через
Воронеж, Ростов-на-Дону и Краснодар до Новороссийска) и трассы Краснодар—Абинск—
Кабардинка. Стоимость первого проекта оценивается почти в 20 млрд. рублей, второго — в
113 млрд. рублей.
Кроме того, в проекте, связанном с развитием транспортной инфраструктуры порта
Тамань, где появится глубоководный незамерзающий морской порт, также задействован
концессионный механизм. Пропускная способность портового комплекса составит 35
миллионов тонн грузов в год. Это самый масштабный инвестиционный проект в области
глобальной транспортной логистики, реализуемый в России за последние 20 лет. Новый
портовый комплекс снимет дефицит портовых мощностей на юге страны и приведет к
переориентации грузовых потоков, идущих сегодня через другие страны в Россию.
33
Данные проведенного анализа реализуемых на территории Российской Федерации
проектов использованы при обосновании наиболее приемлемых (оптимальных) вариантов
моделей ГЧП для применения в России.
34
3. Реформы, реализованные государственными органами РФ в сфере ГЧП
К концу 90-х ситуация в отношениях государства и частного сектора зашла в
тупик: любые инициативы бизнеса власть воспринимала как попытку лоббирования узко
корпоративных интересов для получения доступа к бюджетным средствам. Только
несколько лет назад (начиная с 2005 г.) наметилось сближение интересов государства и
бизнеса, а партнерство между ними стало рассматриваться как стратегический альянс для
реализации общественно значимых проектов в широком спектре деятельности – от базовых
отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг. За последние годы
государством были созданы определенные предпосылки для расширения практики ГЧП в
экономике России. В их числе меры по усилению механизма обратной связи бизнеса и
власти за счет государственно-частных консультаций в рамках Совета по
конкурентоспособности
и
предпринимательству
при
Правительстве
РФ,
предпринимательских организаций «Деловая Россия», РСПП, «ОПОРА России».
Сейчас существует понимание того, что ГЧП способно значительно повысить
конкурентоспособность инфраструктурных проектов на рынке частных инвестиций, а за
счет привлечения технологий и опыта частного сектора в сфере управления и работы с
потребителями ГЧП возможно заметно улучшить качество и эффективность
предоставления публичных услуг.
За рассматриваемый период были приняты ряд законодательных инициатив,
направленных на развитие ГЧП в России. Так, в 2005 г. в России принят закон "О
концессионных соглашениях", работа над которым велась более десяти лет. Принятый
закон обеспечивает нормативно-правовую базу ГЧП на основании концессионных
соглашений для финансирования инвестиций и модернизации российской инфраструктуры.
Концессии считаются наиболее гибкой и эффективной формой ГЧП. В рамках концессии
частный партнер сооружает, модернизирует и эксплуатирует объекты, сохраняемые в
государственной собственности. Вместе с тем концессионер получает от государства
исключительные права на выполнение работ или предоставление услуг, составляющих
предмет концессии. Речь идет о проектах, имеющих стратегическое значение, и объектах,
не подлежащих приватизации, таких как причалы портов, взлетно-посадочные полосы
аэропортов, элементы коммунальной или энергетической инфраструктуры. В зависимости
от условий концессии государство также может регулировать и контролировать качество,
объем и цены на предоставляемые потребителям услуги.
Особенностью концессионных соглашений является то, что концессия создается,
прежде всего, для предоставления публичной услуги, которой будет пользоваться широкий
круг потребителей, при этом, как правило, условием концессии является осуществление
концессионером инвестиций. В мировой практике выработан ряд моделей концессионных
соглашений. Каждая из них выбирается исходя из целей и задач каждого конкретного
проекта.
Мировой опыт свидетельствует, что механизм концессий наилучшим образом
подходит для привлечения значительного объема внебюджетных инвестиций в
инфраструктурные отрасли, однако в настоящее время существует ряд препятствий для
увеличения масштабов развития концессионной формы ГЧП.
В первую очередь барьеры для развития системы концессионных соглашений
связаны с ограниченностью круга банков, способных предоставить финансирование в
необходимых объемах и на требуемых условиях. В России к числу таких банков можно
отнести Внешэкономбанк, несколько крупнейших коммерческих банков (Сбербанк,
Внешторгбанк и т.п.) и ряд ведущих западных банков, специализирующихся на
финансировании инфраструктурных проектов. Однако банки, как правило, не готовы дать
гарантии предоставления финансирования конкретному частному консорциуму до
35
объявления победителя конкурса, в то время как необходимым условиях участия в
конкурсе является подтверждение банковской гарантией стопроцентного объема долгового
финансирования (как это зачастую делается в подобных конкурсах за рубежом).
Другими проблемами является сложная система конкурсных процедур, отсутствие
обоснованной методики комплексной проверки финансовых предложений конкурсантов на
предмет их реалистичности, несбалансированность технических и финансовых критериев
отбора конкурсных заявок36, несогласованность концессионного и бюджетного
законодательства37. Даже неполный перечень проблем, касающихся реализации
концессионных соглашений как формы ГЧП, свидетельствует о том, что организационная и
законодательная база концессионных соглашений требует существенной доработки.
Безусловно, некоторое движение в направлении создания более гибкой
нормативно-правовой базы для концессионных соглашений началось в июле 2008 г., когда
в закон были внесены следующие поправки:
a) передача прав концедента уполномоченному органу, в частности,
специальному органу по ГЧП, что является положительным фактором,
поскольку может упорядочить процесс реализации проекта;
b) оперативное управление объектами концессионного соглашения третьим
лицом допускается после утверждения концедентом, что повышает
операционную
гибкость
концессионера и
позволяет перенести
операционный риск на третье лицо, имеющее больше возможностей для
принятия такого риска. Данное обстоятельство способствует оптимальному
распределению риска;
c) условия компенсации расходов, понесенных в случае досрочного
прекращения концессионного соглашения, могут быть включены в условия
концессионного соглашения, и в случае их надлежащего формулирования
это может снизить риск досрочного прекращения соглашения и обеспечить
более высокий уровень прозрачности в отношении перспектив возврата
долга в случае расторжения соглашения;
d) тарифы для концессий на оказание регулируемых услуг должны включать
затраты на реализацию инвестиционной программы, указанной в
концессионном соглашении. Это - положительный фактор с точки зрения
кредитного риска, поскольку тарифы будут корректироваться таким
образом, чтобы обеспечить выполнение инвестиционной программы.
Кроме того, поправки вводят ряд ограничений на структуру проекта и
дополнительные обязательства концессионера, в том числе:
a) материальные активы не могут быть переданы в залог, что налагает
ограничения на обеспечение проекта;
b) в соответствии с концессионным соглашением концессионер должен
представить гарантию исполнения обязательств, которая может иметь
Согласно концессионному законодательству максимальный вес технических критериев оценки заявки
может составить лишь 0,2 - соответственно вес остальных критериев, большинство из которых финансовые, 0,8. Таким образом, участник конкурса, предложивший наилучшие финансовые условия, скорее всего, его и
выиграет независимо от качества своего технического предложения.
37
Для финансирования проектов ГЧП из бюджета Правительство должно каждый год получать одобрение
этих расходов в Федеральном Собрании при рассмотрении закона о федеральном бюджете. Между тем
многие из проектов ГЧП предполагают долгосрочные контракты (на 20 или более лет).
36
36
форму банковской гарантии, залога денежных средств или страхового
полиса. Законом не устанавливается минимальный размер покрытия.
Тем не менее, эти изменения не способны устранить все существующие
препятствия на пути популяризации концессионных соглашений в России, а следовательно,
совершенствование нормативно-правовой базы концессии следует продолжать
ускоренными темпами.
В 2005 г. также было принято Положение «Об инвестиционном фонде»,
утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2005 г.
N 694. Инвестиционный фонд стал одним из первых созданных на территории страны
институтов развития, призванных функционировать в рамках механизма государственночастного партнерства.
Основным отличием Инвестфонда от появившихся позднее (в период 2006-07 гг.)
институтов развития (Внешэкономбанк, ОАО «ОЭЗ», Российская венчурная компания, ГК
«Ростехнология», Фонд реформирования ЖКХ др.) является отсутствие организационноправовой формы, так как согласно ст. 179.2 Бюджетного кодекса РФ Инвестфонд является
целевой статьей федерального бюджета, подлежащей использованию в целях реализации
инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного
партнерства.
Это обстоятельство накладывает определенные ограничения как на формы
расходования денежных средств, так и порядок управления активами Фонда.
Первоначально управление фондом осуществлялось Федеральным агентством по
управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ), подведомственным Министерству
экономического развития и торговли (МЭРТ РФ). Однако в конце 2007 года функции по
предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда
Российской Федерации были переданы Министерству регионального развития на
основании Постановления Правительства РФ «О некоторых вопросах структуры и
организации деятельности министерства регионального развития Российской Федерации»
от 25.10.2007 № 701. Учитывая то обстоятельство, что Положение об Инвестиционном
фонде не учитывало специфики деятельности данного министерства, так как напрямую не
предусматривало возможность регионов активно использовать этот финансовый
инструмент для решения своих инвестиционных задач, потребовалось внести определенные
изменения в нормативную базу функционирования Фонда.
1 марта 2008 г. Правительством РФ было принято постановление № 134 «Об
утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований
Инвестиционного фонда Российской Федерации», которое призвано устранить
существовавшие ограничения в нормативно-правовом регулировании одного из наиболее
капитализированных институтов развития в России. Данные изменения коснулись в первую
очередь направлений оказания государственной поддержки, перечень которых был не
столько расширен, сколько конкретизирован. К существовавшим ранее направлениям по
развитию инфраструктуры общегосударственного значения (в том числе социальной) и
инноваций, включая разработку проектной документации по ним, добавились проекты по
финансированию создания и (или) реконструкции объектов, планируемых к реализации в
рамках концессионных соглашений.
Следует отдельно выделить тот момент, что эта поддержка по-прежнему
предоставляется только инвестиционным проектам, отобранным исходя из оценки их
общегосударственного значения. Особую значимость проектов подчеркивает хотя бы
требование о минимальной сметной стоимости проекта в размере 5 миллиардов рублей.
Такие крупномасштабные проекты должны осуществляться на принципах разделения
рисков государства с частным капиталом и сбалансированности интересов участников
инвестиционного проекта.
37
Также отметим, что инвестиционный проект не является программой развития
приоритетных направлений на всей территории РФ, а имеет конкретную локализацию и
рассматривается как развернутая во времени совокупность мероприятий, направленных на
достижение целей проекта, и требующих для своей реализации значимых инвестиций.
Первоначально на период 2006-2010 гг. объем Фонда был запланирован на уровне
515 млрд. руб., однако это крайне приблизительная оценка и, вероятнее всего, в условиях
финансового кризиса она будет пересмотрена в сторону сокращения.
Следует отметить, что в новой редакции нормативной базы Инвестфонда
источники его средств более не уточняются, а лишь указывается, что в федеральном
бюджете соответствующего финансового года определена величина бюджетных
ассигнований, образующих годовой объем Фонда.
Еще одним существенным изменением стало приведение в соответствие с
Бюджетным кодексом РФ форм оказания государственной поддержки. Если ранее
фигурировала в качестве наиболее используемой формы поддержки так называемое
софинансирование на договорных условиях инвестиционного проекта, содержание
которого в бюджетном законодательстве не было определено, то в настоящей редакции уже
применяются предусмотренные Бюджетным кодексом формы предоставления средств
Фонда, как-то: бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства
государственной собственности и предоставление субсидий бюджетам нижестоящих
уровней для целей создания региональной или муниципальной собственности и разработки
соответствующей проектной документации. Также следует отметить, что наряду с
существовавшими ранее инвестициями в уставные капиталы открытых акционерных
обществ и предоставлением государственных гарантий Российской Федерации добавилась
возможность направления средств Инвестфонда в инвестиционные фонды, создаваемые в
субъектах Российской Федерации.
По состоянию на начало 2009 года уже было отобрано и одобрено
Правительственной комиссией 14 инвестиционных проектов и еще 7 проектов,
предусматривающих финансирование из средств Инвестфонда разработки проектной
документации проектов. Следует отметить, что все проекты связаны с развитием
инфраструктуры, преимущественно транспортной.
Несмотря на всю значимость Инвестфонда для реализации инфраструктурных
проектов, модель действия этого института развития довольно далека от принципов ГЧП.
Дело в том, что характерной чертой проектов Инвестфонда является элемент объединения
ресурсов государства и частного бизнеса лишь по формальным признакам (государство
строит взлетно-посадочную полосу, а частный инвестор – терминал). В такой модели ГЧП
не возникает финансового рычага, так как никто из ее участников взаимными рисками не
управляет. На самом же деле ГЧП должно быть ориентировано на разделение рисков, что в
условиях кризиса является крайне важным для бизнеса.
Другим отступлением от концепции ГЧП является то, что государство в проектах
выступает как инвестор, вкладывая собственные средства из расчета окупаемости
осуществляемых бюджетных затрат за счет будущих доходов бюджета от частных
проектов. В рамках же концепции ГЧП государство должно является заказчиком, которое
сокращает риски частных инвестиций в инфраструктуру посредством расходования части
будущие бюджетных доходов на обеспечение приемлемой рентабельности частных
инвестиций.
В июне 2008 года был создан Центр развития ГЧП при Внешэкономбанке, что
стало началом процесса консолидации государственных институтов развития на базе Банка
развития. Ключевой целью Центра ГЧП является содействие разработке и реализации
проектов на основе государственно-частного партнерства, а также квалифицированная
подготовка, организация и сопровождение проектов ГЧП для реализации отраслевых,
38
региональных и городских стратегий развития, оказание поддержки органам
муниципального и государственного управления по совершенствованию инструментов
ГЧП.
Центр ГЧП реализует функции по нескольким направлениям:
1) Информационное обеспечение.
2) Нормативное сопровождение.
3) Поддержка переподготовки кадров органов государственного и муниципального
управления.
4) Организация взаимодействия профессиональных участников рынка ГЧП.
При всей важности перечисленных принятых правительством мер, можно
констатировать, что процесс создания и использования механизмов ГЧП в России, а также
диалог государства и бизнеса по данному вопросу только начаты, и требуется значительно
ускорить движение в этом направлении. Сегодня основная задача государственной власти и
бизнеса – выработка конкретных процедур применения этих инструментов и их обкатка на
пилотных проектах. По мнению экспертов, сейчас необходимы скоординированные
действия власти и бизнеса по повышению эффективности ГЧП, и в первую очередь
нуждается в совершенствовании законодательная база государственно-частного
партнерства, чтобы этот инструмент заработал в полную силу.
4. Существующая законодательная база
Так называемое государственно-частное партнерство (ГЧП) законодательного
определения не имеет38. Под государственно-частным партнерством понимают некий
механизм экономически взаимовыгодного сотрудничества общества (государства) с
частными инвестициями при посредничестве государства.
Вместе с тем, нормативно-правовая база для формирования ГЧП принимается и
развивается с учетом различных форм взаимодействия, как на федеральном уровне, так и на
уровне субъектов РФ.
Так, конкретные механизмы формирования ГЧП были предусмотрены в
Распоряжении Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р «О программе социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 2008 годы)». В частности, приоритетными направлениями ГЧП признаны:
a) производственная и транспортная инфраструктуры (строительство и
эксплуатация дорог, электрических сетей, портов, трубопроводов);
b) жилищно-коммунальное хозяйство;
c) финансирование
научных
исследований,
имеющих
перспективы
коммерциализации, и развитие инновационной инфраструктуры;
d) профессиональное образование и система переподготовки кадров;
e) здравоохранение и социальные услуги;
f) информационно-консультационная
поддержка
предпринимательской
деятельности.
Данным Распоряжением были определены наиболее эффективные инструменты
взаимодействия государства и бизнеса, к которым отнесли:
a) создание и функционирование особых экономических зон (ОЭЗ);
Большинство специалистов в области права полагают, что это и не требуется, поскольку это только сузит
рамки возможных форм взаимодействия государства с частным бизнесом.
38
39
b) формирование и использование Инвестиционного фонда РФ;
c) реализация принципов и механизмов, предусмотренных законодательством
о концессиях (ФЗ «О концессионных соглашениях»);
d) повышение эффективности деятельности государственных институтов
развития, в том числе банков развития;
e) развитие инновационной инфраструктуры, в том числе создание техниковнедренческих парков, производственных кластеров;
f) государственная поддержка деятельности венчурных инновационных
фондов, финансирующих высокотехнологичные и наукоемкие проекты;
g) повышение результативности механизмов поддержки лизинга.
Развитие механизмов ГЧП предусмотрено и в Основных направлениях
деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года39, и в
Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на
период до 2020 года40, а также в иных актах Правительства РФ и актах профильных
Министерств (при утверждении целевых программ, различных концепций действий, мер и
стратегий развития и т.д.).
