КОНФЛИКТЫ В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ
advertisement
КОНФЛИКТЫ В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ Семинар сектора информационного права ИГП РАН Бачило И.Л., Арешев А.Г. 8 февраля 2008 года в институте государства и права РАН состоялся очередной теоретический семинар Сектора информационного права ИГП РАН. Основной темой семинара на этот раз были избраны проблемы конфликтов в информационной сфере. Рассмотрение этой проблемы явилось как бы органическим продолжением предыдущих тем семинара, где рассматривались вопросы связи и взаимодействия процессов формирования информационного и гражданского общества. В программу обсуждения были поставлены вопросы конфликтов как в самой системе ИКТ, так и во всех направлениях жизни общества в связи с осуществлением инноваций на основе применения информационных технологий. Это позволило выделить такие зоны конфликтов, как: конфликты в области развития законодательства; конфликты в области правоприменения в управленческой сфере – в области деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления; конфликты в области информационных отношений в правоприменительной деятельности; конфликты, связанные с деятельностью СМИ, использованием Интернета и др. Основным центром внимания при рассмотрении этих вопросов являлись отношения названных органов и их деятельности с гражданами, а также отношения этих органов между собой и с другими структурами российского общества. В работе семинара приняли участие более 70 практикующих юристов, других специалистов, научных работников, представителей органов государственной власти, преподавателей вузов, аспиранты - специалисты Москвы, СанктПетербурга, Саратова, Самары, Нижнего Новгорода, Екатеринбурга, Тюмени и других городов Российской Федерации. На семинаре присутствовали представители Белорусской Республики. Все участники семинара получили сборник докладов и материалов предыдущего заседания семинара, который состоялся ровно год назад, также совпал с проведением дня науки в России. Вела семинар заведующая Сектором информационного права ИГП РАН, профессор, доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ Иллария Лаврентьевна Бачило. Комментируя тему семинара, она подчеркнула, что внимание специалистов в области информационного права все больше привлекает конфликтность. Это логически вытекает из опыта развития информационных отношений в процессе формирования основ информационного общества. Конфликт является скорее термином социального характера, отражающий целый комплекс проблем, для решения которых необходимо уделить особое внимание правовым методам. Тематика, связанная с конфликтами, приобретает сегодня общегосударственное значение. Владимир Путин подчеркивает, что будущее России немыслимо без технологического лидерства, а для его достижения необходимо уменьшать риски в различных областях. В частности, роль электронного государства невозможно идентифицировать вне соответствующих процедур администрирования, и далеко еще не все вопросы в этой части получают свое нормативно-правовое разрешение. Переход к новым формам отношений, в том числе и в информационной сфере, весьма тернист. Уместно будет процитировать тезис Монро Прайса о том, что часто вместо культуры разумного обсуждения мы подпадаем под влияние культуры рынка, уделяем этой стороне наибольшее внимание. Профессиональные стороны обеспечения законности, реализации прав человека, юридических лиц, информационной безопасности еще не получают полной отдачи и разрешения назревших вопросов. И.Л. Бачило обратила внимание на то, что категория «конфликта» не является чисто правовой. Она больше социологическая, связана с социальной психологией. Конфликт – явление сложное и выполняет роль неоднозначную в развитии общественных отношений. Продвижение общества по парадигме развития всегда сопровождается борением отживающего и нового и тут конфликт выполняет функцию выявления препятствий для движения к новому, толчка к поискам адекватных решений. Вместе с тем существуют конфликты, негативно воздействующие не только на движение к прогрессу, но и такие, которые тормозят реализацию уже понятых и принятых к исполнению задач, порождают риски, угрозы, являются причиной правонарушений, включая и преступления. Обсуждение темы конфликтов в информационной сфере послужит стимулом к совершенствованию нормотворческой работы, к более внимательному отношению к вопросам нормативного регулирования ответственности в области информатизации общества. 1 Первым в дискуссии выступил профессор А.А. Стрельцов. Он подошел к раскрытию темы конфликтов с учетом и обратил внимание на утверждение Президентом РФ «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации». Работа над реализацией этой стратегии начнется в ближайшее время. В ее рамках предусмотрено взаимодействие государства, структур гражданского общества и бизнеса. Ежегодно будет представляться доклад о состоянии информационного общества в России, а одним из направлений работ станет информационная безопасность. Докладчик обратил внимание участников семинара на такие проблемные вопросы, как международная информационная безопасность (ей до сих пор у нас уделяется недопустимо мало внимания) и на вопрос обеспечения региональной информационной безопасности в рамках таких международных организаций, как ШОС и ОДКБ. Постоянное совершенствование технологических средств позволяет оказывать возрастающее давление на противостоящую сторону, а юридические средства, которые регулировали бы подобные ситуации в рамках норм международного права, явно отстают. Третьей проблемой является сохранение нравственных и культурных ценностей народов РФ. Юридически этот вопрос зачастую трактуется довольно однобоко, а информационная политика телевизионных каналов вызывает озабоченность. И.Бачило в этой связи обратила внимание на состояние подготовки кадров по информационному праву, и в том числе информационной безопасности. В государственных образовательных стандартах отсутствует учебная дисциплина «Информационное право». Это не согласуется с тем, что информационные ресурсы и технологии обеспечивают решение важнейших экономических и социальных проблем России. Директор ИГП РАН в конце 2007 года направил на имя министра образования и науки РФ письмо, в котором обращает внимание не сложившуюся ситуацию и предлагает шаги по ее исправлению. Заместитель председателя Торгово-промышленной палаты РФ В.Б.Исаков в своем выступлении обратил внимание на соотношение понятия «конфликт в информационной сфере» с традиционными юридическими терминами Когда на юридическую практику смотрят с точки зрения конфликтологии, которая является социальной наукой, - это порождает некоторые неясности. Важно уяснить, что мы понимаем под конфликтом в информационной сфере. В большинстве случаев конфликт имеет определенное информационное представление, а разрешение конфликта можно свести и к преобразованию информации. Необходимо как можно более четко идентифицировать участников информационных отношений. Ведь они существуют не только в информационном «измерении». В этой связи выступающий предложил локализовать информационные конфликты как те, то есть выделить те, которые локализуются только по поводу непосредственно информации. В.