Светлана Викторовна Васильева,

Светлана Викторовна Васильева,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры конституционного
и административного права
Государственного университета –
Высшей школы экономики
Труды Института Государства и Права Российской Академии Наук
Конституционный строй России
Выпуск V №3/2006 год. М.: Игип РАН, 2006.
Институт народного представительства требуется насытить
дополнительным содержанием
В
настоящее
представительства
время
описываются
сущность
на
и
основе
содержание
народного
традиционных
подходов,
поддерживаемых еще профессором И.М. Степановым и его современниками.
Под
народным
представительством
можно
понимать
деятельность
демократически избранных народных представителей, посредством которых
граждане осуществляют власть в соответствии с принципом народного
суверенитета.
традиционно
Институционализация
выражается
в
народного
организации
и
представительства
функционированиии
парламентских учреждений, коллегиальных по составу и порядку работы.
В
научной
литературе
последних
лет
наметилась
тенденция
расширения содержания народного представительства при неизменности
сущности этого института конституционного права. В качестве органов
народного представительства предлагается рассматривать и единоличных
выборных должностных лиц. Данной позиции придерживаются С.А.
Авакьян, А.С. Автономов, П.А. Астафичев.1 Против включения в систему
народного представительства единоличных выборных должностных лиц
См.: Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации // Проблемы
народного представительства в Российской Федерации / Под.ред. С.А. Авакьяна. М., 1998. С. 5-6;
Автономов А.С. О категории народного представительства в конституционном праве // Там же. С. 22;
Астафичев П.А. Особенности функционирования народного представительства в современных условиях. В
сб.: Август Мишин: Материалы конференции, посвященной 250-летию Московского университета и 80летию ученого / Отв.ред. Авакьян С.А., Баренбойм П.Д. – М.:Юстицинформ, 2005. С. 101.
1
1
возражает И.В. Гранкин.2 По его мнению, отнесение данных субъектов к
числу народных представителей ведет к выхолащиванию сущности
народного представительства, смешению предназначения и обусловленной
им компетенции, по своей природе призванных быть специфичными для
различных государственных органов.
Не
отказываясь
от
традиционного
понимания
народного
представительства, названный институт конституционного права нужно
насытить дополнительным содержанием. Народное представительство могло
бы воплощаться в различных формах выражения интересов граждан и их
объединений в публично-властных решениях представительных учреждений,
единоличных выборных органов, а также всех иных органов и учреждений,
осуществляющих
государственные
функции.
Система
народного
представительства должна, кроме того, включать в себя разнообразные
формы «обратной связи» - возможности населения влиять на публичновластные институты, механизмы выражения интересов общественных групп
при принятии решений государственными и муниципальными органами.
Помимо устоявшихся в конституционном праве форм выражения
интересов
граждан
и
их
объединений,
содержание
народного
представительства должно быть расширено за счет включения в него
институтов соучастия экономических субъектов с соответствующими
органами
в
обсуждении
публично-властных
решений,
общественной
экспертизы намеченных органами власти действий и(или) решений,
регламентарных встреч с представителями бизнес-сообщества и других.3
Обновленный подход к пониманию народного представительства
позволит, во-первых, реанимировать этот слабо развивающийся в настоящее
время институт, повысить его актуальность, привлечь к нему внимание
государствоведов.
законсервированным
Народное
после
представительство
переоценки
оказалось
ценностей
как
бы
советского
См.: Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999. С. 23-25.
См.: Васильева С.В. Формы представительства интересов экономических субъектов в деятельности
публичных органов власти // Право и экономика. 2005. № 7; Ноздрачев А.Ф. Административная реформа:
российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. № 9. С. 20-21.
2
3
2
государственного
депутатского
права,
мандата.
после
Как
«крушения»
подлинное
идеи
императивного
классическое
явление
конституционно-правовой мысли, народное представительство до сих пор в
своей сущности остается консервативным институтом, серьезного и
обоснованного обновления содержания которого не было предложено.
Во-вторых, обновленный подход к пониманию рассматриваемой
категории позволит оценить реальный правовой потенциал участия
населения во власти. Действенность в современных условиях традиционных
форм непосредственной и представительной демократии вызывает сомнения.
