Доклад о ситуации с вынужденными переселенцами в
advertisement
Доклад о ситуации с вынужденными переселенцами в Республике Северная Осетия – Алания, пострадавшими в ходе осетино-ингушского конфликта в октябре–ноябре 1992 года Введение В ноябре 2006 года в Московскую Хельсинкскую группу (МХГ) поступило обращение жителей лагеря вынужденных переселенцев, расположенного у поселка Майское Республики Северная Осетия – Алания (см. Приложение 1 к докладу). В своей жалобе, от имени 22 семей, переселенцы сообщили о нетерпимых условиях проживания, в условиях отключенного электричества и газоснабжения. Свои обращения они направили в адрес Президента РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ и в другие адреса. В качестве экстренной меры по урегулированию конфликтной ситуации МХГ были подготовлены и направлены обращения в различные федеральные органы власти. К некоторым должностным лицам с обращением ходила на прием лично председатель МХГ Л. Алексеева и вела переговоры. В частности, она встретилась с Уполномоченным по правам человека в РФ В. Лукиным, заместителем главы Федеральной миграционной службы России В. Поставниным, с председателем Комитета Государственной Думы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству В. Плигиным. Обращения были направлены также в Генеральную прокуратуру РФ, Общественную палату РФ, Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. В процессе взаимодействия МХГ с Федеральной миграционной службой РФ была достигнута договоренность о совместном выезде в РСО – Алания для выяснения ситуации на месте. В период с 5 по 8 декабря 2006 года такая поездка состоялась: от МХГ выезжал С.М. Шимоволос, от ФМС России – И.К. Приймак. В период посещения состоялись встречи с вынужденными переселенцами, сотрудниками органов УФМС, представителями министерств и ведомств республики Северная Осетия – Алания. В том числе, с министром РСО-А по делам национальностей и связям с общественностью Касаевым Т.К., председателем судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РСО-А Баразговой Р.С. Также в декабре месяце (15 – 18 декабря) в РСО – Алания выезжала исполнительный директор МХГ Н.А. Таганкина. Она встречалась с жителями лагеря вынужденных переселенцев в п. Майское, проводила консультации по проблемам конкретных семей, выезжала в пос. Новый, куда принуждают переселиться жителей лагеря. В рамках поездки была организована рабочая встреча представителей вынужденных переселенцев с руководителем общественной правозащитной организации «Чеченский комитет национального спасения» (г. Назрань) и представителем отделения «Мемориала» по Северному Кавказу (г. Назрань). В рамках встречи была намечена программа совместных действий, была подготовлена анкета семьи вынужденного переселенца для последующего заполнения. В анкете каждая семья могла изложить всю информацию о проблемах, с которыми столкнулись члены семьи в процессе реализации своих прав и законных интересов, гарантированных законодательством РФ и международными стандартами. После указанных поездок контакты МХГ, как с представителями вынужденных переселенцев, так и с ФМС России, продолжались. По результатам исследования ситуации был подготовлен представляемый отчет. Раздел 1. Описание ситуации в месте проживания переселенцев в поселке Майское Поселение вынужденных переселенцев в п. Майское создано в 1996 года в результате инициативы Президента Республики Ингушетия в организованном размещении вынужденных переселенцев на территории Пригородного района РСО-Алания. Поселение находится рядом с Черменским перекрестком, поблизости от границы с Ингушетией. Оно занимает участок, отчужденный под линию электропередачи на земле, относящейся к категории сельскохозяйственного назначения (пастбище п. Майское). В этой связи созданное поселение затрагивало интересы жителей п. Майское.1 Всего в поселке поселилось 236 семей общей численностью 1235 человек из 15 населённых пунктов Северной Осетии. С самого начала создания поселения, жители практически не получали помощи в обустройстве от государства. Но с течением времени со стороны федеральных органов (Миграционной службы) и различных благотворительных организаций переселенцам стали передаваться вагончики и газоотопительное оборудование, разово предоставлялась помощь продуктами и одеждой. Соответственно, условия проживания в поселении с самого начала были крайне тяжелые. Поселенцы подвергали постоянному риску своё здоровье. Большинство из переселенцев не имели постоянных источников дохода, некоторая часть из них подрабатывала на территории Ингушетии. Основная часть переселенцев жила на пенсии и социальные пособия. Холод в неутепленных вагончиках в зимний период, непостоянное питание привели к случаям истощения среди детей. Многие дети не посещали школу из-за отсутствия зимней одежды.2 Особенно болезненно переносились случаи длительного и частого отключения электроэнергии. Во время холодов это ставило переселенцев в бедственное положение. В течение 11 лет поселение не получило официальный статус и продолжало считаться незаконно образованным. В этой связи переселенцы не могли официально заключать договора на оплату коммунальных услуг и получать соответствующие субсидии. Поэтому жители по своей инициативе провели врезку в газопровод и подвели электроэнергию. С другой стороны, местная администрация и региональные власти активно не препятствовали таким действиям и фактически допускали возможность существования поселка (были и предложения узаконить поселение). Кроме того, в поселении был назначен глава администрации. Были сняты наиболее жизненно важные проблемы проживания. В частности, администрация Пригородного района в один из периодов существования поселения взяла на себя погашение долгов за электроэнергию. В начале марта 2006 года по инициативе Правительства РСО – Алания совместно с администрацией ППП РФ в Южном федеральном округе и Управлением Федеральной миграционной службы РФ по РСО – Алания было принято решение о создании поселка Новый, неподалеку от существующего поселения. Организация поселка соответствовала плану, разработанному в полпредстве Президента РФ в ЮФО, по которому для организации возращения вынужденных переселенцев предусматривалось создание новых поселений для ингушей на территории Северной Осетии. Поселение был разбито в открытом поле в северной части села Чермен. В 2006 году начался процесс перемещения жителей п. Майское на новое место проживания в п. Новый. Одновременно семьям предоставлялись новые блок-контейнеры для временного проживания. Этот процесс планировалось завершить к ноябрю 2006 года. В качестве условий для расселения жителей был установлен «компенсационный» порядок социального обустройства жителей с предоставлением земельных участков. Этот порядок Письмо администрации местного самоуправления Пригородного района Республики Северная Осетия – Алания от 29.11.2006 № 1910–10 начальнику Управления администрации Главы РСО-Алания и Правительства РСО-Алания. 