Исаков видит в качестве самых болезненных конфликтов те, которые возникают между технологическими возможностями и организационно-правовыми средствами использования этих возможностей. И.Л. Бачило согласилась с тезисом, что в любом конфликте существует информационная составляющая. Самый главный конфликт действительно порождается очень большим технологическим взрывом в последние годы. Готов ли человек в целом к этому? Отнюдь не всегда – например, в сфере государственного управления новые технологические средства воспринимаются неоднозначно, что порождает немало конфликтов. Т.А. Полякова (Минюст России) в своем докладе представила деятельность правительства РФ в решении проблем информационной сферы, обратила внимание на совершенствование работы органов государственной власти. Общество все настойчивее требует доступа к информации об их деятельности. Но правовые механизмы такого доступа до сих пор не урегулированы законом. Встает вопрос, и все острее, о правовом регулировании отношений, возникающих в среде Интернет, в частности – о противодействии распространению вредной информации. Долго обсуждается проект модельного закона об Интернете. Но по многим направлениям вопросов пока больше, чем ответов. В центре внимания выступления профессора А. Морозова (Заведующий кафедрой информационного права Российской правовой академии Минюста РФ) были проблемы подготовки кадров в сфере информационного права, информационной безопасности. С.В.Силков (Минск) поделился опытом создания инфраструктур электронного правительства в Республике Беларусь, о законодательном регулировании этого процесса. Он отметил, что в 2 республике активно обновляется информационное законодательство. Закон РБ от 10.01.2000 N 3573 «Об электронном документе» устанавливает правовые основы применения электронных документов (ЭД), определяет основные требования, предъявляемые к ним, права, обязанности и ответственность участников правоотношений, возникающих в сфере электронного документооборота (ЭДО), и, тем самым, оказывает существенное влияние на формирование государственной политики в области информатизации и на развитие систем ЭДО. Если в преамбуле к Закону РБ Об ЭД отражена его нацеленность на правовые основы применения ЭД, то положения Концепции нового Закона РБ «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» (завизированной в конце января 2007 г. Президентом Республики Беларусь) направлены на расширение сферы применения действующего Закона РБ Об ЭД в части устранения неполноты регулирования общественных отношений в сфере ЭД и ЭЦП и правовых условий использования ЭЦП в ЭД на территории РБ. В декабре 2007 г. был принят в 1-м чтении проект Закона РБ «Об информации, информатизации и защите информации», который предназначен регулировать общественные отношения, возникающие при: 1) реализации права на осуществление поиска, передачу, получение, хранение, обработку, использование, распространение и (или) предоставление информации, в том числе информационных ресурсов (ИР); 2) создании и использовании информационных технологий (ИТ), информационных систем и информационных сетей; 3) оказании информационных услуг; 4) организации и обеспечении защиты информации. Согласно проекту Закона РБ «Об информации...», ИР («отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах»), используются в целях удовлетворения информационных потребностей граждан и юридических лиц, а также информационного обеспечения госорганов. К базовым ИР, в том числе, отнесены: Регистр населения РБ; Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; Единый государственный регистр недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним; Национальный реестр правовых актов РБ. Базовые ИР, обеспечивающие суверенитет РБ, определяющие ее экономическое, социальное, культурное и оборонное развитие, по решению Президента Республики Беларусь могут быть отнесены к ИР, имеющим национальное значение. Проект Закона РБ «Об информации...» определяет официальный web-сайт государственного органа (организации) как «сайт, содержащий информацию о государственном органе (организации) и созданный по его (ее) решению». Официальные сайты госорганов, составляя один из важнейших компонентов э-правительства в РБ, призваны обеспечивать: 1) реализацию законных прав гражданина на доступ к информации о деятельности любого госоргана; 2) оперативное доведение до населения достоверной информации о деятельности и решениях госорганов, а также иной информации, которой они обладают; 3) постепенную интеграцию ИР госорганов в целях укрепления единства и безопасности общенационального информационного пространства. Создание комплексного интернет-портала унитарного проекта для госорганов, и тем самым, реализация эффективного межведомственного ЭДО, осложняется также и острыми конфликтами в информационной сфере, а именно: 1) вследствие монопольной государственной политики в сфере информатизации и телекоммуникаций большинство населения РБ пока не имеет доступа от Интернет (сохраняется «цифровое неравенство»). 2) ИТ до сих пор воспринимаются сознанием масс только как средство обработки данных, способствующее понижению доли ручного труда, в связи с чем большинство госслужащих среднего и высшего звена, которые недостаточно подготовлены к высокоэффективной госслужбе в рыночных условиях, не рассматривают ИР в качестве ценности, которую возможно подвергать определенным финансово-экономическим оценкам и рационально использовать. Аналогичные проблемы во многом характерны и для Российской Федерации. В.А.Голобоков (Федеральное агентство по информационным технологиям) рассказал как о существующих проблемах, так о практических решениях, с той или иной степенью эффективности внедряемых в различных регионах. В частности, большой интерес вызвал рассказ об одном из проектов программы «Электронное правосудие», в ходе осуществления которого было опробовано ведение заседания суда в режиме видеоконференц-связи. Главной составляющей докладчик считает электронное взаимодействие различных субъектов, по поводу которого нет пока специального закона. По его мнению, именно вопросы электронного взаимодействия должны регулироваться на законодательном уровне, в то время как вопросы документооборота остаются нерешенными. 3 Многие считают, что эта проблема вполне может регулироваться на уровне ведомственных инструкций и т.п. До сих пор нет единого пространства инфокоммуникационного взаимодействия, и усилия различных ведомств остаются разрозненными. Проблемой является также идентификация участников такого взаимодействия. Есть и проблема множества применяемых технологий – по одному только документообороту их более сотни, из которых всего 10-15 выполнены и сертифицированы соответствующим образом. В настоящее время необходим переход на новый, более высокий уровень информационного взаимодействия, при этом ориентироваться надо на европейский, более соответствующий отечественным реалиями, а не на американский опыт. А.