Очевидно, что конституционное право и практика должны дать обществу
обновленные формы выражения интересов граждан и их объединений при
принятии публично-властных решений. Многие из названных форм рождены
практикой и функционируют без надлежащего правового обосредования.
Речь, например, идет об уже упомянутых «нулевом чтении» законопроектов,
встречах представителей власти с предпринимателями, о различных формах
проявления «теневого лоббизма» как позитивного явления.
Для обновления взгляда на систему организации и функционирования
народного
представительства
в
конституционном
праве
возникли
объективные предпосылки. Ими являются, во-первых, прагматизм названной
отрасли, как одно из ее актуальных современных свойств, во-вторых,
активное развитие межотраслевых институтов в правовой системе России, втретьих,
повышение
значимости
процедурных
норм
отрасли
конституционного права.
Прагматизм современного конституционного права России как
первая детерминанта расширения содержания народного
представительства
В настоящее время конституционное право активно обслуживает
многие направления конституционно-правовых реформ. Нормы названной
отрасли
«задают
тон»
административной
реформе,
непосредственно
регулируют процессы модернизации избирательной системы, местного
3
самоуправления, организации и деятельности органов государственной
власти. Прагматизм конституционного права прослеживается в таком
явлении
как
конституционализация
отраслевого
законодательства
и
правоприменения, явлении, подмеченном профессорами Г.А. Гаджиевым,
Ю.А.
Тихомировым
представляет
собой
и
другими.
Названная
преимущественно
конституционализация
прикладной
процесс,
который
характеризуется непосредственными включением выработанных в ходе
толкования Конституционного Суда РФ общеправовых принципов в
нормативные
правовые
акты
или
действием
таких
принципов
в
правоприменительной практике различных отраслей права.
С точки зрения прагматизма в конституционном праве пришла пора
уделить специальное внимание таким субъектам общественных отношений
как
экономические
субъекты
(коммерческие
организации,
их
некоммерческие союзы (ассоциаций) и включить их в систему народного
представительства. Право экономических субъектов на представительство
интересов
в
деятельности
органов
публичной
власти
вытекает
из
конституционного права граждан участвовать в управлении делами
государства, но полностью не сводится к нему. Во-первых, потому что право
на участие в управлении является субъективным правом и реализуется, как
правило, в индивидуальной форме, например, путем осуществления
избирательных прав, права на участие в референдуме.
Воплощение
рассматриваемого
конституционного
права
в
коллективной форме также возможно, например, наиболее ярко это
проявляется
демонстраций,
при
проведении
выдвижении
гражданами
политическими
собраний,
партиями
митингов
и
кандидатов
в
депутаты. Однако в данном случае субъектами соответствующего права
являются коллективы граждан, которые созданы не для извлечения прибыли
от предпринимательства и распределения ее между своими участниками как
основных целях деятельности такой группы лиц. К тому же, экономические
субъекты ни в одном из случаев коллективной реализации конституционного
4
права на участие в управлении делами государства специально не
определяются в законодательстве в качестве стороны соответствующих
правоотношений.
Во-вторых, экономические субъекты традиционно не приравниваются
по правовому статусу к гражданам и упомянутым их коллективам с точки
зрения правовых форм влияния на государство. В публично-властных
отношениях в качестве противостоящей государству стороны определяются
гражданин или коллектив граждан, такой как общественное объединение,
национальное меньшинство, народ в целом. Можно, конечно, предполагать,
что представительство интересов экономических субъектов осуществляется
отдельными гражданами, являющимися их участниками.
Вместе с тем экономические субъекты являются самостоятельной
структурно сложившейся частью общества наряду с гражданами и их
коллективами в конституционно-правовом значении. В связи с особенными
набором прав и обязанностей, позиционированием бизнес-структур в
обществе,
профессиональным
видением
ими
проблем
экономики
и
предпринимательства соответствующие субъекты должны признаваться
самостоятельной
стороной
властеотношений
с
опредедленными
ограничениями публично-правового статуса. Такие ограничения не должны
позволять
экономическим
субъектам
в
полном
объеме
влиять
на
политические процессы так, чтобы допускалось слияние бизнеса и власти,
проведение узкокорпоративных интересов в решениях соответствующих
органов.