2 «Из зоны конфликта», бюллетень правозащитного Центра «Мемориал», май 2005 год 1 2 предусматривал предоставле6ние земельного участка для обустройства на постоянном месте проживания. Земельный участок, в соответствии с условиями законодательства региональных органов власти предоставлялся в аренду сроком на 3 года, в течение которого семья переселенцев должна была начать строительство дома. Например, семье Доскиева Б.Ж. Постановлением администрации местного самоуправления Пригородного района РСО-Алания от 07.02.06 за № 28 предоставлен земельный участок для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства в аренду сроком на 3 года. В этом постановлении указано, что отвод участка произвести за счет Доскиева Б.Ж. При этом никакой гсподдержки этой семье не оказано. Кроме того, в качестве условия для получения землеотвода и финансовой поддержки вынужденные переселенцы должны были передать права на землю и домовладение (право бессрочного пользования или право собственности), которые имели на период конфликта 1992 года муниципалитету Пригородного района, к которому относился п. Новый. Например, семье Марзиева И.Б. предложено переселиться только при условии подписания им акта приема-передачи домовладения, которое он имел до 1992 г., в собственность администрации и акта об отказе от права владения земельным участком.3 По мере представления всех требуемых документов предполагалось также выделение средств на строительство жилого дома. Но, учитывая, что, практически, сроки получения финансовой поддержки длительные и нередко превышают установленный 3-х летний срок аренды земли, многие семьи были обеспокоены тем, что по прошествии этого срока земельные участки могут быть отобраны. Эти обстоятельства стали причинами отказа части вынужденных переселенцев в переезде в п. Новый. Однако большинство из жителей лагеря переселенцев все же согласились на переселение, рассчитывая в ближайшей перспективе на повышение уровня социального обустройства. Многие из жителей, переселившихся в п. Новый, высказывали недовольство условиями проживания. Поспешность открытия поселка создала ситуацию, когда семьи переселялись в новые жилые блоки до окончания работ по созданию инфраструктуры. В итоге, до конца 2006 года в домах переселенцев не было газа. Газопровод был проложен около домов, но чтобы провести его непосредственно в дом, жители сами за свои деньги должны были купить трубы, проложить их и сделать врезку в общий газопровод, стоимость этих работ составляла не менее 6 тыс. руб.4 Кроме того, жители жаловались на качество воды и перебои с электроэнергией. К весне 2006 года в п. Майское осталось около 70 семей. После этого процесс переселения замедлился, а оставшиеся жители стали отказываться от переселения, настаивая на праве возвращения к местам своего прежнего проживания. Такая позиция части жителей поселения не согласовывалась с принятым планом о ликвидации поселка Майское. Кроме того, было аннулировано соглашение об оплате за использование электроэнергии, ранее оплачиваемой из фондов Министерства по делам национальностей Ингушетии. Это обстоятельство стало поводом для применения по инициативе республиканских органов власти различных мер воздействия в отношении жителей поселка. 27 апреля 2006 года были отключены от источника энергоснабжения вагончики, в которых проживали вынужденные переселенцы. По описанию самих жителей этой ситуации: «люди, отключившие свет, приехали на специализированной машине, без предварительного 3 4 Указанные документы имеются в МХГ. Из бесед Н. Таганкиной с жителями п. Новое. 3 предупреждения. Отключив свет, они уехали в сторону Северной Осетии, так и не объяснив причину своих действий».5 15 мая 2006 года в поселении подача электроэнергии была вновь возобновлена. Свет включили после того, как Министерство финансов Ингушетии изыскало не предусмотренные бюджетом средства и погасило задолженность переселенцев по электричеству. Однако вечером того же дня неизвестными лицами была совершена попытка отключить поселение от газоснабжения. Эта попытка была пресечена самими переселенцами.6 Жители п. Майское расценивали эти действия как попытку властей Северной Осетии оказать давление на оставшиеся семьи, которые отказались переезжать в п. Новый. В знак протеста против ликвидации поселка и затягивания процесса возвращения вынужденных переселенцев к местам их прежнего проживания на территории Северной Осетии, 3 июля 2006 года жители лагеря пос. Майский объявили о начале акции голодовки. В голодовке приняли участие 12 человек (мужчины); остальные жители поселка поддерживали требования голодающих. Голодовка стала актом отчаяния. «По словам врача, работающего в лагере переселенцев, у некоторых из участников акции началась интоксикация и появилась аритмия. К участникам акции несколько раз приезжали представители власти Северной Осетии и пытались уговорить людей отказаться от крайних мер. Люди намерены продолжать голодовку до тех пор, пока их требования не будут удовлетворены». «На 24 июля состояние голодающих оценивается как тяжелое. 