.Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования
advertisement
.Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики Факультет права Магистерская программа ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО Кафедра конституционного и муниципального права МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ на тему: «Развитие института омбудсмена в Российской Федерации: политикоправовой анализ (Development of the Ombudsman’s institution in the Russian Federation: political and legal analysis)» Выполнил: студент группы № 25 МПП Шендриков Алексей Леонидович Научный руководитель: Щербович Андрей Андреевич МОСКВА 2013 Оглавление Введение 4 Глава 1. Возникновение института омбудсмена за рубежом и РФ. 13 § 1.1. Возникновение института омбудсмена за рубежом. 13 § 1.2. Учреждение института омбудсмена в Российской Федерации. 15 Глава 2. Национальные омбудсмены в мире. Проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. 18 § 2.1. Понятие конституционно-правового статуса омбудсмена. 18 § 2.2. Правовое оформление института национального омбудсмена. Место института Уполномоченного по правам человека в РФ среди органов государственной власти и государственных органов. 19 § 2.3. Процедура назначения омбудсмена: субъекты, наделенные правом представления кандидатур и субъекты, назначающие омбудсмена. Двухэтапная процедура назначения Уполномоченного по правам человека в РФ. 23 § 2.4. Проблемы правового регулирования требований к Уполномоченному по правам человека в РФ в ФКЗ. Запреты и ограничения, связанные с деятельностью омбудсмена. 28 § 2.5. Гарантии деятельности омбудсмена. 33 § 2.6. Цель и функции (задачи) омбудсмена в различных странах. 35 § 2.7. Субъекты контроля (сфера компетентности) омбудсмена в различных странах. 40 § 2.8. Основания для проведения проверки (расследования). Реактивная модель Уполномоченного по правам человека в РФ. 45 § 2.9. Проведение проверки (расследования). Действия Уполномоченного по правам человека в РФ при получении жалобы 48 §2.10. Представление отчета (доклада). Право законодательной инициативы омбудсмена. § 2.11. Право 50 обращения омбудсмена 2 в Конституционный суд. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека и КС РФ. 55 Глава 3. Омбудсмены в федеративных государствах. Правовое регулирование конституционно(уставно)-правового статуса Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. 61 § 3.1. Модели института омбудсмена в федеративных государствах. Международные и наднациональные органы омбудсмена. 61 § 3.2. Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации. Проблемы правового регулирования конституционно-правового (уставно-правового)статуса. 63 Глава 4. Специализированные омбудсмены в РФ и за рубежом. 69 § 4.1. Специализированные омбудсмены в мире. Появление в России. 69 § 4.2. Уполномоченный по правам ребенка при Президенте РФ и УПР в субъектах федерации. Проблемы правового статуса. 71 § 4.3. Уполномоченный по правам коренных малочисленных народов в Красноярском крае. § 4.4. Бизнес-омбудсмен 73 в РФ – Уполномоченный по правам предпринимателей. 75 Заключение. 79 Список литературы (источники). 88 Приложения 3 Введение История развития науки конституционного права неразрывно связана с идеями конституционализма – идеями, взглядами, представлениями о модели справедливого, демократического общества1. Человечество веками искало общественный идеал, сочетающий в себе моральные и юридические начала. Им стала идея прав и свобод человека. Права человека – широкая философская, нравственная, психологическая, идеологическая, политическая и юридическая категория, воспетая изначально в трудах античных мыслителей и священных книгах, затем в эпоху Возрождения – идеологами Великой буржуазной революции, и впервые закрепленная на самом высоком – конституционном уровне в Конституциях США и Франции 1787 и 1791 гг. Международный акт, касавшийся всеобщих прав и свобод был принят лишь после Второй мировой войны в 1948 г. – Всеобщая декларация прав человека ООН. В современном мире повсеместно закрепляются на самом высоком уровне гарантии прав и свобод. В первую очередь, это их государственная защита, в эффективным России гарантированная органом ст.45 государственной Конституции2. защиты прав Наиболее является суд. Правозащитные функции государства осуществляют также полиция, органы юстиции, прокуратура. Дополнительной надежной гарантией здесь является деятельность омбудсмена, который призван защищать граждан от неправомерных действий и решений органов государственной власти и их должностных лиц, а в некоторых случаях, и от действий определенных частных структур, выполняющих функции публичного характера – так называемых, юридических лиц публичного права. Возникнув в 1809 году в Швеции, сейчас должность национального омбудсмена учреждена уже более чем в 140 странах мира. Мазаев В.Д., Васильева С.В., Виноградов В.А. Конституционное право России. С.51. ч.1 ст.45 Конституции РФ: Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. 1 2 4 Слово “омбудсмен” (швед.) можно перевести на русский язык как “представитель”, “поверенный”, “делегат”3. В российском варианте стало использоваться слово “Уполномоченный”, хотя более точным переводом с английского “commissioner” – “комиссар”. А.Ю.Сунгуров справедливо отмечает по этому поводу: “Перевод английского термина «Commissioner» на русский как «Уполномоченный» стал общепринятым в современном русском языке, тогда как другой, по сути, равноправный перевод — «Комиссар» вызывает в России вполне определенные коннотации с большевистскими комиссарами. Отметим, однако, что в английском термине явно «Commissioner» звучит смысл, что это официальное лицо, уполномоченное для каких-то действий коллегиальным органом, тогда как в русском «Уполномоченный» присутствие коллегиального органа за его спиной начисто пропадает и, наоборот, возникают коннотации с оперуполномоченным”4. В нашей стране институт омбудсмена, в широком смысле, представляет Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченные по правам человека в субъектах федерации, а также действующий с 2009 года институт Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ. В 2012 году к исполнению полномочий приступил Уполномоченный по правам предпринимателей. Также в 2012 году Министерством Финансов РФ подготовлен законопроект “Об Уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг (финансовый омбудсмен)”. Итак, объектом исследования данной магистерской диссертации являются общественные отношения, связанные с правовым регулированием статуса омбудсменов в РФ: конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ, конституционно(уставно)правового статуса Уполномоченных по правам человека в субъекте 3 4 Автономов А.С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность. С.261. Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика С.73. 5 Федерации, а также правового статуса специализированных омбудсменов в РФ. Предмет исследования данной работы составляют нормы российского и зарубежного конституционного права, регулирующие конституционноправовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ, конституционно(уставно)-правовой статус Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации и правовой статус специализированных омбудсменов в РФ. В данной работе использованы труды по проблематике конституционно-правового статуса омбудсмена, в том числе, и самих бывших омбудсменов. Среди них исследования экс-омбудсмена Испании и первого Комиссара Совета Европы (СЕ) по правам человека А.Х.Роблес и экс-омбудсмена Польши Ева Лентовски. В нашей стране особняком стоят труды профессора Высшей Школы Экономики (Санкт-Петербург) Сунгурова А.Ю., и экс-Уполномоченного по правам человека в РФ (1998-2004) Миронова О.О. Также примечательны труды сестер В.В. и Л.В. Бойцовых. Нет единомыслия в академическом сообществе в определении понятия “омбудсмен”. Федерации” Энциклопедический словарь “Конституция Российской определяет омбудсмена так: “Независимое публичное должностное лицо, призванное осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц”5. В Юридической энциклопедии отражен другой подход: “Специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан”6. Преподаватель ВШЭ Автономов А.С. педалирует на парламентскую природу омбудсмена: “Омбудсман – независимый государственный орган – опирающееся на парламент должностное лицо, целью которого является защита прав и законных интересов человека, 5 6 Энциклопедический словарь “Конституция Российской Федерации” под ред. Шахрая С.М. С.141. Тихомиров Л.В., Тихомирова М.Ю. Юридическая энциклопедия. С. 287. 6 нарушаемых действиями или бездействием административных органов и должностных лиц”7. Авторитетный исследователь проблематики статуса омбудсмена Сунгуров А.Ю. дает точное определение, но применительно оно лишь к классической модели: “Омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений8”. Во всех приведенных понятиях содержится неточность, т.к. омбудсмен может назначаться не только парламентом, но и главой государства или высшим исполнительным органом. К тому же, в кругу подведомственности омбудсмена, как показывает международный опыт, могут быть не только исполнительные органы, и вообще, не только органы какой-либо другой ветви власти, но и некоторые частные образования, выполняющие функции публичного характера или оказывающие услуги населению. В мире существуют следующие названия данной должности: Посредник (Франция), Комиссар (уполномоченный) по делам администрации (Великобритания, Кипр), Защитник народа (Испания, Румыния, Грузия, Испания), Адвокат народа (Албания, Румыния, Молдова), Государственный (национальный) правозащитник (Словения, Чехия, Македония), Парламентский адвокат (Молдова), Контролер (Литва), Канцлер юстиции (Эстония), Представитель по правам граждан (Польша), Уполномоченный по расследованию (Новая Зеландия), Уполномоченный по правам человека (Россия, Украина, Казахстан, Исландия, Индонезия, Таиланд, Южная Корея). Несмотря на различные названия должности омбудсмена в разных странах, природа должностей одинакова – либо это парламентский контроллер за исполнительной властью в странах классической модели либо это защитник прав граждан в так называемых поставторитарных странах. 7 8 Автономов А.С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность. С.260. Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика. С.7. 7 Неодинаков, естественно, конституционно-правовой статус омбудсменов в различных странах. Актуальность данной работы подчеркивается возросшим интересом к институту омбудсмена в нашей стране в последние годы. Институт омбудсмена постоянно расширяется по вертикали, возникая всё в новых субъектах РФ – на данный момент институт учрежден практически во всех (71) субъектах РФ, а также по горизонтали, возникая в форме специализированных Уполномоченных. Обоснованность и рациональность отдельных положений Уполномоченных по ФКЗ и правам законов человека субъектов Федерации подвергаются об определенным сомнениям и обоснованной критике. Научная новизна данной магистерской диссертации состоит в том, что она представляет собой концептуальное исследование института омбудсмена в РФ в широком аспекте - в данной работе уделяется внимание не только конституционно-правовому статусу Уполномоченного по правам человека в РФ и Уполномоченным по правам человека субъектов Федерации, но и новому для России явлению – институту специализированных омбудсменов, который в настоящее время приобретает наибольшую популярность в инициативах высших органов государственной власти РФ и институтов гражданского общества. Изменилась за последние годы компетенция многих Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации, к тому же, институт учрежден уже практически во всех субъектах РФ, что требует нового сравнительного анализа их конституционно(уставно)-правового статуса, причем по двум направлениям, как между собой, так и сопоставляя нормы законов субъектов Федерации с федеральным конституционным. Данной работой разработаны конкретные предложения по изменению положений ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека” и законодательства субъектов Федерации, законодательное использование которых расширит правовые инструменты реагирования данных правозащитных государственных органов. 8 Методологическую общенаучные, диалектический, так и основу исследования специальные методы сравнительно-правовой, составили познания: как исторический, формально-юридический, cистемно-cтруктуpный. Методологический базис первой главы основан на историческом методе познания, с помощью которого исследован процесс становления института омбудсмена как за рубежом – в Швеции и дальнейшее распространение по миру в XX веке, так и в России – зарождение идеи в РСФСР и конституционное закрепление в Конституции РФ. Диалектический метод использовался при создании теоретическoй базы для проведения исследoвания, разработано понятие конституционно-правового cтатуса омбудсмена и выделены конкретные аспекты этого статуса. Чаще всего в работе я использую сравнительно-правовой метод, сопоставляя нормы российского и зарубежного законодательства об омбудсменах, а также нормы законов субъектов РФ между собой и в сравнении их с нормами ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ”. Также при анализе законодательства я применяю специальный формально-юридический метод познания. Цель и задачи магистерской диссертации: 1. Практически двадцатилетнее развитие института Уполномоченного по правам человека в РФ обнажает новые правовые пробелы в ФКЗ, требующие законодательного заполнения. Главной целью данной работы является формирование предложений по развитию института омбудсмена в РФ путем исследования проблем правого регулирования конституционноправового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ и конституционно(уставно)-правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, и, соответственно, путем предложения изменений в соответствующие нормативные правовые акты. 2. Исследование становления и развития института уполномоченного по правам человека за рубежом и в РФ. 9 3. Описание и выявление закономерностей сложившихся моделей института – скандинавской, классической и поставторитарной, путем проведения сравнительного анализа правового статуса национальных омбудсменов в мире. 4. Исследование аспектов правового статуса омбудсменов в мире и РФ: процедуры назначения и досрочного прекращения полномочий, запретов и ограничений, связанных с деятельностью омбудсмена, гарантий деятельности, его целей и функций, субъектов контроля, оснований для проведения проверки (расследования), действий при проведении и по результатам проверки. Рекомендации по изменению законодательства РФ об УПЧ. 5. Выявление проблем правового регулирования в конституционно (уставно)-правовом статусе уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и обоснование необходимости федерального регулирования основ их статуса. 6. Исследование правового статуса (законодательных инициатив) новых для России институтов – специализированных омбудсменов. В работе рассмотрен правовой статус Уполномоченного по правам ребенка при Президенте предпринимателей, а также РФ и Уполномоченного действующего в по Красноярском правам крае Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов. Также исследованы законодательные Уполномоченного инициативы Федерального Собрания 2005 по г. об правам учреждении народов и законопроект Министерства Финансов РФ 2012г. “Об Уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг (финансовый омбудсмен)”. Структура работы. Данная магистерская диссертация состоит из введения, заключения, приложений и основной части - четырех глав, которые для удобства и лучшей систематизации материала разбиты на 18 параграфов. 10 В первой главе исследуются исторические аспекты возникновения института омбудсмена: как за рубежом – возникновение в Швеции в 1809 году и дальнейшее распространение уже в XX веке по планете, так и в России – идеи об учреждении парламентского Уполномоченного Верховного Совета и становление института Уполномоченного по правам человека через конституционное закрепление. Во второй главе я рассматриваю конституционно-правовой (в некоторых аспектах – политико-правовой) статус общероссийского омбудсмена общей компетенции – Уполномоченного по правам человека в РФ. В этой главе большое внимание уделено сравнительному обозрению – я пытаюсь привести аспекты конституционно-правового статуса (такие, например, как основания для досрочного освобождения или субъекты, представляющие кандидатуры) омбудсмена в различных странах к общему знаменателю, а потом проецирую полученные данные на российскую правовую базу. Данная глава самая объемная, что вызвано особенностью правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ среди прочих российских омбудсменов - конституционный характер должности, что отражает непосредственную связь с предметом правового регулирования науки конституционного права, и в частности, с концепцией магистерской программы “Публичное право”. В третьей главе исследуются проблемы правового регулирования конституционно(уставно)-правового статуса региональных омбудсменов общей компетенции в РФ – Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации. Акцент делается на неоднородность правового статуса региональных омбудсменов в РФ, что диктует необходимость правового регулирования общих принципов организации органа Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации на федеральном уровне. Отражены в работе и особенности правового статуса Уполномоченных в некоторых субъектах Федерации. 11 В четвертой главе я рассматриваю правовой статус нового для России института - специализированных омбудсменов, а именно, Уполномоченного по правам ребенка, Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов и бизнес-омбудсмена – Уполномоченного по правам предпринимателей в РФ. Дополняется работа эмпирическими данными в Приложениях, в которых отражены показатели деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ и статистика обращений в Конституционный Суд РФ. 12 Глава 1. Возникновение института омбудсмена за рубежом и в России. § 1.1. Возникновение института омбудсмена за рубежом. В различных культурах еще в античном мире существовали должностные лица, работа которых напоминала деятельность омбудсмена в части осуществлении контроля за деятельностью чиновников. В Китае более двух тысяч лет назад был создан орган – Контрольный Юань. В Римской империи это были провинциальные прокураторы, цензоры, трибуны; в Османской империи – мухтасибы, которые следили за ценами на хлеб, качеством товаров и весов, безопасностью загрузки судов и даже за соблюдением норм мусульманской этики9. Возникновение органа, более близко напоминающего омбудсмена в современном понимании как института контролирующего государственных служащих, произошло в Швеции в XVI веке с появлением должности Главного Сенешаля10. Его компетенция определяется Конституцией Швеции 1960 года: “Исторически и до сих пор в обязанности Сенешаля входит осуществление от имени верховной власти короля надзора за деятельностью и отправлением правосудия в королевстве”11. Этим положением объясняется исторически присущая исключительно скандинавской модели омбудсмена функция надзора за судами. Но Главный Сенешаль не контролировал исполнительную власть – королевскую администрацию. Вполне вероятно, что впервые возникновению идеи об учреждении органа, осуществляющего надзор за чиновниками, поспособствовал российский император Петр I. В 1712 году Карл XII, проиграв сражение Петру I под Полтавой, вынужден скрываться, и находит свое убежище, а затем и плен, у султана Османской империи. Находясь в тысячах километров от дома, он осознавал о необходимости королевского надзора не только за судейским корпусом, но и за собственной свитой. В 1713 году Карл XII издает указ об учреждении поста Королевского Канцлера юстиции, в сферу Миронов О.О. Очерки государственного правозащитника. С.12. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. С.42. 11 Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмена: эволюция традиций. С.38. 9 10 13 компетентности которого помимо судейского корпуса теперь подпадала и королевская администрация. По Конституции Швеции 1809 года определялась должность Канцлера Юстиции, назначаемого “Омбудсмана королем, Юстиции”, и учреждалась назначаемого новая парламентом – должность Рикстагом. Омбудсмен Юстиции Швеции уполномочен (и по сей день) надзирать за судами и административными органами, возбуждать судебное производство против лиц, совершивших незаконные акты при исполнении служебных обязанностей или не выполнявших должным образом своих обязанностей. Именно эта точка – 1809 год – является датой учреждения института омбудсмена в мире, первоначально и на протяжении всего XIX века, действующего лишь на шведской земле. На протяжении всего XIX и начала XX веков институт остается признаком Швеции. 31 декабря 1917 года Финляндия становится независимой от Российской империи, и чураясь всего российского, и пытаясь следовать шведскому опыту, учреждает в Конституции 1919 года должность Омбудсмена, став второй страной с данным институтом. Вплоть до окончания Второй мировой войны институт далее не распространился. Вторая мировая война сформировала волну учреждения дополнительных государственных правозащитных институтов по всему миру, что было вызвано политическим послевоенным пониманием необходимости дополнительного контроля в сфере прав человека. Создается Лига Наций, в 1948 году принимается Всеобщая декларация прав человека, став первым международным документом, провозглашающим права человека как высшую ценность. Не обошла стороной данная волна и институт омбудсмена – идея учреждения независимого парламентского представителя народа, контролирующего чиновников – выходит за пределы Швеции и Финляндии в 1955 году после учреждения в Дании, а затем и за пределы Скандинавии в 1962 году после появления в Новой Зеландии. В 1967 году сильным толчком для распространения органа омбудсмена в 14 Европе стало появление института в Великобритании в лице Парламентского комиссара делам администрации. Принадлежностью стран СНГ, Восточной Европы и Азиатскотихоокеанского региона институт стал, начиная лишь с конца 1980-х годов. Причем, в этой группе стран омбудсмен понимается главным образом как защитник прав индивида, а не как парламентский ревизор, главной функцией которого является поддержание надлежащего администрирования - качественной работы органов власти и государственных служащих. Это принципиальное отличие позволяет говорить о двух главных моделях омбудсмена в мире. А.Ю.Сунгуров называет их: классическая и модель, сложившаяся в странах с поставторитарным режимом (или поставторитарная)12. Можно вполне говорить еще и о скандинавской модели, в первую очередь, говоря о Швеции и Финляндии, омбудсмены которых контролируют даже судейский корпус, что и является принципиальной особенностью их правового статуса. Также обширными квазисудебными полномочиями обладает и Канцлер Юстиции Эстонии, что позволяет также отнести эту страну к модели “сильного” скандинавского омбудсмена. Именно в этих странах национальный омбудсмен обладает самыми широкими полномочиями. В СССР вопрос об учреждении органа омбудсмена не обсуждался по идеологическим и политическим причинам. Лишь к закату перестройки зазвучали предложения с парламентских трибун Верховного Совета об учреждении Парламентского уполномоченного по правам человека. § 1.2. Учреждение института омбудсмена в Российской Федерации. Впервые закрепление на государственном уровне в России институт Омбудсмена получил 22 ноября 1991 года, когда Верховным Советом РСФСР по инициативе Б.Н.Ельцина была принята “Декларация прав и свобод 12 А.Ю.Сунгуров. Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика. С.71. 15 человека и гражданина”. Статья 40 документа гласила: “Парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека, который назначается Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет”13. Характерно, что первоначально омбудсмен задумывался в классическом парламентском варианте, исходя из названия. Статус Парламентского уполномоченного предполагалось сделать таким же, как у народного депутата. Что касается полномочий, они должны были быть детализированы впоследствии в законе, который в силу обострившегося политического противостояния между Президентом Б.Н.Ельциным и Верховным Советом так и не был принят. Но ситуация меняется после принятия на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года Конституции РФ. В ней будущему главному правозащитнику страны отведено единственное упоминание – пункт в одной из статей главы о парламенте. Эта фиксация позволяет говорить о данной должности, как о конституционной. В Конституции сказано: “К ведению Государственной Думы (среди прочего) относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом”14. Однако, Уполномоченный появился до принятия конституционного закона. 17 января 1994 г. в результате так называемого “пакетного соглашения” между думскими фракциями был назначен известный правозащитник Сергей Адамович Ковалев, с сентября 1993 г. являвшийся председателем Комиссии по правам человека при Президенте РФ. Функции аппарата Уполномоченного на тот момент были возложены на Комиссию. Спустя год, 10 марта 1995 г. после горячего выступления с критикой военного конфликта в Чечне, С.А.Ковалев Государственной 13 14 Думы был об снят отмене с должности решения Декларация прав и свобод человека и гражданина РСФСР, ст..40. п.д ст.103 Конституции РФ в старой редакции. 16 о постановлением назначении его Уполномоченным, что было бы невозможно, если бы к тому времени был принят конституционный закон, работа над которым продолжалась. 20 марта 1996 года законопроект был принят Государственной Думой во втором чтении с поправкой, предусматривающей двухступенчатую систему назначения Уполномоченного - с включением кандидатур в список для тайного голосования на должность двумя третями голосов от общего числа депутатов. 17 апреля 1996 года закон не получил одобрения Советом Федерации, который самостоятельное отстаивал создание право регионами субъектов Федерации собственных на институтов Уполномоченных, финансируемых из соответствующего бюджета субъекта, когда в законе в тогдашней редакции говорилось лишь о создании федеральным Уполномоченным своих представительств на местах. После всевозможных согласований закон был принят уже вторым созывом Государственной Думы 25 декабря 1996 г., одобрен Советом Федерации 12 февраля, 26 февраля прошел промульгацию и вступил в силу 4 марта 1997. По установленным правилам назначения второй Уполномоченный по правам человека вступил в должность лишь 28 мая 1998 года. Это была уже третья попытка после двух неудачных, в которых ни один из кандидатов не попал в список для тайного голосования, не набрав необходимые 300 голосов депутатов. В итоге, первым российским Омбудсменом стал член КПРФ Миронов Олег Орестович. 13 февраля 2004 его сменил на посту заместитель председателя политической партии “Яблоко”, экс-посол России в США В.П.Лукин, кандидатура которого была предложена В.В.Путиным. 18 февраля 2009 года Постановлением Государственной Думы Лукин был переназначен на второй пятилетний срок. О.Мироновым и В.Лукиным проделана огромная работа, плодами которой стало международное признание столь нового для России института. За 20 лет институт стал узнаваем в гражданском обществе, стал неотъемлемым элементом государственного аппарата новой России в сфере защиты прав человека – высшей ценности, как сказано в ст.2 Конституции. 17 Глава 2. Национальные омбудсмены в мире. Проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. § 2.1. Понятие конституционно-правового статуса омбудсмена. Конституционно-правовой статус национального15 омбудсмена – широкая категория, которая определяется совокупностью прав, обязанностей, полномочий деятельности и ответственности, государственного вытекающих из правозащитника. В правовой РФ эту основы основу составляют Конституция и ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”. Омбудсмены всех стран осуществляют контроль за действиями органов власти и должностных лиц, но проведя сравнительное обозрение института в мире, можно выделить существенные различия в конституционно-правовом статусе по следующими его аспектам: структура государственного органа (единоличный орган с власти и аппаратом служащих или коллегиальный); правовое оформление института; место института среди органов государственной государственных органов16; процедура назначения омбудсмена: (орган, осуществляющий назначение; субъекты, представляющие кандидатуры; процедура голосования и метод принятия решения; требования к соискателю на должность (общие, профессиональные, личностные); гарантии независимости омбудсмена; цель и задачи (функции) омбудсмена; в данной работе для упрощения я использую категорию “национальный омбудсмен”, которая обозначает общегосударственного омбудсмена (в федеративных странах – федерального) общей компетенции. 16 органы государственной власти РФ определены в ч.1 ст.11 Конституции РФ: “Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание, Правительство и суды”. 15 18 запреты и ограничения, связанные с замещением и нахождением в должности омбудсмена, основания для досрочного прекращения полномочий; субъекты контроля (сфера компетентности) омбудсмена. Традиционно это органы государственной власти, органы местного самоуправления, их служащие, но существуют страны, где список гораздо шире; инициаторы проведения расследования (проверки). Основания для начала расследования - реактивная и проактивная модели омбудсмена; проведение расследования (проверки). Средства реагирования омбудсмена; действия по результатам проверки и взаимодействие с судами; наличие у омбудсмена особых средств: право законодательной инициативы и право на обращение в КС в порядке абстрактного нормоконтроля. Именно по этим аспектам конституционно-правового статуса в работе проводится сравнительный анализ правового положения омбудсменов в различных странах и регионах нашей страны. §2.2. Правовое оформление института национального омбудсмена. Место института Уполномоченного по правам человека в РФ среди органов государственной власти и государственных органов. В подавляющем большинстве стран институт национального омбудсмана является единоличным органом с аппаратом государственных служащих. Гораздо реже встречаются коллегиальные органы: в Бельгии два, в Австрии и Молдове – по три омбудсмена, в Швеции – четыре, в Литве – пять, в Канаде – шесть (федеральных), а в Южной Корее – три омбудсмана, действующих на постоянной основе и шесть, замещающих должность по совместительству с другим видом занятости, например, адвоката. Решения в 19 этом случае принимаются единолично каждым из омбудсманов, но существует ряд вопросов, отраженных в профильном законе или внутреннем регламенте работы органа, решения по которым принимаются коллегиально. Правовое оформление института национального омбудсмена чаще всего идёт путем конституционного закрепления и дальнейшего раскрытия статуса в национальном законодательстве. Именно с момента внесения в Конституцию Швеции соответствующего положения в 1809г. появился первый омбудсмен. Аналогичная ситуация произошла и в Финляндии в 1919 году. Мировая практика знает случаи, когда наоборот – должность сначала учреждалась в законодательстве и только впоследствии появлялась в Основном законе17. По пути лишь законодательного закрепления пошли во Франции - изменений в Основном законе Пятой республики так и не последовало. Что касается Великобритании и стран Содружества Британской короны, то о конституционном закреплении говорить не имеет смысла, поскольку в этих странах отсутствуют писаные конституции. В США же нет национального федерального омбудсмена, а на уровне штатов лишь в пяти из них омбудсмен назначается парламентом, и, соответственно, лишь пять омбудсменов действуют на основании закона18. Интересен будет здесь пример Казахстана, где должность учреждена подзаконным актом – указом Президента Казахстана в 2002 году19, что, вероятно, вызвано “особой” юридической силой указов главы государства в этой стране. Конституции зарубежных государств по-разному закрепляют институт омбудсмена – обычно достаточно скромно – одной статьей20, как, например, в Конституции Испании. В статье 54 сказано: “Органический закон регулирует статус Народного защитника, являющегося высшим уполномоченным Генеральных кортесов, назначаемого им для защиты прав, предусмотренных в настоящем разделе; в этих целях Защитник может Например, так было в Португалии – декрет-закон 1975 и Конституция 1976 , Польше – Закон 1987 и изменение Конституции в 1989. 18 Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика. С. 78. 19 Указ Президента Казахстана от 19 сентября 2002г. 20 ст.55 Конституции Дании 1953. 17 20 осуществлять надзор за деятельностью администрации, информируя Генеральные кортесы”21. Реже закрепление происходит весьма детализировано, как, например, в Конституции Албании 1998 года, где выделена специальная глава “Адвокат народа”, в которой не излишне детализированы функции, порядок назначения, взаимоотношения с Народным собранием и прочее22. В российской конституции, как уже упоминалось, содержится маленький пункт об омбудсмене в статье о полномочиях Государственной думы. Естественно, что даже если конституционно-правовой статус не раскрывается в Основном законе, впоследствии он находит свое выражение в специальных конституционных или органических законах. Закрепление в конституции является дополнительной гарантией деятельности национального омбудсмена, т.к. процесс изменения конституции, как правило, трудоемок, и к тому же, в противном случае, нельзя говорить об этой должности, как о конституционной. В федеральном конституционном законе “Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” (далее - ФКЗ) сказано: “Уполномоченный и его аппарат являются государственным органом”23. К тому же, Уполномоченный по правам человека – государственная должность РФ, о чем говорится в Указе Президента РФ №32 от 11 января 1995 года, что делает Уполномоченного весьма независимым, поскольку он не является государственным служащим (лицом, замещающим должность государственной службы), а следовательно, на него не распространяются нормы федерального закона “О государственной гражданской службе”. Также Уполномоченные по правам человека в субъектах Федерации во всех случаях являются лицами, замещающими государственную должность, а вот специализированные омбудсмены в РФ – Уполномоченный по правам Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. Сост. проф. В.В. Маклаков. С.137 Конституция Албании 1998 г. Аналогичное подробное закрепление в Конституции Венгрии главой 5 “Уполномоченный Государственного собрания по гражданским правам и Уполномоченный Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств”. 23 п.3 ст.37 ФКЗ. 21 22 21 ребенка и Уполномоченный по правам предпринимателей являются государственными служащими, следовательно, свою деятельность они осуществляют в соответствии с федеральным законом “О государственной гражданской службе”. Модель института омбудсмена характеризуется также его положением в политической системе. Не утихают дискуссии в академических кругах по поводу места института национального омбудсмена в системе высших органов государственной власти - нет общего мнения, к какой ветви власти в системе разделения властей тяготеет институт. Некоторые российские авторы относят Уполномоченного по правам человека к так называемой “контрольной ветви” власти наряду с такими органами, как Прокуратура, Счетная палата. Но ведь практически все государственные органы наделены какими-либо контрольными или надзорными полномочиями, что мешает вычленению контрольной ветви как таковой. К тому же, в рамках системы сдержек и противовесов органы взаимоконтролируются. А.С. Автономов власти различных ветвей справедливо отмечает по этому поводу: “Власть осуществляется, в том числе и через контроль, и органы государства в рамках каждой ветви власти реализуют определенные контрольные или надзорные полномочия”24. К тому же, если мы говорим о вычленении “контрольной ветви власти” как таковой, то оперируя теми же аргументами, что и при ее вычленении, можно выделять и “избирательную ветвь”, правовое закрепление которой сейчас является “модной” тенденцией в конституциях латиноамериканских странах (Уругвай, Никарагуа). Бывший председатель Конституционного суда РФ Баглай М.В. выделяет наряду с классической триадой еще и четвертый вид органов - “государственные органы с особым статусом”. В эту категорию он включает Прокуратуру, Счетную палату, Центральный Банк, Уполномоченного по правам человека в РФ, Центральную избирательную комиссию и, почему-то, Академию наук25. 24 25 Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы понятий.С.270. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. — М., 2000. С. 343. 22 § 2.3. Процедура назначения омбудсмена: субъекты, наделенные правом представления кандидатур и субъекты, назначающие омбудсмена. Двухэтапная процедура назначения Уполномоченного по правам человека в РФ. Любопытно правозащитника посмотреть страны. на процедуру Процедура назначения назначения столь главного важна, т.к. предопределяет независимость Омбудсмена, в первую очередь, от органов исполнительной власти. Процедура начинается с выдвижения кандидатов определенными субъектами. Круг участников (теоретически возможный), наделенных правом представления кандидатур Омбудсмена очень разнообразен: президент; председатель парламента; парламент, фракции или группа депутатов; правительство; общественные объединения; др. высшие должностные лица (председатель высшего суда, председатель контрольного финансового органа, члены Государственного Совета и др.)26. По преставлению президента назначение происходит в Венгрии, Словении, Азербайджане, Казахстане, Эстонии; по представлению председателя парламента (Сейма) – в Литве; по предложению фракций обеих палат Парламента – в Румынии; по представлению президента и парламента (Сената) – в Чехии. В Украине и Польше таким правом наделены председатель парламента (Председатель Верховной Рады и Маршал Сейма соответственно) и группа депутатов (1/4), а в Армении и Грузии – президент и группа депутатов(1/5). В ряде стран, к которым относится и Россия, круг участников достаточно широк. В Молдове – это Президент, не менее двадцати депутатов 26 см.ниже пример Нидерландов. 23 парламента и Правительство. В законе Нидерландов о национальном омбудсмене сказано, что при назначении Палатой могут быть учтены фамилии, предложенные после совместных консультаций заместителя Государственного Совета, председателя Верховного Суда и председателя Верховной Контрольной палаты. Итак, представлять кандидатуры на пост Омбудсмена может одно должностное лицо либо множество структур. В первом случае, это президент или спикер (председатель) парламента. При наделении правом множества структур, вариации могут быть различными – обычно в список к президенту и спикеру добавляется группа депутатов. Наиболее широкий и соответствующий времени перечень, как ни странно, содержится в законе об омбудсмене Киргизии27 со списком, дополненным политическими партиями и общественными объединениями. Вряд ли целесообразно наделять таким правом первых, т.к. международным принципом деятельности омбудсмана является политическая нейтральность, что ограждает от стороннего влияния и является дополнительной гарантией независимости. Что же касается, несомненно, правозащитные общественных объединений, неправительственные то, организации федерального уровня, осуществляющие правозащитную деятельность, могли бы быть в кругу участников, представляющих кандидатуры на должность Уполномоченного, т.к. природе омбудсмана присущ дуализм, поскольку с одной стороны это государственный орган, а с другой – институт гражданского общества. Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” устанавливает круг субъектов, вносящих предложения о кандидатах на должность: Государственная дума ФС РФ; Президент РФ; Совет Федерации ФС РФ; 27 Закон Кыргызстана от 31 июля 2002г. “Об Акыйкатчи (омбудсмен)”. 24 депутаты Государственной Думы и депутатские объединения28. Известный российский специалист по изучению института омбудсмена А.Ю.Сунгуров в своей работе отмечает: “Наиболее демократической из всех рассматриваемых случаев является процедура номинации в Российской Федерации, где правом выдвижения обладают не только президент и депутатские объединения, но и каждый депутат Государственной Думы”29. На что ему парирует экс-Уполномоченный по правам человека в РФ (19982004) О.О.Миронов: “Положение о том, что весь Совет Федерации в целом и каждый из 450-ти депутатов Государственной Думы обладают одинаковым правом предлагать кандидатуры на должность Уполномоченного имеет по отношению к Совету Федерации дискриминационный характер”30. Мне также представляется нелогичным такая диспропорция – 166 членов верхней палаты против одного депутата нижней. Процедура назначения – ключевой аспект в конституционно-правовом статусе омбудсмена. Исходя из нее, выделяют два основных типа омбудсманов — “парламентский” и “исполнительный”, причем второй тип нередко называют Правительством или исполнительном “квазиомбудсманом”. главой характере государства омбудсмена. Причем, не всегда назначение говорит Например, об назначаемый правительством (Советом Министров) Посредник французской республики, несмотря на данную деталь, по своей природе является парламентским омбудсменом – инструментом по контролю за деятельностью исполнительной власти. Конституции и законы (акты главы государства) определяют органы (должностные лица), наделенные данным правом. Круг субъектов, наделенных данным правом уже гораздо уже и взаимоисключающий другие варианты. Итак, назначение может производить: п.1 ст.7 ФКЗ. Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика. С.150. 30 Миронов О.О. Очерки государственного правозащитника .С. 30. 28 29 25 парламент (одна или две палаты); глава государства (президент или монарх); правительство; международные организации. Первый вариант самый распространенный. Обеими палатами парламента назначается Защитник народа Испании (Конгрессом и Сенатом Генеральных Кортесов) и Представитель по правам граждан Польщи (Сеймом с согласия Сената). В остальных странах с двухпалатными парламентами назначение происходит одной из палат как, например, в Нидерландах, Австрии (Второй палатой Генеральных Штатов и Национальным Советом соответственно), и что характерно - всегда нижней, как, впрочем, и в российском варианте. Специфична в этом отношении Румыния, где Адвокат народа назначается Сенатом – верхней палатой. Единственной палатой назначаются омбудсманы Украины, Венгрии, Молдавии, Узбекистана, Грузии и др. Согласно п.е ст.103 Конституции РФ и п.2 ст.1 ФКЗ Уполномоченный по правам человека в РФ назначается и освобождается от должности Государственной Думой. Исключительно президентский вариант разве что в Казахстане – у депутатов нет права даже предложить кандидатуру. На Мальте, Кипре и в Ирландии президенту требуется согласие парламента. В Великобритании Парламентского комиссара (уполномоченного) по вопросам администрации назначает Её Королевское Величество. В странах Содружества Британской короны Омбудсмена назначает глава государства при согласовании кандидатуры с парламентом, например, в Новой Зеландии Парламентского комиссара (уполномоченного) по расследованию назначает генерал- губернатор (глава государства) по представлению Палаты представителей. Как видно, многие страны восприняли черты (даже в названии органа), присущие британскому омбудсмену (видимо, в силу правовой преемственности и политической лояльности к бывшей метрополии), в том 26 числе и в процедуре назначения омбудсмена, что позволяет говорить о британской (или англо-саксонской) модели омбудсмена. Выбивается из общей картины Франция. Во-первых, даже название института – Медиатор, свидетельствует об особой посреднической функции омбудсмена, дополняющей, в частности, и главную функцию – парламентский контроль за исполнительной властью; и отражает в природе омбудсмена арбитра в спорах между публичными структурами и институтами гражданского общества. Во-вторых, Посредник Французской республики назначается Советом Министров, что по мнению А.С.Автономова “отражает общую тенденцию к снижению роли парламента в этой стране и повышению роли органов исполнительной власти”31. В связи с этим иногда континентальную выделяют модель даже французскую омбудсмена. или Посредническую европейскофункцию восприняли в бывших колониях Франции, например, Сенегале и других франкоязычных странах. Также известны случаи, когда омбудсман назначался “извне” международными организациями, но это скорее исключение из правил, т.к. такие ситуации, как показывает мировая практика, возникают в условиях жесткой политической нестабильности и эскалации конфликта, как это, например, имело место в бывших субъектах Югославской федерации. В 90-х годах в Боснии и Герцеговине заключались соглашения с Представителем Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), а в Косово - с Представителем Генерального Секретаря Организации объединенных наций (ООН), согласно которым, омбудсманами на данных территориях назначались иностранцы. В первом случае это был бывший омбудсмен Швеции Ф.Ортон, а в Косово – поляк М.Новицкий. Процедура назначения Уполномоченного двухэтапная, что отличает ее от порядка назначения руководителей других государственных органов – председателя Счетной палаты, председателя Центрального Банка. На первом 31 Автономов А.С. Правозащитная и правоохранительная деятельность. С.266 27 этапе, согласно п.3 ст.8 ФКЗ, каждая кандидатура, внесенная Президентом, Советом Федерации и депутатами Государственной Думы, вносится в список для тайного голосования, набрав не менее 2/3 голосов. Во втором этапе участвуют кандидаты, набравшие 300 голосов. Здесь необходимо набрать обычное большинство голосов депутатов. Возможное объяснение появления такой процедуры в российском законодательстве представляет А.Ю.Сунгуров: “Эта норма отражает конкретную политическую ситуацию в Государственной Думе в период принятия закона, когда коммунисты обладали простым, но не квалифицированным большинством голосов, а авторы законопроекта стремились не допустить избрание на пост Уполномоченного кандидата от КПРФ”32. Конституция РФ (п.е ст.103) устанавливает, что назначение происходит большинством голосов, но в ФКЗ добавлена предшествующая процедура формирования списка для голосования, в результате чего назначение фактически происходит квалифицированным большинством. Конституция не предусмотрела такой порядок. § 2.4. Проблемы правого регулирования требований к Уполномоченному по правам человека в РФ в ФКЗ. Запреты и ограничения, связанные с деятельностью омбудсмена. Большое внимание во всех имеющихся национальных моделях института омбудсмана уделяется требованиям к соискателям на столь высокий пост. Критерии эти столь важны, поскольку в своей деятельности омбудсмен опирается не на аппарат принуждения, а на собственный авторитет. Среди них можно выделить такие требования: Общие: - гражданство; - возраст; - знание государственного языка; - оседлость. 32 А.Ю.Сунгуров. Институт омбудсмена (опыт сравнительного анализа). С.155. 28 Профессиональные: - юридическое (иное) высшее образование; - познания в области защиты прав и свобод человека и гражданина; - опыт защиты прав; - опыт работы в государственном аппарате; - соответствие требованиям для замещения другой государственной должности (судьи или депутата парламента). Личностные (моральные): - честность, порядочность, высокие моральные качества и др. Даже если в национальном законодательстве стран не закрепляется требования наличия гражданства у кандидата, это представляется очевидным. Исключением из правил и здесь являются омбудсманы вышеупомянутых Косово и Боснии и Герцеговины, когда должность занимали граждане других государств для сглаживания острых межнациональных конфликтов в регионе. В Азербайджане и Латвии закреплен запрет для лиц, имеющих двойное гражданство. Очевидным, даже и без закрепления, представляется требование к знанию государственного языка. Непосредственная фиксация, как показывает практика, происходит обычно в странах, в обществе которых преобладают ультраправые взгляды в Эстонии, Украине, Бельгии. В последней два омбудсмана, один из которых обязан знать французский, а второй – нидерландский язык. Показатель требований к минимальному возрасту в зависимости от страны варьируется от 30 до 40 лет. Некоторые страны дополнительно предусматривают ценз оседлости, например, в Словакии и Украине33. Оседлость предусмотрена для занятия должности Уполномоченного в некоторых субъектах (Липецкая область, Краснодарский край). В Словакии речь идет о постоянном проживании на территории страны, а на Украине о проживании в течении последних пяти лет. 33 29 Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” определяет: “На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты”34. Российский законодатель закрепил четыре критерия: гражданство, возраст, познания в области и опыт защиты прав и свобод, два последних из которых требуют детализации. Здесь мы не видим требования к наличию и профилю высшего образованию потенциального омбудсмана, что является стандартом для большинства зарубежных стран. Обязательное наличие высшего юридического образования предусмотрено для замещения должности в Дании, Молдавии, Эстонии, Македония, Хорватии, Венгрии35, Литве, Польше (д.ю.н.), Швеции, Финляндии и др. Дебаты по этому поводу продолжаются в российских научных кругах. Практически все вопросы, которые отнесены к компетенции Уполномоченного по правам человека, носят правовой характер, без профессиональной подготовки в области юриспруденции в них не разобраться. Восполняют данный пробел в требовании к юридическому образованию законы некоторых субъектов РФ Краснодарского края, Нижегородской, Калининградской и Тюменской областей, Удмуртии, Чукотского АО, другие же содержат формулировку “как правило”, в частности, законы Астраханской, Архангельской, Амурской, Волгоградской, Смоленской, Свердловской областей. Нет в федеральном конституционном законе и требований к стажу работы в области юриспруденции, что оставляет требования к федеральному омбудсману более простыми, чем к региональному. Итак, при назначении омбудсменов, в одних случаях, отдается предпочтение кандидатам-юристам, в других – лицам, имеющим познания в области зашиты прав и свобод независимо от образования, а в третьих - как в ст.6 ФКЗ. В Македонии, Венгрии, Хорватии дополнительно к высшему юридическому образованию требуется девяти-, десяти-, и пятнадцатилетний стаж работы в юридической сфере соответственно. 34 35 30 Великобритании и некоторых штатах США, для замещения необходимо иметь опыт работы в государственном аппарате. Существуют запреты и ограничения, связанные с деятельностью омбудсмена. Запреты следует понимать как императивные “фильтры” при замещении должности, а ограничения - как невозможность занятия определенной деятельностью. Законодательством зарубежных стран налагаются следующие запреты и ограничения: запрет замещения должности лицом, имеющим судимость за уголовное преступление (Албания, Киргизия, Мальта, Португалия и др.); ограничение политической деятельности и членства в партиях; ограничение замещения государственных должностей (кроме собственной) и должностей государственной службы; ограничение занятия предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью за исключением преподавательской, научной и иной творческой. В ФКЗ нормы, касающиеся судимости кандидатов отсутствуют. Данная норма содержится лишь в ст.5 закона об астраханском Уполномоченном36. Пытаясь, повысить независимость омбудсмена, российский и законы большинства стран предусматривают запрещение как оплачиваемой, так и другой неоплачиваемой деятельностью. Данная норма в РФ не исполняется, т.к., несмотря на поставленный императив, Уполномоченный по правам человека в РФ занимает ряд постов в руководящих органах неправительственных общественных организаций. …Подобные запреты на руководство общественными организациями целесообразно отражены в законах об омбудсменах Албании, Венгрии, Испании. Необходимо ст.5 Закона Астраханской области “Об Уполномоченном по правам человека в Астраханской области” от 22 января 1999 года № 1/99-ОЗ: “На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее высшее образование и познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты, не имеющее судимости”. 36 31 закрепление в ФКЗ запрета на принадлежность омбудсмена к общественным объединениям и профессиональным союзам. Законодательство досрочного зарубежных прекращения стран полномочий регламентирует порядок омбудсмена. Можно выделить следующие основания: нарушение конституции, законодательства; обвинительный приговор суда в отношении омбудсмена; неправомерное поведение (Великобритания, Мальта); нарушение присяги (Киргизия, Украина, Польша); недобросовестное исполнение (неисполнение) обязанностей (Испания, Македония, Венгрия); нарушение установленных запретов и ограничений; состояние здоровья, признание недееспособным; смерть / безвестное отсутствие; достижение предельного возраста; неисполнение обязанностей в течение длительного времени; отставка по собственному желанию; утрата гражданства; отстранение парламентом за нарушение правовых и этических норм (Латвия); в случае выражения недоверия парламентом (Молдавия, Швеция) В федеральном конституционном законе определено, что Уполномоченный досрочно освобождается от должности в случаях: нарушения запретов и ограничений, вступления в силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного, по состоянию здоровья, неисполнения обязанностей в течение четырех месяцев, 32 отставки37. Целесообразно дополнение этого списка, вполне объективными основаниями, в частности, основание утраты гражданства. Российский конституционный закон попытался оградить омбудсмена от влияния фракционных соотношений сил в парламенте, не наделив Государственную Думу по собственному желанию отстранять Уполномоченного. В странах классической и скандинавской модели омбудсмен практически в любое время может быть отстранен парламентом (Швеция, Великобритания), к тому же, срок полномочий омбудсмена часто равен сроку нахождению в должности парламентариев или сроку полномочий правительства – парламентского большинства (Дания). В поставторитарных странах омбудсмен характеризуется широкой независимостью, в том числе и от представительной власти. § 2.5. Гарантии деятельности национального омбудсмена. Законодательство зарубежных стран в части закрепления гарантий деятельности омбудсмена универсально. Во всех законах закрепляется особый статус омбудсмена, его неприкосновенность, что гарантирует независимость при осуществлении деятельности. Неприкосновенность, в данном случае, не является привилегией, а подчеркивает публично-правовой характер службы данного лица. Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” гласит: “Уполномоченный обладает неприкосновенностью и не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности”38. В случае же задержания на месте преступления, требуется согласие нижней палаты в течение суток, иначе Уполномоченный должен быть немедленно освобожден. Однако, в Уголовно-процессуальном кодексе РФ говорится, что “решение о возбуждении уголовного дела в 37 38 ст.13 ФКЗ. ст.12 ФКЗ. 33 отношении Уполномоченного по правам человека в РФ принимается Председателем Следственного комитета РФ”39. Необходимо дополнение данного пункта УПК положением о необходимости предварительного согласия Государственной Думы, иначе на лицо противоречие федерального закона федеральному конституционному закону, стоящему в иерархии источников права РФ выше, в соответствии со ст.76 Конституции РФ40. Также Уполномоченный может отказаться от дачи свидетельских показаний, т.к. не подлежит допросу согласно Гражданско-процессуальному кодексу41. Ст.38 закона о российском омбудсмене предусматривает, что финансирование деятельности института возможно только из средств федерального бюджета. В некоторых странах допускаются пожертвования, фиксируемые омбудсменом в отдельном реестре (Албания, Аргентина), а в других допускается финансирование международных организаций (Молдавия, Киргизия). В.В.Бойцова в своем труде отмечает: “Независимость и беспристрастность омбудсмена определяется не только такими факторами, как процедура назначения, источники и характер бюджетных ассигнований, но и размерами его жалованья и условиями службы”42. О финансовых гарантиях Уполномоченному (в отличие от гарантий как органу) в ФКЗ сказано мало – в ст.40 имеется лишь отсылочная норма к законодательству о лицах, замещающих государственные должности РФ. Законы многих стран детально определяют жалованье омбудсмену, приравнивая его к оплате труда высокопоставленных должностных лиц - Председателя Верховного суда (Албания), Председателю Конституционного суда (Словения), депутату парламента (Латвия). Также гарантией деятельности является ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного. Данная норма содержится в Кодексе об административных правонарушениях РФ, согласно которой, п.7 ч.1 ст.448 УПК РФ от 18.12.2001 г. ч.3 ст.76 Конституции РФ: Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. 41 п.5 ч.1 ст.69 Гражданского Процессуального кодекса РФ от 14.11.2002 г. 42 Бойцова В.В. “Народный правозащитник : статус и функционирование”. Тверь, 1994. С. 39 40 34 вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, а также неисполнение должностными лицами обязанностей, установленными ФКЗ, влечет за собой наложение штрафа до трех тысяч рублей43. § 2.6. Цели и функции омбудсмена в различных странах. Направления деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ. Так для чего же создаётся институт омбудсмена? Как видно из текстов конституций и профильных законов зарубежных стран, не всегда это предназначение фиксируется одинаково, а, следовательно, различно понимается природа института. Что сейчас уже удивительно, в связи с инкорпорацией принципа разделения властей в работу государственного аппарата, изначально институт омбудсмена создавался, как форма контроля главы государства за деятельностью судов. Примеру Швеции последовала Финляндия, но впоследствии, после Второй мировой войны, была воспринята иная модель омбудсмена, в числе контролируемых субъектов которого уже не было судов, но главная идея парламентского контроля за чиновниками была воспринята воодушевленно. Именно повышение качества работы публичных служащих, содействие надлежащему администрированию44 – главная функция классической национальных омбудсменов стран скандинавской и модели. распространяться с Видимо, момента такая модель учреждения стала в стремительно Великобритании Уполномоченного по делам администрации в 1967г. Такая модель воспринята во всех странах Западной Европы, США (что касается пяти региональных парламентских омбудсменов) и странах Содружества Британской короны – условно говоря, в странах, которые традиционно называют демократическими. В рамках этой модели сильны парламентские начала в статусе омбудсмена, который рассматривается прежде всего, как ст.17.2 КОАП РФ от 30.12.2001г. В английском языке по этому поводу существует специальный термин “maladministration” – ненадлежащее администрирование. 