Итак, правовое оформление ГЧП возможно через различные правовые
конструкции, как общие, так и специально разработанные для ГЧП. К ним, прежде всего,
относятся:
a) концессионные соглашения;
b) соглашения о разделе продукции;
c) инвестиционные договоры с определением прав на создаваемые объекты и
их разновидности;
d) арендные договоры с инвестиционными обязательствами;
e) договоры о совместной деятельности;
f) различные смешанные договоры;
g) сервисные контракты (контракты на обслуживание, эксплуатацию,
управление).
Формы ГЧП отличаются степенью ответственности, которую государство или
частный сектор берут на себя за эксплуатацию и техническое обслуживание, капитальные
вложения и текущее финансирование, коммерческий риск, а также тем, кому принадлежат
активы и длительностью сотрудничества. Рассмотрим их несколько подробнее в разрезе
законодательного регулирования.
Конечно, общие вопросы ГЧП регулируются гражданским законодательством, а
особенности правового режима ГЧП определяются положениями бюджетного
законодательства, Федеральных законов от 21.07.2005 № 94-ФЗ (в ред. от 30.12.2008) «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд», от 21.12.2001 № 178-ФЗ (в ред. от 24.07.2008) «О
приватизации государственного и муниципального имущества», от 26.07.2006 № 135-ФЗ (в
ред. от 08.11.2008) «О защите конкуренции», от 23.11.1995 № 174-ФЗ (в ред. от 30.12.2008)
«Об экологической экспертизе» и т.д.
Специальное законодательство для регулирования проектов ГЧП также
представлено целым рядом нормативных актов. Еще в Законе «Об иностранных
39
40
См. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р
См. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р
40
инвестициях в РСФСР» (от 04.07.1991 № 1545-1, с последующими изменениями)
предусматривались концессионные договоры и соглашения о разделе продукции.
На федеральном уровне можно отметить следующие законодательные акты
применительно к разным формам ГЧП:
a) Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225ФЗ (с изм. от 30.12.2008), принятый в развитие законодательства Российской
Федерации в области недропользования и инвестиционной деятельности,
устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе
осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и
добычу минерального сырья на территории РФ, а также на континентальном
шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ на условиях
соглашений о разделе продукции. Сюда же можно отнести целых ряд иных
законов об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено
на условиях раздела продукции.
b) новый Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 №
115-ФЗ (с изм. от 30.06.2008), целями которого являются привлечение инвестиций
в экономику, обеспечение эффективного использования государственного и
муниципального имущества и повышение качества товаров, работ, услуг,
предоставляемых потребителям. В соответствии с ним предусмотрено, что
объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, входящее
в состав следующего имущества:
1) автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной
инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки
автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств,
пункты взимания платы с владельцев автотранспортных средств
(типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением
Правительства РФ от 27.05.2006 № 319);
2) объекты железнодорожного транспорта (типовое концессионное
соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от
05.12.2006 № 744);
3) объекты трубопроводного транспорта (типовое концессионное
соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от
11.11.2006 № 672);
4) морские и речные порты, в том числе гидротехнические сооружения
портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур
(типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением
Правительства РФ от 05.12.2006 № 745);
5) морские и речные суда, суда смешанного (река - море) плавания, а
также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные
переправы, плавучие и сухие доки (типовое концессионное соглашение
утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.12.2006 №
746);
6) аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета,
посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемые и
предназначенные для организации полетов гражданских воздушных
судов авиационная инфраструктура и средства обслуживания
воздушного движения, навигации, посадки и связи (типовое
41
концессионное соглашение утверждено Постановлением Правительства
РФ от 05.12.2006 № 739);
7) объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов
(типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением
Правительства РФ от 05.12.2006 № 739);
8) гидротехнические сооружения (типовое концессионное соглашение
утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.12.2006 № 747);
9) объекты по производству, передаче и распределению электрической и
тепловой энергии (типовое концессионное соглашение утверждено
Постановлением Правительства РФ от 11.11.2006 № 673);
10) системы
коммунальной
инфраструктуры
и
иные
объекты
коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и
энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и
утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные
для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты,
предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты
социально-бытового назначения (типовое концессионное соглашение
утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.12.2006 № 748);
11) метрополитен и другой транспорт общего пользования (типовое
концессионное
соглашение
утверждено
Постановлением
Правительства РФ от 22.12.2006 № 791);
12) объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для
санаторно-курортного лечения (типовое концессионное соглашение
утверждено Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 138);
13) объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для
организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социальнокультурного назначения (Постановлением Правительства РФ от
11.11.2006 № 671 утверждено типовое концессионное соглашение в
отношении объектов образования; от 09.02.2007 № 90 в отношении
объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и
иных объектов социально-культурного назначения).
Однако, как показывает отечественная практика, данный Закон имеет множество
недостатков и регулярно подвергается критике, о чем несколько подробнее будет рассказано
ниже.
a) нормативная база для деятельности Инвестиционного фонда РФ складывается
не только из норм Бюджетного кодекса РФ, но и актов Правительства РФ.
Инвестфонд был сформирован на основании одноименного постановления
Правительства РФ от 23.11.2005 № 694, став одним из первых созданных на
территории страны институтов развития, призванных функционировать в
рамках механизма ГЧП. Основным отличием Инвестфонда от появившихся
иных институтов развития (ВЭБ, ОАО «ОЭЗ», Российская венчурная
компания, ГК «Ростехнология» и др.) является отсутствие организационноправовой формы, так как согласно ст. 179.2 Бюджетного кодекса РФ
Инвестфонд является целевой статьей федерального бюджета, подлежащей
использованию
в
целях
реализации
инвестиционных
проектов,
осуществляемых на принципах ГЧП. Постановлением Правительства РФ от
01.03.2008 № 134 были утверждены Правила формирования и использования
бюджетных ассигнований Инвестфонда.
42
b) нормативная база для деятельности госкорпораций. Общее законодательство
основывается на ГК РФ и Федеральном законе от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О
некоммерческих организациях» (с изм. на 24.07.2008) – государственной
корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация,
учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и
созданная для осуществления социальных, управленческих или иных
общественно полезных функций. Госкорпорация не ограничена рамками
бюджетного финансирования и может тесно взаимодействовать с субъектами
предпринимательской деятельности. Здесь же выделяется специальное
законодательство, поскольку каждая из них создается на основании
Федерального закона (например, Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ
«О Банке развития», Федеральный закон от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О
государственной корпорации «Ростехнологии»», Федеральный закон от
19.07.2007 № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»), а также
регулируется актами Правительства РФ и профильных министерств. Обычно к
госкорпорациям прежде всего относятся банки развития и национальные
отраслевые структуры.
c) нормативная основа для деятельности акционерных обществ, созданных
государством (например, ОАО «Российская венчурная компания» (РВК), ОАО
«Особые экономические зоны» (ОЭЗ) и др.), базируется на общих положениях
Гражданского кодекса РФ, а также регулируется актами Правительства РФ и
профильных министерств.
d) сюда также можно включить нормативную базу, регулирующую в целом
инвестиционную деятельность, прежде всего, это Федеральный закон от
25.02.1999 № 39-ФЗ (с изм. на 24.07.2007) «Об инвестиционной деятельности в
Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», где
отношения между субъектами инвестиционной деятельности регулируются
договором или государственным контрактом. Понятие «инвестиционный
контракт (договор)» широко используется в юридической и деловой лексике,
но к настоящему моменту так и не появилось его четкое определение.
Действует в этой сфере и Закон РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 (с изм. на
30.12.2008) «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» в части норм, не
противоречащих Закону № 39-ФЗ. Гражданский кодекс РФ регулирует
гражданско-правовые
отношения
и
ответственность
участников
инвестиционного договора.
Российское законодательство предусматривает особые положения, касающиеся
налоговых режимов для проектов ГЧП. Так, Федеральным законом от 06.06.2005 № 58-ФЗ в
ст. 256 Налогового кодекса РФ введено положение, что амортизируемое имущество,
полученное организацией от собственника имущества в соответствии с законодательством
РФ об инвестиционных соглашениях в сфере деятельности по оказанию коммунальных
услуг или законодательством РФ о концессионных соглашениях, подлежит амортизации у
данной организации в течение срока действия инвестиционного соглашения или
концессионного соглашения. Также если условия концессионного соглашения в период
эксплуатации объекта коммунальной инфраструктуры соответствуют существенным
условиям договора аренды, то концессионер может воспользоваться нормами НК РФ об
амортизации неотделимых улучшений.
В соответствии с поправками, внесенными Федеральным законом от 30.06.2008 №
108-ФЗ, с 1 января 2009 г. для целей налога на прибыль доходы в виде имущества или
имущественных прав, полученных по концессионному соглашению, в налоговую базу не
включаются (п. 37 п. 1 ст. 251 НК РФ). Организации теперь могут начислять амортизацию
43
не только по полученному от собственника, но и по созданному в рамках концессионного
соглашения имуществу (абз. 5 п. 1 ст. 256 НК РФ). Пунктом 1 ст. 257 НК РФ установлены
правила определения первоначальной стоимости имущества, полученного в качестве
объекта концессионного соглашения: рыночная стоимость такого имущества на момент его
получения, увеличенная на сумму расходов на достройку, дооборудование, реконструкцию,
модернизацию, техническое перевооружение и доведение его до состояния, в котором оно
пригодно для использования, за исключением налогов, подлежащих вычету или
учитываемых в составе расходов. Концессионная плата, которую концессионер
перечисляет концеденту в период использования (эксплуатации) объекта концессионного
соглашения, относится к прочим расходам, связанным с производством и реализацией (пп.
10.1 п. 1 ст. 264 НК РФ).
Начинает формироваться правоприменительная практика по налоговым вопросам
концессионных соглашений (так, вопросам исчисления налога на имущество и налога на
прибыль посвящены письма от 24.10.2005 № 03-03-04/1/287 и от 19.01.2006 № 03-06-0104/06 Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ).
Одновременно с этим начинает формироваться правовое регулирование ГЧП на
региональном уровне.
Специальное законодательство по вопросам ГЧП на региональном уровне начинает
развиваться в отдельных регионах страны (наиболее активно в Республике Дагестан,
Томской области, г.Санкт-Петербург и некоторых других).
В г. Санкт-Петербург действует Закон от 25.12.2006 № 627-100 (в ред. от 10.04.2008)
«Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Закон
устанавливает порядок и условия участия Санкт-Петербурга в ГЧП путем заключения и
исполнения от имени Санкт-Петербурга соглашений, в том числе концессионных. Согласно
Закону ГЧП – взаимовыгодное сотрудничество города Санкт-Петербурга с российским или
иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования
юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной
деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых
проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том
числе концессионных. Целями участия города Санкт-Петербурга в ГЧП заявляются:
реализация социально значимых проектов в Санкт-Петербурге; привлечение частных
инвестиций в экономику Санкт-Петербурга; обеспечение эффективности использования
имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга; повышение качества
товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.
То же мы видим и в Республике Дагестан. В Законе Республики Дагестан от
01.02.2008 № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах»
целями участия Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах являются
реализация социально значимых проектов в Республике, привлечение частных инвестиций
в экономику, обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в
собственности Республики, повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых
потребителям. Здесь также под государственно-частным партнерством понимается
взаимовыгодное сотрудничество Республики Дагестан с российским или иностранным
юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического
лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности)
объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое
осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.
Такие же нормы прописаны в Законе Республики Калмыкия от 18.12.2008 « 59-IV-З
«О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия», в Законе Республики
Алтай от 05.03.2008 № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в
Республике Алтай».
44
В Томской области принят Закон от 04.12.2008 № 240-ОЗ «О государственночастном партнерстве в Томской области»41. Закон детально определяет порядок участия
Томской области в государственно-частном партнерстве, закрепляет конкурсные
процедуры при реализации проектов, в которых участвует регион и бизнес. Под
государственно-частным партнерством понимается организационное взаимодействие
(сотрудничество) между Томской областью либо Томской областью и муниципальными
образованиями Томской области, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с
другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социальноэкономической сфере на территории Томской области. Хозяйствующими субъектами могут
быть индивидуальные предприниматели, коммерческие организации, а также
некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящую доход.
В Республике Тыва в целях развития государственно-частного партнерства на
территории Республики Правительство Республики42 утвердило Типовое соглашение о
создании условий государственно-частного партнерства на территории Республики.
Предметом Соглашения является взаимодействие Сторон, направленное на создание
благоприятных условий для развития государственно-частного партнерства на территории
Республики Тыва, стимулирующего социально-экономическое развитие Республики Тыва.
В нем прописаны обязательства сторон, порядок разрешения споров и особые условия, срок
действия соглашения и иные условия.
В некоторых законодательных актах регионов механизм ГЧП прямо не прописан, а
реализуются через государственную поддержку инвестиционной деятельности.
Например, в Законе Оренбургской области «Об инвестиционной деятельности на
территории Оренбургской области, осуществляемой в форме капитальных вложений» от
27.03.2003 № 119/17-III-ОЗ (в ред. от 10.11.2008) под инвестиционным договором
понимается гражданско-правовой договор между Правительством Оренбургской области и
субъектом инвестиционной деятельности, реализующим инвестиционный проект или
инвестиционную программу, с предоставлением поддержки со стороны органов
государственной власти Оренбургской области. Поддержка предусматривается за счет
единого специального инвестиционного фонда в составе областного бюджета,
предназначенного для осуществления инвестиционной деятельности, направленной на
структурную перестройку и развитие реального сектора экономики Оренбургской области.
В Законе Приморского края от 10.05.2006 № 354-КЗ (в ред. от 19.12.2008) «О
государственной поддержке инвестиционной деятельности в Приморском крае»
государственная поддержка инвесторов, реализующих приоритетный инвестиционный
проект на территории Приморского края, может осуществляться в следующих формах:
предоставления на конкурсной основе государственных гарантий Приморского края в
соответствии с федеральным и краевым законодательством; предоставления бюджетных
кредитов с уплатой процентов за пользование ими в размере, определяемом законом
Приморского края о краевом бюджете; предоставления на конкурсной основе бюджетных
средств для финансирования инвестиционных проектов на возвратной и срочной основах с
До принятия данного Закона действовал Закон от 16.10.2006 № 244-03 «Об основах государственночастного партнерства в Томской области», который направлен на обеспечение стабильных условий развития
всех форм ГЧП в Томской области, привлечение и эффективное использование государственных,
муниципальных, частных ресурсов, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, научнотехнические ресурсы, для развития экономики и социальной сферы Томской области, повышения уровня
жизни граждан. Т.е. Закон определял общие принципы организации отношений при ГЧП.
41
42
Постановление Правительства Республики Тыва от 26.06.2008 № 408.
45
уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом Приморского края о
краевом бюджете либо на условиях возникновения права государственной собственности
Приморского края на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества
указанных юридических лиц и оформления участия Приморского края в уставных
(складочных) капиталах таких юридических лиц. Предусмотрена и государственная поддержка инвестиционной деятельности на территории Приморского края в форме заключения
концессионных соглашений.
Аналогичные положения есть в Законе «Об иностранных инвестициях в Пермской
области» от 21.08.1997 № 839-127 (в ред. от 03.04.2003).
В Саратовской области принят Закон от 28.06.2007 № 116-ЗСО (ред. от 28.04.2008)
«О режиме наибольшего благоприятствования для инвесторов в Саратовской области». В
нем прямое участие органов государственной власти области в инвестиционной
деятельности осуществляется путем: предоставления бюджетных инвестиций в
соответствии с законодательством РФ; выпуска облигационных займов области,
гарантированных целевых займов для финансирования значимых инвестиционных
проектов в соответствии с законодательством; государственно-частного партнерства, в том
числе передачи имущества, находящегося в государственной собственности области, путем
заключения концессионных соглашений в соответствии с законодательством РФ и
законодательством области; иных форм участия органов государственной власти области в
инвестиционной деятельности.
Практически во всех регионах предусматривается внедрение механизмов
государственно-частного партнерства в разных формах в программах (планах, стратегиях)
социально-экономического развития региона, основных направлениях по развитию
региона, концепциях реформирования каких-либо сфер и т.д. либо отдельных актах,
посвященных ГЧП – планах действий по развитию ГЧП (например, в республиках
Башкортостан и Дагестан, Волгоградской и Курской областях).
Стоит отметить, что на региональном уровне, как и на федеральном, также
создаются и действуют комиссии и различные экспертные советы по развитию ГЧП. Так,
созданы при Минэкономразвития России43 и Минтрансе России44 экспертные советы по
государственно-частному партнерству; в г.Москве создан Экспертно-консультационный
совет45 по развитию механизмов ГЧП для рассмотрения вопросов и подготовки
предложений по совершенствованию механизмов взаимодействия государства и
предпринимательского сообщества в целях устойчивого социально-экономического
развития города; в Амурской области создана комиссия46 по приоритетным
инвестиционным проектам при Правительстве Амурской области по реализации
инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства; в
Астраханской области создана рабочая группа47 по разработке механизмов
функционирования государственно-частного партнерства.