21.07.06 был госпитализирован Дарсигов Руслан. После двух дней в реанимации его перевели в общую палату. В крайне тяжелом состоянии находился еще один голодающий – Темирханов Хусейн. Он был также доставлен в больницу, провел два дня в реанимации, от стационарного лечения отказался и вернулся к голодающим»7. Участники акции обращали внимание на препятствия в контактах с журналистами и на информационную изоляцию. «К нам приезжали журналисты различных телевизионных компаний, в том числе НТВ, снимали сюжеты, однако ни один сюжет в эфир не пропустили. А журналиста газеты «Московский комсомолец» во время работы в лагере пытались задержать сотрудники милиции. Женщинам удалось его отбить»8. Голодающие также сообщили, что к ним неоднократно приезжали представители власти Северной Осетии, а также Федеральной миграционной службы, обещали в ближайшие сроки удовлетворить требования ингушских переселенцев и уговаривали отказаться от крайних мер. Министерство здравоохранения Северной Осетии предлагало медицинскую помощь участникам акции. И, наконец, 24 июля 2006 года под председательством Председателя Правительства РСО– Алания А.В. Меркулова состоялось заседание Комиссии РСО–Алания, образованной распоряжением Главы РСО–Алания от 1.02.06 за №8-рг, на котором были обсуждены требования жителей, объявивших голодовку, и в целях нормализации ситуации были запланированы конкретные мероприятия, прописанные в Протоколе заседания Комиссии от 24 июля 2006 года за № 1. Согласно протоколу все обязательства по выполнению требований голодающих должны быть исполнены до конца октября 2006 года, в частности, должны были выдать удостоверения личности с отметкой о регистрации по месту жительства на момент конфликта 1992 года; приняты меры, способствующие своевременному юридическому оформлению и выдаче документов на домовладения; Информация Правозащитного центра «Мемориал» 27 апреля 2006 года Ингформ Бюро, 16.05.2006 16:33. 7 Правозащитный Центр «Мемориал» Голодовка в лагере беженцев в Пригородном районе РСО-Алания . 8 См. ссылку 6. 5 6 4 проработаны дополнительные варианты жилищного обустройства на территории г. Владикавказа или в других районах республики, и ряд других мер. Но ни одно из этих обязательств не было выполнено к моменту обращения вынужденных переселенцев в МХГ. Одной из основных причин этого, по нашему мнению, является чрезмерность выдвигаемых требований по предоставлению различных документов. Например, к заявлению на продление срока действия статуса вынужденного переселенца необходимо представить 9 различных заявлений, справок и других документов, а для получения господдержки – 6. Причем часть необходимых справок получить практически невозможно. В частности, при запросе справки о наличии у семьи жилья на момент конфликта 1992 года многие переселенцы получали отказ со ссылкой на то, что, якобы в ходе осетино-ингушского конфликта, сгорели все архивные данные. При этом нам достоверно известно, что в 1998 году при составлении перечня домовладений, подлежащих отселению с территории зоны санитарной охраны (во исполнение Постановления Правительства РСО–Алания от 18 мая 1998 г. за №89) такие данные были. Более того, у некоторых переселенцев имеются на руках справки, выданные ранее, тем не менее, их не принимают во внимание, а требуют в судебном порядке устанавливать юридический факт – наличие домовладения. Но даже если кто-то и обратится в суд, представив соответствующие доказательства, и суд рассмотрит заявление и вынесет положительное решение, то получить его на руки невозможно без соответствующего денежного вознаграждения, а точнее взятки, или только после переселения на указанное властями место (фактически это способ принуждения выселиться). У нас есть факты, подтверждающие это. Отдельно хотелось бы остановиться на вопросе получения государственной поддержки вынужденным переселенцам, лишившимся жилья в результате конфликта 1992 года. Например, нам известно, что из бюджета РФ в 2004 г. на эти цели были выделены денежные средства в размере более 2 млрд. руб. Но, мы не знаем ни одной семьи, которая бы в течение последних двух лет получила денежные средства на восстановление либо на приобретение или строительство дома. Основная причина, как уже говорилось выше, – чрезмерность выдвигаемых требований по оформлению необходимых документов. Но есть семьи, которым все же удалось оформить полный пакет документов и передать его в ФМС. Тем не менее, им под разными предлогами денежные средства не перечисляются. Теперь несколько слов о тех кабально-принудительных методах, которые используются властью при переселении. Например, семье Доскиева Б.Ж. Постановлением администрации местного самоуправления Пригородного района РСО–Алания от 07.02.06 за № 28 предоставлен земельный участок для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства в аренду сроком на 3 года. В этом постановлении указано, что отвод участка произвести за счет Доскиева Б.Ж. При этом никакой господдержки этой семье не оказано. А семье Марзиева И.Б., например, предложено переселиться только при условии подписания им акта приема-передачи домовладения, которое он имел до 1992 г., в собственность администрации, и акта об отказе от права владения земельным участком. К концу 2006 года в лагере переселенцев осталось 22 семьи, из тех, кто категорически отказался переехать на новое место в п. Новый на предложенных условиях. Из них 21 семья получила или претендовала на получение статуса вынужденных переселенцев и рассчитывала на материальную поддержку. 7 ноября 2006 года от администрации Пригородного района в адрес вынужденных переселенцев были направлены предостережения о том, что проживающие семьи обязаны освободить территорию земельного участка, на котором находились их временные жилища. И практически одновременно Администрация местного самоуправления (АМС) Пригородного района, ОАО «Октябрьрайгаз» и ОАО «Севкавказэнерго» направили всем 5 семьям предписание-предупреждение об отключении электричества и газа в связи с задолженностью.9 Во время голодовки ее участники распространили обращение, в котором были изложены следующие требования10: 1. О незамедлительном возвращении ингушских беженцев к местам постоянного проживания в так называемые закрытые сёла. Мы убеждены, что сам факт наличия таких сёл на территории Российской Федерации наносит серьёзный урон демократической составляющей нашего государства; 2. О незамедлительном решении вопроса о границах «водоохранной зоны»; 3. О незамедлительной выдаче всем жителям Пригородного района паспортов с регистрацией в населенных пунктах постоянного проживания. Эта регистрация должна быть постоянной и не может быть изменена без согласия гражданина; 4. О незамедлительном решении комплекса юридических проблем, связанных