О важности земельных инструментов для преодоления бедности

НОВОЕ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ИНСТРУМЕНТОВ ДЛЯ БЕДНЫХ
Докладчики:
КЛАРИССА АУГУСТИНУС
Руководитель сектора земельных отношений,
Отдел жилищных проблем ,
Отделение жилье и устойчивое развитие населенных мест
и
ТАТЬЯНА РОСКОШНАЯ
Межрегиональный советник
Отдел технических советников,
Отделение регионального и технического сотрудничества
ООН-ХАБИТАТ
25-27 октября 2005
О важности земельных инструментов для преодоления бедности
и обеспечения устойчивого развития городов.
Введение
1
Причина, по которой мы обращаемся к земельному вопросу на этом семинаре, - это
исключительная важность земельного вопроса для успешного устойчивого развития
населенных мест. Земле принадлежит центральное место в политике и стратегии городского
развития. В быстро урбанизируемом мире жизнь горожан, включая бедные слои населения,
не может быть существенно улучшена без рациональной земельной политики.
Страны, ранее входившие в состав бывшего СССР, и страны Восточной Европы до сих пор
не свободны от наследия прошлого в том смысле, что хотя за последние 15 лет и сделан
огромный прогресс в формировании системы земельных отношений, земельные рынки этих
стран все ещё не достаточно эффективны. Это историческое наследие до сих пор дает о себе
знать,о чем свидетельствует тот факт, что земле не отведено достойное место, где она могла
бы способствовать достижению цели устойчивого развития городов.
Стратегия устойчивого развития городов должна решать текущие проблемы, а также
готовить фундамент для будущего. Хотя существует множество проблем, связанных с
землей, настоящий доклад будет посвящен только двум ключевым моментам, а именно
земельной реформе и системам управления землей..
Потребности городов
Такие документы как Повестка дня на 21 век и Повестка дня Хабитат увязывают земельные
вопросы со снижением уровня бедности и устойчивым развитием жилищного сектора. С
самого начала существования ООН-ХАБИТАТ 30 лет назад земля была одним из его
приоритетов, ключевым направлением его деятельности. То есть, изначально земля была
признана решающим фактором успеха в обеспечении устойчивого развития городов.
В большинстве развивающихся стран, а также в странах с переходной экономикой, города
сталкиваются с рядом проблем, связанных с землей и отрицательно влияющих на устойчивое
городское развитие. Часто отсутствует внятная земельная политика, градостроительство
недостаточно тесно связано с планами землепользования, нет четкого распределения
функций между различными уровнями власти и ведомственной политикой разных
министерств. Кроме того, часто организационный и профессиональный потенциал для
управления земельными ресурсами очень слаб, особенно на местном уровне, остро
ощущается нехватка финансовых ресурсов. Имеет место плохая координация и отсутствие
общего руководства, которое учитывало бы деятельность всех организаций, так или иначе
связанных в своей деятельности с земелей.
Городам нужны более совершенные земельные инструменты, способствующие созданию
стимулов для инвестиций и новых рабочих мест, обеспечивающие надежное основание для
принятия решений, для достижения реального партнерства между государственным и
частным сектором экономики, для улучшения качества жизни горожан, в том числе в части
гарантий прав собственности и предоставления услуг.
В настоящее время в большинстве развивающихся стран и особенно в странах с переходной
экономикой в центре внимания нео-либеральные подходы, которые поощряют приватизацию
земли и во всем опираются на функционирование земельного рынка. Тем не менее, рынок не
в состоянии решить все проблемы, поскольку его потенциал ограничен, особенно там, где
речь идет о борьбе с бедностью. Устойчивое развитие невозможно без участия
государственного сектора. По определению Мирового банка, основная роль госсектора в
устойчивом городском развитии – это роль партнера, катализатора, поддерживающего этот
процесс. В этом смысле повышение гарантий прав владения и прав собственности для
многомиллионной городской бедноты остается сложнейшей задачей, так же как создание
жизнеспособной структуры для устойчивого управления городом.
2
Управление городами должно базироваться на соответствующих нормативах и стандартах,
особенно в управлении земельными ресурсами. Разумная земельная политика должна стоять
во главе угла и делегировать функции на возможно более низкий уровень, поощрять горожан
брать на себя ответственность там, где это возможно. Ключевым вопросом является
прозрачность, поскольку горожанеб являющиеся основными потребителями должны быть
полностью информированы и иметь хорошую подготовку по земельным вопросам. Вопрос
доступности – ключ к устойчивости, поэтому нужно развивать более дешевые формы
управления землепользованием. Важно также отметить, что подход к управлению
земельными ресурсами в целях достижения устойчивого развития городов должен быть
целостным. .
Наконец, предоставление земли на устойчивой основе требует времени и сил. Точнее, это
будет длительный процесс, требующий изменений в законодательстве и исполнительных
процедурах, подготовки персонала, изменений в отношении к земле и выработки новых,
более подходящих и дешевых подходов.
Земельная реформа
Всесторонняя земельная реформа – решающий фактор для устойчивого экономического
развития и снижения уровня бедности. Повестка дня ХАБИТАТ подчеркивает острую
необходимость земельной реформы в городсках. Пункт 75 Повестки дня ХАБИТАТ четко
объясняет связь между бедностью и земельным вопросом. Он гласит: «доступ к земельным
ресурсам и правовые гарантии владения являются стратегической предпосылкой для
обеспечения жилья для всех и для устойчивого развития населенных мест, оказывающей
влияние как на городские, так и на сельские районы. Без провоедения коренной земельной
реформы и равного доступа к земельным ресурсам, любая страна имеет ограниченные
возможности для экономического развития, особенно в среднесрочной и долгосрочной
перспективе. Отсутствие прогрессивной земельной политики и практики землепользования
остается главной причиной неравенства и бедности».