В ряде российских регионах уже реализуются «пилотные проекты» по передаче в
концессию объектов дорожно-транспортной инфраструктуры (Воронежская и Саратовская
Приказ Минэкономразвития РФ от 02.11.2007 № 372.
Приказ Минтранса РФ от 03.03.2006 № 28.
45
В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 24.06.2008 г. № 567-ПП «О Плане действий по
развитию частно-государственного партнерства в городе Москве на 2008-2011 годы».
46
Постановление Правительства Амурской области от 17.09.2007 № 6 (в ред. от 26.04.2008).
43
44
47
Распоряжение Правительства Астраханской области от 09.06.2008 № 256-Пр (в ред. от 01.07.2008).
46
области, в Санкт-Петербурге прорабатывается возможность применения концессионного
варианта для строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД), скоростной трассы
Москва-Петербург, Морского пассажирского вокзала на Васильевском острове),
коммунального хозяйства (Калужская область), лесов (Вологодская область).
Таким образом, в настоящее время федеральное и региональное законодательство
идет по пути создания отдельных нормативных актов, регулирующих ту или иную
специфическую форму участия государства во взаимоотношениях с частными субъектами.
Складывается политика развития отдельных отраслей и регионов на основе ГЧП. На федеральном уровне разработано существенное количество гражданско-правовых механизмов,
позволяющих более или менее «вписывать» реализацию ГЧП-проектов в рамках
существующего законодательства. В регионах структура нормативной базы по ГЧП
выглядит в виде закона субъекта РФ о государственно-частном партнерстве (или
инвестициях) либо подзаконных нормативных актов субъекта РФ, принятых на основании
положений Закона в целях конкретизации и реализации его отдельных норм (сюда можно
отнести, в частности, положения о порядке организации и проведения конкурсов, положения о порядке работы экспертных комиссий или уполномоченных органов в части
принятия решений об участии в партнерстве, типовые соглашения или контракты о
партнерстве и т.д.).
Полагаем, фактором успешного развития ГЧП является правильность выбора форм
и типов ГЧП, поскольку не каждая форма или тип могут быть успешно использованы в
приоритетных сферах деятельности государства и в каждом конкретном случае.
Необходимо отметить, что из активно используемых форм государственночастного партнерства, существующих в российской практике достаточно давно, являются
арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в
аренду частным структурам государственной (муниципальной) собственности: зданий,
сооружений, производственного оборудования и т.д. В качестве платы за пользование
государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.
Значимым для развития ГЧП является то, что при множестве нормативных актов арендные
(лизинговые) отношения реализуются в контексте единой концептуальной основы –
Гражданского кодекса РФ. Эти отношения, по мнению большинства экспертов, могут
являться перспективным путем реализации крупных проектов в условиях ГЧП, где
сторонами соглашения являются арендодатель (государство, от имени и по поручению
которого действует то или иное ведомство или государственная компания) и арендатор
(юридическое лицо, получающее от государства соответствующие активы и права на
конкретный срок). Такая форма ГЧП может действовать на всех уровнях власти, в том
числе, и на муниципальном.
В настоящее время предпочтение отдается и таким формам ГЧП как контракты
(на реализацию чего-либо), так как основной сферой применения схемы государственночастного партнерства в России становится развитие городского пассажирского транспорта,
строительство морских терминальных комплексов, реконструкция аэропортов,
железнодорожное строительство в районах освоения новых месторождений, создание
сложных информационных систем по управлению грузодвижением и т.д. В этих целях
можно кратко рассмотреть каждую из этих типов партнерства государства (муниципалитета) и бизнеса.
Контракты (договоры), заключаются между государством и частной организацией
на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности.
В контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, а
расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том,
что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или
собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным (муниципальным)
47
органом являются для частного предпринимателя весьма привлекательным бизнесом, так
как помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные
льготы и преференции.
Рядом экспертов в основу классификации форм ГЧП в разрезе контрактов
положена собственность на активы, конечная цель, которая должна быть достигнута в
процессе реализации партнерства государства и предпринимательских структур, а также
специфические особенности при заключении соответствующих письменных соглашений
между сторонами, определении ответственного лица за риски и другие условия
партнерства.
Так, контракт на обслуживание направлен на формирование эффективного рынка
образовательных, медицинских и иных услуг; контракт на управление – обеспечивается
делегированием бизнесу органами управления полномочий по расширению сферы услуг по
социальной защите населения и т.д.; широко на региональном уровне используется
контракт на оказание общественных услуг и выполнение работ – продолжительность
использования такой формы, как правило, является среднесрочной и реализуется на объектах
городского хозяйства (например, уборка улиц), благоустройства и городских парков.
На долгосрочной основе используется другая форма ГЧП – контракт для
инвестиций или на строительство с участием крупных банков и финансовых структур.
Российская практика показывает, что достаточно активно и длительный срок, как
правило, на региональном и муниципальном уровне реализуется такая форма ГЧП как
контракт на эксплуатацию и передачу. Типичными примерами проектов ГЧП, реализуемых
во многих городах, например, Вологда, Тольятти, Алексин, Сургут, Волхов, Петрозаводск,
Обнинск, является сфера ЖКХ – передача муниципального жилищного фонда на
обслуживание коммерческой фирме, создание управляющих компаний в сфере управления
и обслуживания жилищного фонда; обеспечение жилого сектора теплом и горячей водой.
Перспективной может стать такая форма ГЧП как контракт оказания технической
помощи – при совместном участии происходит вовлечение в хозяйственный оборот
научно-технических разработок, внедрение современного технического регулирования, т.е.
там, где наиболее активно проявляется предпринимательская инициатива и происходит
достаточно активное увеличение доходов.
Однако контрактная система не может охватить весь спектр функционирования
какой-либо сферы или территории, поэтому необходимо полнее развивать иные формы
ГЧП, как концессии, создание и функционирование свободных экономических зон,
научно-производственных и технико-внедренческих зон и т.п.
Длительный период времени в России реализуются такие формы ГЧП как
акционирование (долевое участие государства в предпринимательских структурах) и
долевое участите частного капитала в государственных предприятиях (совместные
предприятия), а также создание государственных корпораций (трастов, холдингов).
Поскольку для развития ГЧП в России в определенной мере уже имеется правовая
база (естественно, требующая расширения и создания новых нормативных актов48), то имеет
смысл указать на имеющиеся существенные недостатки законодательного регулирования
отдельных форм ГЧП, в частности, концессий, имеющих наибольшее распространение в
международной практике.
В основе этого должно лежать не только формирование пакета нормативных актов по регулированию ГЧП,
но и разработка подзаконных актов для практической реализации ГЧП.
48
48
Концессии – один из прямо предусмотренных на законодательном уровне
вариантов ГЧП (Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных
соглашениях»).
По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой
счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое
имущество (объект концессионного соглашения), право собственности на которое
принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять
деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а
концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим
соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для
осуществления указанной деятельности.
Если в случае контрактов, в договорах аренды и подряда государство (или
муниципальное образование) выступает как субъект гражданского права и для его
эффективной деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса РФ, то в рамках
концессии государство, прежде всего, является органом публичной власти. Будучи таковым
оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как
собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных прав).
Частный партнер государства по концессионному соглашению (концессионер)
обязан подчиняться требованиям публичных интересов, т.е. обеспечивать бесперебойность
оказания
услуг,
недискриминацию
пользователей
аналогичных
категорий,
общедоступность услуг, равенство тарифов за одинаковые услуги. Обстоятельства, ставящие
под угрозу или причиняющие ущерб публичному интересу, могут быть законным
основанием для принятия мер, не предусмотренных соглашением. С целью защиты
публичного интереса в концессионном соглашении могут быть предусмотрены
определенные односторонние права и преимущества органа публичной власти перед
концессионером.
Концессии в мире признаны наиболее развитой, перспективной и комплексной
формой партнерства. Во-первых, концессии, в отличие от контрактных отношений, носят
долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое
планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает
наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих
решений, что отличает их от совместных предприятий и контрактов на выполнение какихлибо работ. В-третьих, у государства в рамках, как концессионного договора, так и
законодательных норм, остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в
случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты
государственных (общественных) интересов. В-четвертых, государство передает
концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности,
оставляя за собой право распоряжения ею. При этом государство получает инвестиции,
которые не заложены у него в бюджете, получает ноу-хау и частно-предпринимательские
методы управления, а также частично снимает с себя ответственность за риски и
функционирование инфраструктурных объектов. Одновременно предпринимательские
структуры имеют возможность вложить средства в гарантированные государством проекты
и получать на них прибыль в течение длительного периода времени. А в идеале, и граждане
получают качественные услуги.
При всех своих очевидных преимуществах использование концессионных форм
управления государственным имуществом в России сталкивается с рядом серьезных
препятствий. Слабой стороной является проработка социально-экономических последствий
использования государственных концессионных соглашений. Отсутствуют научнообоснованные, подкрепленные конкретными расчетами исследования концессионной
проблемы в целом и в отдельных отраслях, в частности, а также по вопросам
49
перераспределения управляющих функций государства. Нет общепринятых методик
расчета экономической и бюджетной эффективности концессионных проектов. Специфика
идущего в настоящее время в России процесса состоит в том, что параллельно недавно
созданной законодательной базе отрабатывается реальный механизм функционирования
объектов, еще не переданных в концессию, а, по существу, являющихся филиалами
государственных предприятий.
Софинансирование частными компаниями проектов по модернизации объектов
коммунальной инфраструктуры, возможно, например, в рамках Федеральной целевой
программы «Жилище». Однако развитие ГЧП здесь также сдерживают многие
обстоятельства. В законе о концессиях был исключен ряд положений отраслевого
законопроекта «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания»,
учитывавших специфику коммунального хозяйства и опыт применения арендных моделей,
необходимых для привлечения частных инвестиций:
a) Объектом концессии по закону является объект инфраструктуры, который
должен быть построен или реконструирован в соответствии с заранее
определенным техническим заданием. Коммунальная инфраструктура
использует распределенные объекты инфраструктуры. В ходе деятельности
оператора коммунальной инфраструктуры он должен определить
оптимальный план использования этих объектов (модернизация, капремонт,
закрытие, изменение условий эксплуатации и т.д.), в том числе и в
зависимости от условий рынка коммунальных услуг (управление спросом,
новые площадки, тарифное регулирование, бюджетные субсидии и т.д.). В
мировой практике и в лучшей российской практике требования
собственника имущества к оператору выставляются в виде заданий по так
называемым
«уровням
обслуживания»
(качество
обслуживания,
энергоэффективность, экология, новые мощности), которых оператор
должен достигать в течение плановых периодов. Оператор самостоятельно
несет технические риски, связанные с выбором решений по достижению
заданий клиента;
b) Концессия по закону присуждается только по результатам конкурса, что
определяет высокие капитальные затраты и долгие сроки по его подготовке
муниципалитетом, нереалистичные для малых и средних городов,
неинтересные для крупных городов;
c) Собственность на вновь построенный объект по закону переходит к
концеденту сразу после введения его в строй, что определяет, что концедент
должен предоставлять бюджетные гарантии по возврату инвестиций
концессионера, если его хозяйственная деятельность будет прекращена
досрочно по тем или иным основаниям. При аренде этот вопрос может быть
урегулирован в пользу арендатора-инвестора с меньшими требованиями
гарантий к муниципалитету;
d) Земля под объектом инфраструктуры, являющимся предметом концессии,
должна передаваться концессионеру в аренду. В случае коммунальной
инфраструктуры выплата стоимости аренды земельных участков (не только
под новыми объектами, но и под реконструируемыми, и под просто
эксплуатируемыми объектами) относится на тариф и ведет либо к
повышению тарифов для потребителей, либо к снижению инвестиционного
потенциала локального рынка коммунальных услуг. В частности,
законопроект «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунальных
услуг» оставлял этот вопрос на усмотрение сторон.
50
В целом эксперты49 применительно к сфере ЖКХ отмечают такие имеющиеся
проблемы, как:
a) отсутствие реальных инвестиционных проектов и низкая готовность
проектно-сметной документации и технико-экономических обоснований
проектов модернизации жилищно-коммунального хозяйства и нового
строительства;
при
этом
проблема
усугубляется
отсутствием
профессионально подготовленных управленцев коммунальной сферы и
связанной с этим неготовностью программ развития жилищнокоммунального хозяйства муниципальных образований и генеральных
планов развития этих образований. Отсутствуют также источники
финансирования на местном уровне работ по подготовке этих планов;
b) неразработанность правового механизма софинансирования проектов в
рамках федеральных целевых программ;
c) действующие критерии отбора субъектов Российской Федерации и проектов
модернизации коммунальной инфраструктуры для софинансирования
непосильны для большинства муниципальных образований и связаны с
большими рисками для частных инвесторов.
Многоотраслевой характер концессионных объектов неизбежно вызывает
трудности при разработке поправок в закон о концессиях.
Для того чтобы этот закон заработал в полную силу, эксперты говорят о
необходимости принятия множества регламентирующих данный вид деятельности законов,
подзаконных актов и нормативных документов, таких как: федеральные законы о
концессионных предприятиях в отдельных отраслях, ведомственные инструкции, положения и
правила, регулирующие отдельные стороны концессионного процесса (в частности, типовой договор в рамках отдельных отраслей, а возможно, и отдельных производств, порядок
передачи в концессионное управление объектов государственной и муниципальной
собственности, методики по разработке технико-экономических обоснований, определению
платы за концессию, определению сроков концессий, положения о гарантиях и о досрочном
прекращении концессии и т.д.). На уровне регионов желательно принять законы о концессиях в
сфере принадлежащей им собственности и выпустить соответствующие, подзаконные акты.
Важно, что все эти документы и федерального, и регионального уровней должны быть
написаны в контексте единой концепции, иметь общий понятийный аппарат, согласованную
терминологию и унифицированные подходы к отдельным аспектам проблемы, например, к
определению сроков концессии, размеров концессионных платежей, субъектов их
присвоения и т.п.
Достаточно непросто происходит реализация существующей формы ГЧП соглашение о разделе продукции (СРП), которая стала легитимной в 1995 году, после
принятия Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». Соглашения о
разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным
бизнесом частично напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее.
Различия заключаются, прежде всего, в разной конфигурации отношений собственности
между государством и частным партнером. Если в концессиях концессионеру на правах
собственности принадлежит вся выпущенная по соглашению продукция, то в соглашениях о
См. Постановление СФ ФС РФ от 21.02.2007 № 66-СФ «О проблемах, связанных с реализацией
Федерального закона от 26 декабря 2005 г. № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об
основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и некоторые законодательные акты
Российской Федерации».
49
51
разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Раздел продукции
между государством и инвестором, его условия и порядок определяются в самом
соглашении.50
Еще одним тормозом в развитии ГЧП, по мнению некоторых экспертов, является
развитие отношений государства с частными структурами на основе лицензионного
порядка предоставления природопользовательских прав.
В настоящее время сохраняется действующий порядок предоставления прав
пользования природными объектами на основе лицензии. За исключением Земельного
кодекса РФ, Закона о соглашениях о разделе продукции и Лесного кодекса РФ
(допускающего концессионную форму лесопользования), которые предусматривают
гражданско-правовой, договорный характер отношений по поводу пользования объектами
государственной собственности, другие акты природопользовательского законодательства
исходят из лицензионного порядка предоставления пользовательских прав. Это целый ряд
законов о недрах, о континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне
Российской Федерации, Водный кодекс РФ и др.
Представляется в перспективе, что система регулирования инвестиционных
процессов должна уступить место договорным отношениям. При этом сама лицензия может
быть отменена, а если и не отменяется, то в этом конкретном случае она должна утрачивать
значение правоустанавливающего акта государства и выполнять роль документа,
формально регистрирующего права инвестора.
Для устранения сложившихся недостатков законодательства можно выделить
некоторые первоочередные меры в целях изменения и дополнения действующего
законодательства, которые должны способствовать упорядочиванию и совершенствованию
законодательства в целом, и, конечно, формированию ГЧП, а также устранению имеющихся
общих проблем между государством и предпринимательскими структурами:
а) для предотвращения и урегулирования корпоративных конфликтов (например, в
процессе перераспределения собственности прибыльных партнеров субъектов
хозяйствования);
б) совершенствование системы государственной регистрации юридических лиц
(например, по недопущению к участию в партнерстве структур, зарегистрированных по
подложным или утерянным документам);
в) конкретизация ответственности лиц, входящих в органы управления, а также
регулирование аффилированных лиц, участвующих в процессе партнерства;
г) совершенствование и закрепление принципов и системы распределения прибыли
между партнерами;
д) конкретизация организационно-правовых форм юридических лиц (например,
разработка критериев для участия в партнерстве различных форм коммерческих гибридов,
а также критериев на публичную и непубличную деятельность в целях обеспечения
сохранения коммерческой тайны для участников партнерства);
е) совершенствование в сфере организации и функционирования интегрированных
бизнес-структур (например, для обеспечения межбалансовых полномочий партнеров,
гарантий для различных кредиторов и соблюдение интересов при привлечении к партнерству дочерних подразделений корпоративных структур).