с компенсацией утерянного имущества и выделением новых земельных участков. Мы просим упростить процедуру получения разных справок, прилагаемых к заявлению на государственную поддержку, и не требовать у нас справок, которые уже представлялись ранее, если сведения, сообщенные в них, не претерпели изменения. Из этих требований можно выявить основные проблемы переселенцев. В частности, значительная часть вынужденных переселенцев, которые продолжали оставаться в лагере пос. Майское, ранее проживали именно в тех населенных пунктах, которые до настоящего времени были закрыты для возвращения: 1. Поселки Терк, Чернореченское, Балта, Редант-2, Южный (южная часть поселка) – в связи с созданием водоохранной зоны; 2. Поселки Октябрьское, Южный (северная часть поселка), Ир – в связи с активным противодействием местных администраций. Так, у Ислана Марзиева сохранился земельный участок (дом разрушен) в поселке Ир. Но его семья не может вернуться и восстановить дом, поскольку «в село не пускают». В другом случае, у семьи Куштовых сохранилась часть дома в поселке Южном. Но сохранившуюся комнату занимают беженцы из Южной Осетии. Семья не может вернуться в поселок, опасаясь за свою безопасность. Кроме того, у значительной части вынужденных переселенцев существуют проблемы с оформлением документов. Это является препятствием в получении официального статуса вынужденного переселенца и, соответственно, в получении материальной помощи. Так, у некоторых из вынужденных переселенцев не было документов, подтверждающих факт владения имущества. Например, Ахриев Амерхан не смог получить документы на дом, поскольку домовая книга сельсовета сгорела в 1992 году. У семьи Ханифы Куштовой был построен дом в поселке Южный. Но, поскольку «все документы сгорели», она не может подтвердить факт утраты имущества. Такая же ситуация была у жительницы лагеря Тамары Котиковой. Ей, кроме подтверждения покупки дома в бессрочное пользование, необходимо оформить документы о наследовании. Однако она не может получить подтверждение о смерти родителей. По результатам встреч выяснилось, что каждая из семей, проживающих в поселении, претендует на возвращение к прежнему месту жительства, но имеет объективные Письмо Межрегионального ФМС России, от 20.11.2006, № МС15-5768. Открытое письмо жителей лагеря переселенцев Майское. Подписали 25 вынужденных переселенцев в декабре 2006 года. 9 10 6 препятствия в возвращении. Эти препятствия зачастую связаны с документальным подтверждением различных обстоятельств. Также установлено, что большинство из этих проблем с документированием имеет перспективу в разрешении. Однако поскольку за прошедшие годы сами переселенцы так и не смогли их разрешить, очевидно, что им крайне необходима правовая помощь. По результатам обсуждения с переселенцами выяснилось, что многие из семей могут согласиться на компромиссные условия. Например, на переселение в поселок Новый на условиях временного размещения, без отказа в праве на возвращение к прежнем месту жительства. Кроме того, допускается и вариант обустройства в поселке Новом, но с гарантиями на получение земельных участков в бессрочное пользование или в собственность. Основные проблемы возвращения переселенцев Проблема возвращения переселенцев продолжительную историю. на прежние места жительства имеет Прежде всего, проблема имеет исторический аспект – неразрешенный спор об этнических территориях. Именно этот спор породил осетино-ингушский конфликт 1992 года и до настоящего времени остается первоочередным фактором, влияющим на все последующие события и решения органов власти двух республик в возникающих конфликтах. Так, в 1980-х годах осетинским руководством при поддержке советского правительства11 применялась практика ограничений в отношении поселения граждан ингушской национальности в Пригородном районе республики. Такие ограничения были установлены для оформления сделок купли-продажи домовладений, регистрации построек и на прописку самих жителей. Соответственно, у многих жителей отсутствовали правоустанавливающие документы о факте проживания, владении недвижимым имуществом, землей. Поэтому сейчас при обращении за статусом вынужденных переселенцев и для получения компенсации от государства за утраченное имущество, отсутствие таких документов стало непреодолимым препятствием. В этой связи, официальные данные о вынужденных переселенцах также существенно отличаются от реальных (по различным оценкам число незарегистрированных жителей на момент конфликта превышало на 1/3 официальные данные – на 35000 человек). Проблема проживания лиц ингушской национальности на территории Северной Осетии осложнилась и конфликтом интересов с югоосетинскими беженцами, прибывшими в республику ко времени конфликта. Так, часть сохранившихся домов ингушей, подлежащих возвращению, были заняты такими беженцами. И быстро вернуть такие дома власти Северной Осетии не рискуют, опасаясь новых взрывов протеста. За период конфликта было разрушено 3834 жилых дома, а Пригородный район покинули более 30 тысяч человек ингушской национальности. Ущерб оценивался по ценам 1996 года в размере 2,5–3 трлн. руб. Проблема возмещения ущерба потерпевшим в конфликте остается актуальной и в настоящее время. 11 Постановление Совета Министров «Об ограничении прописки граждан в Пригородном районе Северо-Осетинской АССР» от 5 марта 1982 г. № 183. 