и исполнительных органов государственной власти в субъектах

АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Пинчук А.П.
Науч. руководитель: старший преподаватель Гедимин И.В.
Томский государственный университет
Согласно ст.1 п.1 Конституции РФ: Российская Федерация – Россия есть
демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой
правления. Поскольку Россия является федерацией, то это подразумевает такую форму
государственного устройства, при которой существует деление государства на ряд
политико-территориальных образований (субъектов федерации), политический и
юридический статус которых предполагает их самостоятельность и независимость от
центральных властей федеративного государства в вопросах, относимых к их
компетенции. При этом, ст.10 Конституции РФ, гласит: «Государственная власть в
Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной
власти самостоятельны» [1].
Отсюда можно заключить что, органы государственной власти делятся на
законодательную, исполнительную и судебную, как на федеральном уровне, так и на
уровне субъекта федерации. В этом тезисе, проявляется вся сущность принципа
разделения властей, который является краеугольным для демократического и правового
государства.
Но здесь важно понимать разделение разделению рознь, поскольку у государства есть
миссия, т.е. стремление к высшей цели. Исходя из ст.2 Конституции Российской
Федерации, данная цель: Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность
государства.
Соответственно
государственные
органы
призваны
всесильно
способствовать осуществлению данной цели. Поэтому имеет место объективная
необходимость взаимодействие властей с одной стороны и взаимного контроля с другой.
Данный тип отношений между властями, в частности между законодательными и
исполнительными государственными органами, как на уровне федерации, так и в
субъектах, нуждается в четком правовом регулировании. На региональном уровне
правовое обеспечение взаимодействия законодательного и исполнительного органа
регулируется
следующим
законодательством:
Уставом
или
конституцией
соответствующего субъекта Российской Федерации; регламентами представительного и
исполнительного органа субъекта РФ; № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», на региональном уровне.
Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное
представительство и осуществляют главным образом законодательные функции,
принимая конституции (уставы), законы и другие правовые акты, утверждая бюджет. Их
положение в системе органов государственной власти определяется принципом
разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в
вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью
законодательные (представительные) органы различных субъектов РФ неодинаковы. Это
обусловлено тем, что субъекты РФ фактически находятся в неравных правовых статусах,
что обусловлено различиями в организации власти республик, краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов и выражается в
неравных организационно-правовых формах реализации принципа федерализма.
1
В связи с тем, что система государственной власти в субъектах РФ характеризуется
функционированием неоднородных законодательных, исполнительных органов, не
исключается возможность конфликтов в борьбе за лидерство одной ветви власти над
другой. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры
рассмотрения
вопросов.
В
некоторых
регионах
периодически
возникают
конфронтационные отношения между законодательной и исполнительной властью, и
тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, как бы
выходит на авансцену политической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность. Но в
спокойной обстановке роль этих органов кажется менее заметной, поскольку самые
принципиальные вопросы государственной жизни регулируются федеральным
законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет
исполнительная власть. Сказанное не ослабляет фундаментального значения органов
народного представительства для демократической организации государственной власти.
Взаимодействие законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской
Федерации определяется следующими принципами: конституционности, федерализма,
равноправия законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации в
процессе осуществления государственной власти; учета общегосударственных интересов,
недопущения конфликтов и противоречий между ними. Теоретической основой
взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации
служит концепция правового государства и принцип разделения властей. Государственная
власть едина. Она требует не столько действительного разделения, сколько баланса
различных властей. Этот баланс возможен при горизонтальном и вертикальном
разделении полномочий, не позволяющем как узурпацию власти каким-либо органом, так
и ослабления единой власти государства в целом. Последовательное применение в
реальной жизни этих принципов позволяет упорядочить и стабилизировать многообразие
отношений, складывающиеся между законодательной и исполнительной властью в
субъектах Российской Федерации.
Проанализировав № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации», можно выявить, что взаимодействие законодательного и
исполнительного органов субъекта РФ, осуществляется в целях эффективного управления
процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в
интересах его населения.
Правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ направляются в
законодательный
орган государственной власти субъекта РФ, как и планы
законопроектной работы и проекты законов законодательного органа субъекта РФ,
направляются высшему должностному лицу субъекта РФ.