В мировой практике соглашения о разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используются в сфере нефтяного бизнеса.
50
52
Необходимость формирования нормативной базы ГЧП и совершенствование ныне
действующей нормативной базы, способствующей развитию ГЧП в России и регионах,
можно рассматривать с различных точек зрения, выявляя и расстанавливая при этом
разнообразные акценты. Несомненно, при этом важен и тот орган (аппарат, специалисты),
который будет разрабатывать (или обосновывать необходимость) создания нормативный
базы в сфере ГЧП, а также будет обеспечивать наличие профессиональных кадров для ГЧП,
т.е. целесообразно сформулировать и обосновать концепт институциональных
преобразований в стране и ее регионах.
Поэтому в какой-то мере определенно возникает потребность в конкретном
институте (государственном, общественном и т.д.), обеспечивающем разработку
нормативной базы и курирование рассматриваемых партнерств. Таким институтом может,
например, стать созданный при Внешэкономбанке – Банке развития Центр ГЧП либо иная
структура, поскольку потребность в таком институте определенно имеется. Специальные
агентства по ГЧП могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой
развиваются партнерства, главным образом концессии, а также региональных центров.
На наш взгляд, одной из перспективных сторон развития государственно-частного
партнерства может быть включение в механизм ГЧП страховых компаний. Возможность
такого сотрудничества вытекает из факта недоучета вопросов, связанных с управлением
рисками, поскольку страховые компании как профессиональные менеджеры способны
разработать стратегию минимизации рисков, в целом сделать оценку рисков предлагаемых
к рассмотрению проектов и, конечно, нести определенную долю ответственности по
компенсации возможных убытков. Остальная же доля должна покрывается государством,
которое, предоставив гарантии, дает возможность привлечь частные средства в экономику,
а не только через кредиты или субвенции. Опыт сотрудничества в страховании в России
уже существует. Например, реализация программ льготного страхования с участием
бюджетных средств в отраслях, нуждающихся в поддержке, - практика финансирования
государством через специально созданное федеральное агентство страховых взносов при
страховании урожая, а также льготное жилищное страхование в ЖКХ.
В заключении еще раз отметим, что во всем многообразии форм партнерства мера
конкретного участия государства и частного сектора, а также условия их сочетания могут
существенно различаться. Предельно широко51 можно выделить следующие формы
партнерства государства и предпринимательских структур:
1) концессия (и ее различные типы52);
2) аренда (лизинг);
3) соглашение о разделе продукции;
4) контракт на обслуживание;
5) контракт на управление;
6)
контракт
на
оказание
общественных
услуг
и
выполнение
работ;
7) контракт для инвестиций или на строительство;
Ввиду отсутствия общепринятого определения государственно-частного партнерства и не устоявшейся
терминологии, которая бы использовалась для обозначения различных форм ГЧП, в понятие ГЧП могут
включаться различные формы взаимодействия публичного и частного секторов, начиная от традиционных
закупок работ и услуг для государственных нужд и заканчивая сложными концессионными соглашениями.
52
Обычно различают три организационных типа концессий: концессия на уже существующие объекты
инфраструктуры; концессия на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; и передача
объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.
51
53
8) государственный заказ (заказ на поставку продукции для государственных нужд);
9) контракт оказания технической помощи;
10) контракт на эксплуатацию и передачу;
11) контракт постприватизационной поддержки53;
12) государственный аудит объектов ГЧП54;
13) акционирование (долевое участите государства в предпринимательских
структурах);
14) долевое участие частного капитала в государственных предприятиях (совместные
предприятия);
15) государственные корпорации, холдинги, трасты;
16) особые экономические и другие зоны;
17) инвестиционные фонды (включая венчурные фонды);
18) формы ГЧП в политической сфере (консультации, экспертиза, поддержка и
т.д.).
Формы, действующие в рамках контрактно-договорной системы – формы 2, 4, 5, 6, 7,
9, 10, 11; в рамках концессионной системы – формы 1, 3, 8; в рамках смешанной системы –
формы 13, 14, 15, 17 и административной системы – формы 12, 16, 18.
Непосредственно систему решения основных задач дальнейшего развития ГЧП
можно сформулировать так: на федеральном уроне должно быть единое понимание
стратегии и механизма ГЧП, а также создание общефедеральной концепции (с
определением целей, задач, анализом «лучшей» практики, разработкой пакета нормативных
актов, включая возможные типовые макеты соглашений, внесение в законодательство
необходимых изменений и дополнений, формирование ответственных органов, подготовка
специалистов и т.п.); регионы
в свою очередь должны будут привести свою
законодательную базу в соответствие с федеральной, а в случае отсутствия таковой – ее
принятие, но с учетом региональных особенностей; тоже касается и муниципалитетов.
5. Основные проблемы с реализацией ГЧП в России
В условиях кризиса ГЧП вполне может рассматриваться в качестве одного из
инструментов поддержки экономики, посредством которого государство привлекает
частный бизнес для решения своих собственных задач. Фактически в рамках
складывающихся бюджетных ограничений ГЧП является альтернативой прямому
бюджетному финансированию капитальных вложений, однако реализовать заложенный в
ГЧП потенциал возможно только при активном участии государства в управлении рисками
проекта. Однако, несмотря на предпринимаемые государством уже в течение последних
нескольких лет попытки переложить на частный бизнес выполнение отдельных
государственных функций, количество примеров успешной реализации на территории
страны проектов ГЧП не превышает нескольких десятков. В этой связи можно заключить,
что развитие ГЧП в России сталкивается с объективными препятствиями, без устранения
которых перспективы дальнейшего прогресса в данной сфере крайне сомнительны.
Например, посредством использования средств специальных инвестиционных фондов, фондов льготного
кредитования и т.п.
54
Не имеет широко применения. На практике может использоваться при контроле использования средств,
реализуемых через такие формы ГЧП как различные инвестиционные фонды (с использованием
государственных средств), в том числе венчурные и иные аналогичные фонды.
53
54
Перечень существующих проблем реализации ГЧП в стране может быть
структурирован по критерию убывания их значимости следующим образом:
1). Основным ограничением, сдерживающим приток частных инвестиций в рамках
проектов ГЧП, помимо макроэкономических рисков, низкой и долгосрочной окупаемости
самих проектов является отсутствие законодательно утвержденной системы
реализации подобных проектов. Соответствующие условия должны учитывать возможные
размеры и формы государственной поддержки, типы и условия соглашений с частными
инвесторами, распределение рисков и прозрачность взаимных расчетов, обязательств и
взимания платы. Несогласованность в этих вопросах существенно замедляет процедуру
организации проектов ГЧП. В частности, конкурсы на транспортные концессионные
проекты длились более двух лет.
В правовом поле ГЧП можно выделить несколько проблемных точек. Во-первых, в
российском законодательстве отсутствует как таковое нормативно закрепленное
определение государственно-частного партнерства (ГЧП), что накладывает ограничения
на квалификацию предмета регулирования, не позволяет устранить нормативно-правовые и
административные барьеры для его развития. Попытки отдельных субъектов Российской
Федерации самим законодательно определиться с регулированием ГЧП могут лишь
частично компенсировать этот недостаток. Неким образцом успешного развития ГЧП в
регионах может являться закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в ГЧП»,
одобренный ведущими инвестиционными компаниями. Закон настолько гибок, что
позволяет городу участвовать в тех видах ГЧП, которые законом еще не предусмотрены.
Однако, тиражирование региональных законодательных инициатив неизбежно войдет в
противоречие с федеральным законодательством и может усугубить ситуацию. В этой
связи, целесообразно рассмотреть возможность принятия специального закона о формах и
механизмах ГЧП, допускаемых в Российской Федерации.
Во-вторых, отстается неурегулированной процедура торгов, а точнее –
применяемые подходы к определению предмета конкурсов. Отечественное
законодательство о закупках существенным образом сужает возможности органов власти
при постановке технического задания перед претендентами по конкурсу, ограничиваясь
количественно измеримыми результатами. В частности, по заказу муниципалитета может
быть отремонтирована автодорога на отдельной городской улице или повышена
квалификации какого-то числа собственных служащих, в то время как во многих странах в
рамках ГЧП отдается право обслуживать территорию, например, предоставлять услугу
водоснабжения на территории муниципального образования в течение согласованного
срока. Безусловно, при этом четко определяются требования к качеству услуг и
эффективности эксплуатации. При таком подходе частный бизнес получает возможность
конкурировать не только по качеству оказываемой услуги и дешевизне привлекаемых
ресурсов, но и по техническим решениям. Выигрывает конкурс на реализацию проекта тот,
кто предложит лучшее решение, сделает более эффективным, более дешевым. А органу
власти становится не нужным вникать на момент организации торгов в методологические,
технические и технологические тонкости оказываемой публичной услуги, а остается лишь
сравнивать сроки реализации проекта и запрашиваемые условия государственной
поддержки рисков частного бизнеса.
Однако при подготовке проектов органы власти должны решать не только вопросы
процедуры проведения конкурса и определять критерии выбора победителя, но и должны
формировать обеспечение управления рисками проекта в части собственных обязательств
по проекту, что также является слабым местом в российской практике организации
проектов ГЧП. В то же время надежность обеспечения публичной властью своих
обязательств по проекту является одной из необходимых предпосылок успешного развития
ГЧП в стране.
55
Анализ международного опыта реализации проектов ГЧП подсказывает, что
наиболее эффективным способом его решения является организация строительства нового
объекта «под ключ» с оплатой в рассрочку. Однако в России данный схема пока не
работает в связи с отсутствием у инвесторов понимания того, каким образом государство
будет исполнять свои обязательства после того, как объект будет построен. Дело в том, что
в российской правовой системе бюджетное право превалирует над контактным, а бюджет
утверждается всего лишь на трехлетний период55, а значит, прописать в нем принимаемые
через 5-10 лет обязательства не представляется возможным. Таким образом, участие
государства в проектах ГЧП в значительной степени ограничено существующими
пробелами в действующем бюджетном законодательстве, законодательстве об
инвестиционной деятельности, законодательстве о закупках для государственных
(муниципальных) нужд, в котором следует прописать механизм определения
ответственности государства за причинение своими действиями / бездействием убытков
концессионеру.
Очевидно, что реализация проектов ГЧП невозможна без государственного участия
еще и по техническим причинам. В частности, препятствиями на пути широкомасштабного
распространения практики ГЧП являются отсутствие прописанных регламентов
резервирования земель, а также неурегулированность в вопросах землепользования в
отношении земель, транспорта и прилегающих к объектам инфраструктуры территорий.
2). Вторым блоком проблем на пути развития ГЧП в России, тесно
пересекающимся с первым, является дефицит предложения проектов, реализуемых на
принципах ГЧП. Помимо проблем с законодательством, налицо неудовлетворительный
уровень компетенции гражданских служащих в сфере ГЧП, которые зачастую не в
состоянии адекватным образом сформулировать требования к предполагаемому проекту,
обозначить его количественные и качественные характеристики, запустить механизм
конкурсного отбора и выполнить прочие обязанности. Как итог, необходимость готовить и
принимать сложные решения по формированию контракта, который редко бывает
полностью типовым, организовать долгосрочное экономическое регулирование проекта,
формировать механизмы участия бюджета в реализации проекта, в отдельных случаях
осуществлять необходимые институциональные преобразования, - все это становится
существенным препятствием перед муниципальным и региональными органами власти,
которым проще обратиться к ФЗ№94, чем вникать в перипетии законодательства вокруг
ГЧП.
Решение данной проблемы видится в движении по двум параллельным
направлениям: во-первых, целесообразно через специализированную структуру,
ответственную за формулирование политики по развитию ГЧП (например, Центр развития
ГЧП при Внешэкономбанке) разработать и утвердить типовые отраслевые соглашения по
проектам ГЧП с учетом отраслевой специфики, а во-вторых, содействовать развитию
программ повышения квалификации кадров в области государственно-частного
партнерства как для государственных и муниципальных служащих, так и для специалистов
частного сектора.
Для решения проблемы дефицита предложений также важно расширить
приоритетные предметные области реализации ГЧП-проектов, в качестве которых, помимо
традиционно
инфраструктурных,
могут
быть
природоохранная
деятельность,
В условиях кризиса Минфином России временно приостановлено применение
трехлетнего бюджета. Фактически произошел возврат к разработке и утверждению
бюджетов на плановый год.
55
56
здравоохранение, ряд других социальных сфер, внедрение (коммерционализация)
результатов НИОКР, финансируемых за счет бюджета, работы в области создания и
функционирования Электронного правительства.
Кроме того, отдельного внимания заслуживает проблема недостаточной
информированности коммерческих структур о возможных моделях партнерских отношений
и способах их оптимизации.
3). Третий блок проблем касается существующих сложностей привлечения
частными партнерами значительных финансовых ресурсов на условиях, позволяющих
успешно
финансировать
долгосрочные
инвестиционные
проекты
развития
инфраструктуры. Одной стороной проблемы является практически отсутствие
долгосрочного финансирования в России для проектов ГЧП, в результате чего при
реализации проектов могут возникнуть трудности с привлечением долгосрочного
финансирования в российских рублях по приемлемым фиксированным процентным
ставкам, соответствующего длительному характеру создаваемых объектов. В случае
отсутствия надлежащего финансового обеспечения проекты могут быть подвержены риску
рефинансирования, что может ослабить их кредитное качество. Хотя долгосрочное
финансирование в иностранной валюте и по плавающим процентным ставкам в условиях
кризиса и высокой волатильности валютных курсов получить несколько проще, чем в
рублях, тем не менее это обстоятельство подвергает проекты валютным и процентным
рискам, поскольку их, возможно, не удастся эффективно хеджировать вследствие
отсутствия развитого рынка производных инструментов со столь длительными сроками
погашения.
Ситуация усугубляется тем фактом, что в большинстве реализуемых проектов ГЧП
используется кредитная схема финансирования, в то время как закон о концессиях
запрещает концессионерам передачу в залог объекта концессионного соглашения. Таким
образом, активы в рамках концессии не могут быть обременены никакими обязательствами,
что существенно увеличивает риски банков-кредиторов. И, как следствие, возрастает
стоимость кредита. Решить эту проблему возможно за счет уступки будущего права
кредитующей организации, например уступки права на взимание платы за проезд по
автомагистрали. Однако такой механизм пока недостаточно проработан в российском
законодательстве.
6. Влияние кризиса на текущие и будущие проекты ГЧП
Текущий финансово-экономический кризис значительно изменил представления
инвесторов не только в России, но и во всем мире относительно привлекательности
различных проектов. Соответственно, проекты ГЧП как, преимущественно, проекты с
большим сроком реализации и окупаемости в наибольшей степени оказываются
поставленными под удар кризиса.
Всего за несколько месяцев Россия, а также ряд других ведущих стран с
развивающимися экономиками, прошли путь от ожидания экономического чуда к
ожиданию экономического коллапса. Распространение кризиса из США в Европу в первом
полугодии 2008 года при сохранении высоких темпов роста Китая, Индии и России
способствовало быстрому вхождению в моду теории размежевания (decoupling), в
соответствии с которой именно развивающиеся рынки станут тем мотором, которые
позволят остановить кризис и вытащат развитые страны из начинающейся экономической
рецессии.
И лишь в августе-сентябре 2008 г. стало очевидно, что финансовый кризис
перерастает в экономический и глобальный, то есть охватит все основные экономики мира
– как развитые, так и развивающиеся. Положение большинства экономик, еще недавно
57
гордившихся своими успехами, оказалось неустойчивым и хрупким, а их экономические и
политические перспективы – весьма туманными.
Нельзя сказать, чтобы кризис наступил неожиданно. Уже в начале 2008 года можно
было обратить внимание на неустойчивость двух главных факторов, лежащих в основе
российского экономического роста: высоких цен на энергоресурсы и наличия дешевых
денег на мировых финансовых рынках. Причем институциональная среда, которая
единственная может создать устойчивую основу для экономического роста, находится в
весьма неразвитом состоянии, то есть российские институты (как экономические, так и
политические) вряд ли способны смягчать и корректировать последствия ухудшения
экономической и политической конъюнктуры.
Среди основных источников кризиса можно отметить начало глобальной рецессии,
падение цен на нефть и другие товары российского экспорта, возникновение дефицита
платежного баланса и усиление тем самым зависимости положения страны от притока
иностранных инвестиций, быстро нарастающая внешняя задолженность российских
компаний и высокая вероятность их неспособности расплатиться по долгам без помощи
государства в случае начала кризиса, а также сомнительная эффективность многих
инвестиционных проектов, начатых на волне бума и вряд ли способных выдержать
испытание кризисом. Наконец, в России за восемь тучных лет выросло поколение
политиков, привыкших «управлять ростом благосостояния» и все более забывающих о
кризисном управлении; эти же настроения все более развивались в народе.