7 К 2007 году удалось социально обустроить около 2/3 вынужденных переселенцев. По официальным данным УФМС России на 30 января 2007 года на учете вынужденных переселенцев состоит 2994 семьи в количестве 10574 человек.12 Однако многие из них имеют претензии к размеру компенсации причиненного ущерба. Это связано, в частности, с тем обстоятельством, что потерпевшие не получили соразмерной компенсации за ущерб и продолжают испытывать различные дискриминационные ограничения. Остается злободневной проблема безопасного проживания и трудоустройства ингушей на территории Северной Осетии. Институциональные предпосылки возвращения переселенцев на прежние места жительства Стремление осетинских органов власти определить особый статус Пригородного района отразилось в решениях, содержащих прямые дискриминационные положения в отношении ингушского населения. Прежде всего, это Постановление Верховного Совета СОАССР от 14 сентября 1990 года «Об общественно-политической ситуации в республике» и Указ Президиума Верховного Совета Республики Северная Осетия – Алания от 24 сентября 1991 года. Эти решения ставили целью всемерно препятствовать расселению ингушей по территории РСО–А (Пригородного района). В частности, пункт 8 постановления ограничивал регистрацию приобретаемой собственности и самих жителей по месту жительства и проживания. При этом устанавливалось, что только при наличии регистрации (прописки) допускается трудоустройство и регистрация недвижимости. Именно эти акты послужили одним из основных поводов в разжигании конфликта. Несмотря на очевидную неправомерность положений Указа, он продолжал применяться и после конфликта. В его развитие 24 октября 1996 года был принят Закон РСО–А «О миграции». Согласно закону, правила регистрации мигрантов были ужесточены и уведомительный порядок регистрации замещен на разрешительный. Эти правила на территории Северной Осетии – Алании стали использоваться как основной инструмент ограничения прав по национальному признаку. Эти ограничения привели, в частности, к той ситуации, что значительная часть жителей ингушской национальности, проживающих на территории РСО–А до конфликта, не имели легального статуса проживания. Это обстоятельство стало причиной того, что многие вынужденные переселенцы не могли подтвердить свой статус. Кроме того, возникли проблемы доказывания факта проживания и наличия имущества по месту проживания в республике. Таким образом, образовалась особая группа вынужденных переселенцев – «непризнанных переселенцев». И тот факт, что эти люди не имеют перспектив получить компенсацию по причинам дискриминационного отношения, можно признать как продолжающуюся дискриминацию. С другой стороны, факт регистрации по месту жительства для вынужденных переселенцев на территории РСО–А также не гарантировал обеспечения их прав. В частности, 22 декабря 1992 года был принят закон «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия». По этому закону в список избирателей включались только те лица, которые постоянно проживали на территории избирательного участка. Соответственно, в такой список не попали те вынужденные переселенцы, которые имели регистрацию в участках, но временно по месту регистрации не проживали. По информации жителей, компактно проживающих в селах с преобладающим ингушским населением, ограничения в Справка о результатах работы по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октябряноября 1992 года, УФМС РФ, январь 2007 г. 12 8 реализации права быть избранным проявлялись в отказах в регистрации ингушских кандидатов.13 К 1997 году дискриминационные положения региональных органов были отменены. В частности, 22 апреля 1997 года внесены изменения в статью 10 Закона «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия», 20 июня 1996 года отменен пункт 8 Постановления Верховного Совета СОССР от 14 сентября 1990 года, отменен пункт 6 Постановления Верховного Совета СОССР от 6 марта 1993 года. В том же году, при содействии специального представителя Президента РФ по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта, был исключен из решений тезис о «невозможности проживания» на территории РСО–А ингушей. Однако с отменой этих положений не была сделана должная оценка их последствий. Должностные лица, виновные в принятии и применении дискриминационных норм, не были привлечены к ответственности и не были наказаны. Это обстоятельство стало одной из причин того, что дискриминационные положения по национальному признаку в практике органов власти продолжали сохраняться. А на уровне массового сознания в Республике Северная Осетия нетерпимость и страх по отношению к ингушскому населению продолжают доминировать. Оценка действий местных властей Проблемы жителей поселка Майское всецело отражают все аспекты разрешения проблемы вынужденных переселенцев в республике Северная Осетия. В их основе – обеспечение реальной возможности возвращения жителей на прежнее место жительство. Попытки урегулировать эти проблемы велись с 1994 года в формате многосторонних переговоров. Эти переговоры стали возможными только после признания моратория на территориальные претензии (Пригородный район), обеспеченных Указом Президента РФ. Но сама возможность переговоров не означала, что конфликт будет разрешен. Первым документом, определившим перспективу урегулирования проблемы вынужденных переселенцев, стало Постановление Верховного Совета СОССР от 6 марта 1993 года за № 84 «О программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии». В этом решении были заложены положения, которые определили последующую тактику миротворческих действий: сегрегация населения из-за «невозможности совместного проживания». Пункт 6 этого Постановления был показательно изложен в такой редакции: «Учитывая мнение трудовых коллективов, советов народных депутатов и их исполкомов о невозможности совместного проживания, рассмотреть вариант решения проблемы граждан Северо-Осетинской ССР ингушской национальности путем создания новых поселений и компактного их расселения, использовав его как основу на переговорах». В контексте этого постановления вышел Указ Президента РФ от 13 декабря 1993 года «О мерах по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября – ноября 1992 года». Однако основным препятствием в его реализации стало решение задачи обеспечения безопасности возвращения граждан, комплексное решение которой до настоящего времени фактически не достигнуто. «Оставалось фактом, что ингушское и Интервью с И.