43 44 35 инструмент контроля представительной власти за исполнительной, как контроллер за деятельностью публичных властей. Функция надзора присуща большинству омбудсменов, но здесь она выражена особо ярко (особенно в Швеции, Финляндии, Эстонии и Греции). Иначе обстоит дело в другой группе стран – странах Латинской Америки, Восточной тихоокеанского Европы, регионов, Центрально-азиатского которые традиционно и Азиатсконазывают поставторитарными, а в некоторых случаях и авторитарными. В странах этой модели в одних случаях говорится о защите омбудсменом конституционных прав (Венгрия, Германия, Испания), в других – о конституционных и иных правах (Польша, Украина, Хорватия), в третьих – содержится общая формулировка о защите и восстановлении нарушенных прав и свобод (Грузия, Кипр, Латвия). Так или иначе, в этой группе стран видят главное предназначение омбудсмена в восстановлении нарушенных прав индивида. Произошел сдвиг в понимании природы института от принятия его как инструмента парламентариев в поддержании качественной работы публичных структур к осознанию института как одного из ведущих элементов гарантии прав и свобод человека и гражданина. Итак, обобщая законодательство зарубежных стран, выделяю основные направления деятельности (функции) омбудсменов: 1. Повышение качества работы публичных структур 45 (в первую очередь – органов государственной власти) и должностных лиц. Именно в этом видят главное предназначение омбудсмена в странах классической модели. В поставторитарных же странах эта функция зафиксирована несколько иначе, как “соблюдение прав человека государственными органами и должностными лицами”46. на мой взгляд, данное определение больше всего подходит для обобщения органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных органов, должностных лиц и частных организаций, выполняющие публичные функции – государственные корпорации, нотариат и др. В английском языке на этот счет есть термин “public service”. (прим.авт.) 46 п.2 ст.3 Закона Украины “Об Уполномоченном Верховной Рады по правам человека”, аналогичная фиксация в законе Киргизии. 45 36 2. Парламентский (либо президентский) контроль за соблюдением прав человека публичными структурами. Эта функция может и не фиксироваться в странах классической модели, поскольку там считается очевидным именно такая природа омбудсмена, как парламентского ревизора за исполнительной властью, а не защитника прав индивида. 3. Предупреждение нарушений прав человека и гражданина (в проактивной модели омбудсмена). Именно закрепление этой функции омбудсмена обуславливает у него появления такого важного полномочия, как право действовать по собственной инициативе. Российский Уполномоченный действует лишь после получения жалобы. 4. Восстановление нарушенных публичными структурами прав (в реактивной модели) путем рассмотрения жалоб от граждан (людей) и их объединений. Считаю нецелесообразным выделение в отдельную функцию рассмотрение жалоб, поскольку это лишь инструмент на пути к восстановлению нарушенных прав. 5. Выработка стандартов деятельности и работы с населением публичных структур и их должностных лиц. В некоторых странах (в основном, в странах Британского Содружества) омбудсмены представляют в конце года не отчеты администрирования, что-то (доклады), вроде а Кодексы российских надлежащего Кодексов этики государственных служащих. 6. Содействие развитию принципа открытости (гласности) в работе органов государственной государственных органов. власти (местного Содействие самоуправления) заключается в и лоббировании определенного акта, обеспечивающего доступ жителей к информации о деятельности Правительства и других органов в случае поступления жалоб на закрытость информации. Такая работа ведется в Великобритании и странах Содружества47. 47 А.Ю.Сунгуров. Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика. С.80 37 7. Внесудебное разрешение споров между гражданами и государственными органами (посредничество или медиация). Такая функция принадлежит Омбудсмену Франции (и Сенегала), у которого и соответствующее название, отличающее его от всех остальных – Медиатор. 8. Контроль представительных законодательной и и исполнительных нормотворческой органов (и деятельности органов местного самоуправления). Это уникальный пример Эстонии. Видимо, ради экономии бюджетных средств, Канцлер Юстиции Эстонии был трансформирован в национального омбудсмена, причем сохранив изначальное название. В силу этого, эстонский омбудсмен получил функцию контроля за законодательной и нормотворческой деятельностью и право анализировать проекты законов на предмет соответствия Основному закону, действуя как “нижняя палата конституционного суда”. 9. Функция участия в системе сдержек и противовесов - уголовное преследование высших должностных лиц страны (Швеция, Финляндия, Эстония, Литва). 10. Развитие международного сотрудничества и интеграции в сфере прав и свобод. Данное и последующее направление деятельности омбудсмена отсутствует в странах классической модели, там эти функции выполняют некоммерческие организации 11. Информатизация (правовое просвещение) населения в сфере прав и свобод. 12. Совершенствование внутреннего законодательства по тематике прав и свобод, приведение его в соответствии с Основным законом и международными стандартами. Следует различать, схожие на первый взгляд, понятия “цель” и “функция”. Цель, на мой взгляд, это предпосылка возникновения института, а функция – конкретные направления деятельности, привязанные к полномочиям. ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” сначала говорит о цели учреждения института Уполномоченного в РФ: “Должность 38 учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами”48. Но, именно далее установленные законом функции омбудсмена имеют столь важное значение, поскольку на них базируется его компетенция и объем полномочий. Российский закон так определяет основные функции российского омбудсмена: восстановление нарушенных прав совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права развитие международного сотрудничества в области прав человека правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты49. Уполномоченный реализует эти функции путем взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, с неправительственными правозащитными организациями, с различными общественными объединениями, и средствами массовой информации. Итак, российский законодатель устанавливает четыре направления деятельности национального омбудсмена: модернизация законодательства о правах восстановление человека, прав, международное сотрудничество и функция просвещения в обществе по тематике основных свобод. Сопоставляя приведенный список теоретически возможных у омбудсмена направлений деятельности с российским законом, можно сказать, что у него только одна важная функция – восстановление нарушенных 48 49 прав путем рассмотрения п.1 ст.1 ФКЗ. п.3 ст.1 ФКЗ. 39 жалоб. Совершенствование законодательства Уполномоченным затруднено, поскольку он не наделен правом законодательной инициативы, а функции международной интеграции и правового просвещения в сфере прав человека в странах классической модели вообще выполняют другие институты, в основном, некоммерческие организации (НКО). За рубежом омбудсмен отличается тем, что может действовать, как посредник между государством и гражданским обществом, разрешая споры между ними; как регулятор оказания государственных услуг при выработке стандартов общения между гражданами и государственным аппаратом в “кодексах надлежащей административной практики”; как “нижняя палата Конституционного суда”, контролируя законодательную и нормотворческую деятельность парламента и исполнительных органов; и, наконец, как следователь и даже прокурор в странах скандинавской модели. Ничего из этого мы не сможем увидеть в российском конституционном законе. Даже украинский и во многом его повторяющий Закон Киргизии оказались более содержательными по закреплению направлений деятельности омбудсмена, что, соответственно, делает их обладающими более широкими правами. Помимо четырех функций, закрепленных российским законодателем, там значатся такие функции, как предупреждение нарушения прав и свобод и любых форм дискриминации по реализации человеком своих прав50, что делает модель украинского омбудсмена проактивной. Российский же Уполномоченный, при всем желании, не сможет начать действовать без получения жалобы за исключением указанных в ст.21 случаев. § 2.7. Субъекты контроля (сфера компетентности) омбудсмена в различных странах. Важнейшее значение для характеристики правового статуса омбудсмена является круг подотчетных ему субъектов. Омбудсмену могут быть подконтрольны следующие субъекты: 50 ст.3 Закона Украины “Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека”. 40 1. Правительство (высший исполнительный орган) и органы исполнительной власти. Повсеместно под надзор омбудсмена включаются органы исполнительной власти соответствующего уровня. Но не всегда высший исполнительный орган государства - будь то Правительство или Кабинет Министров и их решения, включены под отчет омбудсмена (Норвегия, Великобритания и страны содружества, Молдова, Албания, Казахстан) 2. Органы местного самоуправления. Идет тенденция на постепенное и повсеместное включение данных субъектов в сферу компетентности омбудсмена. В некоторых унитарных странах разграничиваются компетенции между национальным и региональным омбудсменами, включая органы местного самоуправления в компетенцию омбудсменов регионов (Великобритания, Испания). Что касается депутатов местного представительного органа, то они повсеместно выводятся из компетенции омбудсменов всех стран. Российский ФКЗ, изъяв депутатов Государственной думы и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, умолчал о местных представителях населения51. Представляется, что по аналогии с решениями представительных органов других уровней, Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения представительных органов местного самоуправления. Такое положение (изъятие депутатов из компетенции) подчеркивает парламентский характер омбудсмена, поскольку иначе это считается вмешательством в законодательную деятельность представительных органов, что идеологически недопустимо в странах с политической системой, основанной на принципе разделения властей. п.2 ст.16 ФКЗ Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. 51 41 3. Лица, замещающие государственные должности52. Что касается депутатов всех уровней и их решений, то они повсеместно исключены из компетенции омбудсмена. Также часто встречается отсутствие в подотчетных субъектах министров (Швеция, Великобритания и страны Содружества) и президента (Молдова, Азербайджан, Казахстан, Албания, Словакия, Чехия). Представляется нецелесообразным следующее утверждение в одном из авторефератов по проблематике конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ: “Из сферы компетенции Уполномоченного по правам человека должны деятельность Президента Российской Федерации быть исключены: – поскольку глава государства обладает правовой неприкосновенностью, а единственный вид ответственности, который может быть к нему применен, является по своему характеру политическим – отрешение от должности”53. Если предусмотреть такое изъятие, то Уполномоченный по правам человека в РФ лишиться права принимать жалобы на решения Президента РФ, среди которых Указы, которые, как известно, среди всех подзаконных актов обладают наибольшей юридической силой. 4. Государственные (муниципальные) служащие - повсеместно. 5. Судебные органы, судьи и их решения. Стандартом для всех стран является исключение из компетенции омбудсмена судебных органов, судей и их решений, за исключением Швеции и Финляндии, что и является основанием для выделения их в отдельную скандинавскую модель. Видимо, остальные страны посчитали это скандинавским анахронизмом… 6. Церковь. В Швеции и Дании под контролем омбудсмена находится и церковь. Об этом пишет в своем фундаментальном труде первый Комиссар Совета Европы (СЕ) по правам человека Альваро Х. Роблес: “Официальная В России это лица, указанные в Конституции РФ, а также и Указе Президента РФ №32 “О государственных должностях”. В США эта категория называется “политические служащие” (их 1000). 53 Феоктистов Д.Е. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). Автореф. дисс. к.ю.н. С.10. 52 42 государственная Церковь Швеции, то есть лютеранская, также считается, по сути, государственной службой, получая значительные бюджетные дотации. Поэтому и ее деятельность находится под контролем омбудсмана юстиции, разумеется, за исключением вопросов теологии”54. 7. Негосударственные организации, оказывающие публичные (государственные) функции. Примечателен здесь закон о Защитнике граждан Греции, где указывается, что он компетентен вмешиваться в дела, касающиеся: органов государственной власти; местных и региональных органов власти; других субъектов публичного права; нижеследующих предприятий общественного пользования: o по водоочистке и водоснабжению, канализации, o по подаче электроэнергии и газоснабжению, o по грузовому и пассажирскому транспорту, o по телекоммуникационным и воздушным услугам55. Таким образом, здесь оказываются в сфере компетенции транспортные и телекоммуникационные компании, и что, особенно примечательно для России - управляющие компании ЖКХ. Подобная детализация с некоторыми изъятиями могла бы быть воспринята и в нашем законодательстве. Согласно федеральному конституционному закону, Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействия) государственных органов (представляется, что под этим понятием в законе понимаются и органы государственной власти, за исключением парламента и судов), органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих56. Представляется, что данный круг субъектов, обозначенный в законе, является неполным. Расширить компетенцию Уполномоченного по правам человека в РФ можно за счет предоставления А.Х.Роблес. Парламентский контроль за администрацией. С.41. Миронов О.О. Очерки государственного правозащитника. С. 204. 56 ст.16 ФКЗ. 54 55 43 ему права рассматривать жалобы не только на органы государственной власти и местного самоуправления, но и на некоторые частные организации, реализующие функции публичного характера - государственные корпорации (ГК), саморегулируемые организации (СРО), третейские суды, нотариальные и адвокатские конторы. Данные полномочий существуют у массы европейских омбудсменов. Подобные полномочия имеет и Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае57, а также омбудсмен Волгоградской области, которые наделены правом рассматривать жалобы на нарушение прав руководителей предприятий, независимо от организационно-правовой формы58. Компетенция омбудсмена может трактоваться и ограничительно, поэтому считаю целесообразным представить список наиболее часто исключаемых субъектов их компетенции омбудсмена. Итак, из компетенции омбудсмена наиболее часто выводятся: судебные органы и судьи (кроме Швеции и Финляндии), депутаты всех уровней (повсеместно), высший исполнительный орган, президент, министры, церковь. Наиболее авторитарным в этом плане опять оказался Закон Казахстана, согласно которому из компетенции исключены суды, президент, депутаты, правительство, Генеральный прокурор и ЦИК. Российский конституционный закон в этом плане гуманен, исключив из компетенции омбудсмена только депутатов Государственной думы и региональных парламентов, умолчав о местных представителях населения59, но представляется, что и они должны быть исключены из компетенции деюре, иначе это оставляет очередной пробел в данном законе. Закон Алтайского края “«Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае” от 11 ноября 2002г. №70-ЗС: 58 Закон Волгоградской области “Об Уполномоченном по правам человека в Волгоградской области” от 31 марта 2003 №388-ОД: 59 п.2 ст.16 ФКЗ. 57 44 § 2.8. Основания для проведения проверки (расследования). Реактивная модель Уполномоченного по правам человека в РФ. Основная форма деятельности омбудсмена по восстановлению нарушенных прав – это проведение расследования (проверки). Здесь ключевой момент в основании проведения расследования. Инициацией проверки (расследования) может быть: 1. Поступление жалобы от граждан непосредственно либо через депутатов парламента. 2. Обращение депутатов, фракций, комиссий и комитетов парламента. 3. Собственная инициатива омбудсмена. 4. Выявление нарушений в результате профилактической проверки (инспекции). Российский Уполномоченный начинает проверку лишь по одному из этих оснований – получение жалобы от граждан. Федеральный конституционный закон не наделил его правом действовать по собственной инициативе, кроме случаев: массовых или грубых нарушений прав и свобод; имеющих особое общественное значение; связанных с защитой лиц, не способных защищать свои права самостоятельно60. Представляется, что довольно часто возникают вопиющие ситуации, не подпадающие под данный перечень. В остальных же случаях он действует только после получения жалобы. В этом плане, украинский (и копирующий его киргизский) закон о национальном омбудсмене оказался прогрессивней российского, закрепив профилактическую функцию омбудсмена, записав среди прочих функций такие, как предупреждение нарушения прав и свобод человека и гражданина и предупреждение любых форм дискриминации по ст. 21 ФКЗ: При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции. 60 45 реализации человеком своих прав61, и, соответственно, наделив его правом действовать по собственной инициативе62 (например, узнав о какой-то вопиющей ситуации из СМИ). Именно исходя из наличия этого права выделяют реактивную и проактивную модели омбудсменов. Задача омбудсмена в проактивной модели – предотвращать случаи нарушения прав и свобод (или ненадлежащего администрирования), а в реактивной омбудсмен реагирует действовать по на фактические собственной случаи инициативе нарушений. наделены Правом национальные омбудсмены Швеции, Финляндии, Дании, Испании Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, Украины, Чехии, Киргизии, Мальты. Следует отметить, что в некоторых странах существует “парламентский фильтр’ при подаче жалобы национальному омбудсмена, т.е. у гражданина отсутствует возможность прямого обращения, что заставляет его действовать через посредников в лице депутатов парламента. Такая ситуация сложилась в Великобритании и Франции. Следует также обратить внимание на круг субъектов, от которых омбудсмены принимают жалобы: граждане; иностранные граждане (лица без гражданства)63; депутаты (фракции, комитеты, комиссии) парламента; юридические лица; общественные объединения; органы местного самоуправления. Первые три группы традиционно наделены таким правом. Интересны последние три группы субъектов. Жалобы от юридических лиц принимает Европейский омбудсмен и омбудсмены англоязычных провинций Канады. В мире рассмотрение жалоб данной категории относят к компетенции п.3 и п.6 ст.3 Закона Украины “Об уполномоченном Верховной Рады по правам человека” там же, ст.16. 63 Из ст.15 ФКЗ следует, что Уполномоченный защищает не только интересы граждан, но и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. 61 62 46 специализированных бизнес-омбудсменов, что может быть воспринято в Российской Федерации применительно к статусу Уполномоченного по правам предпринимателей. Жалобы от общественных объединений рассматривают омбудсмены Польши и Азербайджана. Что особенно любопытно, в Польше органы местного самоуправления понимаются не как субъекты, потенциально нарушающие права гражданина и поэтому включенные в сферу компетентности омбудсмена, а как субъекты, требующие защиты от действий органов государственной власти. Не думаю, что в нашей стране существует столь принципиальное различие между государственным и муниципальным уровнем власти, несмотря на положение Конституции о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти64. Итак, получение жалобы от граждан – наиболее традиционное основание для начала расследования (проверки) омбудсмена. Федеральный конституционный закон определяет требования к форме жалобы Уполномоченному: указание реквизитов гражданина (Ф.И.О., адрес); изложение дела по существу с указанием действий (решений), нарушающих права; соблюдение срока давности – 1 год с момента нарушения прав: документальное подтверждение прохождения судебных (административных) инстанций65. Говоря о сроках давности, практически для всех стран характерен срок в один год. Исключительный срок давности действует при подаче жалобы омбудсмену Финляндии – 5 лет. ст.12 конституции РФ: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. 