Текущий кризис явно выходит за рамки обычного циклического. Налицо три его
важные особенности.
Первое. Начавшийся в условиях глобализации, этот кризис носит беспрецедентный
по масштабам характер, охватывая практически все динамично развивавшиеся в последнее
десятилетие страны и регионы. Налицо важная закономерность: кризис больнее всего
затрагивает тех, кто был наиболее успешен в последнее десятилетие; и напротив, застойные
страны и регионы меньше от него и пострадали. Причем сказанное характерно и для
внутриэкономической ситуации в отдельных странах, включая Россию: наиболее серьезные
проблемы наблюдаются у тех регионов, которые испытывали экономический бум, тогда как
депрессивные регионы почти не чувствуют изменений. Это делает особенно сложным
выход из кризиса – неясным остается, кто сможет стать локомотивом восстановления
роста?
Второе. Современный кризис носит структурный характер, то есть предполагает
серьезное обновление структуры мировой экономики и ее технологической базы. Пока
трудно сказать, какие структурные изменения последуют, однако результатом явно будет
перераспределение сил в отраслевом и региональном отношениях.
Третье. Кризис носит инновационный характер. Мы много говорили в последние
годы о важности инноваций и переводе экономики на инновационный путь развития, и
именно это произошло в финансово-экономическом пространстве. Ведь в основе его лежит
появление и быстрое распространение финансовых инноваций – новых инструментов
финансового рынка, которые, как некоторым тогда казалось, смогут создать условия для
бесконечного роста, и про которые, как выясняется теперь, многие лидеры финансового
мира имели весьма слабое представление. Это имело двоякого рода последствия.
С одной стороны, финансовые инновации существенно трансформировали ряд
товарных рынков, и прежде всего важнейших сырьевых товаров. Цена на нефть всегда была
абсолютно непредсказуемым феноменом. Однако она все-таки в какой-то мере зависела от
спроса и предложения на нее, а потому в какой-то мере контролировалась производителями
нефти. Несомненным историческим фактом является как организованный арабскими
странами – экспортерами нефти резкий скачок цен 1973 года, так и осознанные (и также
политически мотивированные) действия по резкому снижению цен на нефть в 1986 году.
58
Однако в настоящее время, с развитием рынков вторичных финансовых инструментов,
ситуация резко изменилась. Теперь цена на нефть не имеет почти никакого отношения к
действиям производителей нефти и почти не реагирует на усилия ОПЕК и связанных с ним
стран. Теперь цена на нефть формируется на финансовых рынках и существует в головах
финансовых брокеров, торгующих связанными с поставками нефти вторичными
финансовыми инструментами – причем инструментами, практически не имеющими
отношения к реальному движению этого товара. Мир становится не только плоским, если
использовать выражение Т.Фридмана, но и виртуальным, поскольку важнейшие
экономические индикаторы формируются на рынках производных финансовых
инструментов. Вряд ли эта ситуация будет вечной, поскольку реальный дефицит или
избыток реальных материальных ценностей все равно рано или поздно даст о себе знать.
Но пока надо принять факт существенного усиления роли виртуальных факторов в
формировании важнейших хозяйственных пропорций.
С другой стороны, экономическая и политическая элита в условиях
инновационного финансового бума явно утратила контроль за движением финансовых
инструментов. Поэтому нынешний кризис можно определить как «бунт финансовых
инноваций» - бунт против своих создателей. Это вещь неприятная, но не раз случавшаяся в
истории. И, как теперь можно понять, ситуация с банком Barings, разоренным в 1995 году
единоличными действиями молодого трейдера из сингапурского отделения Ника Лисона
(Nick Leeson), была предвестником кризиса, посланием финансовому миру. Однако
послание это так и не было понято.
В силу отмеченных выше особенностей развития представляются наиболее
вероятными следующие последствия кризиса для текущих проектов ГЧП:
1. Снижение финансовых возможностей всех участников проекта, что ставит
под угрозу не только сроки, но и сам факт завершения проекта. Финансовые возможности
государства (федерального бюджета Российской Федерации) сокращаются вследствие как
снижения общего объема поступлений бюджетных доходов (при ценах на нефть на уровне
30-40 долларов за баррель доходы федерального бюджета ожидаются на уровне не выше
16% ВВП против 22-23% ВВП в 2007-2008 гг.), так и вынужденного финансирования
пакета антикризисных мер. При этом для обеспечения общей макроэкономической
стабильности дефицит федерального бюджета не должен превышать 10% ВВП.
Финансовые возможности частных компаний, участвующих в ГЧП, сокращаются,
во-первых, вследствие снижения уровня доходности бизнеса в условиях кризиса, а, вовторых – как результат сжатия кредитного предложения банками и ограничений на
рыночные заимствования.
2. Увеличение стоимости реализации проекта и сроков его окупаемости
вследствие ускорения инфляционных процессов и удорожания импортного оборудования и
комплектующих.
3. Изменение экономических параметров проекта и сроков его окупаемости
вследствие изменения прогнозных характеристик проекта и экономической активности в
стране.
4. Отказ от дальнейшего участия / банкротство участников проекта со
стороны частного бизнеса в связи с изменением ситуации в их бизнесе, не связанном с
реализацией проекта.
5. Невозможность хеджирования / страхования финансовых рисков проекта в
связи со снижением ликвидности и пересмотром уровня рисков на финансовом рынке.
Наиболее вероятные последствия кризиса для будущих проектов ГЧП:
1. Невозможность обоснованно просчитать стоимость и финансовоэкономические параметры проекта на период его реализации вследствие
59
неопределенности сроков восстановления экономической активности после кризиса,
актуальности предлагаемого проекта в посткризисный период.
2. Перенос сроков начала реализации проекта на более поздний срок.
3. Невозможность привлечения внешнего финансирования от банков или на
финансовом рынке вследствие сжатия предложения капитала.
4. Отсутствие у частного бизнеса интереса к долгосрочным проектам
вследствие высокого уровня неопределенности в экономике, высокой доходности по
краткосрочным альтернативным видам вложений (например, операции с валютой).
5. Отсутствие у частного бизнеса, основных игроков рынка ГЧП, интереса к
реализации новых проектов в силу возникновения у них трудностей с реализацией
текущих проектов.
6. Изменение приоритетов государственной инвестиционной политики от
долгосрочных проектов ГЧП в сторону актуальных антикризисных мер.
7. Структура и механизмы финансирования проекта
В условиях постоянно увеличивающегося разрыва между растущими требованиями
к общественным услугам и инфраструктуре, с одной стороны, и финансовыми и
бюджетными ограничениями, с другой стороны, вопрос о структуре и механизмах
финансирования проектов ГЧП приобретает особое значение.
Финансирование проектов ГЧП традиционно осуществляется посредством
сочетания денежных ресурсов из различных источников, как-то: средства частного сектора
(включая международных инвесторов), средства бюджетов всех уровней, средства
государственных и совместных предприятий, кредитные ресурсы финансово-кредитных
организаций, средства институтов развития.
Распределение финансовых обязательств между участниками ГЧП устанавливается
при подписании соглашения о партнерстве и индивидуально для каждого отдельного
случая. Тем не менее все они построены на использовании одной из следующих типовых
схем финансирования:
a) преимущественно за счет средств частного бизнеса;
b) бюджетная схема (в основном, за счет средств бюджета соответствующего
уровня);
c) кредитная схема (за счет средств, предоставляемых на возвратной основе
под гарантии государства, муниципалитета либо бизнеса).
В сфере транспорта и дорожного хозяйства вышеуказанные схемы финансирования
имеют следующие отличительные черты.
При решении вопроса о структуре финансирования в пользу преимущественного
привлечения частных инвестиций необходимо иметь в виду, что это означает снижение
издержек проекта и применение более эффективных технологических и технических
способов достижения цели партнерства в случае конкуренции между частными
инвесторами, а также расширение возможности привлечения капитала с рынка, что может
значительно ускорить строительство или реконструкцию объекта, и передачу всех рисков
(проектирования, строительства, эксплуатации) частному партнеру, которыми он сможет
управлять эффективнее, нежели государственная компания. Однако у данной схемы есть и
недостатки:
a) значительной части потенциальных пользователей не предоставляется
возможность использовать платную дорогу, что значительно уменьшает
общественную полезность автодороги;
60
b) возникают дополнительные издержки на сбор платы за проезд, которые в
среднем составляют порядка 10-15 % от всей суммы сборов.
В случае преимущественно бюджетного финансирования проектов по
строительству и эксплуатации платных автодорог, т.е. когда дороги полностью
финансируется из налоговых поступлений и управляются государственной компанией,
возникают, как правило, следующие проблемы:
a) государство принимает на себя весь риск, связанный с проектом, хотя
потенциал роста эффективности управления выше у частного инвестора;
b) отсутствие конкуренции у государственной компании приводит к
завышению издержек на строительство и содержание дорог и снижению
качества оказываемых услуг;
c) вследствие ограниченности бюджетных средств может наблюдаться
удлинение сроков строительства;
d) по причине отсутствия платы за проезд происходит излишне интенсивное
использование дороги пользователями, что увеличивает расходы на ее
содержание.
В целях минимизации недостатков схем частного и бюджетного финансирования в
качестве промежуточного звена между платной дорогой и дорогой общего пользования
обычно используется так называемый механизм скрытой платы. Идея заключается в том,
чтобы, с одной стороны, повысить эффективность расходования инвестируемых средств и
передать риски частной компании, с другой стороны, не исключать никого из пользования
дорогой и сэкономить средства на сборе платы за проезд. Для этого достаточно, чтобы
частная компания-оператор дороги финансировалась из бюджета пропорционально общему
потоку машин. Эта схема, однако, также не лишена недостатков:
a) для сохранения стимулов к эффективности требуется передача как
строительства, так и последующей эксплуатации дороги одному инвестору;
b) проблема финансирования дорог не решается, так как по-прежнему
используются бюджетные источники;
c) отсутствует прямая связь между конкретными пользователями дороги и
платой за нее, в результате чего сохраняется проблема пробок;
d) возможно искажение отчетности или привлечение пользователей с
помощью рекламы и дополнительных услуг с целью увеличения
перечислений из бюджета.
Как показывает международный опыт, ни собственных средств инвестора, ни
бюджетных ресурсов чаще всего бывает недостаточно для реализации таких долгосрочных
инфраструктурных проектов, как строительство платных автодорог. В этой связи стороны
соглашения прибегают к схеме финансирования проектов ГЧП посредством использования
долгового капитала. Однако недостатки действующего законодательства, в частности,
неурегулированость
вопросов
использования
инсайдерской
информации
и
манипулирования финансовым рынком, существенным образом ограничивают
возможности использования долговых обязательств как со стороны государства (гарантии,
бюджетные кредиты), так и со стороны частных структур (корпоративные ценные бумаги,
векселя и т.д.). Немногим более доступным долговым инструментом являются
долгосрочные банковские кредиты, однако в условиях финансового кризиса и низкой
капитализации российской банковской системы участие в финансировании проектов ГЧП
могут себе позволить всего лишь несколько крупнейших российских коммерческих банков
да и то под соответствующее обеспечение.
В рамках вышеуказанных схем финансирования могут применять следующие
механизмы финансирования:
61
a) механизм частного финансирования;
b) механизм бюджетного финансирования;
c) смешанный механизм финансирования (привлечение собственных средств
двух и более партнеров);
d) кредитный механизм финансирования (привлечение заемных средств);
e) гибридный механизм финансирования (средства партнеров могут быть
собственными в сочетании с привлеченными и заемными средствами).
Механизм частного финансирования предполагает организацию финансирования
ГЧП в основном за счет средств инвестора проекта. В этом случае государство решает две
проблемы: осуществляется экономия бюджетных средств и основной оперативной
функцией государства становится организация текущего государственного контроля за
эффективным расходованием средств предпринимательских структур. Можно выделить
сферы, где максимальное привлечение частного капитала является наиболее оправданным:
a) финансирование общественных благ – общей инфраструктуры, пригодной
для максимально широкого числа хозяйствующей субъектов (особо
хотелось бы выделить развитие дорожной сферы экономики и транспортной
системы России, в силу специфики расстояний и климата, обладающей
целым рядом особенностей, требующих государственного вмешательства);
b) финансирование сферы образования, научных исследований, прежде всего,
фундаментальных,
т.е.
обладающих
наибольшими
позитивными
экстерналиями и характеризующихся наиболее высоким риском, а также
здравоохранение.
Механизм бюджетного финансирования способен существенным образом
расширить сферу применения ГЧП, так как финансовые ресурсы бюджетной системы могут
инвестировать в те сферы, которые в силу ряда причин, в частности,
недореформированности отдельных секторов экономики (ЖКХ, электроэнергетика и т.д.),
являются слабо привлекательными для частного капитала.
Основными формами бюджетного финансирования являются государственные
гарантии, бюджетные субсидии, бюджетные инвестиции и гораздо реже бюджетные
кредиты.
Следует заметить, что в последнее время наиболее востребованным является
смешанный механизм финансирования, предполагающий вовлечение в проект нескольких
частных инвесторов (консорциум) при реализации комплекса мер финансовой поддержки
со стороны государства. Другими словами, государственное инвестирование
осуществляется либо на принципах софинансирования с частным капиталом, когда каждая
сторона финансирует создание отдельных элементов общего инфраструктурного объекта
(своего рода складчина), либо посредством объединения ресурсов в рамках созданного
оператора проекта (вложения в уставной капитал совместной компании).
Без использования кредитного механизма финансирования не обходится
реализация практически ни одного проекта ГЧП как за рубежом, так и в России. Это
обстоятельство связано как с желанием сторон разделить риски не только между
государством и коммерческой организацией-инвестором, но и кредитной бизнесструктурой, так и ограниченностью финансовых ресурсов у партнеров.
Применение кредитного механизма в процессе финансирования инвестиционных
проектов, реализуемых на принципах ГЧП, предусматривает получение заемных средств на
долгосрочной основе от одной или нескольких кредитных организаций (возможно
синдицированное кредитование) под различные формы залогового обеспечения, но
преимущественно государственные гарантии и поручительства. Нередко меры
62
государственной поддержки охватывают и субсидирование части процентной ставки по
кредитам.
В настоящее время трудно рассчитывать на активное привлечение банковского
сектора в инвестирование инфраструктурных проектов в силу того, что российские банки
слабо выполняют кредитные функциив долгосрочных проектах, особенно в
производственной и научно-технической сферах. Имеющиеся единичные примеры участия
некоторых банков (МДМ-банк, МБРР, Сбербанк, Внешторгбанк и др.) касаются
производства традиционной техники (гражданских самолетов, речных и морских судов,
медицинского оборудования).
Различные гибридные разновидности схем финансирования в зависимости от
моделей реализации проектов ГЧП давно используются в таких странах как США, Канада,
Великобритания, Франция. Сочетание собственные средств партнеров с привлеченными и
заемными средствами кредитных организаций и институтов развития формируют
гибридный механизм финансирования, который позволяет мобилизовать наибольший
объем финансовых ресурсов на приемлемых условиях. Здесь следует отдельно обратить
внимание на растущую роль в процессе финансирования ГЧП таких институтов развития,
как Внешэкономбанк (ВЭБ) и Инвестиционный фонд Российской Федерации. Данные
институты развития являются не только наиболее капиталоемкими в стране, но и
способными обеспечить долгосрочное инвестирование в основные фонды реального
сектора экономики. В случае реализации крупных инфраструктурных проектов значимый
синергетических эффект может достигаться при одновременном участии Внешэкономбанка
и Инвестиционного фонда.
На наш взгляд, наиболее уместным является следующее распределение
финансирования крупных инфраструктурных проектов между данными институтами
развития и частным инвестором:
a) Инвестиционный фонд РФ – принимает участие на наименее доходных
участках проекта (базовая инфраструктура).
b) Банк – принимает участие в реализации менее рисковых и обеспечивающих
доходность компонентах проекта, в то же время осуществляет возвратные
финансовые операции, обеспечивающее бизнесу «финансовое плечо».
c) Частный инвестор, используя собственные и заемные средства, –
осуществляет реализацию наиболее доходных участков проекта.
Результатом одновременного участие нескольких институтов развития в рамках
одного проекта является значимое повышение привлекательности (доходности) участия в
проекте для частного инвестора (см. Рисунок 1).