Б. Марзиевым, вынужденным переселенцем из пос. Ир, по выборам в селе Октябрьском в 2005 г. 13 9 осетинское население в основной массе было настроено в отношении друг друга враждебно».14 Первые попытки организованного возращения переселенцев в село Чермен, в августе 1994 года, столкнулись с организованным противодействием жителей и администрации местного самоуправления. В итоге в августе удалось вернуть только 10 ингушских семей. Однако этот процесс продолжался, и в период с 1994 по 1998 год удалось возвратиться на прежние места жительства (по официальным данным) 2387 семьям (13213 человек). Показательно, что вынужденные переселенцы, возвращающиеся в свои дома, из-за страха подвергнуться насилию объединялись и формировали практически изолированные общины. Взаимная неприязнь была слишком высока. Эта неприязнь стало основной причиной разрыва всех договоренностей о возвращении переселенцев, достигнутых руководством республик при участии представителей федерального правительства (в частности, таких трехсторонних соглашений, как Кисловодское от 20 марта 1993 года и Бесланское от 26 июля 1994 года). До 1997 года все переговоры проходили без практических результатов. Но, что позитивно, в этот период вошла в обиход практика встреч представителей властей с жителями.15 Очередной этап соглашений открыло подписание Договора об урегулировании отношений и о сотрудничестве между РСО–Алания и Республикой Ингушетия от 4 сентября 1997 года и Программы совместных действий от 15 октября 1997 года. Всего до 1998 года, т.е. за 6 прошедших лет, по проблеме конфликта было издано 33 указа, 5 распоряжений Президента РФ, 15 постановлений и 15 распоряжений Правительства РФ, 7 постановлений Совета Федерации и 4 постановления Госдумы РФ. Однако, по оценке Совета Безопасности РФ, «ни один из документов, регламентирующих возвращение вынужденных переселенцев в места прежнего проживания, в полном объеме не был выполнен».16 Только 11 октября 2002 года было достигнуто соглашение, которое вновь определило возможность разрешать возникающие конфликтные ситуации в паритетном порядке. Соглашение было подписано президентами РСО–Алания и Республики Ингушетия под названием «О развитии сотрудничества и добрососедстве». Столь длительное противостояние и нерезультативность переговоров можно объяснить не только сохранившимся уровнем нетерпимости и агрессии, но и отсутствием эффективного арбитра. От пути судебного разрешения стороны категорически отказались. А федеральный центр, который и должен был выступить в качестве арбитра в этом конфликте, не смог стать таковым. Однако наиболее негативные последствия (до сих пор до конца не осознанные федеральными органами власти) вызвала ошибка в выборе путей и методов урегулирования конфликта. В частности, формирования поселков с раздельным проживанием жителей ингушской и осетинской национальностей. Соответственно, 10 лет усилий в этом направлении не только не привели к улучшению ситуации, но и, фактически, закрепили позиции противостояния по национальному признаку. Причем, если до 1996 года федеральное правительство следовало доктрине безусловного возвращения вынужденных переселенцев на прежние места проживания, то, позднее – при А.В. Кулаковский, В.А. Соловьев. Северная Осетия и Ингушетия: Опыт постконфликтного строительства новых взаимоотношений. Владикавказ, 2003. 15 За период с ноября 1992 года по август 1996 года было проведено свыше 700 встреч с жителями (в т.ч. в городках беженцев). 16 А.В. Кулаковский, В.А. Соловьев. Северная Осетия и Ингушетия: Опыт постконфликтного строительства новых взаимоотношений. Владикавказ, 2003. 14 10 фактическом блокировании такого процесса – федеральные органы власти стали вести политику соглашательства с решениями северо-осетинских органов власти. Ключевым событием стало признание невозможности возвращения ингушских семей в часть сел Северной Осетии. После этого, неизбежно, изменились общие приоритеты в практическом решении проблем переселенцев – в создании новых этнических поселений. Другой существенный фактор: общая ситуация на территории республики Осетия, связанная с особым режимом борьбы с терроризмом. После вооруженных действий в 1992 году Пригородный район фактически был блокирован блок постами МВД, т.е. был ограничен проезд. Эта ситуация сохранилась и после того, когда опасность открытых межэтнических столкновений фактически перестала быть актуальной. Такой режим контроля превратил поселения в Пригородном районе РСО–А в особую зону отчуждения. Он существенно ограничил свободу передвижения для переселенцев и, практически, узаконил границы этнической сегрегации. Соответственно, в условиях мононациональных поселений стали невозможными процессы ассимиляции ингушей в Северной Осетии. Наконец, 8 февраля 2006 года в Ростове-на-Дону при участии полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе Дмитрия Козака президенты Ингушетии и Северной Осетии подписали протокол «Совещания по урегулированию последствий осетино-ингушского конфликта октября–ноября 1992 года». Согласно этому документу процесс возвращения вынужденных переселенцев в Пригородный район РСО– Алания должен был быть завершён до конца 2006 года. Параллельно и Президент России также определил сроки (до конца 2006 года) органам власти республик в разрешении проблемы вынужденных переселенцев в Северной Осетии. Эти решения заметно активизировали действия органов власти Северной Осетии в решении всех вопросов, связанных с обеспечением возвращения переселенцев. Результатами этих усилий были, в частности, переучет нуждающихся в помощи вынужденных переселенцев и формирование новых списков на получение государственной поддержки. Дополнительные возможности открыла реализация федеральной программы «Жилье», под которую также было выделено финансирование. Результатом информационной кампании для переселенцев, проведенной органами УФМС в РСО–Алания и Ингушетии, стало расширение списка заявителей на статус вынужденных переселенцев. Ограничения в возвращении переселенцев на места прежнего проживания Процесс возвращения вынужденных переселенцев начался сразу после прекращения военных действий. Но такие инициативы сразу встретили жесткое сопротивление среди местного населения. Со временем стало понятно, что такое сопротивление имеет не столько характер неприятия, сколько организовано и поддерживается местными органами власти. В этот период зарегистрировано множество нападений на возвращающиеся семьи. В связи с этим многие из них вновь были вынуждены покинуть свои дома. Затягивание процесса возвращения ухудшало положение переселенцев, поскольку за прошедшие годы оставленные дома ветшали и приходили в негодность для проживания или были окончательно разрушены. В этой связи на прежние места жительства фактически удалось возвратиться лишь отдельным семьям. Официальный процесс возвращения начат в 1994 году. За десятилетний период зафиксированы многочисленные случаи конфликтов между