65 ст.17 ФКЗ: 1. Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. 2. Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке. 64 47 К сожалению, российский закон предусматривает наиболее консервативный и бюрократизированный вариант - лишь письменную форму подачи жалобы. Законы зарубежных стран пытаются как можно менее формализовать процедуру подачи жалобы. В мире существуют следующие формы подачи жалобы при обращении к национальному омбудсмену: письменная (повсеместно); устная (Бельгия, Португалия); по телефону (Литва, штаты США); по электронной почте (Словакия). Любопытно, что в США, а конкретно, в Нью-Джерси и Небраске работают 24-часовые горячие линии с омбудсменом штата66. § 2.9. Проведение проверки (расследования). Полномочия Уполномоченного по правам человека в РФ при проведении проверки. Следующая стадия – принятие жалобы к рассмотрению, называемая часто расследованием во многих странах. В ряде стран (Дания, Ирландия, Кипр, Мальта, Словения) эта стадия схожа с настоящим уголовным расследованием и содержит такие элементы, как вызов свидетелей для дачи показаний, прения сторон, участие юрисконсультов и адвокатов, возможные санкции. ФКЗ не предусматривает властных и карательных полномочий Уполномоченного - он не имеет права налагать санкции, отсутствуют широкие возможности для рассмотрения жалоб проведения проверки. В Швеции, омбудсмен вправе выдвигать обвинения по преступлениям, совершенными судьями высших судов, а в Эстонии - представляет к привлечению к уголовной ответственности депутата Парламента, члена Правительства, судьи Государственного суда. Федеральный конституционный закон наделяет Уполномоченного при проведении проверки (расследования) по жалобе такими правами, как: Бойцова В.В, Бойцова В.Л. Комментарий Уполномоченном по правам человека в РФ”. С.68 66 к 48 федеральному конституционному закону “Об 1) беспрепятственное посещение органов государственной власти и органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинских частей, общественных объединений; 2) право присутствовать на заседаниях коллегиальных органов органов государственной власти и органов местного самоуправления; 3) получение по запросу необходимой информации и материалов для рассмотрения жалобы от подконтрольных субъектов67; 4) получение объяснений должностных лиц и государственных служащих, исключая судей; 5) проведение проверки деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; 6) заказ экспертных исследований и заключений компетентным государственным учреждениям; 7) доступ к уголовным, гражданским и делам об административных правонарушениях, в том числе к прекращенным производством уголовным делам и материалам; 8) право безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и др.68 Что любопытно, право безотлагательного приема зафиксировано в ФКЗ отдельно от других полномочий – в п.2 ст.23, что подчеркивает, что этим правом Уполномоченный обладает всегда, а не только при проведении проверки – там содержится формулировка “по вопросам своей деятельности”69. государственные органы, органы местного самоуправления, государственные служащие и должностные лица. 68 ст.23 ФКЗ. 69 п.2 ст.23 ФКЗ: По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами, расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания. 67 49 Представляется, что деятельность омбудсмена должна носить в том числе и профилактический характер, что требует посещения мест предварительного содержания, мест лишения свободы и других учреждений закрытого типа в любое время, а не только при проведении проверки. Это говорит об отсутствии в компетенции Уполномоченного права проведения инспекционных проверок. Такие полномочия присущи национальным омбудсменам стран, в законодательстве которых закреплена их (омбудсменов) профилактическая функция. Практически повсеместно в законодательстве зарубежных стран, исключением из чего не стал и российский ФКЗ, закрепляется широкий инструментарий для проведения расследования национальными омбудсменами. Но необходимо чтобы эти нормы были спроецированы и в акты меньшей юридической силы – в подзаконные акты, в частности, в регламенты государственных органов. По этому поводу свою позицию освещает А.Ю.Сунгуров в своем труде: “Для того чтобы возможности Уполномоченного в процессе проведения расследования стали реальностью, необходимо, чтобы в нормативных актах, регламентирующих работу других государственных структур, появились указания на их обязанности, например, пропускать Уполномоченного и его сотрудников на территории своих учреждений, выдавать соответствующую документацию и т.д. А такое имеет место далеко не во всех случаях”70. § 2.10. Действия Уполномоченного по правам человека в РФ по результатам проверки. В процессе расследования омбудсмен направляет определенный акт, содержащий рекомендации по урегулированию ситуации, “ответчику” – государственному (муниципальному) органу или должностному лицу. Российский Уполномоченный обязан направить такой акт – заключение - 70 А.Ю.Сунгуров. Институт омбудсмена; эволюция традиций. С.158. 50 субъекту, в действиях которых он усматривает факты нарушения прав71. Ситуация может быть разрешена и на этом этапе, если государственный орган или служащий устранят отраженные в заключении Уполномоченного негативные моменты деятельности. Иначе, Уполномоченный действует средствами, отраженными в ст.29 ФКЗ: По результатам рассмотрения жалобы, Уполномоченный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод 1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; 5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле”72. ст.27 ФКЗ: Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод. 72 ст. 29 ФКЗ. 71 51 В статье 29 отражен, к тому же, и характер взаимодействия российского Уполномоченного с судебной властью и с правоохранительными органами. Таким образом, Уполномоченный, не имея карательных полномочий, воздействует на нарушителя прав через судебные, административные и правоохранительные инстанции. Он может обратиться в суды общей юрисдикции с заявлением в защиту прав и свобод либо в Конституционный суд в порядке конкретного нормоконтроля с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан либо обратиться в правоохранительные органы с ходатайством о возбуждении административного либо уголовного производства. Российский Уполномоченный не может сравниться по количеству инструментов реагирования с зарубежными коллегами. §2.11 Представление отчета (доклада). Право законодательной инициативы омбудсмена. Помимо реагирования на конкретные ситуации, в целях реализации возложенных на Уполномоченного таких функций, как совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека, а также функции правового просвещения по вопросам прав и свобод73, на него возложена обязанность ежегодно отчитываться в ежегодном документе - докладе7475. Уполномоченный периодически реализует право издания специальных докладов по вопросу соблюдения отдельных конституционных прав или по соблюдению прав отдельных групп граждан76. Представление ежегодного доклада – важный признак государственного органа омбудсмена. А.Ю.Сунгуров отмечает по этому поводу: “ Публичность п.3 ст.1 ФКЗ. название “доклад” опять свидетельствует о непринятии в нашей стране еще одного английского термина “report”, переводимый на русский, как “отчет’. 75 п.1 ст.33 ФКЗ: По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и Председателю Следственного комитета Российской Федерации. 76 п.2 ст.33ФКЗ: По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. 73 74 52 этих докладов является важным «рычагом влияния» омбудсманов. Эти доклады подробно обсуждаются на заседаниях специальных парламентских комитетов, по итогам которых депутаты принимают необходимые меры77”. В таких докладах обобщается информация по количеству принятых жалоб, содержится информация о государственных органах, наиболее часто нарушающих права граждан. В некоторых странах традиционно печатаются “черные списки” нерадивых чиновников. В странах классической модели доклад адресуется парламенту. В нашей стране круг адресатов достаточно широк: обе палаты Федерального Собрания, Президент, Высшие суды, Генеральный Прокурор и Председатель СКР78. Согласно Докладу Уполномоченного за 2012 год, к нему поступило 52037 индивидуальных и коллективных обращений граждан, писем из государственных органов и общественных организаций. Чуть меньше половины поступивших документов (24930) соответствовали критериям, предъявляемым к жалобам. В приемной Уполномоченного зарегистрировано 1528 жалоб и обращений, по результатам приема 2739 человек. Лидером по количеству отправленных жалоб УПЧ оказался Центральной федеральный округ (ЦФО) - 32,8% от общего объема поступивших жалоб, а из СевероКавказского (СКФО) и Дальневосточного федеральных округов (ДФО) поступило всего лишь 4,3% и 3,7% соответственно. Распределение жалоб по их отношению к определенной группе прав выглядит таким образом: жалобы на нарушение личных прав – 56,7%, жалобы на нарушение социальных прав – 26,2%, жалобы на нарушение экономических прав – 12,7%, жалобы на нарушения политических и культурных прав составили 1,7% и 1% соответственно79 (см. диаграммы и таблицы в Приложении 1).. Также помимо доклада (отчета) аналитическая функция омбудсмена находит реальное выражение в его возможности влиять на законодательный А.Ю.Сунгуров, Институт омбудсмена: эволюция традиций. С.89. п.1 ст.33 ФКЗ. 79 Доклад Уполномоченного по правам человека за 2012 год. 77 78 53 процесс. В целях совершенствования законодательства он может наделяться правом законодательной инициативы. Данное право не присутствует у омбудсменов в странах классической модели, поскольку идет в разрез с пониманием природы омбудсмена как парламентского ревизора. Видимо, тамошние акторы политического процесса не могут представить такой статус органа, равно независимый как от исполнительной, так и от законодательной (представительной) власти. На национальном уровне правом законодательной инициативы обладают омбудсмен Узбекистана, поскольку он является депутатом парламента – Олий Мажлиса, а также Защитник Азербайджана и Парламентские адвокаты Молдавии. К сожалению, российскому омбудсмену не предоставлено такое право – он может лишь обращаться к субъектам законодательной инициативы, действуя, таким образом, через посредников в законодательном процессе. Следует отметить, что реализация и этого права усложнена, поскольку ФКЗ устанавливает основания для данного обращения – нарушение прав в результате: исполнения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации; противоречия нормам законодательства международного права общепризнанным и принципам международным и договорам Российской Федерации80. ст.31 ФКЗ: По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе: 2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. 80 54 Эффективность института Уполномоченного по правам человека в РФ могла бы быть повышена путем наделения его правом законодательной инициативы. Проблема состоит в том, что здесь дополнительно к изменениям в Федеральный конституционный закон потребуется еще и поправка к Конституции в статью 104, содержащей перечень данных субъектов81. Как известно, процесс изменения Конституции (а российская Конституция относится к числу жестких) весьма трудоемок, что делает данную перспективу весьма туманной. Следует отметить, что данным правом на своих подведомственных территориях обладают многие из уполномоченных по правам в субъектах Федерации (в Архангельской, Брянской, Иркутской, Калининградской, Московской, Самарской, Саратовской областях, в Пермском и Алтайском краях, в Дагестане, Ингушетии, Татарстане, Удмуртии, а также в Москве и Санкт-Петербурге). Причем, идет тенденция на внесение поправок в уже действующие региональные законы, наделяя Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации данным правом. §2.11. Право обращения омбудсмена в Конституционный суд. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека и КС РФ. В странах, где существуют Конституционные суды, национальные омбудсмены активно взаимодействуют с ними. Как уже было отмечено, в соответствии с ФКЗ: “Уполномоченный по результатам рассмотрения жалобы (среди прочего) вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации (КС РФ) с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле”82. ч.1 ст.104 Конституции РФ: Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. 82 пп.5 п.1 ст.29 ФКЗ. 81 55 Несмотря на то, что обращение омбудсмена с жалобой в КС РФ на нарушение прав и свобод подкреплено его личным авторитетом и способно вызвать в судейском и гражданском сообществе определенный резонанс, тем не менее, приходится констатировать следующий факт, что право обращения Уполномоченного в КС РФ процессуально не отличается от права обращения в данную инстанцию миллионов граждан нашей страны. Российский Уполномоченный наделен правом обращения в КС РФ только в порядке конкретного нормоконтроля – в связи с конкретной ситуацией, конкретным делом, не имея возможности обратиться с запросом, инициировав бы тем самым дело о несоответствии положениям Конституции того или иного акта. Уполномоченный по правам человека в РФ в отставке О.О.Миронов отмечает по этому поводу: “У него (УПЧ – прим. авт.) в этом отношении такие же возможности как у каждого гражданина, который прибегает к помощи адвокатам, последние же абсолютно резонно рекомендуют ему без всяких посредников направлять жалобу в Конституционный суд”83. Правом обращения в Конституционный суд обладает (по определению) Канцлер Юстиции Эстонии. Вообще, омбудсмен этой страны имеет весьма специфичный статус “сильного” омбудсмена, что позволяет мне отнести его к скандинавской модели омбудсмена. Как видно из названия, Эстония после обретения независимости переняла шведский опыт. И если, в Швеции появилось в итоге два органа (по сути, два омбудсмена, на четверть полномочий дублирующие друг друга) – королевский Канцлер Юстиции и парламентский Омбудсмен Юстиции, то в Эстонии в начале 1990-х годов решили (видимо, в целях бюджетной экономии) возложить обязанности омбудсмена на уже давно функционирующего в стране Канцлера Юстиции. Любопытно, что в этой стране омбудсмен выполняет функцию нижней палаты Конституционного суда (верхняя – Верховный суд), контролирует законодательную и нормотворческую деятельность в стране. 83 О.О.Миронов. Очерки государственного правозащитника. С. 277 56 Правом обращения в КС в порядке абстрактного нормоконтроля наделены омбудсмены Албании, Венгрии, Польши и многих стран бывшего СССР – Азербайджана, Грузии, Армении, Киргизии, Молдавии и Украины. В соответствии с Законом Украины Уполномоченный Верховной рады вносит в Конституционный суд Украины (КС У) специальный акт – конституционное представление – для решения вопроса о соответствии Конституции Украины закона Украины либо иного акта Верховной рады, акта Президента Украины и Кабинета министров, правового акта Автономной республики Крым; официальном толковании Конституции и законов Украины84. Благодаря этому полномочию из ГПК Украины исчезло положение, согласно которому граждане не могли в судебном порядке обжаловать действия судьи, органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры85. Наделение российского Уполномоченного правом обращения в КС с запросом маловероятно, поскольку связано с принятием Закона о поправке к Конституции РФ, поскольку субъекты права обращения в Конституционный суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля определяются в статье 125 Конституции РФ86. Наделение Уполномоченного правом обращения с запросом в КС РФ – правом инициирования дела о соответствии Конституции РФ актов, указанных в ч.2 ст.125 Конституции РФ и ст.3 Федерального конституционного закона “О Конституционном суде РФ” – добавило бы важнейший инструмент Уполномоченному для защиты прав граждан. Говоря о значимости данного права, А.Ю.Сунгуров приводит зарубежную статистику: “Так, например, в Польше, где Уполномоченный по правам граждан обладал этим правом с самого начала своей деятельности в 1988 г., он в течение ст.15 Закона Украины “Об Уполномоченном Верховной рады по правам человека”. Миронов О.О. Очерки государственного правозащитника. С.276. 86 ч.2 ст.125 Конституции РФ: Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации… 84 85 57 долгого времени, вплоть до принятия принципа петиционного обращения в Конституционный суд, занимал первое место по числу обращений среди всех государственных институтов, имеющих право обращения в Конституционный суд”87. Уполномоченный пользуется правом обращения в Конституционный суд с жалобой на нарушение прав граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Согласно официальному сайту КС РФ, за период с 1995 года по март 2013 года было принято лишь 6 Постановлений по делам, инициированными Уполномоченным по правам человека (см. Приложение 2). Причем, количество Определений об отказе к принятию обращений по жалобам и ходатайствам Уполномоченного по правам человека в РФ за этот же период составило 3588 (см. Приложение 3). Приведу обзор некоторых особо значимых из этих Постановлений, которые способствовали изменению законодательства по жалобе Уполномоченного по правам человека в РФ. Заслуживает внимания Постановление КС от 5 декабря 2012 года № 30-П (“Дело Свидетелей Иеговы”) “По делу о проверке конституционности положений п.5 ст.16 ФЗ “О свободе совести и о религиозных объединениях” и п.5 ст.19 Закона Республики Татарстан “О свободе совести и о религиозных объединениях в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в РФ”. Вменялось несоответствие данных положений ст.38 и ст.41 Конституции. Исходя из решения КС, эти положения не противоречат Конституции в той части, в которой содержится требование уведомления органов государственной власти и органов местного самоуправления о проведении молитвенных и религиозных собраний вне культовых учреждений. Противоречащими Конституции признаны эти же статьи в той части, в какой они распространяют на такие публичные религиозные мероприятия, как молитвенные и религиозные собрания, проводимые вне культовых учреждений, порядок проведения митингов, демонстраций и шествий, 87 88 А.Ю.Сунгуров. Институт омбудсмена: эволюция традиций. С.160. раздел “Статистика по решениям КС” на официальном сайте КС РФ www.ksrf.ru. 58 установленный ст.7 ФЗ “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”, без учета различий между теми молитвенными и религиозными собраниями, проведение которых может потребовать от органов публичной власти принятия мер, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности как самих участников религиозного мероприятия (в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции), так и других граждан, и теми, проведение которых не сопряжено с такой необходимостью89. Последним решением КС, вынесенным в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека является Постановление КС от 22 апреля 2013г. № 8-П “По делу о проверке конституционности ст. 3, 4, п.1 ч.1 ст. 134, ст. 220, ч.1 ст. 259, ч.2 ст.333 ГПК РФ, пп.з п.9 ст.30, п. 10 ст.75, п.2 и 3 ст. 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ч.4 и 5 ст. 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобами граждан и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии Справедливая Россия в Воронежской области”. В Конституционном суде в рамках данного дела оспаривались нормы избирательного права, на основании которых суды общей юрисдикции отказывали гражданам в принятии заявления о нарушении избирательных прав, таким образом ставя запрет гражданам обжаловать итоги выборов. Эти положения (за исключением п.1 ч.1 ст.134, ст.220 и ч.2 ст.333 ГПК РФ, поскольку они не являлись предметом рассмотрения, т.