К.Жарова (ИГП РАН, сектор информационного права) затронула острую тему о роли и месте права в информационном противоборстве, остановилась на деятельности сетевых структур, которые на сегодняшний день с трудом поддаются какому бы то ни было правовому регулированию. Средства вычислительной техники вполне позволяют в режиме реального времени создать виртуальную модель объекта и его связей, а затем проецировать ее на окружающий мир. Информацию стали использовать в качестве средства воздействия на системы – государство, бизнес, человек, технико-технологические системы. Информационное противоборство предопределяет, что сторона должна занять определенное отношение к ситуации, определяемой категориями морального права (справедливости - несправедливости) или нравственной истины (правды - лжи), нормативными актами и правовыми обычаями, наследственно-биологическими факторами, техническими нормами. Выбор определен тем, что сторона находится в локальном пространстве и обстоятельства сохраняются на протяжении отрезка времени. Особенностью права является то, что оно находит применение во всех видах информационных противоборств, наше внимание будет уделено рассмотрению структуры конфликтов, роли и места права в информационных противоборствах. Такое противоборство порождает информационный конфликт и информационную войну. Информационный конфликт и информационная война, определяется как ситуация, в которой каждая из сторон стремится занять позицию несовместимую и противоположную по отношению к интересам другой стороны. Информационное противостояние возникает, когда более сильные стороны желают воздействовать на другую сторону с целью поделить информационное пространство, контролировать и управлять процессами в нем происходящими. Для достижения таких целей используется средства информационного воздействия, уничтожения, модификации или хищения информации, т.е. такие действия, которые могут быть зафиксированы, имеют носитель и право может найти свое применение. Такими средствами могут являться: любые каналы связи; аппаратно-программные средства; технико-технологические системы; СМИ; носители информации. Основной целью воздействия является дезорганизация работы других систем. Информационное противостояние условно можно рассматривать на трех уровнях – противоборство между государствами, конкуренция в сфере бизнеса и борьба интересов на человеческом уровне, несмотря на такое деление определенные уровни очень взаимосвязаны. Сторонами в противоборстве могут быть общественные группы, технические системы это в свою очередь определяет вид и массовость конфликта. Противоборство государств оказало влияние на внутригосударственные и межгосударственные отношения, т.е. на внутреннюю и внешнюю политику государств, а привлечение новых технологий предоставили возможность более быстрого и дешевого воздействия. Информацию как оружие надо определить как совокупность информации – информационный поток, реализуемый различными средствами, способными нанести ущерб гражданскому обществу; государству; различным системам взаимодействия. Количество и качество совокупности информации определяют область, масштаб и глубину возможного воздействия. Качество выражается структурой совокупности информации, определяет возможные стороны воздействия, а также возможность деления информационного воздействия на информационный конфликт и информационную войну. Количество определяет область и масштаб охватываемого воздействия, а также объем информации, передаваемый от одной стороны к другой, выступает мерой информационной агрессивности. При этом возникает вопрос о возможности распространения нормативного регулирования на информационную агрессивность, 4 как регламентировать, зафиксировать и определить эту меру, при чем неважно, какой характер имеет передаваемая информация. Роль права в таких противоборствах должна заключается в охранительной, регулятивной и запретительной функции, но существует значительная разница в реализации функции права в противоборствах без использования информационного оружия и с использованием такового. П.У. Кузнецов (Уральская государственная юридическая академия, заведующий кафедрой информационно-правовых технологий) и А.Минбалеев (Южно-Уральский государственный университет) в своих выступлениях затронули актуальные проблемы информационного права, преподавания этой дисциплины в региональных вузах России. Эксперт программы «Информация для всех» А.В. Туликов посвятил свое выступление конфликтам в сфере нормотворчества. В частности, он остановился на неоднозначных последствиях принятия нового ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», согласно которому соответствующие вопросы были отнесены к ведению исключительно федерального уровня. На примере развития регионального законодательства, а именно законодательства Московской области в информационной сфере, показателен конфликт, который возник между областной думой и прокуратурой Московской области. До недавнего времени в Московской области действовало два предметных закона – Закон «О создании органами власти Московской области информационных ресурсов и систем и их использование» и Закон «Об информации и информатизации в Московской области». Летом 2007 г. была инициирована разработка проекта изменений к Закону «О создании органами власти Московской области информационных ресурсов и систем и их использование» в целях его совершенствования и приведения в соответствие с федеральным законодательством. Осенью прокурор области принес протест в областную думу, в котором потребовал отмены Закона «Об информации и информатизации в Московской области». В обосновании своих требований он указал на то, что Закон «Об информации и информатизации в Московской области» был принят в соответствие с утратившим силу Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации», который позволял осуществлять правовое регулирование в данной сфере на уровне субъекта Российской Федерации. Однако в ч.1 ст.4 действующего Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предусмотрено, что законодательство Российской Федерации об информации, информационных технологиях и защите информации может состоять лишь из федеральных законов. При этом прокурор считает, что п. «и» ст.71 Конституции Российской Федерации относит вопросы информации к исключительному ведению Российской Федерации. Учитывая последствия, которые могли быть применены и к областной думе, если она оперативно не ответит на запрос, и к другим региональным нормативным правовым актам в информационной сфере, в декабре областной думой был принят закон о признании Закона «Об информации и информатизации в Московской области» утратившим силу. Одновременно в прокуратуру был направлен ответ, в котором содержалось обоснование возможности принятия на уровне субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих отношения в информационной сфере. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вопросы, относящиеся в соответствии с федеральными законами к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации, могут регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Рядом положений Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отвечающие установленной сфере правового регулирования. Это, прежде всего ч.2 ст.6, согласно которой от имени субъекта Российской Федерации правомочия обладателя информации осуществляются государственными органами в пределах их полномочий, установленных соответствующими нормативными правовыми актами; ч.5 ст.8, предписывающая государственным органам обеспечить доступ к информации о своей деятельности; ч.2 ст.11, определяющая порядок установления правил делопроизводства и документооборота; ч.2 ст.12, где очерчены полномочия государственных органов по разработке и принятию региональных целевых программ, а также по созданию 5 информационных систем; ч.5 ст.13, которая предоставляет право государственным органам устанавливать особенности эксплуатации отдельных государственных информационных систем; ч.4 ст.14, устанавливающая порядок утверждения перечней видов информации, предоставляемой в обязательном порядке, а также условия ее предоставления. Существуют и более локальные конфликтные проблемы, связанные, например, с правовыми основаниями для регламентации порядка федеральной и региональной государственной регистрации информационных систем и ресурсов. Тогда как на федеральном уровне основания можно выудить, исходя из предусмотренного в ч.6 ст.14 закона право Правительства Российской Федерации устанавливать обязательные требования к порядку ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем. Для региональной регистрации такие основания в принципе отсутствуют. Поэтому первая проблема, связанная с реализацией федерального закона в сфере нормотворчества – это необходимость прозрачного разграничения полномочий и более детального определения какие правовые акты и в какой предметной области могут быть приняты на региональном уровне при правовом регулировании информационных отношений По мнению ведущего научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения Л.К. Терещенко, информация и связь постепенно «собираются» на федеральный уровень. А у регионов нет прав. Вообще-то это противоречит Конституции, если внимательно читать ее текст. Действительно, есть некоторые вопросы общегосударственного уровня – например, перечень персональных данных должен быть един для всех, как и категория информации, подпадающей под определение «государственная тайна». Однако и вопросы рекламы недавно принятым Федеральным законом также переносятся на федеральный уровень, а это уже вопрос дискуссионный. По мнению Л.Терещенко, можно выделить следующие основные моменты влияния законодательства (или его отсутствия) на создание и устранение конфликтов 1. Отсутствие правового регулирования какого-либо вопроса порождает конфликт интересов; 2. Зачастую имеется несогласованность норма в различных актах 3. Существующий уровень регулирования не отвечает потребностям общества в целом либо отдельных его групп; 4. Отсутствуют механизмы реализации законов и других актов правового регулирования. Ряд выступлений был посвящен вопросам распространения массовой информации. Выступление сотрудника сектора информационного права ИГП РАН Арешева А.Г. было посвящено актуальным вопросам бурно растущей российской блогосферы. Были представлены возможные способы решения проблемы – как связанные с прямым государственным вмешательством, так и с саморегуляцией со стороны самого Интернет-сообщества. Были проанализированы различные формы правового регулирования бурно развивающейся гражданской журналистики. На сегодняшний день российское законодательство (как и законодательство ряда государств СНГ) не предполагает обязательной регистрации Интернетсайта в качестве средства массовой информации. Возможность для такой регистрации имеется. Однако слабо верится, что владельцы Интернет-дневников ею воспользуются: ведь статус СМИ накладывает определенные обязательства. Ответственность за распространение сведений клеветнического, экстремистского и т.д. характера, возможно, следовало бы предусмотреть более четко. Можно подумать о соответствующих поправках в существующий Закон о СМИ, другие существующие в этой сфере нормативные правовые акты, с учетом появления и динамичного развития форм информационного взаимодействия, в первую очередь – с использованием глобальной сети Интернет. Илья Рассолов (кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Российского государственного торгово-экономического университета) в своем выступлении продолжил эту тему и представил ряд выводов и рекомендаций в сфере правового регулирования киберпространства, а именно: 1) виртуальная сфера не является особым правовым пространством: фундаментальные принципы права здесь вполне применимы, хотя некоторые аспекты правореализации в Интернете носят специфический характер. Общие принципы гарантируют равную защиту основных прав и свобод граждан. Защита необходима как любом информационном пространстве - как на национальном, так и на межнациональном уровне; 2) нельзя добиться реальной свободы слова в Интернете без ответственности. Это функциональная основа рассматриваемых идей интернет-права; 6 3) мир сетей представляет собой не только торгово-экономическое (коммерческое), но и социально-правовое пространство. Это обусловлено тем, что бурное развитие электронной коммерции в Сети не должно затмить главное преимущество, которое дает нам Интернет, — он позволяет каждому субъекту интернет-отношений самовыражаться и свободно общаться повсюду и с кем угодно; 4) не существует какого-либо единственно правильного национального ответа на проблемы интернет-права. Они должны обсуждаться представителями всех стран. Основные предложения и рекомендации в сфере интернет-права: 1. Предложено уточнить юридическую ответственности участников Сети. Нужно принять за основу два следующих положения: во-первых, ответственность несет автор информации, помещенной в Сети, так как он обязан нести ответственность за ее содержание; следует обязать его идентифицировать себя; во-вторых, провайдеры должны нести ответственность только за то, что они способны контролировать и освобождаться от уголовной ответственности, если их вмешательство в Сеть является чисто техническим. Если выбирать между системой специальной юридической ответственности, принятой для печати (на примере Франции), и системой общей (неспециальной) юридической ответственности, то целесообразно принятие системы общей юридической ответственности. 