Законодательный орган вправе обратиться с предложением о внесении изменений,
либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты. Высшее должностное лицо
субъекта РФ имеет аналогичные права в отношении правовых актов законодательного
органа субъекта РФ.
Как на заседаниях законодательного органа субъекта РФ, так и на заседаниях органов
исполнительной власти субъектов РФ вправе присутствовать с правом совещательного
голоса руководители органов исполнительной власти субъекта РФ с одной стороны, так и
депутаты
законодательного
органа
субъекта
РФ
с
другой
стороны.
Законодательный орган субъекта РФ утверждает высшее должностное лицо субъекта
РФ, а также может принимать участие в формировании исполнительного органа субъекта
РФ посредством утверждения или согласования назначения на должность отдельных
должностных лиц исполнительного органа субъекта РФ, которым в дальнейшем может
выразить недоверие, что влечет немедленное освобождение их от должности или иные
последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.
2
Споры между законодательным органом субъекта РФ и исполнительным органом
субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с
согласительными процедурами, предусмотренные конституцией (уставом) и законом
субъекта РФ, либо в судебном порядке. [2]
Рассмотрим конкретнее, взаимодействие законодательного и исполнительного органа
в Томской области. Высшим и единственным законодательным (представительным)
органом государственной власти области является Государственная Дума Томской
области[4]. Высшим должностным лицом, является Губернатор Томской области.
Высшим исполнительным органом государственной власти области является
Администрация Томской области.[5]
Государственная
Дума
Томской
области
и
Администрация
области
взаимодействуют, исходя из интересов населения области, единства целей и задач в
решении вопросов социально-экономического развития области в соответствии с
принципом разделения властей, и осуществляют свои полномочия самостоятельно в
пределах своей компетенции. Губернатор Томской области, Администрация области
подотчетна и подконтрольна Думе в пределах компетенции последней.
Государственная Дума Томской области устанавливает наименование высшего
исполнительного органа государственной власти Томской области и порядок его
формирования; утверждает по представлению Губернатора Томской области систему
исполнительных органов государственной власти Томской области, а также структуру
высшего исполнительного органа государственной власти Томской области;
согласовывает назначение и освобождение от должности Губернатором Томской области
его первых заместителей; по представлению Губернатора Томской области утверждает
руководителей финансового органа Администрации области, Фонда государственного
имущества области, согласовывает назначение на должность руководителя органа по
управлению государственной собственностью области, иных должностных лиц в
соответствии с законами области, а также руководителей территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральными
законами. Председатель Думы и его заместители имеют право участвовать во всех
открытых и закрытых совещаниях, проводимых Губернатором Томской области и главами
органов местного самоуправления. Дума вправе обратиться к Губернатору Томской
области с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в правовые акты
Губернатора Томской области, Администрации области либо об их отмене, а также вправе
обжаловать указанные акты в судебном порядке или в установленном порядке обратиться
в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии указанных
правовых актов Конституции Российской Федерации. На собраниях органов
исполнительной власти области депутаты Думы или лица, уполномоченные ею, вправе
присутствовать, выступать, обсуждать проекты решений и поправки к ним. Депутаты
Думы пользуются правом внеочередного приема руководителями и другими
должностными лицами органов исполнительной власти области
Государственная Дума Томской области образовывает на паритетных началах
согласительные комиссии по разрешению споров между Думой и органами
исполнительной власти области, а также между Думой и органами местного
самоуправления
Акты Губернатора Томской области направляются в Думу, соответственно акты
Думы направляются Администрации в день их подписания.
В свою очередь, Губернатор Томской области вправе обратиться в Думу с
предложением о внесении изменений и (или) дополнений в правовые акты Думы либо об
их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или в
установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о
соответствии указанных правовых актов Конституции РФ.
3
Законы Томской области, принятые Думой, вместе с постановлениями Думы,
подписанными Председателем Думы, передаются в течение семи дней Губернатору
Томской области для подписания и опубликования. Губернатор Томской области обязан
подписать и опубликовать (обнародовать) закон Томской области в срок, не
превышающий четырнадцати календарных дней со дня его получения.