к. уже были вынесены решения КС90 о соответствии Конституции этих положений и раскрыт их конституционноправовой смысл, а также ст.3 и 4 ГПК РФ, поскольку это общие нормы, устанавливающие право на судебную защиту) были признаны не противоречащими Конституции в той части, в которой они гарантируют судебную Постановление КС от 5 декабря 2012 года № 30-П. В Определениях Конституционного Суда РФ от 08.07.2004 N 238-О, от 12.05.2005 N 244-О, от 20.10.2005 N 513-О, от 24.01.2006 N 3-О, от 05.03.2009 N 278-О-П выявлен конституционно-правовой смысл положений пункта 1 части первой статьи 134. Постановлением Конституционного Суда РФ от 30.11.2012 N 29-П положения части второй статьи 333 признаны не противоречащими Конституции РФ и выявлен их конституционно-правовой смысл. 89 90 59 защиту избирательных прав граждан. О признании не соответствующими Конституции этих же положений приведу позицию КС: “Признать взаимосвязанные положения не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той части, в какой эти законоположения, закрепляя право избирателей на обращение в суд за защитой своих избирательных прав, вместе с тем в силу неопределенности нормативного содержания в отношении субъектов, порядка и условий обращения в суд в связи с обжалованием итогов голосования – по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, – исключают для граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, возможность обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах”91. Таким образом, благодаря жалобе Уполномоченного, граждане теперь могут обжаловать результаты выборов на своем избирательном участке. 91 Постановление КС от 22 апреля 2013 № 8-П. 60 Глава 3. Омбудсмены в федеративных государствах и Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации. § 3.1. Модели института омбудсмена в федеративных государствах. Наднациональные органы омбудсмена. Институт Омбудсмена продолжает “победоносное шествие” по миру, расширяясь по горизонтали - идя по пути специализации, и по вертикали появляясь на всех уровнях власти. Известно, что в федеративных государствах (в абсолютном большинстве) складывается трехуровневая система государственного управления92, что отразилось и на системе института Омбудсмена в данных странах, где существуют национальный, региональные и даже местные “защитники”, не связанные иерархическим подчинением между собой. В этой главе пойдет речь об Омбудсменах в зарубежных федеративных государствах и в России. В федеративном государстве возможны три варианта системы института Омбудсмена: должность омбудсмена учреждается на всех уровнях; должность омбудсмена учреждается лишь на федеральном уровне; должность омбудсмена учреждается лишь на уровне субъектов федерации. По первому пути пошла Австрия, Канада, Австралия и Россия. В Австрии Коллегия народной правозащиты – федеральный орган, но предусматривается создание органов в землях. Аналогичная ситуация в Канаде и Австралии, где есть национальные омбудсмены, но в провинциях и штатах соответственно действуют свои Защитники. В Танзании и Пакистане институт омбудсмена существует лишь на федеральном уровне. Абсолютно обратная ситуация - существование 92 Федерация – Субъект Федерации – Муниципалитет. 61 института лишь на уровне штатов - в Индии и США; последние даже называют в этом ключе “страной омбудсменов и страной без омбудсмена”93. В мире существуют международные органы омбудсмена, например, Международный институт омбудсмена (МИО), Верховный Комиссар Организации Объединенных наций (ООН) по правам человека, Комиссар Совета Европы (СЕ) по правам человека и др. Наибольшего внимания здесь заслуживает Европейский омбудсмен – главный правозащитник Европейского союза (ЕС), юрисдикция которого охватывает 27 государств, и решения которого, в отличие от решений других межгосударственных органов омбудсмена, обязательны для всех стран-участников. Поскольку в 1992 году расширялась компетенция союзных органов в сфере реализации и защиты прав граждан Союза, то возникла необходимость в учреждении органов, обеспечивающих контроль на наднациональном уровне. Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС) закрепляет основы правового статуса всесоюзного Омбудсмена. Европейский омбудсмен избирается Европейским парламентом, и уполномочен получать от граждан и юридических лиц, проживающих либо имеющих юридический адрес в государстве-члене ЕС, жалобы в отношении “случаев нарушения порядка управления в деятельности институтов, органов или учреждений Союза, кроме Суда Европейского Союза, при осуществлении ими своих юрисдикционных функций”94. Он может действовать на основании получения жалобы так и по собственной инициативе. Что интересно, обязанностью предоставлять информацию распространяется не только институты и органы ЕС, но и на правительства государств-членов. Нашла отражение в статусе и функция медиации. Исследователь в области права Европейского союза Кашкин отмечает по этому поводу: “Если в ходе рассмотрения жалобы подтвердится, что конкретный институт или орган допустил нарушение, то Омбудсман 93 94 А.Ю.Сунгуров. Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика. С.59. ч.1 ст.228 ДФЕС. 62 сначала пытается достичь "полюбовного урегулирования" (франц. solution a l'amiable), которое позволит устранить нарушение и удовлетворить справедливые требования лица, обратившегося с жалобой95”. Европейский омбудсмен является образцом интеграции правозащитных органов национального уровня в межгосударственную наднациональную структуру. § 3.2. Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации. Проблемы правового регулирования конституционно(уставно)-правового статуса. В нашей стране институт Омбудсмена, в широком смысле, представлен не только предусмотренным Конституцией РФ - Уполномоченным по правам человека в РФ, но и региональными омбудсменами или Уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации, не связанных отношениями подчиненности с национальным омбудсменом. Согласно федеральному конституционному закону, в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ96. Представляется, что данная норма должна носить императивный характер. В настоящее время такая должность учреждена в 70 регионах России. Что любопытно, первоначально в России, институт омбудсмена появился именно на уровне субъекта Федерации и еще до принятия федерального закона – в Башкирии уже в 1996 году был принят закон о региональном омбудсмене. В законах Башкирии и Татарстана того времени можно найти любопытные положения, как например, требование к Уполномоченному о наличии гражданства субъекта Федерации. Сейчас институт является принадлежностью уже 70 субъектов Федерации. Представляется, что вскоре институт будет учрежден в каждом регионе. 95 96 Право Европейского Союза: учебное пособие (отв. ред. С.Ю. Кашкин). С.83. п.1 ст.5 ФКЗ. 63 Конституционно(уставно)-правовой статус Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации отличается своей неоднородностью. Российские парламентарии неоднократно упоминали об этом с трибун государственной Думы еще в 2002 году, но ни один из внесенных депутатами в порядке законодательной инициативы проект Федерального закона “Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ” так и не был принят Государственной думой, вследствие чего ассиметричность статуса Уполномоченных субъектов федерации только усилилась за последнее десятилетие. Назначаются Уполномоченные по правам человека в субъектах Федерации повсеместно соответствующим законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Но различно в процедуре назначения Уполномоченных определяются субъекты, наделенные правом представления кандидатур в региональный парламент. Таким правом повсеместно пользуются главы субъектов - высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа) субъекта федерации. Иногда этим право единолично и принадлежит лишь главе субъекта (республики Дагестан, Кабардино-Балкария и Татарстан). Практически повсеместно правом представления кандидатур омбудсмена наделяются депутаты законодательных органов, парламентские комиссии и фракции. Редко можно увидеть в субъектах Федерации законы, где правом представления кандидатуры в законодательный орган субъекта наделены общественные объединения. Такие достаточно современные положения содержатся в законах Санкт-Петербурга и Красноярского края о региональном омбудсмене97. Различны требования к кандидату на пост омбудсмена в регионах страны. Требования к высшему юридическому образования, восполняя пробел федерального законодательства. закрепляют законы некоторых 97 Закон Санкт-Петербурга “Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге” 64 субъектов РФ - Краснодарского края, Нижегородской, Калининградской и Тюменской областей, Удмуртии, Чукотского АО, другие же содержат формулировку “как правило”, в частности, законы Архангельской, Амурской, Волгоградской, Смоленской областей. Практически во всех законах субъектов РФ об омбудсмене закреплен запрет на занятие политической деятельностью, однако, в Волгоградской и Тверской области его нет. Различны в региональных законах и основания для досрочного прекращения полномочий. Основания отстранения в связи выражением недоверия встречаются нечасто. В Московской области недоверие выражает Областная Дума, в Ставропольском депутатов в 1/3 от численности. крае – губернатор или группой В Тверской области, например, региональный омбудсмен может быть отстранен в связи с ненадлежащим исполнением обязанностей, в Московской – в связи с нарушением присяги. Как уже говорилось в предыдущей главе, Уполномоченные в субъектах федерации имеют более широкие полномочия в законодательной сфере, нежели федеральный. Большинство из них являются субъектами права законодательной инициативы в своем субъекте Федерации, что позволяет им действовать без посредников в законодательном процессе. Таким правом наделены Уполномоченные в Архангельской, Брянской, Иркутской, Калининградской, Московской, Самарской, Саратовской областях, в Пермском и Алтайском краях, в Дагестане, Ингушетии, Татарстане, Удмуртии, а также в Москве и Санкт-Петербурге. Как уже было отмечено во второй главе, Федеральный Уполномоченный не обладает правом обращения в Конституционный суд РФ (КС РФ) с запросом о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной думы и Правительства. Обладают этим правом (на своем уровне) многие из Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации. Примечательна формулировка закона республики Татарстан: “В случае нарушения прав и 65 свобод заявителя решением или действием (бездействием), принятым или совершенным на основании или во исполнение законов Республики Татарстан либо иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, Уполномоченный вправе обратиться в Конституционный суд Республики Татарстан с запросом об их соответствии Конституции Республики Татарстан98”. Таким правом законами о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации наделены Уполномоченные по правам человека республик Башкортостан, Коми, Карелия, Марий-Эл, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва и Чечня, а также Кемеровской, Калининградской, Самарской, Свердловской и Челябинской областей99. Приведу формулировку закона Челябинской области об Уставном суде: “Правом на обращение в Уставный суд с запросом о толковании Устава области, а также о соответствии Уставу области законов Челябинской области, нормативных правовых актов Законодательного Собрания области, Губернатора области и Правительства области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также не вступивших внешнеэкономических в связях силу соглашений Челябинской о международных области, и ненормативных правовых актов Законодательного Собрания области, Губернатора области и Правительства области обладают: (среди прочих – авт.) Уполномоченный по правам человека в Челябинской области; Уполномоченный по правам ребенка в Челябинской области”100. ст.23 Закона Республики Татарстан от 03.03.2000 №95 "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан". 99 Закон Калининградской области от 2 октября 2000 года № 247 “Об Уставном суде Калининградской области” (ст79) , Конституционный закон республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 16-з № 363-II “О Конституционном суде республики Саха (Якутия)” (ст.97), Конституционный Закон республики Тыва от 4 января 2003 года № 1300 ВХ-1“О Конституционном суде республики Саха (Якутия)” (ст82), Конституционный Закон Чеченской республики от 24 мая 2006 года № 2-РКЗ “О Конституционном суде Чеченской республики” (ст85) , Закон республики Карелия от 7 июля 2004 года № 790-ЗРК “О Конституционном суде республики Карелия” (ст83), Закон Челябинской области от 27 октября 2011 года N 220-ЗО “Об Уставном суде Челябинской области” (ст.34), Закон Свердловской области от 27 октября 2011 года № 220-ЗО “Об Уставном суде Свердловской области” (ст. 81, 83), Закон Самарской области от 1 декабря 2006 года № 145-ГД “Об Уставном суде Самарской области” (ст.82), Закон республики Марий-Эл от 11 марта 1997 года № 14-З№ “О Конституционном суде республики Марий Эл” (ст.3) и др. 100 ст.34 Закона Челябинской области от 27 октября 2011 года N 220-ЗО “Об Уставном суде Челябинской области”. 98 66 Самой широкой компетенцией, расширенной за счет предоставления омбудсмену права контролировать не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и негосударственные структуры, обладают Уполномоченные по правам человека в Алтайском крае и Волгоградской области. Так, функцией Уполномоченного по правам человека в Алтайском крае является осуществление контроля за соблюдением на территории Алтайского края прав и свобод человека и гражданина, среди прочего, коммерческими организациями101. Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области принимает к рассмотрению жалобы граждан Российской Федерации на решения или действия (бездействие) руководителей предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности102. Анализ регионального законодательства об омбудсменах общей компетенции показывает, что часто оно является более детальным, а где-то и совершенней федерального. Статус омбудсменов в различных субъектах федерации неоднозначен, в том числе и гарантии их деятельности, что требует привести их деятельность к общему знаменателю профильным федеральным законом. Требуется координации деятельности федерального и региональных омбудсменов в РФ, возможно, путем введения института представителя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в федеральном округе. В законах некоторых субъектов нет изъятия из компетенции решений законодательных органа субъекта Федерации, что весьма сомнительно, т.к. мировая практика говорит об исключении депутатов всех уровней из компетенции омбудсмена. Также необходимо вывести из компетенции по ч.2 ст.11 Закона Алтайского края “Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае” от 11 ноября 2002г. №70-ЗС: “Жалобы подаются на решения и действия (бездействие) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, коммерческих организаций”. 102 ст. 10. Закона Волгоградской области “Об Уполномоченном по правам человека в Волгоградской области” от 31 марта 2003 №388-ОД: “Уполномоченный принимает к рассмотрению жалобы граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Волгоградской области, на решения или действия (бездействие) государственных органов Волгоградской области, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, руководителей предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности”. 101 67 этой аналогии решения представительных органов местного самоуправления (такое положение лишь в законах Башкирии, Калмыкии, Приморского края). Считаю необходимым императивно запретить региональным Уполномоченным вмешиваться в дела федеральных структур, а с другой стороны вывести из компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ все органы местного самоуправления, предоставив исключительное право региональным Уполномоченным рассматривать жалобы на решения местной власти, поскольку скоро институт регионального омбудсмена будет принадлежностью каждого субъекта Федерации. В сложившейся ситуации федеральный орган и орган субъекта федерации часто дублируют друг друга в деятельности по приему жалоб на органы местного самоуправления, а региональный Уполномоченный гораздо ближе к населению муниципального образования. Необходимо далее вертикально расширять институт омбудсмена и привносить его на муниципальный уровень. Представляется, что далеко не все муниципальные образования смогут обеспечить деятельность городского Уполномоченного, поэтому целесообразно расширять институт представительства Уполномоченного по правам человека в субъекте федерации в муниципальных районах и городских округах, имеющий место в Московской области. 68 Глава 4. Специализированные омбудсмены в РФ. 4.1. Виды специализированных омбудсменов в мире. Появление в Российской Федерации. В мире за долгие годы развития института омбудсмена сложилась система специализированных омбудсменов. Родиной специализированных омбудсменов также является Швеция – Омбудсман по делам военнослужащих успешно функционировал до 1967 года. Назначением института специализированного омбудсмена является защита отдельных групп граждан или контроль за определенными сферами общественной жизни. Наиболее широко представлены в мире омбудсмены: по правам детей (Австрия, Израиль, Испания, Коста-Рика, Польша, Швеция, Финляндия, Россия и др.); по правам военнослужащих (Германия, Израиль, Литва, Норвегия, Швеция, Украина); по правам заключенных или исправительных учреждений (штаты США, Канада, Великобритания); по правам национальных меньшинств - в Венгрии, Швеции. В Канаде учреждена должность Уполномоченного по государственным языкам, осуществляющего контроль за деятельностью правительства по поддержанию институционального билингвизма103; по защите прав потребителей (Норвегия, Швеция, Финляндия); по вопросам равноправия полов (Норвегия, Швеция); по вопросам здравоохранения (Великобритания); по вопросам охраны окружающей среды (Новая Зеландия, Намибия и др.); по вопросам информации (Германия, Венгрия, Канада) по правам национальных и этнических меньшинств (Венгрия . 103 Билингви́зм (двуязычие) — способность тех или иных групп населения объясняться на двух языках 69 При этом парламентами, специализированные президентом, омбудсмены органами могут исполнительной назначаться власти или действовать как общественные институты (школьные, университетские или корпоративные омбудсмены). Их деятельность может охватывать всю территорию государства, территорию субъекта федеративного государства, муниципального образования. В России идея создания института специализированных омбудсменов витала с начала 90-х годов. Первая должность специализированного омбудсмена в РФ появилась на региональном уровне – Уполномоченный по правам военнослужащих в Алтайском крае в 1994 году. К сожалению, не удалось найти информации по данному институту ни в одном из возможных источников, в том числе, и в реестре государственных должностей и реестре должностей государственной гражданской службы Алтайского края, что говорит о нефункционировании данного института в настоящее время. Согласно ст.71 Конституции РФ вопросы, связанные с обороной и безопасностью следовательно, находятся данный в институт исключительной может быть компетенции учрежден РФ, только на федеральном уровне. Необходимо принятие федерального закона “Об Уполномоченном по правам военнослужащих в РФ”. Нарушение уставных взаимоотношений между военнослужащими, участившиеся случаи, связанные с гибелью солдат, социальные проблемы армии, требуют дополнительного контроля со стороны федерального омбудсмена в этой сфере. В зарубежных странах подобный институт действует исключительно на федеральном уровне, чем и объясняется невостребованность института в других регионах РФ, и его отмирание в Алтайском крае. Характерно, что в Германии отсутствует омбудсмен общей компетенции, а существует лишь федеральный специализированный военный омбудсмен – Уполномоченный Бундестага по правам военнослужащих. 