2. Теоретически решен вопрос в отношении подсудности интернет-спора в случае нарушения права интеллектуальной собственности (в частности, в случае подделки продукта интеллектуальной деятельности). Предлагается придерживаться такого решения этого вопроса, на которое в настоящее время ориентируется международная юридическая практика — в зависимости от доли ущерба применяются закон и суд страны наиболее пострадавшей стороны (т. е. право той страны, которой нанесен больший ущерб). Вместе с тем, чтобы избежать увеличения количества судебных процессов, стоило бы дать право пострадавшему самому выбрать суд, т. е. возможность обращаться в любой компетентный суд для возмещения полноты ущерба. Видимо, в этом вопросе был бы компетентен суд той страны, которая наиболее затронута ущербом (как правило, это суд по местопребыванию потерпевшего). В расчет должны приниматься законы и размер ущерба и других стран. Следует также воздействовать на провайдеров (в частности мерами гражданской и уголовной ответственности), побуждая их блокировать доступ к контрафактной продукции или информации такого содержания в случае ее несанкционированной утечки. Изменения и дополнения в российское законодательство должны вноситься по принципу, в соответствии с которым провайдер несет ответственность за качество информации, размещаемой на его сервере, в случае если: данная информация размещалась по его инициативе и/или за его счет; провайдер был осведомлен или имел возможность быть осведомленным о содержании информации, размещаемой на его сервере; преднамеренные или непрофессиональные действия провайдера повлекли размещение незаконной информации на его сайте. Таким образом, ответственность провайдера наступает в зависимости от наличия его вины в размещении информации, нарушающей права третьих лиц. Необходимо законодательно закрепить право провайдера по результатам проверки: блокировать (удалять) информацию, для выявления противозаконности содержания которой не требуется специальных знаний или информировать компетентные органы о наличии сомнительной информации для более тщательной и компетентной проверки. Обобщая сказанное, можно утверждать, что проблема ответственности провайдеров — это особенно острая и насущная проблема государственной политики не только в области Интернета, но и вообще в интернет-праве. 3. В этой сфере также важно развивать международно-правовое сотрудничество, в том числе и по линии судебных органов. А. Соболева (адвокат, главный эксперт-консультант по научно-правовой деятельности АНО «Юристы за конституционные права и свободы») сосредоточилась на спорных моментах в деятельности СМИ, связанных с различными видами ограничения доступа к интересующей их информации. Она отметила, что еженедельно в России проходят судебные разбирательства с участием СМИ в качестве стороны правового конфликта. Причины, обстоятельства дел и исход судебных процессов различны, - различны и оценки самих конфликтов с сточки зрения экспертов, журналистов, правоохранительных органов, ученых, адвокатов, читателей и зрителей, т.е. всех 7 тех, кто оказывается в них вовлечен или испытывает на себе их последствия. Однако Россия в этом отношении не является исключением – постоянные судебные тяжбы сопровождают жизнь СМИ в любой стране, и именно судебные процессы позволяют уточнить пределы правового пространства, «отведенного» для СМИ обществом и властью. Каждый судебный процесс для прессы – попытка продвинуться вперед, расширив тем самым правовое поле своей деятельности, или, как минимум, защитить свои конституционные рубежи от вторжения. Свобода СМИ нигде не является беспредельной, она связана с ответственностью и ограничениями, необходимыми для защиты демократических ценностей, прежде всего права на частную жизнь, на честь и достоинство, на безопасность. Но нужна определенная бдительность, чтобы не допустить превращения разумных ограничений, необходимых в демократическом обществе, в препятствия, не позволяющие прессе выполнять предназначенную ей роль. В своем докладе сотрудник сектора информационного права ИГП РАН, кандидат юридических наук А.А. Антопольский отметил, что конфликты в информационном обществе можно, хотя и с определенной долей условности, разделить на две большие группы: конфликты, возникающие на базе конкретных интересов участников общественных отношений; и ценностные – по поводу принципов и норм. Данное деление не является строгим – нередко в основе конкретного дела лежит разный взгляд участников на цели, принципы и правила поведения; нередко, напротив, под сугубо эгоистический интерес пытаются подвести высокую идейную базу. В отношении прагматической части конфликтов можно констатировать серьезные расхождения между тем, чего можно было ожидать, основываясь среди прочего на зарубежном опыте, и реальным развитием конфликтов. Многие весьма типичные и распространенные за рубежом конфликты в России наблюдаются относительно редко (при этом не совсем ясно – то ли отсутствуют, то ли скрыты от посторонних глаз). Напротив, некоторые виды конфликтов трудно было спрогнозировать. В числе совершенно неожиданных конфликтов можно отметить череду судебных разбирательств, связанных с государственной тайной, одним участником которых были налоговые органы, а с другой стороны выступали воинские части и учреждения «силовых» ведомств. Предметом этих споров стало представление указанными учреждениями налоговой отчетности. При этом была выявлена действительно имевшая место коллизия норм законодательства о государственной тайне и налогового законодательства. В настоящее время эта коллизия устранена и закреплен приоритет законодательства о государственной тайне (ст. 80 Налогового кодекса РФ в ред. Федерального закона от 27.07.2006 № 137-ФЗ). Однако более существенным представляется то, что эти конфликты стали предметом судебного рассмотрения, а чуть позднее послужили причиной изменения федерального законодательства, хотя они могли быть легко урегулированы на досудебной стадии путем принятия органами исполнительной власти соответствующих подзаконных актов. Таким образом, эта серия конфликтов отразила главным образом не внушающее оптимизма состояние взаимодействия в системе федеральных органов исполнительной власти. В сфере коммерческой тайны юридические конфликты принимают прямо-таки парадоксальный характер. Если в мире основными источниками конфликтов в данной области служат промышленный шпионаж и незаконное использование ноу-хау, значительная часть споров связана с трудовыми отношениями, то в России информация о подобного рода конфликтах практически отсутствует. Единственный возможный в данном случае вывод заключается в том, что такие конфликты неизбежно возникают, но разрешаются неправовыми средствами. При этом постоянно возрастает число судебных дел в рассматриваемой сфере, но львиную их долю составляют корпоративные споры, связанные с защитой прав участников хозяйственных обществ на участие в управлении и на доступ к информации. Несмотря на принятие Федерального закона «О персональных данных» и на массовые