Губернатор Томской области вправе отклонить переданный ему для подписания и
опубликования закон области в срок, не превышающий четырнадцати календарных дней
со дня его поступления, с указанием оснований отклонения. В случае отклонения
Губернатором Томской области закона области указанный закон может быть одобрен в
ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного
числа депутатов Думы. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть
повторно отклонен Губернатором Томской области и подлежит подписанию и
опубликованию в течение семи дней со дня его повторного поступления Губернатору
Томской области.
Осуществляя взаимодействие с Думой, Губернатор Томской области вправе:
участвовать в открытых и закрытых собраниях Думы; инициировать созыв внеочередных
собраний Думы; предлагать вопросы в повестку дня собраний Думы; вносить на
рассмотрение Думы проекты правовых актов области; выступать с докладом или
содокладом по вопросам повестки дня собраний Думы; делегировать на собрания Думы
представителей органов исполнительной власти с правом выступления.
Разногласия между Думой и Администрацией Томской области, возникающие по
вопросам осуществления их полномочий, принятыми нормативным правовым актам
области, разрешаются посредством согласительных процедур, создания паритетных
комиссий на срок не более двух месяцев. При отсутствии согласия в решении возникших
проблем по истечении установленного срока рассмотрение спора может быть передано в
соответствующий суд. Споры о компетенции между органами государственной власти
области, а также органами государственной власти области и других субъектов
Российской Федерации разрешаются в судебном порядке.[3]
Данные аспекты утверждены в Уставе Томской области, который стал выражением
воли и интересов населения области. Но более широкое толкование они получили в
регламентах Думы и Администрации Томской области. Уильям Рассел, главный советник
по юридическим вопросам законодательства штата Вермонт высказался еще конкретней:
«Через мои руки прошло очень много конституций и уставов американского,
европейского и российского образцов. В сравнении с этими документами Уставу Томской
области я отдаю предпочтение, как документу самого демократического образца. В уставе
прослеживается очень уважительное отношение законодательной власти к
исполнительной». Во многом благодаря принципу равновесия властей и четкому
законодательному разграничению функций и полномочий государственной власти,
местного самоуправления мы имеем стабильные отношения между мэрами, главами
районов и губернатором, администрацией области и Думой.
Источником же конфликта между Думой и Администрацией, по мнению Б.А.
Мальцева может быть только одно – большой политический темперамент Думы и низкая
политическая прозорливость Администрации. Ведь одна их главных целей Думы –
укрепление государственности, укрепление авторитета и силы власти Администрации, с
одной стороны и осуществление настоящего контроля, требования всевозможных
разъяснений, с другой стороны при этом, не разрушая её. Тем самым, повышая
ответственность, заинтересованность и самостоятельность работников аппарата и
учреждений Администрации уделяя при этом особое внимание численности сотрудников.
Основная же цель Администрации есть ничто иное, как исполнение законов. Но всё это не
означает, что законодательные и исполнительные ветви власти сольются. Это означает
силу власти, которая обеспечит эффективность работы, дисциплину исполнения решений,
и в конечном счете способность добиваться поставленных целей. [6]
4
Однако приходится констатировать, что Россия так и не смогла в полной мере создать
эффективно работающих институтов демократической государственности. Дума – одна из
ветвей этой государственности. И при разделении властей Думе досталось только 10%
реальной власти. Дума Томской области по-прежнему слишком зависима от
исполнительной власти. Закон, принятый областной Думой, вступает в силу только после
того, как его подпишет губернатор. Законодательных инициатив на 90% исходит от
Администрации области.
Для областной Думы серьезной проблемой является то, как составляется план
законотворческой работы. В I созыве Государственной Думы по сути, предлагаемый
администрацией документ представлял собой компиляцию интересов ведомств, которые
подводились под общую черту и назывались законодательной программой. При этом план
не содержал никакой концепции. Сейчас же данная проблема снимается посредством
согласительных комиссий, в которых идет всестороннее обсуждение «за» и «против» с
участием, как депутатов, так и работников администрации.