Земельные реформы в странах, вставших на путь рыночной экономики, весьма
прогрессивны. Тем не менее, в ходе земельных реформ наблюдалась тенденция
сосредоточить внимание на развитии прав частной собственности и индивидуальных прав на
владение землей для среднего класса и коммерческих структур. Это значит, что по-прежнему
разработка и внедрение инновационных и доступных для бедных подходов остается на
повестке дня. Ниже приведены некоторые доступные заслуживающие внимания инновации в
сфере управления земельными ресурсами.
Настоящая конференция – первое мероприятие, которое проводится в рамках недавно
созданной Глобальной Сети ООН-ХАБИТАТ по земельным инструментам для бедных.
Следовательно, на данной конференции главное внимание должно быть сосредоточено на
развитии инновационных земельных инструментов для устойчивого городского развития,
особенно для бедных слоев населения. Эти инструменты должны обеспечить поддержку,
необходимую для улучшения управления земельными ресурсами и принятия решений,
касающихся доступных земельных инструментов и рабочих процессов с учетом условий и
потребностей стран с переходной экономикой.
Системы управления земельными ресурсами
Под земельными инструментами подразумевается управление земельными ресурсами,
планирование землепользования, налогообложение земли, регистрация земельных участков
и прав владения и земельный кадастр, земельное законодательство, системы управления
земельной информацией (включая ГИС, государственный и частный сектор) для
развивающихся стран и стран с переходной экономикой, а также для пост-конфликтных
территорий.
3
Трезвая земельная политика должна быть подкреплена грамотным управлением земельными
ресурсами. Управление земельными ресурсами выполняет разнообразные функции в
обществе и является решающим фактором для устойчивого городского развития, а также
способствует укреплению положения слабо защищенных слоев населения, например,
женщин, фермеров, малочисленных коренных народов и т.д.
Ряд Западных стран находится на достаточно выскоом уровне в развитии систем управления
землей для достижения устойчивого развития. Страны Восточной европы и бывшего СССР
находятся в стадии создания своих систем упраления землей, много уже сделано, однако
многое еще предстоит сделать.
Создание или преобразование системы управления земельными ресурсами – это масштабный
и сложный процесс, который обычно затрагивает ряд ведомств. Преобразование также
влечет за собой изменения во властных и около властных структурах и требует обширных
дебатов в гражданском обществе на всех уровнях от общегосударственного до местного.
Дополнительную сложность представляет то, что земля является межотраслевым ресурсом и,
конечно же, рассматривается как ключ к снижению уровня бедности.
Во многих африканских странах, лежащих к югу от пустыни Сахара, земли, охваченные
правовыми титулами или кадастровыми системами, составляют менее 1% территории. В
большинстве развивающихся стран мира, включая большую часть стран Южной Африки,
этот показатель меньше 30%. Исследований, проведенных во многих африканских странах,
свидетельствуют о том, что у пользователей возникают проблемы с традиционными
титульными системами в землепользовании. Основная проблема, с которой сталкиваются
пользователи, заключается в том, что эти системы не согласуются с традиционными
системами, с групповыми или семейными правами. Эти системы централизованы и
недоступны, они не способствуют разрешению земельных конфликтов. Кроме того, они не
защищают права женщин на землю – ключевой момент в свете кризиса ВИЧ/СПИД.
Наконец, они слишком дороги и не прозрачны.
Системы управления земельными ресурсами там, где возможно, должны быть адаптированы
к существующим системам землевладения, новые системы должны вводиться выборочно.
ООН-ХАБИТАТ поддерживает преемственность прав на землю и правовые инструменты,
причем титульные права на земельные участки – лишь один из инструментов. Другие
подходы должны включать в себя право аренды, право пользования, право на обладание
собственностью на основании утвержденного титула вне зависимости от претензий других
лиц или срока давности, подходы недопускающие насильственное выселение. Вопросы
землевладения чрезвычайно сложны. Выбор только одной альтернативы владения не может
решить всех проблем. Полтика в области землевладения и прав собственности может
наилучшим образом привести в соответствие социальные и экономические потребности
путем поощрения многообразия выбора, нежели путем выбора одного варианта, такого как,
например, присвоение титула земельному участку.
ООН-ХАБИТАТ поддерживает страны в деле развития доступных систем землевладения и
управления землепользованием, которыми в равной степени могут воспользоваться бедные
слои населения. Ряд стран, например, Индия, Бразилия, Филиппины, Эфиопия, Мозамбик,
Намибия, работают над этими вопросами.
Кадастр является важнейшей частью любой системы управления земельными ресурсами.
Здесь, в Москве, мы наблюдаем очень интересный подход к кадастровой системе.
Градостроительный кадастр Москвы продемонстрировал, что самооккупаемость и
устойчивость – это не мечта, а вполне достижимая цель. Мы очень рады, что находимся
здесь в качестве гостей московского правительства и Службы градостроительного кадастра
Москвы, которые спонсировали данное мероприятие.
Новые передовые инструменты
4
Зная о потребности в новых земельных инструментах, способных обеспечить устойчивое
развитие города и снизить уровень бедности, ООН-ХАБИТАТ определил некоторые
ключевые сферы, где особенно остро осущается нехватка земельных инструментов для
бедных. Многие инструменты находятся в стадии разработки и опробации. Их отсутствие
означает, что происходит блокирование в развитии системы прав собственности,
пространственной информации, получения доходов, услуг, прав на жилье – и это далеко не
полный перечень. Отсутствие этих инструментов пагубно повлияет на достижение Целей
Развития Тысячелетия и, самое главное, на экономический рост и снижение уровня бедности.
Необходимые доступные инструменты для бедных включают в себя:

использование информции неправительственных организаций в качестве первого
свидетельства фактических прав на землю, причем как в случае преобразования
трущоб, так и в случае строительства жилья в условиях, близких к «пост-цунами»;

общегородское планирование и повсеместное преобразование трущоб, также
региональное планирование землепользования;

подходы, к решению спорных вопросов, с учетом интересов разных полов;

подходы к управлению земельными ресурсами для постконфликтных сообществ;

подходящее управление земельным реестром для совершения сделок;

подходящее и справедливое управление возвращенными земельными имениями,
особенно для защиты прав женщин на землю, особенно в районах, пораженных
ВИЧ/СПИД;

конфискация и компенсация в пользу бедных для управления городским развитием и
подъемом с/х производства;

жесткие инструменты управления земельными ресурсами, например, земельные
функции, которые можно передать при условии наличия ограничений для реализации;

разработка технической и законодательной политики для бедных, такой как плата за
пользование, партнерство госструктур между собой и с частным сектором;

налогообложение земли для масштабного управления финансовыми и земельными
ресурсами, а также городским развитием;

правовое обеспечение деятельности частного сектора, учитывающее как проблемы
бедности, так и общественные интересы;

программы по укреплению потенциала (административного и техниеского) для
устойчивого управления земельными ресурсами внутри страны, а также для
образовательных программ и по борьбе с бедностью;

доступ к земле \ земельная реформа;

доступная геодезическая линия
информационной базы НАСА;

пространственные модули ГИС как базовые данные для пространственной
информации, как в привязке так и вне привязки к земельному участку;

общая (не адаптированная под требования заказчика) глобальная система
определения координат с шагом 1 м для использования непрофессионалами;

стоимостной анализ при использовании спутниковой съемки в целях преобразования
трущоб (не путать с национальным картографированием);
для
Африки,
возможно,
с
использованием
5

надежные показатели или точки отсчета для оценки гарантий прав собственности для
достижения Целей Развития Тысячелетия (какие инструменты следует использовать:
спутниковая съемка, примеры домохозяйств, глобальные сравнения и пр.);