Экономические
субъекты
имеют
осознанные
интересы,
исключительность которых не позволяет полностью подвести их под
желания и потребности граждан и их коллективов в конституционноправовом значении. Для выражения в деятельности органов публичной
власти этого самостоятельного пласта интересов, очевидно, требуются
особые правовые механизмы, способствующие выделению, формированию
таких интересов и их последующему представительству. Причем речь идет
5
не о правовых механизмах участия экономических субъектов собственно в
политической жизни, не о правах, равновеликих субъективным правам
граждан, таким, например, как направление «своего» кандидата в состав
депутатского корпуса. Речь идет о возможностях предпринимателей быть
услышанными при принятии решений органами публичной власти.
Развитие межотраслевых институтов в правовой системе
современной России как вторая детерминанта расширения содержания
народного представительства
Глобальный процесс взаимопроникновения частного и публичного
права затрагивает и конституционное право. Некоторые частноправовые
явления пронизывают конституционно-правовую материю. Встречаются
специальные исследования государствоведов, в которых зарождаются
междисциплинарные категории, такие как публичная собственность,4
публичный
договор.5
Во
взаимодействии
конституционного,
административного и уголовного права развиваются такие институты как
публично-правовая ответственность,6 публично-правовое принуждение.7
Тенденции проникновения конституционного права в налоговое право
подмечаются
в
литературе
о
конституционно-правовых
принципах
(доктринах) налоговой системы.8
Применительно к народному представительству было бы актуальным
выделить формы участия экономических субъектов в принятии публичновластных решений. Названные формы отчасти подпадают под регулирование
нескольких составляющих российской правовой системы: конституционного,
административного права и представительного законодательства. Вместе с
См.: Мазаев В.Д. Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации.
Автореф.дис… д.ю.н. Москва, 2004.
5
См.: Лексин И.В. Договор между органами государственной власти как источник конституционного права.
Автореф. дис… к.ю.н. Москва, 2005.
6
См.: Виноградов В.А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы
России, опыт зарубежных стран. – М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 10-11.
7
См.: Ж.И. Овсепян. Юридическая ответственность и государственное принуждение (Общетеоретическое и
конституционно-правовое исследование). Ростов-на-Дону: «Эверест», 2005.
8
См.: Попова С.С. Конституционно-правовые принципы налоговой системы в решениях Конституционного
Суда Российской Федерации. Автореф. дис… к.ю.н. Москва, 2005; Тарибо Е. Доктрины Конституционного
Суда Российской Федерации в сфере налогообложения (Теоретический и практический аспекты).
Автореф.дис… М., 2005.
4
6
тем институт участия граждан и их объединений, которыми, безусловно,
являются
экономические
субъекты,
традиционно
входит
в
предмет
конституционного права.
Целостное регулирование вопросов представительства интересов
бизнес-сообщества может осуществляться в рамках обновленного института
народного представительства. В данном случае административное право
могло бы ограничиться установлением в соответствии с конституционноправовыми положениями регламентов деятельности исполнительных органов
власти, в том числе в связи с их сотрудничеством с гражданами.
Предпринимательское законодательство призвано лишь зафиксировать
возможности предпринимателей влиять на принятие публично-властных
решений
и
описать
корпоративные
атрибуты
для
реализации
экономическими субъектами такого влияния – определить внутренние
органы, уполномоченные на контакты с властью, механизмы выработки
согласованных позиций бизнес-сообщества.
С помощью каких же установленных конституционно-правовых форм
экономические субъекты могут доводить до сведения государственных
органов свои интересы? Представители бизнес-сообщества апеллируют к
государственным органам посредством, во-первых, права на обращение; вовторых, участия в качестве экспертов по проектам нормативных правовых
актов в рабочих группах, внутриведомственных или межведомственных
комитетах и комиссиях; в-третьих, участвовать в работе советов по
предпринимательству
и(или)
конкурентоспособности
при
высших
исполнительных органов власти; в-четвертых, сочувствовать политической
партии и в допустимых формах поддерживать ее деятельность. Недостаточно
формально определенными, но активно развивающимися на практике,
являются регламентарные встречи представителей бизнес-сообщества с
представителями власти, различные проявления «теневого лоббизма», как
позитивного, так и негативного по своему эффекту воздействия на систему
«государство – граждане».