70 § 4.2. Уполномоченный по правам ребенка при Президенте РФ. Проблемы правового статуса. Первый федеральный специализированный омбудсмен в РФ – Уполномоченный по правам ребенка (УПР) при Президенте РФ. Возник институт 1 сентября 2009 г. с изданием одноименного президентского указа №986. УПР назначается Президентом РФ сроком на пять лет. В настоящее время должность Уполномоченного по правам ребенка в субъекте федерации учреждена в 70 регионах России. Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка для выполнения возложенных на него обязанностей наделен правом: “запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц; беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации; проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения; направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых указанных прав и интересов; 71 мер восстановления привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе”104. Как видно из текста Указа, в отличие от Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченный по правам ребенка не наделен правом знакомиться с уголовными, гражданскими и делами об административных правонарушениях. Также отсутствует право безотлагательного приема и права присутствия на заседаниях коллегиальных органов органов государственной власти. Представляется целесообразным дополнение вышеуказанного списка. Необходимо наделить детского омбудсмена правом без специального разрешения посещать для контроля колонии и СИЗО, где содержатся несовершеннолетние, беременные женщины, а также другие учреждения постоянного нахождения детей. Полагаю, что статус Уполномоченного по правам ребенка в РФ ближе к модели исполнительного омбудсмена, нежели к парламентской модели. Помимо главного критерия назначения главой государства (хотя здесь также можно спорить, т.к. Президент РФ Конституцией не отнесен к исполнительной власти), у Уполномоченного по правам ребенка, к тому же, нет собственного аппарата – в соответствии с Указом, обеспечение деятельности Уполномоченного по правам ребенка возложено на Общественную палату105. Предполагалось изначально сделать правовой статус Уполномоченного по правам ребенка более близким к модели парламентского омбудсмена – в 2002 году был даже внесен в Государственную думу соответствующий проект Федерального закона, но безрезультатно. п.4 Указа Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 “Об Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребенка”. 105 п.3 Указа Президента РФ № 986. 104 72 § 4.3. Уполномоченный по правам коренных малочисленных народов в Красноярском крае. На территории Российской Федерации проживают представители 41 народа, отнесенные к категории – коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Эта категория граждан составляет около 300 тысяч человек. В России действует единственный специализированный омбудсмен по правам национальных меньшинств на региональном уровне, несмотря на то, что коренные малочисленные народы Сибири, Севера и Дальнего Востока проживают на территории 28 субъектов федерации106. Это Уполномоченный по правам коренных малочисленных народов в Красноярском крае. Уполномоченный по правам коренных малочисленных народов замещает государственную должность Красноярского края и назначается на должность Уполномоченным по правам человека с согласия Законодательного Собрания края сроком на 5 лет. Уполномоченным по правам коренных малочисленных народов в Красноярском крае может быть назначен гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование, обладающий знаниями законодательства, регулирующего вопросы обеспечения социально-экономических, этнических и иных прав этой категории граждан, а также имеющий опыт работы в местах компактного проживания коренных малочисленных народов107. Цель деятельности малочисленных коренных народов: малочисленных Уполномоченного обеспечение народов, по правам государственной проживающих коренных защиты на прав территории Красноярского края, их соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами. Закон Красноярского края “Об Уполномоченном по правам человека в Красноярском крае” содержит положения о компетенции Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов. 106 107 Лекция в рамках курса “Современные проблемы юридической науки”. Кряжков В.А. НИУ ВШЭ. ч.2 ст.22 Закона Красноярского края “Об Уполномоченном по правам человека в Красноярском крае”. 73 “рассмотрение жалоб и иных обращений на решения или действия (бездействие) государственных самоуправления, должностных органов, лиц, органов вследствие местного которых были нарушены права граждан из числа коренных малочисленных народов или в целом коренных малочисленных народов; при проведении проверок вправе самостоятельно или в составе комиссии беспрепятственно посещать государственные органы края и органы местного самоуправления, знакомиться с условиями проживания и быта коренных малочисленных народов или отдельных их представителей; ведет мониторинг выполнения федерального и краевого законодательства в отношении коренных малочисленных народов на территории края и анализ соблюдения их прав и социальных; выступает по доверенности в суде в защиту прав представителей коренных малочисленных народов”108. Непонятно, как реализуются функции данного омбудсмена, т.к. Закон Красноярского края закрепил лишь один инструмент Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов при проведении проверки – беспрепятственное посещение государственных институтов. Представляется, что данный институт должен быть учрежден и в других регионах страны, где проживает категория коренных малочисленных народов – в Пермском и Приморском краях, автономных округах и др. § 4.4. Бизнес-омбудсмен в РФ – Уполномоченный по правам предпринимателей. Основными лоббистами идеи учреждения в нашей стране должности бизнес-омбудсмена на протяжении последнего десятилетия являлись такие авторитетные организации в предпринимательском сообществе, как “Деловая Россия”, 108 “Опора России” и Российский там же, ч.3 ст.22. 74 союз промышленников и предпринимателей (РСПП). Но впервые об этом на государственном уровне стали говорить в 2012 году после выхода предвыборной статьи Президента РФ (на тот момент - Председателя Правительства и кандидата на пост Президента РФ) В.В.Путина в Российской газете под названием “Развитие демократических институтов в России”, в которой он недвусмысленно выразил свою позицию: “Считаю, что институт уполномоченных по защите прав предпринимателей должен появиться в каждом субъекте Федерации”109. Подтверждением этих слов стало появление в мае того же года в Указе Президента РФ “О долгосрочной государственной экономической политике” положения, в котором Правительству в области улучшения условий ведения предпринимательской деятельности поручено “создать до 1 декабря 2012 г. институт уполномоченного по защите прав предпринимателей, осуществляющего деятельность на федеральном и региональном уровнях”110. На данный момент институт не имеет собственного аппарата – обеспечение деятельности возложено на подразделение Администрации Президента. Также институт не имеет и нормативно-правовой основы. 18 декабря 2012 года в Государственной думе принят в первом чтении проект федерального закона “Об Уполномоченном по правам предпринимателей в РФ”111, на данный момент являющийся основным ориентиром в правовом статусе бизнес-омбудсмена. Законопроектом должность определяется так: “Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и его рабочий аппарат являются государственным органом, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами”112. В.В.Путин. Развитие демократических институтов в России. Российская газета. Указ Президента РФ от 7 мая 2012г. № 586. О долгосрочной государственной экономической политике. 111 официальный сайт ГД ФС - duma.gov.ru 112 ст.1 Проекта федерального закона № 185348-6 “Об Уполномоченном по правам предпринимателей в РФ”. Редакция, принятая ГД в первом чтении 18.12.12. 109 110 75 Назначать законопроектом предлагается сроком на пять Президентом с интересной формулировкой: “с учетом мнения предпринимательского сообщества”. Установлены достаточно низкие цензы для замещения должности – возрастной (30 лет) и образовательный (наличие высшего образования)113. Основанием получение для жалобы. проведения При проверки проведении (расследования) проверки является бизнес-омбудсмена предлагается наделить такими полномочиями: “1) запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц; 2) беспрепятственно посещать органы государственной власти и органы местного самоуправления; 3) в целях защиты прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных по делам о преступлениях (предусмотренных статьями 159, 160, 165 Уголовного кодекса Российской Федерации, если эти преступления совершены в сфере предпринимательской деятельности, а также статьями 171 - 172, 173.1 174.1, 176 - 178, 180, 181, 183, 185 - 185.4, 190 - 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации114) без специального разрешения посещать места содержания под стражей подозреваемых обвиняемых, а также учреждения, исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы; 4) принимать при письменном согласии заявителя, направившего жалобу, участие в выездной проверке субъектов предпринимательской там же. 114 УК РФ: ст.159.Мошенничество; ст.160.Присвоение или растрата; ст.165.Причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием; ст.171.Незаконное предпринимательство; ст.171.2.Незаконные организация и проведение азартных игр; ст.172.Незаконная банковская деятельность; ст.173.1.Незаконное образование юридического лица; ст.173.2.Незаконное использование документов для образования юридического лица; ст.174. Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем; Статья 176. Незаконное получение кредита; ст.177. Злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности; Статья 178. Недопущение, ограничение или устранение конкуренции; ст.180. Незаконное использование товарного знака; ст.181. Нарушение правил изготовления и использования государственных пробирных клейм; Статья 183. Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну; ст.185. Злоупотребления при эмиссии ценных бумаг и др. 113 76 деятельности, проводимой в рамках государственного контроля (надзора) и муниципального контроля; 5) выносить предписания по приостановлению ненормативных актов органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации”115. Первоначально (до 1 чтения в ГД) в законопроекте предусматривалась возможность Уполномоченным по правам предпринимателей приостановки ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти116, но после горячих обсуждений фракций осталось лишь положение о вынесении предписаний по приостановке ненормативных актов органов местного самоуправления (вышеуказанный п.5 законопроекта). Также горячие дискуссии вызвали положения законопроекта о назначении кандидатов на должность Уполномоченного по правам предпринимателей в субъекте Федерации. Любопытно, что законодатели решили отойти от парламентской природы органа (что явилось стандартом при назначении УПЧ в субъектах), оставив норму в таком виде: “Назначение кандидатов на должность Федерации осуществляется уполномоченного высшим в субъекте должностным Российской лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по согласованию с Уполномоченным и с учетом мнения предпринимательского сообщества”117. В настоящий момент, как сказано на сайте Государственной Думы, законопроект в стадии подготовки ко второму чтению. В действующей редакции Уполномоченный по правам предпринимателей (как и Уполномоченный по правам ребенка) является государственным служащим. Недоволен этим нынешний бизнес-омбудсмен Титов, лоббирующий ст.5 Проекта федерального закона № 185348-6 “Об Уполномоченном по правам предпринимателей в РФ”. Редакция, принятая ГД в первом чтении 18.12.12. 116 Газета “Коммерсантъ” от 4 декабря 2012г. 117 ст.9 Проекта федерального закона № 185348-6 “Об Уполномоченном по правам предпринимателей в РФ”. Редакция, принятая ГД в первом чтении 18.12.12. 115 77 включение должности Уполномоченного по правам предпринимателей в Реестр государственных должностей РФ118. Государственная должность Уполномоченного по правам предпринимателей в субъекте Федерации учреждена в настоящий момент в пяти субъектах: в Башкирии и Нижегородской, Волгоградской, Пензенской и Ульяновской областях. 118 Газета “Ведомости” от 28 декабря 2012г. 78 Заключение В данной работе был рассмотрен правовой статус существующих в РФ государственных омбудсменов, а именно – Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов (в Красноярском крае), Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченного при Президенте РФ по правам предпринимателей и др. В данной работе были выявлены проблемы конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека, проведен подробный политико-правовой анализ статуса омбудсменов в зарубежных странах и выявлены правовые закономерности и особенности в отдельных странах. В процессе написания работы исследован весомый массив нормативных правовых актов: Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека”, Указы Президента РФ о деятельности специализированных омбудсменов в РФ, 70 законов субъектов Федерации об Уполномоченных в субъекте Федерации, зарубежные Конституции и законы о национальных омбудсменах. Сравнительный анализ норм Федерального конституционного закона “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” и норм законодательства зарубежных стран показывает, что правовая основа деятельности российского Уполномоченного требует изменения. Омбудсмены многих зарубежных стран имеют гораздо более широкие полномочия для контроля. В большинстве стран процедура расследования схожа с полицейским следствием, с допросами. В Швеции, Финляндии, Эстонии и Греции национальный омбудсмен имеет право по результатам проверки не только ходатайствовать перед судом о возбуждении уголовного или административного дела, а собственноручно сделать это, что касается и дисциплинарного производства. В Эстонии, Литве и Польше омбудсмены 79 вправе опротестовать в порядке надзора любое вступившее в законную силу судебное решение, любой вступивший в законную силу приговор суда (такой надзорный протест подается в Верховный суд), В большинстве стран Омбудсмены действуют по собственной инициативы, не дожидаясь жалобы, и предупреждая тем самым нарушения прав. Работой предлагаются конкретные предложения по изменению положений ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ”, законов субъектов Федерации об Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации и Указов Президента о специализированных омбудсменах. 1. Закрепление профилактической функции УПЧ в РФ и наделение правом действовать по собственной инициативе. Необходимо изменение концепции органа омбудсмена. В действующей редакции Федерального конституционного закона главной функцией называется “восстановление нарушенных прав”, что показывает реактивный характер деятельности омбудсмена – реагирование на уже произошедшие нарушения. Но стандартом в большинстве стран является закрепление профилактической проактивной, омбудсмена функции поскольку является омбудсмена. здесь главным предупреждение Эта модель направлением нарушений. называется деятельности К сожалению, Уполномоченный по правам человека в РФ действует лишь после получения жалобы и не наделен правом действовать по собственной инициативе, ему позволено это лишь в исключительных случаях. Представляется, что под указанные в ст.21 ФКЗ случаи, когда Уполномоченный вправе действовать по собственной инициативе (массовые и грубые нарушения прав и свобод, особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты), подпадают не все ситуации. Это право повысило бы эффективность действий национального омбудсмена, позволив ему действовать непосредственно, узнав о конкретной ситуации, например, из СМИ. Правом действовать по собственной 80 инициативе наделены национальные омбудсмены Швеции, Финляндии, Дании, Испании, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, Украины, Чехии, Киргизии, Мальты и др. 2. Наделение общероссийских общественных объединений (кроме политических партий), осуществляющих правозащитную деятельность, правом внесения в Государственную Думу кандидатуры Уполномоченного по правам человека в РФ. Необходимо расширения круга лиц, участвующих в процедуре назначения в части представления кандидатур. Необходимо наделить каждого члена Совета Федерации (СФ) таким правом по аналогии с каждым депутатом Государственной думы (ГД), что ставит первых в дискриминирующее положение. Поскольку омбудсмен по своей природе не только государственный орган, но и по характеру своей деятельности является элементом гражданского общества, то необходимо включить общественные объединения (за исключением политических партий, поскольку международным стандартом является политическая нейтральность омбудсмена) федерального уровня, осуществляющих правозащитную деятельность, к участию в процедуре назначения Уполномоченного по правам человека в РФ. Таким правом наделены общественные объединения в Санкт-Петербурге и Красноярском крае при назначении соответствующих Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации. 3. Законодательное повышение требований к кандидату на пост Уполномоченного по правам человека в РФ. В Федеральном конституционном законе установлен лишь возрастной ценз (35 лет) при замещении должности Уполномоченного по правам человека в РФ, причем не установлено даже требование к уровню образования. Законы зарубежных стран о национальных омбудсменах устанавливают требования к высшему юридическому образованию, а иногда требуют ученую степень в области права (Дания, Молдавии, Эстония, Македония, Хорватия, Венгрия, Литва, 81 Польша - д.ю.н., Швеция, Финляндия). Требования к высшему юридическому образованию установлены и в законах некоторых субъектов Федерации – в законах Краснодарского края, Нижегородской, Калининградской и Тюменской областей, Удмуртии, Чукотского АО, другие же содержат формулировку “как правило”, в частности, законы Астраханской, Архангельской, Амурской, Волгоградской, Смоленской, Свердловской областей. Нет в федеральном конституционном законе и требований к стажу работы в области юриспруденции, что оставляет требования к федеральному омбудсману более простыми, чем к региональному. Примечательна формулировка закона Тюменской области: “Кандидат для назначения на должность Уполномоченного по правам человека должен обладать высокими моральными качествами, пользоваться доверием общественности, иметь высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет либо опыт правозащитной деятельности не менее 4 лет”119. 4. Наделение Уполномоченного по правам человека в РФ правом законодательной инициативы. Для более эффективной реализации возложенной на Уполномоченного по правам человека в РФ функции совершенствования законодательства и приведения его в соответствии с принципами международного права целесообразно расширить его возможности участия в законодательном процессе и влияния на законодательство о правах человека. Сейчас они затруднены, поскольку, во-первых, Уполномоченный по правам человека в РФ не наделен правом законодательной инициативы, а во-вторых, предоставленное ст.31 ФКЗ право обращения к субъектам законодательной инициативы возможно лишь в нескольких случаях. Правом законодательной инициативы (а не возможностью обращения к субъектам данного права) наделены многие Архангельской, 119 из Уполномоченных Брянской, Иркутской, в Федерации Калининградской, cт.5 Закона Тюменской области от 11 ноября 1998 года № 54. 82 субъектах (в Московской, Самарской, Саратовской областях, в Пермском и Алтайском краях, в Дагестане, Ингушетии, Татарстане, Удмуртии, а также в Москве и СанктПетербурге), что делает их более эффективными в реализации функции совершенствования законодательства, поскольку в законодательном процессе субъекта Федерации они действуют без посредников. 