63
Привлекательность (доходность)
проекта для частного инвестора
Участие ВЭБа и Инвестфонда
позволяет повысить
привлекательность (доходность)
проекта для бизнеса
Зона привлекательности
проекта для частного
инвестора
Участники проекта:
• Инвестфонд - принимает
участие на наименее доходных
участках проекта
(инфраструктурных)
Участники проекта:
• Частный инвестор и
Инвестфонд
• Частный инвестор и ВЭБ
Участники проекта:
• Частный инвестор
• ВЭБ - осуществляет
возвратные финансовые
операции, обеспечивающее
бизнесу «финансовое плечо»
• Частный инвестор –
осуществляет
финансирование наиболее
доходных участков проекта
В зависимости от
специфики проекта вместо
Инвестфонда может
выступать ОАО «ОЭЗ»
Состав участников
проекта
Рисунок 1 Влияние состава участников крупных инфраструктурных проектов на
привлекательность проекта для частного инвестора
8. Определение оптимальных механизмов взаимодействия в рамках ГЧП
Государство вынуждено искать способы привлечения частного капитала к
финансированию проектирования, строительства и эксплуатации инфраструктурных
объектов (в частности, автодорог) в силу нескольких причин, по которым осуществление
развития инфраструктуры целиком только за счет усилий государства является
невозможным и/или нецелесообразным:
a) Нагрузка на бюджет. В существующей ситуации невозможно
удовлетворение всех потребностей в развитии дорожного хозяйства
исключительно за счет средств бюджета;
b) Разделение рисков. Приглашая частных инвесторов к сотрудничеству,
государство разделяет с ними не только финансовую нагрузку, но и риски;
c) Создание альтернативных путей сообщения. Расходование бюджетных
средств на создание альтернативных существующим дорогам маршрутов
представляется неэффективным в условиях необходимости расширения
дорожной обеспеченности территории страны.
Следовательно, в условиях бюджетной ограниченности и долгосрочного характера
кризисных явлений в мировой и российской экономиках необходимо в короткие сроки
создать основу для перехода к новому методу развития общественной (транспортной)
инфраструктуры на условиях ГЧП, который бы базировался на принципах проектного
финансирования, когда инвестиции в строительство, реконструкцию или модернизацию
осуществляются за счет внебюджетных источников, а источники их возврата (рост доходов
бюджета, экономия расходов бюджета, рост платных услуг) создаются в результате
проекта.
Анализ международного опыта организации ГЧП и учет специфики строительства
и эксплуатации автодорог в России позволили выделить несколько форм взаимодействия
государства и частного инвестора в сфере дорожного хозяйства, которые приводятся далее
по убыванию масштабов государственного участия в реализации проектов:
а) Государственный заказ. При выборе данной формы ГЧП государство
проектирует, финансирует, эксплуатирует и управляет объектом по своему усмотрению, а
частный сектор осуществляет строительство в соответствии с требованиями государства в
рамках выделенного бюджета. Однако реализации государственного заказа требует
64
значительных капитальных вложений со стороны государства и является весьма условной
формой ГЧП, так как передачи финансирования и управления частному бизнесу не
происходит. В результате все финансовые обязательства сохраняются за государством,
которое выступает заказчиком проектных и строительных работ, а также несет риски,
связанные с низким спросом пользователей, управлением автомагистралью,
эксплуатационные и финансовые риски и т.д. в процессе эксплуатации автомагистрали.
б) Подряд на условиях «под ключ» с оплатой в длительную рассрочку. Организация
проекта в данной форме в принципе аналогична государственному заказу, хотя
присутствует своя специфика. В частности, распределение полномочий между сторонами
может иметь следующий вид:
1) Государство осуществляет разработку проектной документации,
которая передается отобранному по конкурсу инвестору.
2) Инвестор для реализации проекта создает компанию-оператора проекта
и за свой счет (за счет привлекаемых инвестиций) производит работы по
контракту генподряда с заказчиком (государством), несет риски
завершения строительства в рамках заложенной стоимости и в срок, а
также достижения заданных эксплуатационных показателей объекта
инфраструктуры.
3) Государство обеспечивает расчеты за выполненные работы в течение
определенного периода времени после приемки результатов
строительных работ.
При осуществлении платежей может учитываться достижение заданных
показателей качества услуг с использованием объекта и эффективности его эксплуатации.
На период расчетов за выполненные работы инвестор может осуществлять обслуживание
объекта на условиях долгосрочного сервисного контракта, при этом право собственности на
объект будет принадлежать государству.
Следует отметить, что подобная форма ГЧП может быть применима практически
для всех категорий общественной инфраструктуры и соответствует схемам ГЧП, развитым
в Великобритании, Франции, Германии для осуществления проектов в общественной
инфраструктуре в условиях бюджетных ограничений.
в) Участие государства в финансировании подготовки проекта, выкупе земель и в
софинансировании строительства автомагистрали с последующей передачей автодороги
в управление (эксплуатацию и сбор платы) компании инвестора. Заметим, что создаваемые
придорожные объекты поступают в собственность частного инвестора, а автодорога – в
собственность государства. Эта схема является альтернативным способом снижения
последующего тарифа за проезд, хотя ее основным недостатком является необходимость
значительных бюджетных расходов на этапе до начала эксплуатации56, при этом вклад
государства в данном случае реализуется не при помощи гарантий и субсидий, снимающих
часть рисков инвесторов, а при помощи первоначального административного и
финансового вклада в реализацию проекта. Такой подход широко используется в настоящее
время при финансировании из Инвестфонда расходов на разработку проектной
документации с принятием обязательств по софинансированию инфраструктурных
проектов.
г) Концессия с государственной поддержкой в полном объеме. Частный сектор
проектирует, финансирует, строит, эксплуатирует и управляет объектом. Государство
56
В условиях бюджетных ограничений данный вариант является слабо реализуемым.
65
осуществляет финансирование частного сектора, чтобы обеспечить окупаемость
инвестиций, а также покрытие текущих расходов. В данной форме ГЧП пользователи не
платят за проезд по автомагистрали, а государственная поддержка предоставляется в виде
договорного скрытого тарифа (выручка зависит от объема транспортных потоков) или
договорного эксплуатационного тарифа (выручка зависит от количества открытых полос
движения). Взимание платы с государства в виде «скрытой оплаты» практикуется в таких
странах как Великобритания, Финляндия и Нидерланды. Основным недостатком данной
формы является то, что структурирование выплат договорного тарифа (эксплуатационного
или скрытного) связано с трудностями для государства с бюджетной точки зрения, так как
предполагает «оплату по факту», размер которой зависит от интенсивности движения или
других факторов. Следовательно, подобные обязательства могут быть заложены в бюджет
лишь в пределах нового бюджетного цикла и будут выплачиваться с существенной
задержкой от момента фактического оказания услуг.
д) Концессия с субсидируемыми тарифами. Частный сектор проектирует,
финансирует, строит, эксплуатирует и управляет объектом, осуществляя сбор платы за
проезд с пользователей (размер тарифов устанавливается исходя из предъявляемого спроса
и уровня приемлемости данного тарифа для пользователей). Если объем собираемой платы
за проезд недостаточен для покрытия текущих и инвестиционных затрат частного сектора,
государство оказывает последнему финансовую поддержку для обеспечения целевой
окупаемости проекта. Платежи предоставляются в виде субсидий в период эксплуатации
объекта. Объем государственной поддержки определяется минимальной требуемой
частным сектором доходностью. Данной форме характерна высокая степень переложения
рисков на инвесторов, однако принятие государством обязательств по субсидированию
тарифа за проезд имеет негативные политико-экономические последствия и отрицательные
стимулы для управляющей компании. Так, любые отрицательные шоки для проекта
(удорожание строительства или эксплуатации, сокращение или неожиданно низкая
интенсивность движения и т.п.) приводят к созданию дополнительного давления на
государство с целью пересмотра договора концессии в сторону увеличения субсидии. В то
же время осознание возможности компенсировать убытки или недополученные выгоды за
счет государства снижает стимулы для повышения эффективности эксплуатации и
управления магистралью.
е) Концессия без государственной поддержки. Частный сектор проектирует,
строит, финансирует, эксплуатирует и управляет объектом исключительно за счет
собственных и заемных средств. Окупаемость проекта напрямую привязана к выручке от
проезда и доходов от придорожных объектов, т.е. риск интенсивности транспортного
потока полностью передается частному сектору. Очевидно, что такая форма ГЧП может
потребовать установления тарифов на экономически неконкурентоспособном уровне, что
приведет к сокращению спроса и убыточности проекта. В данном случае концессионеру
необходимо будет самому решать, каким должен быть оптимальный тариф для наилучших
финансовых показателей, однако, при этом необходимо учитывать, что оптимальный с
точки зрения максимизации сборов тариф может быть неоптимальным с точки зрения
общественного благосостояния – при более низком тарифе число пользователей будет
выше и, соответственно, выше благосостояние при более низкой прибыли концессионера.
Таким образом, основной проблемой этой формы ГЧП являются чрезвычайно высокие
риски концессионера, которые могут быть запретительно высоки.
ж) Модель «проектирование, строительство, финансирование и передача».
Частный сектор финансирует строительство объекта, который поступает в собственность
инвестора и впоследствии арендуется государством в счет ежемесячных платежей.
Государство эксплуатирует и управляет объектом. Однако возможности практической
реализации подобной формы ГЧП в России маловероятны, так как не учитывают
особенности гражданского и земельного законодательства. Дело в том, что согласно
66
действующему законодательству строительство частной автомагистрали возможно при
соблюдении одного из следующих условий:
1) объект сооружается на земельном участке, принадлежащем застройщику на
праве собственности. В силу статьи 263 ГК РФ собственник земельного
участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их
перестройку или снос. Если иное не предусмотрено законом или договором,
собственник земельного участка приобретает право собственности на
здание, сооружение и иное недвижимое имущество, возведенное или
созданное им на принадлежащем ему участке. Применительно к
строительству частной автомагистрали большой протяженности это
означает, что застройщик должен первоначально выкупить земельных
участков, принадлежащих множеству лиц, включая органы государственной
власти и органы местного самоуправления, выполняющие правомочия
собственников в отношении участков земли на всей протяженности
автодороги. Учитывая, что принудительное отчуждение земли в пользу
частных лиц не допускается57, отказ хотя бы одного из собственников от
добровольного отчуждения принадлежащей ему части земельного участка
может существенно затруднить или сделать вовсе невозможным выкуп
земли для строительства частной автомагистрали;
2) объект сооружается на арендованном земельном участке (участках). Здесь
возникают те же проблемы, что и при выкупе соответствующих земельных
участков, ввиду множественности их собственников. Кроме того, в данном
случае право частной собственности на автомагистраль по общему правилу
должно быть ограничено сроком действия договора аренды земельного
участка. Данный вывод следует из статьи 272 ГК РФ, согласно которой
арендатор вправе требовать по суду, чтобы собственник недвижимости
после прекращения права пользования участком освободил его от
недвижимости и привел участок в первоначальное состояние, если иное не
установлено соглашением между собственником недвижимости и
собственником земельного участка. В случае если такое соглашение
отсутствует, и установлено, что сооружение, законно возведенное
арендатором на земельном участке, не подлежит сносу ввиду явного
превышения его стоимости по сравнению со стоимостью отведенной под
него земли, суд вправе принять одно из следующих решений:
a.
признать право собственника недвижимости на приобретение в
собственность земельного участка, на котором находится эта
недвижимость;
b.
установить
условия
пользования
земельным
участком
собственником недвижимости на новый срок.
Из сказанного, на наш взгляд, следует вывод о том, что реализация такой формы
ГЧП в условиях действующего российского законодательства является крайне
затруднительной.
Важно подчеркнуть, что выбор того или иного варианта указанной формы зависит
от решения задач распределения рисков и финансирования между государством и частным
В отличие от ситуации, когда осуществляется строительство государственных дорог и в этих
целях при необходимости допускается принудительное изъятие земли в пользу государства (ст. 239
ГК РФ)
57
67
сектором. Очевидно, что предпочтительным для государства является финансирование
строительства автомагистрали в основном за счет собственных и привлеченных средств
инвестора. Вариант финансирования строительства целиком за счет государства нельзя
рассматривать в качестве приемлемого варианта, хотя и не следует исключать возможность
применения такой схемы в отношении отдельных (наименее прибыльных) участков
автомагистрали.
В этой связи представляется целесообразным ограничить участие государства в
финансировании проекта преимущественно стадией подготовки проекта (подготовкой
предпроектной и проектной документации, формированием территории строительства
автомагистрали). Кроме того, для увеличения инвестиционной привлекательности проекта
и уменьшения объема рефинансирования частного инвестора государственная поддержка
может иметь место при строительстве отдельных (малорентабельных) участков
автомагистрали и субсидировании регулируемых тарифов.
Таким образом, основными способами повышения эффективности использования
участия государства в осуществлении инвестиционных проектов с применением подходов
ГЧП по сравнению с бюджетным финансированием являются:
a) повышение эффективности контроля за использованием бюджетных средств
в рамках строительных контрактов;
b) передача ответственности за своевременный ввод объектов в рамках заранее
определенной сметы частным инвесторам (строительство под ключ);
c) использование средств бюджета только по направлениям проекта, которые
определяют падение его общей экономической эффективности ниже уровня,
привлекательного для частных инвестиций (со-финансирование);
d) перенос расходов бюджета по финансированию результатов капитальных
вложений на будущие периоды путем оплаты выкупа готового объекта,
эксплуатируемого в интересах государственных нужд, в рассрочку;
e) отказ от использования бюджета для финансирования результатов
капитальных вложений путем передачи инвестору прав на коммерческое
использование объекта до момента окупаемости (механизмы ГЧП
концессионного типа);
f) повышение эффективности подготовки инвестиционных проектов на
условиях ГЧП органами государственного и муниципального управления.
По результатам проведенного сравнения можно заключить, что наиболее
приемлемой и соответствующей вышеописанным критериям эффективного партнерства
формой ГЧП в период бюджетных ограничений, формирования рынка и нарабатывания
навыков организации совместных проектов является подряд на условиях «под ключ» с
оплатой в длительную рассрочку, впоследствии который может быть заменен концессией с
субсидируемыми тарифами на основе принципов расчета объемов компенсаций на
условиях минимально гарантированных доходов.
9. Варианты распределения прибыли и затрат между участниками
партнерства
Партнерские отношения государства и бизнеса требуют согласования интересов
всех участников, при этом мотивация сторон сильно различается: государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг
инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим
агентам, в то время как частный бизнес ориентирован на устойчивое получение доходов от
проектов и рост прибыли.
68
Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны
бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт,
эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к
новаторству и т.п. На стороне государства в проектах ГЧП – правомочия собственника,
прямая государственная поддержка проекта (предоставление государственных гарантий,
бюджетных субсидий и инвестиций, налоговых и иных льгот).
Вопросы распределения прибылей и затрат являются важнейшей составляющей
любого соглашения о партнерстве, так как позволяют идентифицировать финансовые права
и обязательства сторон, определить доходности на вложенные участниками проекта
капиталы.
Так, распределение затрат напрямую зависит от используемых моделей ГЧП (DB,
DBO, DBFO, DBF, BTO и пр.), в рамках которых происходит согласование объемов
выполняемых сторонами работ по проекту (проектирование, строительство, эксплуатация,
содержание). Однако при этом вовсе не гарантировано, что финансовые обязанности
партнеров связаны со взятыми на себя обязательствами по проекту: частный партнер может
отвечать по соглашению за строительство и эксплуатацию объекта, но при этом расходы на
выполнение этих работ может финансировать государство.
Более того, распределение затрат является одним из аргументов конкурсной заявки,
так как финансовым критериями оценки проекта ГЧП традиционно уделяется повышенное
внимание. К тому же государство, объявляя конкурс, нередко само устанавливает
масштабы своего финансового участия в проекте, а частный бизнес может либо их принять,
либо вообще не заявляться на конкурс.
Общий объем инвестиционных затрат на создание инфраструктурного объекта
(например, платной автомагистрали) формируется с учетом затрат на проектирование,
строительство, содержание и эксплуатацию объекта, а также расходов на обслуживание
долга. Финансирование создания объекта обеспечивается либо за счет собственных и
привлеченных средств инвестора, либо за счет средств государственной поддержки. По
платным автодорогам в России государственная поддержка в настоящее время
предоставляется за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации на
безвозвратной основе, при этом средства такой поддержки могут быть использованы
только для финансирования затрат на проектирование и строительство автомагистрали.
При этом государственная поддержка может покрывать полностью или частично эти
расходы.
Финансирование расходов на управление объектом (содержание, эксплуатация) и
обслуживание долга осуществляется за счет средств частного инвестора.
Таким образом, пропорции распределения затрат по проекту между участниками
устанавливаются еще во время процедур конкурсного отбора и согласования договора о
партнерстве и указываются в абсолютных величинах в увязке с графиком предстоящих
платежей. При использовании средств государственной поддержки дальнейшее ее
увеличение в ходе выполнения проекта обычно не предусматривается, а значит все
непредвиденные расходы должны покрываться за счет средств частного партнера.