развивать нетитульные права на землю, которые со временем трансформируются в
более совершенные виды прав.
Необходимо провести глобальную оценку, чтобы определить, существуют ли уже эти
инструменты, существуют ли они в нужном объеме и сделать стоимостную оценку их
эффективности и действенности. Если они существуют, нужно их задокументировать, а
информацию о них повсеместно распространить. Если они не существуют, нужно
предпринять шаги, чтобы их создать, работая со странами и городами. Выполнение этой
программы займет много лет, потребует серьезного финансирования и разработки
рамочной основы на мировом уровне. Чтобы сделать это, есть две альтернативы: вести
обычный бизнес, который не удовлетворит потребности бедных в нужном объеме либо
способствовать реализации простых решений и чудодейственных средств
правительствами и/или донорами.
Глобальная сеть разработчиков земельных инструментов для бедных
Для исследования данного вопроса ООН-ХАБИТАТ способствовала созданию сети
разработчиков земельных инструментов для бедных. Основная задача этой сети –
развитие, документирование и распространение земельных инструментов для бедных на
уровне внедрения. Сеть также предназначена для улучшения координации шагов
основных действующих лиц в рамках глобальной земельной индустрии, в том числе
путем улучшения взаимопонимания в мировом масштабе. Основными причинами
создания этой сети являются улучшение гарантий прав владения для бедных в целях
достижения Целей Развития Тысячелетия, укрепление глобальной кампании ООНХАБИТАТ по гарантированию прав владения, а также поддержка устойчивого
городского развития.
Важно понимать трудности, связанные с выработкой надлежащих инструментов. Кроме
чисто технической и в особенности юридической сложности разработки этих
инструментов, а также необходимости планирования в огромном числе отраслей, общие
инструменты должны быть достаточно гибкими, чтобы их было легко адаптировать для
конкретных условий разных стран. Кроме того, ключевыми фигурами в разработке этих
инструментов должны быть, очевидно, национальные правительства. Систематическая и
масштабная работа с национальными правительствами и другими заинтересованными
организациями по совершенствованию нормативной базы и процедур, а также реализация
комплексного подхода – сложные задачи, требующие больших затрат времени и
ресурсов. Ещё одна сложность – необходимость добиться участия в этом процессе людей
с низкими доходами, особенно женщин.
Среди потенциальных партнеров Глобальной Сети - организации системы ООН и другие
международные межправительственные организации, исследовательские институты,
правительства
и
города,
где
разрабатываются
инструменты,
доноры,
неправительственные организации, профессиональные учреждения и т.д.
Тематика Глобальной Сети включает в себя: регистрационные/поземельные книги,
землеустройство/кадастр,
налогообложение/оценку
земли,
планирование,
пространственная информация, земельное законодательство, а также вопросы, связанные
с управлением землей и городскими поселениями. Упор будет сделан не только на
юридическую сторону вопроса, но и на неформальные аспекты. Работа будет вестись с
развивающимися странам, странами с переходной экономикой и пост-конфликтными
районами. ООН-ХАБИТАТ и Мировой банк уже работают по ряду этих аспектов, даже в
6
условиях нехватки инструментов, о чем говорилось выше. И Глобальная Сеть – это путь
поднять эту деятельность на более высокий уровень.
Наконец, говоря о структуре управлении Глобальной Сетью, следует имет в виду, что
ключевым здесь является то, что Глобальная Сеть не должна подменять уже
существующие сети, а скорее основываться на них. То есть, предполагается, что
Глобальная Сеть будет сетью сетей. ООН-ХАБИТАТ будет играть роль куратора. Будет
действовать Международный консультативный совет и внешний партнер, который
возьметт на себя функции повседневного управления.
Заключение
Глобальная Сеть выходит на более высокий уровень, свой вклад в это вносят в том числе
и экспертные совещания, подобные московскому. Данное мероприятие– это первая
международная встреча экспертов по земельным инструментам в рамках Глобальной
Сети. Ещё две конференции намечены на этот год: одна в Бангкоке (Таиланд) по общим
вопросам земельных инструментов для стран Азии и Тихоокеанского бассейна, вторая в
Каире (Египет) для Арабских стран по вопросу Исламского земельного законодательства.
Целью настоящей международной встречи экспертов является:

обобщить опыт и идеи в форме документа, который будет повсеместно
распространен;

разработать программу для сети исследовательских институтов и других
существующих сетей в регионе и в мире;

обратить внимание лиц, принимающих решения, на необходимость уделять
должное внимание вопросам реализации земельной политики;

обобщить опыт и идеи в виде документа, который будет широко распространен;

предложить направленность исследований исследовательским организациям и
сетям организаций (национальным, региональным и всемирным);

стать этапом подготовки к III Всемирному форуму городов, который состоится в
Ванкувере (Канада) в июне 2006 г. Основные результаты этой конференции будут
предложены вниманию участников Форума на специальном семинаре,
посвященном вопросу инновационных земельных инструментов.
ООН-ХАБИТАТ призывает участников встречи проявить активность как во время дискуссий
так и на рабочих секциях, поделиться с участниками своими знаниями и богатым опытом.
Материалы и выводы данной международной встречи экспертов будут опубликованы и
представлены на Всемирном форуме городов.
7