5. Наделение Уполномоченного по правам человека в РФ правом обращения в Конституционный суд (КС РФ) с запросом о проверке соответствия Конституции положений нормативных правовых актов органов государственной власти. Во всех странах омбудсмены взаимодействуют с судами, поскольку один из их главных правовых инструментов реагирования по результатам расследования (проверки) является возможность обращения в суды для привлечения определенного субъекта к ответственности. Часто оказывается, что причиной нарушения прав является не (не только) действия (бездействие) какого-либо государственного служащего, а неправомерный акт, изданный органом государственной власти или государственным органом. Именно поэтому здесь так важно право обращение омбудсмена в Конституционный суд (в странах, где он есть), причем в порядке абстрактного нормоконтроля – с инициацией дела (запросом) о несоответствии нормативного правового акта высших органов государственной власти Основному закону. Таким правом обладают омбудсмены Австрии, Албании, Венгрии, Азербайджана, Грузии, Армении, Киргизии, Молдавии и Украины. Для расширения правовых возможностей реализации функции совершенствования законодательства возможно наделение Уполномоченного по правам человека в РФ правом обращения в Конституционный суд РФ (КС РФ) с запросом о проверке соответствия Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы и Правительства РФ. К тому же, правом обращения в Конституционные (уставные) суды с запросом о соответствии Конституции (Уставу) нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации наделены многие из 83 Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. Во многих законах субъектов Федерации о региональных Уполномоченных указывается полномочие обращения в конституционные (уставные) суды субъекта Федерации в порядке конкретного нормоконтроля (с жалобой в связи с конкретной ситуацией), что не требуется, поскольку реализация данного обращения юридически ничем не отличается от подачи жалобы обычным гражданином, и ничего не говорится об обращении в порядке абстрактного нормоконтроля (с запросом о проверке соответствия Конституции или Уставу), что восполняется в законах о конституционных(уставных) судах субъектов Федерации республик Башкортостан, Коми, Карелия, Марий-Эл, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва и Чечня, а также в законах Кемеровской, Калининградской, Самарской, Свердловской и Челябинской областях120. К сожалению, реализация закрепления за Уполномоченным по правам человека в РФ права законодательной инициативы и права обращения в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля затруднена сложностью процедуры изменения Конституции (ст.104 и ст.125) и соответственно принятия Закона о поправке к конституции РФ. 6. Законодательное расширение сферы компетентности (круга подведомственных субъектов) Уполномоченного по правам человека в РФ за счет организаций, выполняющих функции публичного (государственного) характера. Необходимо расширение сферы компетентности Уполномоченного по правам человека за счет расширения круга субъектов, на которые он принимает жалобы. Процесс постепенного делегирования государственных полномочий частным по своей природе инстанциям диктует необходимость вести омбудсменом контроль за соблюдением прав не только органами государственной власти и местного самоуправления, государственными служащими, но и организациями, выполняющими функции публичного характера (нотариат, управляющие компании, СРО, ГК). Примечателен здесь 120 Законы соответствующих субъектов Федерации о Конституционных (Уставных) судах. Приведены выше. 84 пример Защитника граждан Греции и приведенная выше формулировка соответствующего закона. К тому же, как было отмечено ранее, такими полномочиями наделены некоторые Уполномоченные в субъектах федерации (Алтайский край и Волгоградская область). 7. Принятие федерального закона “Об общих принципах организации органа Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации” Необходимо привести к общему знаменателю деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах федерации принятием профильного федерального закона, что позволит уравнять их правовой статус, который весьма неоднообразен. 8. Разграничение компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ и Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации (касательно органов местного самоуправления). Необходимо разграничить компетенции Уполномоченного по правам человека по правам человека и Уполномоченных по правам человека в субъектах федерации, коль скоро этот институт будет принадлежностью каждого субъекта. Во-первых, это укрепит самостоятельность Уполномоченных в субъекте Федерации, а во-вторых, региональные Уполномоченные гораздо ближе к населению муниципальных образований и могут оперативней реагировать на ситуацию. 9. Регулирование деятельности федеральных специализированных омбудсменов федеральными законами. Необходимо принятие федеральных законов об Уполномоченном по правам ребенка и об Уполномоченном по правам предпринимателей. Проект федерального закона “Об Уполномоченном по правам ребенка в РФ”, отражающий парламентский характер детского омбудсмена, в 2002 году так и не был принят Государственной думой121. Деятельность Уполномоченного по правам ребенка на данный момент основана на Указе Президента №986, в нормах которого полноценно не раскрывается правовой статус. 121 раздел “Законопроекты” на сайте ГД ФС - www.duma.gov. 85 Есть опасения, что и деятельность Уполномоченного по правам предпринимателей в РФ пойдет по пути “указного нормотворчества”, поскольку на сайте ГД нет информации по поводу рассмотрения в ближайшее время законопроекта во втором чтении (в первом чтении законопроект принят 18.12.12г.). 10. Законодательное Уполномоченных по решение правам человека проблемы в взаимодействия субъекте Федерации и территориальных отделений федеральных органов исполнительной власти. Основная проблема в деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации состоит в том, что Уполномоченный субъектов Федерации вмешиваются в дела федеральных структур. Несмотря на то, что это происходит в отношении территориальных отделений федеральных органов исполнительной власти (других федеральных органов), расположенных на территории подведомственного субъекта Федерации, тем не менее, необходимо установить механизм разрешения данной ситуации. Представляется, что в случае нарушения прав и свобод федеральными органами, расположенными на территории субъекта Федерации, Уполномоченный по правам человека в субъекте Федерации вправе направить информацию Президенту РФ (как гаранту прав и свобод, исходя из ст.80 Конституции) и Уполномоченному по правам человека в РФ. 11. Развитие института негосударственных (общественных) омбудсменов в РФ по университетской линии и как общественного органа внесудебного рассмотрения споров в определенной сфере. Институт омбудсмена может представлять собой не только государственный орган, но и являться институтом гражданского общества. Новым для России является институт общественных омбудсменов уполномоченных по правам участников образовательных процессов, учрежденный во многих ВУЗах страны. Университетские омбудсмены действуют в Московском университете международных отношений при МИД РФ (МГИМО), в МГУ, в Высшей школе экономики (НИУ ВШЭ). Такая 86 должность учреждена в ряде московских школ и лицеев, общеобразовательных учреждений в субъектах Российской Федерации Заслуживает внимания деятельность Финансового омбудсмена при Ассоциации российских банков (АРБ). В программу входят крупнейшие российские банки – Сбербанк, ВТБ, Альфа-банк и др. Деятельность этого внесудебного общественного органа рассмотрения споров между банками и физическими лицами уже нашла внимание в Министерстве Финансов РФ, которым подготовлен законопроект “Об Уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг (финансовый омбудсмен)”. Законодательная реализация этих мер позволит российским омбудсменам эффективней реализовать возложенную на них основную функцию – восстановление нарушенных прав человека, а в некоторых ситуациях действовать на опережение, предупреждая различные формы дискриминации прав. 87 Список литературы (источники): Конституция и нормативно-правовые акты РФ и субъектов Федерации (в том числе, законопроекты): 1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. 2. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № ФКЗ-1 “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”. 3. Федеральный закон “О государственной гражданской службе” от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ. 4. Федеральный закон “О свободе совести и религиозных объединениях” от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ. 5. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 6. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», 7. Указ Президента РФ “О государственных должностях РФ” от 11 января 1995 г. № 32. 8. Указ Президента РФ “Об Уполномоченном при Президенте по правам ребенка” от 1 сентября 2009 г. №986 . 9. Указ Президента РФ “О долгосрочной государственной экономической политике” от 7 мая 2012г. № 596. 10.Постановление КС от 5 декабря 2012 года № 30-П “По делу о проверке конституционности положений п.5 ст.16 ФЗ “О свободе совести и о религиозных объединениях” и п.5 ст.19 Закона Республики Татарстан “О свободе совести и о религиозных объединениях” в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в РФ”. 11.Постановление КС от 22 апреля 2013г. № 8-П “По делу о проверке конституционности ст. 3, 4, п.1 ч.1 ст. 134, ст. 220, ч.1 ст. 259, ч.2 ст.333 ГПК РФ, подпункта «з» п.9 ст.30, п. 10 ст.75, п.2 и 3 ст. 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в 88 референдуме граждан Российской Федерации», ч.4 и 5 ст. 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А.В.Андронова, О.О.Андроновой, О.Б.Белова и других, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии Справедливая Россия в Воронежской области”. 12.Проект Федерального закона № 185348-6 "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 18.12.2012). 13.Проект Федерального закона “О Финансовом уполномоченном по правам потребителей услуг финансовых организаций” (подготовлен Минфином России - не внесен в ГД ФС РФ). 14.Проект Федерального закона № 99037902-2 "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации" (ред., внесенная в ГД ФС РФ). 15.Уголовный кодекс РФ 1996г. от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ. 16.Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 №174-ФЗ. 17. Гражданско-процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г №138-ФЗ. 18. Кодекс об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 №195-ФЗ. 19.Закон Алтайского края “Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае” от 11 ноября 2002г. № 70-ЗС. 20.Закон Астраханской области “Об Уполномоченном по правам человека в Астраханской области” от 22 января 1999 года № 1/99-ОЗ. 21.Закон Архангельской (ред.от15.03.2012) "Об области от уполномоченном 15.07.1997 по правам № 34-10-ОЗ человека в Архангельской области"(принят Архангельским областным Собранием депутатов 15.07.1997). 89 22.Закон Республики Башкортостан от 03.07.2007 № 450-з (ред.от29.09.2010) "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан" (принят Государственным Собранием - Курултаем РБ 21.06.2007) . 23.Закон Волгоградской (ред.от16.03.2012) "Об области от 31.03.2000 уполномоченном по правам № 388-ОД человека в Волгоградской области" (принят Волгоградской областной Думой 23.03.2000). 24.Закон Красноярского края от 25.10.2007 № 3-626 (ред. от 26.06.2008) "Об Уполномоченном по правам человека в Красноярском крае" (подписан Губернатором Красноярского края 06.11.2007). 25.Закон Московской области от 12 января 2001 года № 4/2001-ОЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Московской области”. 26.Закон города Москвы 15 апреля 2009 года № 6 “Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве”. 27.Закон Пермского края “Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае” от 5 августа 2007 года № 77-ПК. 28.Закон Саратовской области от 12.10.1998 № 50-ЗСО (ред. от 27.09.2011) "Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области" (принят Саратовской областной Думой 23.09.1998) . 29.Закон Свердловской области от 18.10.2010 № 72-ОЗ (ред. от 09.11.2011) "Об Уполномоченном по правам человека в Свердловской области" (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 28.09.2010) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.12.2011) . 30.Закон Республики Татарстан от 03.03.2000 №95 (ред. от 01.08.2011) "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан". 31.Закон города Санкт-Петербург “Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге” от 32.Закон республики Дагестан от 17 марта 2006 года № 11 Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан”. 90 “Об 33.Закон республики Кабардино-Балкария от 3 ноября 2006 года № 82-РЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике”. 34.Закон республики Коми от 8 февраля 2002 года № 24-РЗ “Об Уполномоченном по правам человека в республике Коми”. 35.Закон республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 года 56-З № 449-II “Об Уполномоченном по правам человека в республике Саха (Якутия)”. 36.Конституционный закон республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 16-з № 363-II “О Конституционном суде республики Саха (Якутия)”. 37.Конституционный закон республики Тыва от 4 января 2003 года № 1300 ВХ-1 “О Конституционном суде республики Саха (Якутия)”. 38.Закон республики Тыва от 30 июня 1999 года №250 “Об Уполномоченном по правам человека в республике Тыва”. 39.Конституционный закон Чеченской республики от 24 мая 2006 года № 2РКЗ “О Конституционном суде Чеченской республики”. 40.Закон республики Карелия от 7 июля 2004 года № 790-ЗРК “О Конституционном суде республики Карелия”. 41.Закон республики Марий-Эл от 11 марта 1997 года № 14-З№ “О Конституционном суде республики Марий Эл”. 42.Закон Тюменской области от 11 ноября 1998 года № 54 “Об Уполномоченном по правам человека в Тюменской области”. 43.Закон Ленинградской области от 28 декабря 2009 года № 109-оз “Об Уполномоченном по правам человека в Ленинградской области”. 44.Закон Липецкой области от 27 августа 2001 года № 155-ОЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области”. 45.Закон Смоленской области от 10 апреля 1998 года № 7-з “Об № 287-КЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Смоленской области”. 46.Закон Краснодарского края от 4 июля 2000 года Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае”. 91 47.Закон Кемеровской области от 28 декабря 2000 года № 108-ОЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Кемеровской области”. 48.Закон Пермского края от 5 августа 2007 года № 77-ПК “Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае”. 49.Закон Калининградской области от 2 июля 2010 года № 480 “Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области”. 50.Закон Калининградской области от 2 октября 2000 года № 247 “Об Уставном суде Калининградской области”. 51.Закон Самарской области от 1 декабря 2006 года № 145-ГД “Об Уставном суде Самарской области”. 52.Закон Челябинской области от 27 октября 2011 года N 220-ЗО “Об Уставном суде Челябинской области”. 53.Закон Свердловской области от 27 октября 2011 года № 220-ЗО “Об Уставном суде Свердловской области”. Зарубежные Конституции и правовые акты: 54.Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. 55.Конвенция ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. // Международные акты о правах человека. Сб. документов. Сост. Карташкин В.А., Лукашева Е.А. М.: Норма, 2002. 56.Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября1991 г. № 1920-1. 57.Договор о функционировании Европейского Союза (Римский договор 1957г. в ред. Амстердамского, Лиссабонского и Маастрихтского договоров). Перевод преподавателей кафедры международного права НИУ ВШЭ. 58.Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков — 2-е изд. М.: Издательство БЕК. — 584 с. 59.Конституция Испании 1978г. 60.Конституция Дании 1953г. 61.Конституции Албании 1998г. 92 62.Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 года 63.Конституция Швеции от 6 марта 1974 г. 64.Конституция Венгерской Республики от 31 декабря 1991 года. 65.Конституция Республики Польша от 2 апреля 1997 года. 66.Закон Украины “Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека”. Киев, 2003 г. 67.Закон Кыргызской республики “Об Акыйкатчы (омбудсмене)” от 31 июля 2002г. Бишкек, 2002 г. 68.Указ Президента Казахстана “Об утверждении Положения об Омбудсмене”. Астана, 2002 г. Учебная и специальная (монографическая) литература: 69.А.С.Автономов. “Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность”. науч. изд. – М.: Фонд “Либеральная миссия”; Новое литературное обозрение, 2009. 448с. 70.Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы понятий. — М.: Инфограф, 1999. 71.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М.: Норма, 2006. 512 с. 72.Бойцова В.В., Бойцова JI.B. Комментарий к Федеральному конституционному закону “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”. М.: Инфра-Норма, 1997. 73.Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: БЕК, 1996. 74.Бойцова В.В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Тверь, 1994. 75.Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право России. учебник / М.: Эксмо, 2010. 560 с. 76.Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ и судебная система / под ред. О.В.Матюхина и А.Ю.Сунгурова, 2009” 93 77.Миронов О.О. “Очерки государственного правозащитника”. М.: Изд-во СГУ , 2009. 518 с. 78.Право Европейского Союза: учебное пособие (отв. ред. С.Ю. Кашкин). – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2011 г. . 274 с. 79.Сунгуров А.Ю. “Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа)” / Самара: Норма, 2005. 364 с. 80.Тамбовцев В.В. Комментарий к федеральному конституционному закону “Об Уполномоченном по правам человека в РФ”. М.: Юриспруденция, 2006. 81.Тихомиров Л.В., Тихомирова М.Ю. Юридическая энциклопедия. М.: 1997. 82.Феоктистов Д.Е. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). Автореф. дисс. к.ю.н. Саратов., 2012. 83.Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). М.: Издательство «Ad Marginem», 1997. 84.Шабанова З.М. Специализированные уполномоченные по правам человека в России и зарубежных странах. Автореф. дисс. к.ю.н. М., 2004. 85. Энциклопедический словарь “Конституция Российской Федерации” под ред. Шахрая С.М., М.: 1995 Интернет-ресурсы, периодические издания и др.: 86.Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в РФ – ombudsmanrf.org 87.Официальный сайт Уполномоченного при Президенте по правам ребенка – www.rfdeti.ru 88.Официальный сайт Министерства Финансов РФ – www.minfin.ru. 89.Официальный сайт Государственной Думы РФ – duma.gov.ru. 90.Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации – www.ksrf.ru. 94 91.Российская интернет-база Конституций мира – www.worldconstitution.ru. 92.Сайт Ассоциации российских банков (АРБ) – www.arb.ru. 93. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека за 2012 год. 94. Правовая система “Консультант плюс”. 100. Правовая система “Гарант”. 95.Российская газета. В.В.Путин “Развитие демократических институтов в России”. Статья. М.: Российская газета, 2012. 96.Деловая газета “Коммерсантъ” от 4 декабря 2012г. 97.Газета “Ведомости” от 28 декабря 2012г. 102. Курс “Современные проблемы юридической науки”. Преподаватель – д.ю.н. Кряжков В.А. НИУ ВШЭ, 2011. 103. Спецкурс “Право Европейского Союза”. Преподаватель – к.ю.н. Артамонова О.Ф. НИУ ВШЭ, 2012. 104. Курс “Сравнительное правоведение (конституционное право)”. Преподаватель - д.и.н. Данилов С.Ю. НИУ ВШЭ, 2011. 105. Научно-исследовательский семинар “Актуальные проблемы публичного права”. Преподаватели кафедры конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ. 95