7
Отдельные граждане как субъекты конституционного права не
обладают
возможностями
комитетов,
комиссий,
участия
рабочих
в
групп,
деятельности
советов
и
рассматриваемых
т.д..
Право
на
непосредственное соучастие с соответствующими органами в обсуждении
публично-властных решений связано с необходимостью выражения членами
и(или) экспертами названных структур интересов коммерческих организаций
их некоммерческих союзов (ассоциаций). В работе данных формализованных
институтов в качестве члена и(или) эксперта могут участвовать и
представители общественных объединений, учебных и научных учреждений,
как правило, имеющие ученую степень и(или) специальные познания в
определенной сфере общественных отношений. Отдельный же гражданин не
вправе выражать свои интересы в деятельности органов публичной власти
посредством рассматриваемой формы представительства.
Повышение значимости процедурных норм отрасли
конституционного права как третья детерминанта расширения
содержания народного представительства
В настоящее время наблюдается активное развитие процедурных
аспектов взаимоотношений субъектов конституционно-правовых отношений.
В законодательстве и на практике государствоведами основательно
разрабатываются
процедуры
конституционно-правовой
привлечения
названных
ответственности,9
субъектов
формирования
к
органов
исполнительной власти,10 заключения и расторжения внутригосударственных
договоров.11
Для
административного,
конституционного
уголовного,
права,
гражданского
также
как
актуальным
и
для
является
утверждение о том, что самодостаточность и полнота отрасли возникает
См.: В.А. Виноградов. Ответственность в механизме конституционного строя. – М.: Институт права и
публичной политики, 2005. С. 363-383.
10
См.: Ростовцев А.В. Конституционно-правовые основы формирования государственных органов в
Российской Федерации. Автореф.дис… к.ю.н. Москва, 2004; Петровский Д.М. Конституционно-правовой
статус вспомогательных органов при главе государства (сравнительно-правовое исследование).
Автореф.дис… М., 2005.
11
См.: Лексин И.В. Указ.соч.
9
8
только при наличии развитых процедур, позволяющих реализовывать нормы
отрасли, дисциплинировать субъектов соответствующих правоотношений.
В
связи
с
активным
развитием
процедурной
составляющей
конституционного права назрела необходимость в разработке конкретного
порядка осуществления различных форм представительства интересов
граждан и их объединений – соучастия экономических субъектов с
соответствующими органами в обсуждении публично-властных решений,
проведения регламентарных встреч с предпринимателями, общественной
экспертизы и других.
Посредством
каких
процедур,
например,
представительство
экономических субъектов может достигнуть желаемого отражения их
интересов в деятельности соответствующих органов? Ответы на заданные
вопросы
лежат
на
стыке
прежде
всего
конституционного
и
административного права и требуют комплексного решения. Обращение
лишь к нормам материального права – к правовым возможностям участия
рассматриваемых субъектов в управлении делами государства, не позволит
качественно урегулировать систему народного представительства в том
понимании его сущности и содержания, которые предлагаются в настоящей
статье. Формы представительства интересов экономических субъектов
должны определяться в конституционном праве в направлении разработки
цивилизованного лоббизма и правового совершенствования механизмов
кадрового баланса в системе государственной власти, не допускающего
слияние
бизнеса
и
власти,
коррупции,
неравноправного
отношения
служащих к различным представителям бизнес-сообщества.
Конституционному праву незамедлительно следует включить в свой
предмет возможные дополнительные составляющие института народного
представительства. В противном случае пока спорные, но актуальные
правовые явления, привлекательные для любой отрасли права, способные
повысить ее значимость в системе российского права, «с удовольствием»
будут поглощены административным правом или останутся распыленными в
9
межправовом пространстве с возможным влиянием на них различных
отраслей права и законодательства, таких как корпоративное, экологическое,
земельное и другие.
10