нарушения прав и законных интересов субъектов в данной области, известны лишь единичные попытки защитить права в суде. Ценностные конфликты отличаются сложностью, многоплановостью, нередко замаскированы и требуют более тщательного изучения. Однако общим признаком, характеризующим значительную часть таких конфликтов, является отсутствие адекватного диалога между представителями разных точек зрения. Одним из ярких примеров противостояния является спор по поводу интеллектуальных прав. Общество постепенно 8 раскалывается по вопросу о необходимости усиления или ослабления этих прав, а дискуссия постепенно периодически в непарламентские формы. И особенно удручающим является то обстоятельство, что представители российской юридической общественности практически единодушно стоят на одной позиции – усиления защиты, и аргументы противоположной стороны остаются не услышанными. Один из возникающих в этой связи вопросов: может ли эффективно применяться норма позитивного права, если она не поддерживается, или даже отвергается общественной моралью? И можно ли рассчитывать, что в обозримом будущем в обществе проснется уважение к интеллектуальным правам? Следует обратить внимание, что данная проблема имеет не внутрироссийский, а общемировой характер. Адвокат О.И. Трофимов выступил с докладом, посвященным некоторым аспектам правовой охраны баз данных. Этот вопрос касается как работы органов государственной власти и местного самоуправления. Так и корпоративных и частных субъектов. По его мнению, выбор правовых мер охраны баз данных, также существенно зависит, и от содержащегося в них контента. Докладчик предложил классификацию баз данных по типу данных и формату хранения информации – документальные, мультимедийные и фактографические и остановился на актуальных проблемах их защиты. В рамках исследования «Внутренние ИТ-угрозы в России» было опрошено около 400 российских организаций (из них около 60 являлись представителями министерств и ведомств). Большая часть, 68% организаций, вообще не предпринимают никаких мер для защиты своих чувствительных цифровых активов, а оставшиеся 32% в большинстве своем принимают меры лишь для ограничения связи с внешними сетями. Именно этим объясняются периодические «утечки» баз данных государственных органов и коммерческих структур, сообщения о которых появляются в СМИ, а предложения о продаже самих баз – в Интернете. Создание, использование и распространение баз данных, содержащих персональные данные различных субъектов, должны регулироваться в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных». Общественную опасность распространения баз данных информации персонального характера трудно переоценить, поскольку оно наносит ущерб как личности (становятся известными персональные данные, относящиеся к информации ограниченного распространения), так и государству (которое, декларируя защиту информации и ответственность за ее нарушение, на деле не может защитить своих граждан от преступных посягательств). Но выразить ущерб, нанесенный отдельному гражданину несанкционированным распространением данных частной жизни, в стоимостном выражении весьма проблематично. В настоящее время оператору распространенной базы данных грозит только гражданская ответственность, устанавливаемая судом индивидуально в интересах каждого субъекта персональных данных. При рассмотрении вопроса об ответственности операторов баз данных за утечку информации персонального характера следует ориентироваться на квалификацию данного деяния по ст. 13.11 КоАП РФ «Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных)». В соответствии со ст. 23 Закона «О персональных данных» уполномоченным органом по защите прав субъектов персональных данных является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере информационных технологий и связи. В случае неправомерного действий с базами данных, содержащих информацию персонального характера для защиты конституционных прав граждан уполномоченный орган имеет право привлекать к административной ответственности лиц, виновных в нарушении настоящего Федерального закона (п. 9 ч. 3 ст. 23). В пользу административного наказания выступает также оперативность его осуществления. Программно-техническая экспертиза в этом случае упрощается, поскольку сведётся к идентификации базы данных и установлению примерной даты ее утечки. В соответствии со ст. 13.11 КоАП РФ нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) влечет наложение административного штрафа на юридических лиц. 9 Если принять во внимание, что базы данных без обновления быстро теряют актуальность, можно сделать вывод о том, что доступные в Интернете и иных местах, базы данных обновляются постоянно. При наличии экспертного заключения об обновлении продаваемой базы данных федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере информационных технологий и связи, имеет право привлечь к административной ответственности оператора за повторное нарушение. Воздействие штрафными санкциями, совпадающими по периодичности с совершаемыми утечками, заставит оператора баз данных ужесточить контроль и принять меры к выявлению и ликвидации каналов утечки информации, и как результат - существенно усилит режим правовой охраны баз данных. Е.В. Ильгова (Cаратовская государственная академия права», кандидат юридических наук) полагает, что в действующее законодательство следует ввести следующее определение информационных ресурсов. Информационные ресурсы - сведения (сообщения, данные), а также лингвистические средства необходимые физическим лицам и организациям для описания конкретной предметной области и обеспечения доступа к сведениям (сообщениям, данным) и знаниям, формируемые в результате деятельности, как органов государственной власти, так и государственных и негосударственных предприятий, учреждений и иных организаций. Так же следует закрепить классификацию информационных ресурсов в зависимости от формы собственности и от категории доступа. Следует также законодательно определить общий порядок формирования и использования различных видов информационных ресурсов. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в ст. 2 (основные понятия) определил, что «доступ к информации - возможность получения информации и ее использования». Исходя из данного определения, можно сделать вывод, что доступ состоит из двух правовых элементов: во-первых, процедуры получения информации; вовторых, ее использования. То есть, объединив две данные возможности, мы получаем, что, став владельцем информации, гражданин получает право распорядиться ей в свою выгоду, то есть для удовлетворения собственных потребностей в различных сферах жизнедеятельности. В свою очередь ч.1 ст. 8 того же нормативного акта, как представляется, раскрывает право на доступ к информации несколько иначе, чем это закреплено в его основных понятиях (ст. 2). Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» право на доступ к информации раскрывается, как право на поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных Федеральными законами. По мнению докладчика, различное определение и раскрытие понятия «доступ к информации» в одном нормативном акте недопустимо. В связи с чем, представляется целесообразным изменить формулировку ст. 2 на следующую: «доступ к информации – реализация установленного законом права субъекта на ее поиск и получение», так как именно цели поиска информации определяют дальнейшее использование полученной информации. В соответствии с положениями ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» под информационной системой понимается «совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств». Согласно данному определению информационной системы можно определить цель создания и функционирования любой информационной технологии, которая заключается в обеспечении обработки информации, содержащейся в базах данных. Таким образом, информационной технологией можно считать не любые процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов, а только те которые направлены на информацию, содержащуюся в базах данных. Надо учитывать, что часть четвертая ГК РФ под базой данных понимает «представленную в объективной форме совокупность самостоятельных материалов (статей, расчетов, нормативных актов, судебных решений и иных подобных материалов), систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью электронной вычислительной машины (ЭВМ)». Соответственно совокупность систематизированной информации, которая не может быть найдена и обработана с помощью ЭВМ базой данных не является. Е.В. Холодная (Саратовская государственная академия права, кандидат юридических наук) обратилась к актуальной и порождающей многочисленные конфликты проблеме защиты 10 информационных прав несовершеннолетних, уделив особое внимание ряду пробелов в российском законодательстве в области защиты нравственного здоровья населения, прежде всего, молодежи. Так, статья 4 Закона РФ «О средствах массовой информации» не допускает использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости и др. В нормативных правовых актах РФ и нормах международного права (в частности, в Международной Конвенции о пресечении обращения порнографических изданий и торговли ими от 12 сентября 1923 г.) не содержится понятий «порнография», «порнографическая продукция». Имеющиеся на законодательном уровне запреты на их распространение остаются декларативными, так как для правоприменительной практики необходимы, в том числе, правовые нормы-дефиниции. И, по мнению Правительства РФ, закрепление понятий "порнография" и "порнографическая продукция" на уровне федерального закона заслуживает внимания. Согласно Руководству по возрастной классификации аудиовизуальных произведений, утвержденному Приказом Федерального агентства по культуре и кинематографии от 15 марта 2005 г. N 112, любой фильм или программа, содержащие сцены порнографического характера, не подлежат классификации и в их регистрации будет отказано, в том числе, в целях защиты детей и подростков от аудиовизуальных произведений, которые могут нанести вред их здоровью, эмоциональному и интеллектуальному развитию. Однако, прежде всего, отношения в сфере защиты прав ребенка на охрану здоровья, полноценное нравственное и психическое развитие при производстве, хранении, предоставлении и распространении на территории РФ информационной продукции, а также правовые механизмы защиты детей от вредной для них информации должны быть урегулированы на уровне федерального закона. По мнению докладчика, именно федеральный закон должен выступать гарантией защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов несовершеннолетних. Актуальные вопросы обеспечения информационной безопасности затронул Д.С.Долгов («Саратовская государственная академия права», аспирант). Он обратил внимание на то, что в действующем федеральном законодательстве используется целый ряд терминов и понятий применительно к информации: «информация», «документ», «массив документов», «официальная информация», «массовая информация», «данные», «банки данных», «информационный ресурс», «компьютерная информация», «файл», «сайт», «страница», «электронно-цифровая подпись»; «общероссийской достояние, «правовая информация» и т.д. Но все приведенные термины должны основываться на определении информации, данном в ст. 2 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». Ранее ГК РФ в ст. 128 определял информацию как один из видов объектов гражданских прав, наряду с другими видами объектов. В настоящее время, с вступлением в силу четвертой части ГК РФ, можно констатировать факт, что не любая информация является объектом гражданских прав, а только та, которая является интеллектуальной собственностью. При таком законодательном подходе неизбежно возникновение конфликтов. Если информация не является интеллектуальной собственностью, то имеет место собственность на материальный носитель, который содержит (несет на себе), какие-либо сведения (информацию), а не на саму информацию. Соответственно, кто владеет материальным носителем какой-либо информации, тот владеет и информацией. Такой подход к нормативно-правовому регулированию информации как объекта гражданских прав, не является совсем точным, так как за рамками правового регулирования в данном случае остается достаточно большой пласт информации, не имеющей статус интеллектуальной собственности, например информация, предоставляемая органами государственной власти и местного самоуправления. Являясь видом безопасности, информационная безопасность выступает сложной структурой, включающей объект безопасности, угрозы объекту безопасности, деятельность по защите объекта безопасности от угроз, средства и субъекты этой деятельности. Представляется верным выделение четырех объектов информационной безопасности: интересы личности, общества, государства и информация. В ходе комментариев и кратких выступлений Бачило И.Л. затронула следующие вопросы. 11 1. Риски, которые невольно создаются в результате недостаточной согласованности законодательных актов, предназначенных для регулирования отношений в информационной сфере, неизбежно приводят к более серьезным последствиям. Связь: конфликт-риск - угроза и правонарушение – результат, казалось бы, незначительных нестыковок в нормативных актах, затрагивающих отношения в информационной сфере. особо опасны конфликты, связанные с терминологическими расхождениями в представлении одних и тех же предметов отношений или полномочий субъектов. 2. Стоит совершенно ясная задача: обеспечить реальное технологическое лидерство, создать свой рынок программ. Но это возможно сделать только преодолев явное отставание Российских производителей программного продукта от Запада. Риски от процессов глобализации, как отмечает Президент РФ, обязывают разработать оценочные показатели по использованию ИТ. Но это возможно только при взаимодействии производителя ИТ и потребителей этого продукта. Есть надежда, что создаваемая Комиссия по развитию информационного общества обратит внимание на различие языков, которыми пользуются производители и обладатели ИТ и пользователи. Меж ними наблюдаем большой разлад ведомственного свойства. Каждый заботится о «своей» цели и показателях. Много чиновников и очень мало людей с государственным масштабом мышления, способных подняться выше отраслевого кресла. 