Существует и другой подход к распределению затрат, при котором соглашением
фиксируется максимальная сумма покрываемых частным участником затрат по проекту, а
риски превышения фактических затрат по сравнению с запланированным уровнем несет
государство.
Анализ мировой практики организации государственно-частного партнерства
свидетельствует о том, что все стороны должны участвовать в распределении финансовой
выгоды от реализованного проекта, причем по формуле, утвержденной до подписания
соглашения. Общий подход в распределении прибыли между партнерами сводится к тому,
69
что она должно производиться согласно процентному соотношению инвестиционных
затрат участников договора в рамках ГЧП.
Важным вопросом при распределении прибыли и затрат между участниками
партнерства является механизм оплаты выполнения обязательств частного партнера,
который представляется целесообразным рассмотреть более подробно на примере
транспортной инфраструктуры. Например, в сфере дорожного хозяйства вложенные
средства участников проекта ГЧП могут покрываться либо за счет взимания платы за
проезд по платным автомагистралям, либо вследствие получения дохода эксплуатации
придорожных объектов (оказание сервисных услуг).
Механизмы оплаты выполнения обязательств можно разделить в зависимости от
субъекта плательщика. Если при традиционных закупках исполнение подрядчиком
обязательств всегда оплачивается из бюджета, то при ГЧП в сфере инфраструктуры
возможны два варианта. Частный партнер получает оплату либо непосредственно с
пользователей инфраструктурного объекта, на этом основана система так называемых
«прямых пользовательских сборов» (direct toll), либо из бюджета.
Система прямых пользовательских сборов предполагает, что концессионер создает
некий инфраструктурный объект и получает в целях возмещения расходов на его
строительство право взимать платежи с пользователей. Следует отметить, что система
пользовательских сборов может использоваться не только в концессиях. Например, в
Норвегии система прямых пользовательских платежей используется на некоторых
инфраструктурных объектах, возведенных государством. В этой стране существует 26
частных компаний, которые ответственны исключительно за сбор платежей с
пользователей дорог, в то время как местная дорожная администрация ответственна за
проектирование, строительство и техническое обслуживание объекта. Однако в основном
эта система используется в инфраструктурных концессиях.
Среди стран Евросоюза система прямых пользовательских сборов при создании и
эксплуатации дорог на основе концессионных соглашений применяется в Австрии,
Испании, Франции, Греции, Италии и Португалии. В Дании эта система используется для
двух дорожных развязок. Кроме того в ряде стран Евросоюза (Австрии, Дании, Испании,
Франции, Греции, Италии, Норвегии, Португалия) система прямых пользовательских
платежей используется на муниципальном уровне для возмещения затрат на создание
туннелей, мостов и т.д.
В случае компенсации инвестиционных расходов частного бизнеса источником
финансирования инфраструктурного проекта являются все налогоплательщики независимо
от факта использования или неиспользования ими данного объекта. В мире достаточно
распространены смешанные системы, при которых из бюджета полностью или частично
покрываются издержки, не покрытые за счет прямых пользовательских сборов.
Следует отметить, что оплата услуг частного сектора из бюджета не обязательно
означает, что пользование инфраструктурой носит бесплатный для потребителя характер. В
ряде форм ГЧП публичный сектор самостоятельно собирает с пользователей платежи и
затем оплачивает услуги частного сектора по соглашению. Оплата услуг частного сектора
из бюджета может осуществляться на разных условиях. Основными из них являются:
a) в твердой сумме за всю совокупность или единицу оказываемых частным
партнером услуг (например, оплата законченного строительством объекта
при принятии его в эксплуатацию – метод, характерный для соглашений
типа Turnkey procurement, или оплата за каждый сданный километр
автотрассы). Эта система переносит на частного партнера риски
превышения реальных затрат по сравнению с плановым уровнем (например,
в связи с инфляцией, необходимостью выполнения дополнительных
объемов работ, не учтенных проектной документацией и пр.);
70
b) по формуле издержки плюс фиксированная прибыль (в данном случае
государство принимает на себя риск превышения реальных затрат по
сравнению с плановым уровнем);
c) ориентированные на результат формы финансирования, при которых оплата
услуг частного партнера зависит от степени достижения им заданных
контрактом количественных и качественных параметров;
d) разновидностью оплаты по результату является система так называемых
«скрытых» сборов (shadow toll), которые называются так потому, что
главным критерием оплаты услуг частного партнера является уровень
трафика, что сближает данную систему с системой открытых
пользовательских сборов.
Остановимся поподробнее на последних двух вариантах возмещения расходов
инвестора из бюджета.
Одним из вариантов оплаты обязательств частного партнера по соглашению ГЧП
является оплата на основании выполнения частным партнером установленных
соглашением ГЧП показателей (performance contracting), характеризующих в первую
очередь качество выполняемых работ и услуг. Используемые для определения качества
созданного инфраструктурного объекта и предоставляемых при его помощи услуг
параметры могут быть самыми разными, как объективного характера (например, гладкость
покрытия дороги, безопасность дороги, которая может быть измерена количеством аварий
за определенный срок относительно к контрольной цифре), так и субъективного (например,
удовлетворенность пользователей).
В соответствии с указанным подходом, реализуя инфраструктурный проект,
частный партнер получает от публичного партнера спецификации с набором определенных
качественных и количественных показателей работ и услуг, которые обязуется выполнять.
При этом частный партнер оставляет за собой право достигать указанных показателей
наиболее экономичным способом. Фактические показатели выполнения контракта
сравниваются с плановыми, и в зависимости от степени достижения последних
производится оплата. Принцип оплаты обязательств частного партнера на основании
выполнения заданных показателей стимулирует частный сектор к внедрению инноваций,
использованию новейших технологий и материалов, повышению эффективности
менеджмента.
В рамках соглашения, основанного на системе «скрытых сборов», частный
партнер не осуществляет сбор оплаты за пользование инфраструктурным объектом,
который остается бесплатным для использования. Оплату выполняемых им обязательств
осуществляет из средств бюджета в размере, зависящем от степени использования
инфраструктурного объекта (трафика), что предполагает учет количества пользователей
инфраструктуры. В то же время для определения размера оплаты могут учитываться и
другие факторы, характеризующие качество оказываемых услуг. Таким образом, система
«скрытых сборов» соединяет в себе черты оплаты на услуг основании выполнения
заданных показателей и системы «прямых пользовательских сборов».
Система «скрытых сборов» используется, например, в Финляндии и Португалии. В
обеих странах использование этой системы обосновывалось высокими ставками налогов на
автомобильное топливо, дорожных налогов и таможенных сборов при том, что
прогнозируемый уровень трафика не оправдывал введение прямых пользовательских
платежей.
Таким образом, система компенсации инвестиционных расходов частного
партнера, основанная на получении возмещений из бюджета, чаще всего уже четко
прописывает величину его доходов, а значит и размер остающейся у него прибыли.
Поэтому представляется актуальным определить механизмы распределения прибыли для
71
случая, когда плату за проект и доходы от придорожных объектов аккумулирует
непосредственно инвестор. Здесь можно предложить три различных подхода к
распределению формирующейся прибыли в зависимости от возможных уровней
прибыльности проекта:
1)
До гарантированного минимального дохода вся прибыль полностью остается
у частного партнера.
Дело в том, что система покрытия затрат частного инвестора за счет прямых
пользовательских платежей сопряжена для него с высокими рисками, так как возможность
возврата вложенных средств ограничена одновременно и сроком действия соглашения, и
регулированием уровня тарифа. Поэтому в ряде случаев государство в целях повышения
привлекательности проекта для частного сектора принимает ту или иную часть этих рисков
на себя. В частности, существует практика заключения контрактов, гарантирующих частному
инвестору определенный минимальный уровень доходности. Для этого условиями
соглашения предусматривается возможность выплаты частному партнеру дополнительных
компенсационных платежей в случае, если объем фактически собираемой им выручки
окажется ниже гарантированного минимального дохода. Однако право на получение
гарантированного минимального дохода обычно обуславливают необходимостью
соблюдения требований о поддержании автомагистрали в техническом состоянии,
отвечающем установленным соглашением техническим и эксплуатационным требованиям, и
о сохранении определенного размера тарифа при осуществлении сбора платы за проезд.
2) Величина превышения фактической выручки над гарантированным
минимальным доходом, но ниже установленного сторона уровня
сверхдохода (сверхпредельная прибыль), распределяется между участниками
в заранее определенном отношении (например, 30%:70%)
При этом такое соотношение должно устанавливаться пропорционально
принимаемым сторонами финансовым обязательствам и рискам по проекту.
3) Величина превышения фактической выручки над уровнем сверхдохода
(сверхприбыль) распределяется полностью в пользу частного партнера, тем
самым стимулируя его увеличивать интенсивность эксплуатации платной
автодороги и повышать эффективности деятельности объектов придорожной
инфраструктуры. При этом государство будет получать косвенный эффект от
расширения налоговой базы вследствие функционирования созданных по
проекту объектов.
10. Варианты распределения рисков между участниками партнерства
Одним из преимуществ реализации инвестиционных проектов на принципах ГЧП
является снижение рисков для всех участников партнерства. Однако этого возможного
достичь только посредством реализации двух основных принципов разделения рисков.
Во-первых, количество рисков, принятых на себя партнером, должно быть
пропорционально выгоде, которую он может извлечь из проекта.
Во-вторых, риски должны быть переданы той стороне, которая может покрыть их с
наименьшими затратами. При этом государство также должно брать на себя определенную
долю ответственности за возможные риски и способствовать их смягчению для частного
сектора на основе взаимной поддержки.
На практике как раз большинство неудач при реализации проектов ГЧП связано с
несоблюдением этих принципов, в результате чего, в условиях
отсутствия или
несоблюдения сторонами договоренностей о распределении возможных рисков каждый
участник проекта ГЧП пытается переложить ответственность за риски на своего партнера.
Безусловно, серьезные трудности также возникают с расчетами рисков, особенно в странах
72
с переходной экономикой, где показатели экономического роста, как правило, менее
предсказуемы, что значительно осложняет процедуры прогнозирования, особенно в
проектах ГЧП в сфере транспортных услуг.
Для целей определения надлежащих способов и инструментов управления
проектными рисками последние можно условно разделить по традиционные, характерные
всем инвестиционных проектам, и специфические, возникающие для проектов, в которых
участником выступает государство.
Итак, к числу традиционных рисков относятся следующие группы рисков:
1. Проектно-строительные риски, которые встречаются на этапе проектированиястроительства объекта и связаны с выбором технологии и ходом выполнения строительных
работ:
a) риски, возникающие на стадии проектирования (например, задержка
согласования проектной документации, недостаточный уровень проработанности
проекта);
b) технологические риски (использование недостаточно апробированных
технологий содержит в себе риски, связанные с вводом объекта в действие,
снижением производительности труда, трудностями эксплуатации);
c) риски техногенного и природного характера (например, геологические
неожиданности, плохая оценка местных условий);
d) риски срыва поставок (например, невыполнение на должном уровне функций
поставщиков, подрядчиков и пр.);
e) риск возрастания сметной стоимости проекта (например, вследствие
возникновения непредвиденных расходов по проекту);
f) риски, возникающие в связи с протестами населения, международных и
общественных организаций (например, негативное воздействие на окружающую
среду; недостаточный уровень технической безопасности проекта; непринятие
проекта по идеологическим, культурным, религиозным, моральным, историкоархитектурным, национальным и иным мотивам; несоблюдение условий труда и
неисполнение требований профсоюзного органа; ущемление прав человека,
национальных меньшинств или других групп населения).
2. Финансовые риски, которые преимущественно могут возникнуть на этапе
строительства объекта и связаны с условиями финансирования и способностью участников
проекта соблюдать свои финансовые обязательства. Появление рисков данной группы
приводит к необходимости изыскания дополнительного финансирования. Как показывает
практика, финансовые риски не являются основными при реализации проектов ГЧП:
a) инфляционный риск (незапланированное повышение цен на оборудование и
материалы, необходимые для реализации проекта);
b) риск изменения процентной ставки кредита (например, в кредитном договоре
предусмотрена возможность изменения процентной ставки или задействованное
финансирование на период строительства осуществляется по плавающей ставке);
c) риск изменения валютного курса (для контрактов деноминированных в
иностранной валюте либо при использовании импортных поставок для проекта);
d) риск
рефинансирования
(невозможность
добиться
долгосрочного
финансирования, приходящего на смену закончившегося).
3. Управленческие риски, которые возникают на стадии эксплуатации объекта, при
этом риск смещается на объем выручки, производимой проектом, и на эксплуатационные
затраты. Риски данной группы представляются значительными, потому что действуют в
течение длительного срока, на который точность прогноза не может гарантироваться:
73
a) коммерческий риск (неверная оценка платежеспособного спроса, в частности,
риск несоответствия фактической интенсивности движения расчетной);
b) риск установления неоптимальных тарифов (в случае нерегулируемого
тарифообразования);
c) риск
повышения
эксплуатационных
затрат
(вследствие
допущения
управленческих ошибок, упущение или недооценка статей расходов, повышение
цен на сырье или некоторые закупки, исключительных климатических условий и
пр.);
d) форс-мажорные обстоятельства (стихийные бедствия и т.п.).
В категорию специфических рисков следует относить следующие группы рисков:
1. Административно-политические риски, т.е. риски, связанные с работой
государственных (муниципальных) властных структур и возникающие на всех этапах
реализации проекта:
a) коррупционный риск;
b) бюрократический риск;
c) законодательный риск (вероятность изменения нормативно-правовой базы в
сфере (или в процессе) реализации проекта);
d) риск увеличения налоговой нагрузки (например, увеличение налоговых
обязательств вследствие изменений налогового законодательства);
e) риск изменения приоритетов в социально-экономическом развитии страны (или
региона);
f) риск национализации, конфискации и иных аналогичных действий;
g) риск досрочного расторжения (прекращения) контракта;
h) риск замены партнера в связи с административной реформой.
2. Риски публичного партнерства, т.е. риски, связанные с участием
государственных (муниципальных) структур как партнера в реализации совместного
проекта, возникают на протяжении всего срока реализации проекта и, в первую очередь
обусловлены тем, что государство выступает в роли и как партнера, и как регулятора:
a) риски правового обеспечения (например, длительный процесс согласования
различных материалов по проекту, задержка при выдаче административных
разрешений и/или предоставление в распоряжение участков застройки);
b) риск отсутствия межведомственной координации (отсутствие координации
действий и различие интересов среди государственных ведомств);
c) риск ненадлежащего выполнения условий соглашения со стороны государства
(например, сокращение (или прекращение) бюджетного финансирования
вследствие изменения приоритетов или секвестирования бюджетных расходов);
d) риск неразграниченности полномочий между уровнями власти;
e) риск ограниченности возможностей выхода из проекта и возврата
осуществленных инвестиций;
f) риск избыточного контроля (например, вмешательство государства в реализацию
финансирования и эксплуатацию проекта);
g) риск тарифного и антимонопольного регулирования.
Распределение рисков должно осуществляться поэтапно: сначала риски должны
быть выявлены и оценено их воздействие на ход реализации проекта, затем должны быть
74
определены подходы к минимизации рисков совместными усилиями партнеров, а уже затем
оставшиеся риски будут разделены между государством и предпринимательскими структурами исходя из использования какой-либо конкретной формы ГЧП.
Международный опыт показывает, что наиболее приемлемым является вариант
распределения рисков, представленный в таблице 5. Данное распределение рисков
основано на следующих принципах:
a) соотнесение рисков со сферой ответственности каждой стороны в проекте;
b) государство отвечает за системные риски, а рыночные и проектные риски
относятся, преимущественно, на частный бизнес;
c) соотнесение рисков с объемами и видами финансовых вложений в проект.
Таблица 4
Риски, которые несет
Совместное несение
Риски, которые несет
государство
рисков
частный бизнес
 Все административно Риски, возникающие в
 Все проектнополитические риски
связи с протестами
строительные риски,
 Риски правового
населения, междукроме рисков,
обеспечения
народных и
возникающих в связи с
 Риск отсутствия
общественных
протестами населения,
межведомственной
организаций
международных и
координации
 Инфляционный риск
общественных
 Риск ненадлежащего
 Риск изменения
организаций
выполнения условий
валютного курса
 Риск возрастания
соглашения со стороны
 Коммерческий риск
сметной стоимости
государства
 Риск ограниченности
проекта
 Риск
возможностей выхода из
 Риск рефинансирования
неразграниченности
проекта и возврата
 Риск изменения
полномочий между
осуществленных инпроцентной ставки
уровнями власти
вестиций
кредита
 Риск государственного
 Риск избыточного
 Риск повышения
регулирования
контроля
эксплуатационных
 Форс-мажорные
затрат
обстоятельства
 Риск установления
неоптимальных тарифов
(в случае
нерегулируемого
тарифообразования)
Таким образом, ГЧП предоставляет государственному и частному секторам
уникальную возможность распределить риски при реализации совместного проекта,
обеспечивая взаимную дополнительную поддержку для того, чтобы гарантировать выгоды
и преимущества от проекта для обеих сторон.