местными жителями и вынужденными переселенцами, которые делали попытки вернуться на прежнее место жительства. Конфликтные столкновения происходили и при попытках организованного посещения ингушских кладбищ. Примечательно, что для обеспечения 11 собственной безопасности, ингушские жители также пытались организованно ездить по территории Северной Осетии. Но это обстоятельство стало еще больше провоцировать конфликты. Наконец, в конце 90-х годов координацию мероприятий по возвращению переселенцев взяло на себя Представительство Президента РФ в ЮФО. Такие мероприятия стали тщательно готовиться и сопровождаться предварительными переговорами. Обеспечивалась охрана и сопровождение семей. Однако в большинстве случаев приезжающих встречала агрессивно настроенная толпа местных жителей, и переселенцам приходилось снова выезжать из села. Показателен случай, произошедший 17 мая 2005 года. В этот день планировалось организованное возвращение пяти семей ингушской национальности в поселок Ир из лагеря переселенцев поселка Майское. В поселок Ир были перевезены вагончики, где должны были временно проживать переселенцы. Но во время их установки один из вагончиков был подожжен. «Заселение ингушских семей было запланировано и предварительно согласовано, как с представителями федеральной власти, так и с руководством Северной Осетии». Репатриантов сопровождали «заместитель начальника департамента по внутренней политике аппарата полпреда в ЮФО Андрей Ярин, заместитель полномочного представителя президента России в ЮФО Виктор Ампилогов, глава администрации Пригородного района Джиоев».17 Наблюдатели отметили, что во время конфликта никто из представителей власти практически не вмешался в конфликт, не предпринимались попытки рассеять толпу и задержать провокаторов. Примечательно, что в противодействии возвращению активно участвовали беженцы из Южной Осетии, которые поселились в этом поселке. Ранее, в апреле 2005 года, таким же образом сорвалась попытка возвращения переселенцев в село Чермен. По свидетельству вынужденных переселенцев, это была 28-я попытка организованного возвращения в село. По заявлению Р.С. Аушева, «в девять населенных пунктов Пригородного района ингуши не могут вернуться, так как эти населенные пункты для них остаются закрытыми. Тем самым нарушаются их конституционные права. Они лишены свободы передвижения». 18 До настоящего времени «не созданы условия для возвращения вынужденных переселенцев в села Ир, Южный, Октябрьское».19 Закрытыми для возвращения числятся город Владикавказ, поселки Спутник, Чми, Эзми, Балта, Редант20. И если до конфликта ингуши проживали в 29 населенных пунктах республики, то, фактически, вынужденные переселенцы возвратились лишь в 16 поселений республики. «Ингформ бюро», 17.05.2006 10:23. Интервью Р.А. Аушева агентству «Интерфакс» по итогам встречи с Президентом России 12 января 2001 года. 19 Итоги выполнения «Рабочего плана совместных действий представительства Президента Российской Федерации в РСО–А и РИ, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Ингушетия по преодолению последствий осетино-ингушского конфликта и оздоровлению ситуации в республиках в 2000 году». 20 Данные о возвращении и обустройстве граждан ингушской национальности и завозе временного жилья в населенные пункты РСО–А в 1994–2006 годах. Отдел оказания содействия вынужденным переселенцам в жилищном обустройстве межрегионального УФМС РФ. 17 18 12 Особенно сложно решаются вопросы освобождения жилья для возвращения вынужденных переселенцев, которое занято новыми семьями (в т.ч. беженцами из Южной Осетии). Так, из 9 общежитий Владикавказа «удалось вынести решения только по 5». 21 Крайне негативно на процесс возвращения повлияли события теракта в г. Беслане. Реакцией на это событие со стороны осетинского населения стал всплеск агрессии против ингушей. На 8-9 месяцев процесс возвращения переселенцев практически прекратился, а некоторые из ингушей вновь оставили свои дома. В то же время по данным специального представительства Президента РФ по урегулированию осетино-ингушского конфликта к началу 2004 года государственная помощь в возвращении была оказана 3942 семьям вынужденных переселенцев-ингушей (21560 чел.), т.е. 80% от обратившихся. Эти семьи числятся возвратившимися на прежнее место жительства. Однако следует заметить, что официальный учет реально проживающих в местах возвращения не ведется. По данным Госкомитета по делам беженцев и вынужденных переселенцев Республики Ингушетия на тот же период в 13 населённых пунктах Пригородного района РСО–А жили лишь 11 988 человек, т.е. чуть ли не в два раза меньше. Столь значительное расхождение данных не может не насторожить. Создается впечатление, что органы, ответственные за решение проблемы вынужденных переселенцев, распространяя подобную сомнительную статистику, создают иллюзию успешного разрешения проблемы возвращения. А поскольку была поставлена политическая задача22 – «разрешить проблему беженцев» до конца 2006 года, есть очевидный соблазн использовать такие данные для отчетов об успешном разрешении этой задачи. В целом за последние 2 года процесс возвращения переселенцев заметно пошел на спад. Это объясняется, прежде всего, тем, что в села, «открытые для возвращения», ранее удалось возвратиться большинству из тех, кто намерен был это сделать. А села, «закрытые» для возвращения, так и остались закрытыми. С 30 апреля 2005 года по 30 января 2007 года (за 1,5 года) по официальным данным оказано содействие на возвращение и обустройство 403 семьям или 1832 жителям. 1/3 из них была расселена в поселке Новом. И только 272 семьи (1169 человек) числятся возвратившимися на прежние места проживания (фактическое проживание не учитывается).23 Запрет проживания в водоохранной зоне Проблема возвращения жителей, покинувших села, расположенные в водоохранной зоне, наиболее полно отражает конфликт интересов республиканских, местных властей и прав переселенцев. Причем в контекст толкования этой проблемы вплетены различные правовые позиции всех заинтересованных сторон. Из интервью с министром РСО–А по делам национальностей и связям с общественностью Касаевым Т.К., 8.12.2006. 