3. Мало уделяем вопросам методологии как в определениях ситуаций, потребностей общества, так и в самой нормотворческой деятельности. Но еще меньше внимания механизмам решения задач в области информатизации связано с комплексным обеспечением условий качества работы в этой тонкой области. Методология Всемирного банка предлагает шесть показателей качества: учет мнения населения; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность работы ветвей власти; качество законодательства и верховенство закона, включая и проблемы борьбы с коррупцией. В России имеются свои собственные рецепты и понимание значения методологии. Напомнила о недавно вышедшей книге под редакцией В.Н. Кудрявцева и Ю.А. Тихомирова « Ценности и образы права». Эта работа стала последней, которую подписал академик РАН В.Н. Кудрявцев. Она ставит очень полезные вопросы для развития методологии права и реализации их в ходе укрепления правопорядка и законности. 4. К сожалению, сейчас весьма сильны течения противоположного направления, поддерживающие нигилистическое отношение к закону, его качеству и применению. В этой связи И.Л. Бачило напомнила о моделях отношения к закону, которые сложились и дошли до нас через сохранившиеся источники древней Греции. И сегодня полезно продумывать следующие модели : 1- «Хотите быть свободными, станьте рабами закона» - говорил Цицерон. Пример Сократа, принявшего добровольно яд по решению суда к смерти, подтверждает этот пример добровольности исполнения закона. 2 - Гиппократ обратил внимание на принуждение закона без учета возможностей его наилучшего исполнения. Перебор в принуждении приводит к тому, что люди начинают думать как «казаться негодными» к исполнению закона. 3 - Третья модель подтверждает, что самоорганизация в рамках закона – наивысшее благо. Когда один из полисов обратился к Гиппократу - дай нам Закон. Он ответил: НЕТ, т.к. по его мнению «полис уже впал в произвол дурного устройства». Это все свидетельства, рожденные еще до нашей эры. Стоит подумать о том, что сила закона и его адекватность ситуации ослабевает и начинает замещаться ландшафтом диалога разных субъектов по Интернету. Это опасный симптом. Необходимы продуманные и системно связанные внутренние государственные законы, а также нормы международного права, регулирующие правила использования ресурсов информационной революции на благо общества. Приводя примеры, подтверждающие факты нарушения закона в области СМИ, соблюдения режима персональных данных, частной информации и др., был вновь подчеркнут тезис о комплексно подходе к пониманию проблем формирования гражданского общества. Тема, которая обсуждалась на предыдущем семинаре и по материалам которого выпущен сборник теоретического семинара «Информационное право и становление основ гражданского общества в России» (он был роздан участникам семинара). Генеральным направлением реализации информатизации с минимальным наличием конфликтов, вызывающих угрозы для повышения качества структур государственного управления и деятельности органов МСУ, их контактов с населением является решение вопроса наиболее эффективного использования информационных ресурсов. Проблемы выправления ошибок в 12 проведении административной реформы, о чем достаточно было сказано как на Форуме Общественной палаты России, так и на Конференции Ассоциации юристов России, прошедших в январе 2008 г., связаны с обеспечением информационного взаимодействия ОГВ и органов МСУ между собой и с субъектами, реализующими национальные социальные, экономические и иные программы. При этом очень важно реальное разграничение государственных функций и государственных услуг и обеспечить эти две формы работы необходимыми Административными регламентами. Разработка классификаторов функций и полномочий органов публичного управления – одна из достаточно сложных информационных задач, снижающих конфликтность в области правоприменительной деятельности в сфере исполнительной власти. Но она решаема сегодня при наличии мощной технологической базы. Инновационные процессы в правоохранительной сфере, и особенно в судебной системе пока ограничиваются переходом к использованию электронных документов , обеспечивающих связь сторон судопроизводственного процесса. Хотя сегодня мы уже имели возможность услышать и о более широком фронте применения средств ИКТ в данной области. Не исключено, что проблемы информационного характера в сфере электронных и обычных СМИ еще предстоит обсуждать. Бачило отметила весьма интересный доклад адвоката Трофимова О.И. о специфике различных баз данных и использовании их ресурса. Это, возможно, будет способствовать более глубокому обсуждению вопроса о разнообразии информационных объектов и установлении их правового режима. Весьма тревожным оказывается непонимание проблемы разграничения полномочий в информационной сфере между федеральным, совместным и исключительно региональным ведением. Продолжается непонимание п. «и» ст. 71 Конституции РФ, о чем говорили и представители Московской области и Л.К. Терещенко. Рецидив по вытеснению субъектов РФ из формирования и использования и правового регулирования информационных ресурсов региона, как раз и демонстрирует конфликтность нормативной основы этого вопроса и последствия этого в действиях прокуроров. Возможно, стоит по этому вопросу обратиться в Конституционный Суд России за разъяснением ст. 71 Конституции в части п. «и». *** Практически все темы, затронутые участниками семинара, находятся в постоянном фокусе общественного внимания. Так, уже на следующий день в ходе пресс-конференции в РИА Новости было заявлено о готовящихся поправках в российское законодательство, целью которых является правовое регулирование Интернета. На различных форумах и экспертных площадках обсуждаются принятые недавно законы в информационной сфере и практически везде отмечаются проблемы в их практическом применении. Например, закон «О персональных данных» в полной мере так до сих пор и не действует, а некоторые распространяемые в сети Интернет предложения носят откровенно противозаконный характер. Проблема защиты информационных прав несовершеннолетних, наполнения («контента») печатных, а особенно некоторых электронных СМИ приобретает все более острое звучание. Иногда создается впечатление, что законодатели и реальные участники взаимоотношений, например, в «виртуальном пространстве», находятся в разных, взаимно не пересекающихся пространствах. Все это лишний раз подчеркивает актуальность темы конфликтов и конфликтности в информационной сфере и необходимости комплексного подхода к этому вопросу. 13