Закон «Об областном бюджете» является основным документом областной Думы. Его
готовила согласительная комиссия, созданная на паритетных началах из депутатов Думы
и представителей областной Администрации. Именно при его принятии разгораются
самые жесткие споры между депутатами и чиновниками. Была введена практика
поквартальных отчетов Администрации об исполнении областного бюджета. Созданная
Счётная палата дала возможность областной Думе выполнять функции контроля за
исполнением бюджета. Ведь эффективная власть – это власть, имеющая реальные
финансы и четкие правила их расходования. Заложена хорошая традиция: принимать
областной бюджет до наступления финансового года, что отличительно от многих других
субъектов. Стремление свести к минимуму дефицит бюджета, сокращает возможность для
коррупции исполнительной власти.[7]
Государственной Дума Томской области 14 апреля 2009 отметила своё 15-летие. На
27 юбилейном собрании выступил председатель Думы Б. Мальцев с традиционным
спичем, который был посвящен подведению итогов за прошедшие полтора десятилетия. К
депутатам обратился губернатор В. Кресс, а сенатор В. Жидких зачитал поздравительную
телеграмму председателя Совета Федерации С. Миронова. На собрании было отмечено
конструктивное сотрудничество Думы с аппаратом администрации, в котором всесильное
участие принимает губернатор. В ответ губернатор поблагодарил Б.А. Мальцева за
умение находить профессиональные решения, компромиссы с исполнительной властью,
за преемственность в развитии томского парламентаризма, за умение слушать различные
политические силы. Федеральная власть, в лице С. Миронова, подчеркнула усилия
депутатов Томской области в том, что социальные инициативы своевременно обретали
форму закона и активно претворялись в жизнь. И обратила внимание, что это во многом
обусловлено слаженной работой с исполнительными органами власти.
Обмен взаимными благодарностями носил отнюдь не беспочвенный характер. Есть
примеры эффективного сотрудничества. Это, прежде всего, разработка и принятие
бюджета. В начале и середине 90-х годов все цифры доходов и расходов помещались
сначала на одном, а потом на нескольких листочках. Сегодня бюджет – это несколько
толстых томов. Методом проб и ошибок вырабатывались согласительные процедуры.
Другим примером взаимодействия обеих ветвей власти можно назвать работу над
стратегическими программами развития, законы о поддержке малого бизнеса,
инновационного бизнеса, социальной поддержке населения – за всем этим стоит
совместный труд депутатов и управленцев администрации.[8]
Всё это дает основания полагать, что взаимодействие Думы и Администрации вышло
на более качественный уровень, который способствует осуществлению главной цели –
наилучшему обеспечению потребностей населению области.
Рассмотрев законодательные акты Томской области в сфере взаимодействия
законодательных и исполнительных органов, нужно отметить, что законодательство
5
Томской области полностью соответствует рамкам взаимодействия законодательной и
исполнительной власти утвержденным в 184-ФЗ. Однако в некоторых субъектах РФ,
говорить о данном соответствии не приходится. Этот факт говорит о не отлаженном
механизме взаимодействия властей, что, в конечном счете, никоим образом не
способствует укреплению российской государственности.
Таким образом, основным направлением взаимоотношений органов законодательной и
исполнительной власти в субъектах РФ является их взаимодействие, представляющее собой необходимое условие оптимального функционирования демократического
федеративного правового государства с республиканской формой правления для наиболее
успешного достижения целей.
Литература
1. Конституция Российской Федерации. – Новосибирск: Сиб. Унив. Изд-во, 2009.
– 32 с.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации: Федерал.закон № 184-ФЗ / Консультант Плюс.
3. Устав
Томской
области
[Электронный
ресурс].
Режим
доступа.-
http://tomsk.gov.ru/ru/rule/documents.html, свободный
4. Регламент Государственной Думы Томской области. [Электронный ресурс].
Режим доступа.- http://duma.tomsk.ru/page.php?id=2101, свободный.
5. Регламент Администрации Томской области [Электронный ресурс]. Режим
доступа.- http://tomsk.gov.ru/ru/rule/documents.html, свободный.
6. Мальцев Б.А. Слово к депутатам: Сто спичей председателя. – Томск, 2004. 576
с.
7. Мальцев Б.А. Слово о законе. – Томск, 2000. – 128 с.
8. Законодательной власти Томской области 15 лет // Красное знамя. 2004. №58.
6