11. Способы защиты интересов участников партнерства
Анализ действующего бюджетного и инвестиционного законодательства,
составляющего правовое поле развития ГЧП, позволяет утверждать, что в настоящее время
оно больше ориентировано на отстаивание интересов государства, нежели частного
инвестора. Уровень защиты интересов последнего остается крайне низким: применяемые
гарантии скорее носят формальный декларативный характер, нежели являются
обеспеченными действующим механизмов компенсации рисков. Ни фактически
75
понесенные инвестором убытки, ни риски форс-мажорных обстоятельств58, ни
недополученная прибыль частным участникам за счет бюджета не возмещаются. Более
того, принимая во внимание высокую вероятность досрочного расторжения концессионных
соглашений, отдельную озабоченность у инвесторов вызывают положения закона "О
концессионных соглашениях", устанавливающие упрощенный порядок одностороннего
расторжения концессионного договора государством: концессионное соглашение может
быть расторгнуто на основании решения суда по требованию государства, если другая
сторона нарушит какие-либо условия соглашения или в случае существенного изменения
обстоятельств, из которых стороны концессионного соглашения исходили при его
заключении. При этом не предполагается адекватной компенсации понесенных расходов и
упущенной выгоды для инвесторов.
Значительно возрастают риски бизнеса и в связи с тем, что такие элементы, как
арендная плата за землю, регулируемые тарифы и скидки с тарифов на услуги компании,
участвующей в проекте, существенно влияют на денежные потоки проекта и уровень
финансового риска. Однако непосредственно концессионным соглашением они не
регулируются, и государство может изменять их без согласия концессионера. В проектах,
инициированных региональными или местными органами власти, величина платы на
аренду земли и тарифы на коммунальные услуги зависят от решений федеральных
регулирующих органов и будут изменяться, даже если региональный или местный орган
власти намерен придерживаться определенной ставки.
Следовательно, закон "О концессионных соглашениях" обеспечивает инвесторам
самую общую защиту от такого рода неблагоприятных изменений и указывает, что если
будут установлены нормы, существенно ухудшающие положение инвестора, то условия
концессионного соглашения могут быть изменены в целях компенсации негативных для
инвестора последствий. Достаточность и своевременность такой компенсации вызывает
сомнения с учетом того, что для изменения условий концессионного соглашения требуется
взаимное согласие сторон, а также способности инвесторов в принципе обеспечить
выполнение данного положения.
Представляется очевидным, что в сложившихся условиях приоритетное внимание
должно уделяться разработке механизмов защиты интересов участников проекта, которые
должны быть прописаны в соглашении по каждому ГЧП наряду с оптимальным
распределением рисков59 и положениями, предусматривающими возможность пересмотра и
адаптации данного соглашения.
А) Способы защиты интересов государства как участника проектов ГЧП
В связи с тем, что риски государства при реализации проектов ГЧП относительно
невысоки и преимущественно связаны с:
a) возможным снижением качества услуг или прекращением эксплуатации
инфраструктурного объекта (например, платной дороги), т.е. не будут
обеспечены должным образом обязательства перед населением из-за не
выполнения работ в установленные сроки, роста цен на услуги и т.п.;
См., например, п. 8 ст. 3 Закона «О концессионных соглашениях»: Концессионер несет риск случайной
гибели или случайного повреждения объекта концессионного соглашения, если иное не установлено
концессионным соглашением. Концессионным соглашением на концессионера может быть возложена
обязанность застраховать объект концессионного соглашения за свой счет.
58
59
Наиболее оптимальное распределение рисков и их классификация подробно рассмотрены в разделе 1.6.3.
76
b) увеличением бюджетных расходов по различным причинам (например,
появление непредвиденных расходов, рост цен на строительные материалы
и пр.);
c) протестами населения или общественных организаций в связи с нарушением
природоохранной среды, близости строительства к жилью и т.п.
Основными мерами, ограничивающими указанные риски, являются:
a) использование процедуры конкурсов и контрактов «под ключ» с
фиксированными ценами и сроками;
b) привлечение опытного оператора с достаточной финансовой базой,
способного гарантировать соблюдение эксплуатационных затрат;
c) привлечение независимых организаций-консультантов на всех фазах
проекта;
d) осуществление специальных исследований, проводимых до объявления
конкурса (на предпроектной стадии, в том числе посредством разработки
бизнес-планов и обоснований инвестиций);
e) поддержание надлежащего эксплуатационного состояния альтернативной
дороги в зоне тяготения платной автодороги;
f) обеспечение прозрачности регулирующих процедур, особенно на этапе
подготовки заявки;
g) организация системы оперативного мониторинга возможных рисков для
того, чтобы убедиться, что оказание услуг осуществляется в соответствии с
требованиями, установленными контрактом;
h) осуществление постоянных контактов с пользователями и общественностью
с момента подписания договора на строительство и эксплуатацию платной
дороги, чтобы облегчить его приемлемость;
i) страхование рисков при возникновении форс-мажорных обстоятельств,
которые могут нанести вред государственной инфраструктурной сети.
Б) Способы защиты интересов частного участника проектов ГЧП
Все меры и способы защиты интересов частного участника в проектах ГЧП можно
условно разделить на государственные и негосударственные меры ограничения рисков.
Очевидно, что рассматривая возможность участия в проекте ГЧП, частный партнер в
первую очередь уделяет внимание вопросам распределения рисков и предлагаемым
государством мерам их минимизации, так как традиционные способы защиты собственных
интересов ему хорошо известны и доступны по инвестиционным проектам без
государственного участия.
1) Государственные меры
В настоящее время существуют разнообразные формы государственной поддержки
проектов, направленные на смягчение возможных рисков для частного сектора. Наиболее
подходящими формами минимизации рисков в процесс реализации проекта являются
государственные гарантии и прямые условные обязательства (бюджетные субсидии),
предполагающие выплаты определенных сумм возмещения со стороны государства в
случаях, предусмотренных соглашением. Такие случаи могут иметь как негативный
характер, например, повреждение или разрушение автомагистрали не по вине инвесторов,
неблагоприятное изменение законодательства, так и позитивный, например, достижение
определенных технических показателей при строительстве автомагистрали.
77
Существуют и другие формы бюджетной поддержки инвестиционных проектов
(например, бюджетные кредиты, инвестиции). В связи с тем, что общих норм,
регламентирующих основания и условия бюджетной поддержки инвестиций,
осуществляемых другими инвесторами, Бюджетный кодекс не содержит, особое внимание
заслуживает вопрос о том, в какой мере различные формы бюджетных расходов могут
использоваться в целях поддержки частных инвестиций.
а) Государственные гарантии
Как правило, для улучшения ситуации с кредитным риском проекта и снижения
стоимости привлечения заемных средств применяются такие механизмы, как гарантии,
страхование неисполнения финансовых обязательств или гарантии выполнения контракта.
С бюджетной точки зрения, гарантии являются наиболее предпочтительным инструментом
поддержки инвестиционных проектов, реализуемых частными лицами. В числе
преимуществ государственных гарантий как формы поддержки инвестиционной
деятельности можно указать:

отсутствие обязательных прямых бюджетных расходов
(бюджет несет расходы только в случаях, когда основной должник оказался
неплатежеспособен);

возможность
установления
платы
за предоставление
государственной гарантии;

возможность предъявления регрессного требования к
должнику, в случае, если обязательство, защищенное гарантией, погашено за
счет бюджетных средств;

возможность предоставления гарантий на конкурсной основе60;

проверка
платежеспособности
должника
независимым
кредитором, заинтересованным в своевременном и полном возврате долга.
Однако, бюджетная гарантия по БК РФ не обеспечивает полного и своевременного
исполнения гарантируемых обязательств, так как гарант несет субсидиарную
ответственность по гарантируемому долгу, т.е. обязательства по гарантии подлежат
исполнению лишь после проведения всех надлежащих процедур взыскания в отношении
заемщика, при этом гарант оплачивает лишь сумму долга, не погашенного основным
заемщиком. Максимальный срок действия долговых обязательств и гарантий составляет
для федерального правительства и региональных органов власти 30 лет, для органов
местного самоуправления – 10 лет. Данные ограничения не всегда позволяют устанавливать
срок действия гарантированных долговых обязательств в соответствии с периодом
окупаемости проекта и таким образом избегать риска рефинансирования.
Кроме того, бюджетная гарантия, впрочем как и любое бюджетное обязательство,
сопряжена с риском сложности принудительного исполнения. Дело в том, что если у органа
публичной власти возникают долгосрочные финансовые обязательства в рамках проекта
ГЧП, эти обязательства необходимо подтверждать ежегодно - при утверждении годового
бюджета. Следовательно, ни одно договорное обязательство или судебное решение не
могут быть выполнены раньше, чем соответствующая сумма будет включена в бюджет.
Другими словами, наличие определенного бюджетного иммунитета существенно
Возможность распределения гарантий на конкурсной основе была предусмотрена п. 4 ст. 115 БК РФ, в
котором было указано, что «гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе». В настоящее
время возможность их конкурсного распределения оказалась под вопросом.
60
78
затрудняет судебное взыскание просроченной кредиторской задолженности бюджета. В
этой ситуации защита интересов инвесторов зависит от готовности государства давать
гарантии по проектам ГЧП в форме, позволяющей через арбитражный суд получать
компенсацию потерь в случае невыполнения властями своих обязательств.
б) Бюджетные субсидии
Широко распространенным в мировой практике является предоставление
субсидий, принимающих форму прямых выплат частному участнику в виде
единовременного платежа или взносов, рассчитанных как дополнение к доходу компании в
случае, когда доходы от проекта снижаются до определенного минимального уровня.
В России примеры применения данного инструмента поддержки частных
инвестиций преимущественно сведены в настоящее время к субсидированию процентной
ставки по кредитам, которые инвестор привлекает на рынке. В рамках развития ГЧП
масштабы использования бюджетных субсидий должны увеличиться в свете
необходимости решения вопроса о компенсации частному партнеру части расходов на
строительство и эксплуатацию автодорог в случае недостижения запланированного уровня
дохода от сбора платы за проезд. Причинами такой ситуации может является либо
несогласованное с интересами частных инвесторов государственное тарифное
регулирование (1-й вариант), либо допущенные просчеты в оценке потенциального
платежеспособного спроса на пользование платной автодорогой (2-й вариант). Для 1-го
вариант, когда государство посредством проводимой тарифной политики ставит частного
партнера в заведомо худшие условиях по сравнению с предусмотренными в проекте ГЧП,
риск недополучения ожидаемой выручки может быть снижен один из двух способов:

путем компенсации (субсидирования) до уровня заранее
согласованного минимально гарантированного дохода;

путем «скрытой» оплаты, когда частный участник направляет в
бюджет взимаемую плату с пользователей автодорог, и в свою очередь
получает от государства определенную в договоре периодическую плату.
Данная плата может рассчитываться на основании различных вариантов,
например, исходя из реального трафика на объекте (частичное разделение
рисков) или с учетом степени эксплуатационной готовности транспортного
объекта (весь риск берет на себя государство).
Во 2-м варианте весь риск спроса должен брать на себя частный партнер. Важно
иметь в виду, что гарантирование определенных объемов прибыли инвесторов не только
снижает преимущества привлечения частных инвесторов к финансированию проекта 61, но и
создает дополнительные риски, связанные с их недобросовестным поведением,
направленным, например, на завышение убытков, занижение прибыли, снижение качества
строительства, приводящее впоследствии к повреждению автомагистрали, и т.д. Более того,
существующий опыт взаимодействия частного бизнеса и государства показывает, что в
настоящее время ни институт госприемки объектов нового строительства, ни сбор платежей
за проезд ГУПами, ни какие-либо другие механизмы формального контроля не могут
защитить интересы бюджета в силу развитости коррупции. В этих условиях куда более
эффективным механизмом правовой защиты публичных интересов является переложение
большинства традиционных рисков на частных участников с одновременным их
страхованием за счет бюджета.
Создаются предпосылки для ухудшения результатов деятельности частного партнера вследствие
дестимулирующего влияния подобных гарантий на необходимость оптимизации расходов и повышения
доходности проекта.
61
79
в) Бюджетные инвестиции
В ряде проектов ГЧП может быть предусмотрено государственное
софинансирование, т.е. прямое долевое участие государства в проекте, что не только
повышает реалистичность его реализации, но и способствует достижению более
благоприятного соотношения между долевым участием и долговыми обязательствами.
Согласно ст. 80 БК РФ бюджетные инвестиции могут осуществляться посредством
вложения бюджетных средств в уставный капитал частных организаций. Такие вложения
должны рассматриваться в качестве меры бюджетной поддержки частных инвестиций,
поскольку приобретение акций (или долей) в уставном (складочном) капитале
юридического лица не влечет возникновения государственной собственности на
учитываемые на балансе этого юридического лица основные средства, хотя у государства
возникают обязательственные права по отношению к данному юридическому лицу. К числу
этих обязательственных прав относится, в том числе, участие в управлении юридическим
лицом и участие в доходах и убытках от его деятельности, что сближает вложения в
уставной капитал с бюджетными инвестициями в объекты государственной собственности.
Тем не менее, с позиции государства данная форма поддержки частных инвестиций
нежелательна ввиду следующих недостатков:
- она не гарантирует возвратность вложенных средств. В случае банкротства
организации, государство наряду с другими акционерами, может претендовать только на
остатки ее имущества, не использованные для погашения требований кредиторов. Однако
даже если организация является платежеспособной, но недостаточно прибыльной,
возмещение бюджетных средств, вложенных в ее уставный капитал, может оказаться под
вопросом. Так, при продаже акций (долей в капитале) юридического лица, их рыночная
цена может оказаться значительно ниже номинала;
- средства, переданные как взнос в уставный капитал, не имеют целевого
назначения. Как следствие, их связь с инвестиционными проектами, реализуемыми
юридическим лицом, является косвенной, а какой-либо контроль за их целевым
использованием оказывается затруднен;
- в случае участия государства в капитале юридических лиц возникает конфликт
интересов. С одной стороны, государство должно выступать в качестве арбитра в
рыночных отношениях и способствовать развитию системы конкуренции, а с другой
стороны – действовать в интересах конкретного юридического лица, находящегося в его
собственности.
г) Бюджетные кредиты
В международной практике традиционными мотивами государственного
кредитования являются снижение общих затрат по финансированию проекта (за счет
низких кредитных ставок) и улучшение финансовых условий проекта (является
дополнением к основным займам, предоставляемым коммерческими банками).
В России в связи с принятыми в 2007 г. поправками в БК применение данного
инструмента является маловероятным. Дело в том, что в Бюджетном кодексе появился абз.
4 п. 1 ст. 93.2 БК РФ следующего содержания: «бюджетные кредиты юридическим лицам
могут предоставляться только за счет целевых иностранных кредитов (заимствований) в
случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее
полученным бюджетным кредитам», а также в случае реструктуризации внешних долговых
требований РФ. Поскольку случай реструктуризации таких обязательств является
достаточно редким, можно сделать вывод о том, что по общему правилу, новые кредиты
юридическим лицам, в том числе и на инвестиционные цели, с 2007 года предоставляться
не могут. Параллельно с фактическим запретом предоставления бюджетных кредитов
юридическим лицам, требования к заемщикам и поручителям по кредиту практически не
изменились. Так, сохранилось требование о стопроцентном обеспечении бюджетного
80
кредита. Также, согласно ст. 93.2 БК РФ, и заемщики, и поручители, не должны иметь
задолженности перед бюджетом, должны пройти предварительную проверку финансового
состояния. Кроме того, величина чистых активов поручителя должна быть не меньше
величины, равной трехкратной сумме предоставляемого кредита.
2) Негосударственные меры
В процессе реализации проектов ГЧП наряду с государственными формами защиты
интересов инвесторов также целесообразно использовать следующие способы ограничения
рисков:
 повышение качества разрабатываемой проектной документации;
 рациональное сочетание возможностей использования технических
инноваций с применением испытанных технологий;
 привлечение консорциумов, объединяющих участников контракта с
признанной технической компетенцией и стабильной финансовой репутацией;
 проведение маркетинга проекта на самых ранних стадиях проекта и в
течение всего срока партнерства;
 передача строительных рисков (по срокам, по цене, по качеству) от
институциональных инвесторов специализированным строительным компаниям
(субподрядным организациям), получая тем самым надлежащие обеспеченные
гарантии исполнения;
 перекрестное субсидирование наименее прибыльных мероприятий с
помощью привлечения доходов, полученных от более выгодных мероприятий.
Таким образом, при отсутствии комплексной системы защиты интересов
участников партнёрства, особенно это касается государственных мер, реализация проектов
с использованием формы ГЧП далеко не всегда представляет интерес для частного сектора
по причине высокого уровня рисков.