22 Согласно Протоколу совещания по урегулированию последствий осетино-ингушского конфликта октябряноября 1992 года от 8.12.06 года, процесс возвращения беженцев в Пригородный район РСО–Алания должен быть завершён до конца 2006 года. 23 Справка о результатах работы по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октябряноября 1992 года, УФМС РФ, январь 2007 г. (приложение). 21 13 Представленная ниже оценка этой проблемы основана на признании таких приоритетов, как права человека и общепринятые демократические методы разрешения подобных конфликтов.24 Проблема расширения водозабора стала актуальной еще в 80-е годы в связи с дефицитом водоснабжения города Владикавказа. К этому время система водоснабжения была подведена от скважин, расположенных вверх по течению реки Терек, за границей города. Эта зона водозабора находилась неподалеку от ущелья, в непосредственной близости от поселений Южный, Чернореченское, Терк, Балта и Редан-2. Особенность этих сел определялась тем, что 85% их населения состояла из семей ингушской национальности. Во время конфликта эти села практически опустели, их покинули около 7 (по другим оценкам около 11) тысяч ингушей (около 1/3 от всех переселенцев ингушской национальности Пригородного района). С 1993 по 2000 год в села постепенно начали возвращаться жители как ингушской, так и осетинской национальностей. В этот период в поселке Южном проживало 3125 человек осетинской национальности и 4 ингушской, в Балте, соответственно – 1220 и 269 человек, Редант-2 – 578 и 198 человек. Значительная часть переселенцев ингушской национальности также подали заявления на возвращение. В поселок Южный – 2141 человека, в пос. Чернореченское – 1207 человек, в пос. Терк – 1639 человека, в пос. Балта – 770, в Редант-2 – 1508 человек. 63 человека из заявителей получили средства на восстановление жилья.25 Однако с 2001 года возвращение переселенцев в эти поселения было ограничено, наоборот, был начат процесс выселения. К 2005 году в этих селах было разрушено уже 90% жилых домов, и никто в них практически не проживал. Началу процесса отчуждения земель для водозабора положило постановление, принятое 25 июля 1996 года Правительством Республики Северная Осетия – Алания за № 156 «О зоне санитарной охраны источников питьевого водоснабжения». Согласно этому постановлению, в границу зоны 1 строгого режима попала территория всех 5 сел, с общей территорией 1174 га. Показательно, что в п. 2 постановления была уже дана «рекомендация» местной администрации г. Владикавказа о вынесении «из 1 зоны административных и жилых строений населенных пунктов». Таким образом, фактически был предоставлен «карт-бланш» на любые действия по вытеснению вынужденных переселенцев из этих сел, воспрепятствованию их возвращению и восстановлению разрушенных домовладений. В свою очередь, решением администрации города Владикавказа вся территория границ санитарной зоны была передана Управлению водопроводно-канализационного хозяйства, с правом ограничения доступа на эту территорию жителей.26 Большинство из опрошенных в ходе поездки вынужденных переселенцев из числа ингушской национальности считает, что это постановление было принято исключительно с целью недопущения возвращения ингушей на прежнее место жительства. Следом за указанным выше постановлением Правительством республики было принято новое постановление «Об отселении граждан, проживающих в зоне санитарной охраны источников питьевого водоснабжения (сс. Южный, Чернореченское, Терк, Балта, Редант2» от 18 мая 1998 года № 89. По этому постановлению процесс выселения стал носить плановый характер, но с задачей предоставления мест альтернативного поселения для В частности, процедур и обязательств гарантий и защиты большинством прав меньшинства. Информация Управления по социальным вопросам и работе с вынужденными переселенцами спецпредставительства Президента РФ от 22 декабря 2000 г. 26 Постановление администрации местного самоуправления города Владикавказа от 13 ноября 1996 года за № 473. 24 25 14 жителей. В этом постановлении Комитету по земельным ресурсам республики было дано указание об отводе земельных участков для жителей сел в различных районах республики и затребованы средства на обустройство жителей. Это же постановление налагало официальный запрет на регистрацию возвращающихся жителей. С нашей точки зрения, все эти постановления вызывают обоснованные сомнения в самом порядке их принятия. Необходимо отметить, что принятое в 1996 году решение о границах водозабора было изначально подготовлено с очевидными нарушениями. Например, принятый проект организации зоны санитарной охраны водозабора не прошел государственной экологической экспертизы (обязательный порядок проведения такой экспертизы был введен в 1995 году Федеральным законом «Об экологической экспертизе»). Кроме того, при принятии решения отсутствовало технико-экономическое обоснование, как проекта расширения зоны водозабора, так и определения зон водозабора. Очевидную сомнительность принятого решения в первое время разделяли и федеральные органы власти. Решение о «закрытии» сел вступало в явное противоречие с принятыми ранее решениями и межреспубликанскими соглашениями об обеспечении беспрепятственного возвращения переселенцев во все населенные пункты Северной Осетии. «Исключение» отдельных сел ставило под угрозу весь процесс мирного урегулирования конфликта. Показательно, что в этот период представители аппарата Южного федерального округа (ЮФО) в переговорах с переселенцами сообщали, что возможность возвращения может быть обеспечена со временем…27 Те же сомнения стали причиной инициирования в 2000 году спецпредставительством Президента России проведения юридической экспертизы принятых Правительством РСО– Алания документов по «водоохраной зоне». К этой оценке были привлечены Генпрокуратура России, Минюст, Минфедерации, Минприроды, Минимущество, Минздрав, Госстрой, Росземкадастр. Но фактически к этому времени расселение сел уже состоялось, а администрация республики, в свою очередь, приняла меры для правового обоснования своих решений. В 2001 году по заказу администрации г. Владикавказа Государственный институт по проектированию коммунальных водопроводов и канализации Госстроя России подготовил Положение «О зонах санитарной охраны» водозабора. В 2002 году подготовлено техникоэкономическое обоснование (ТЭО) «Реконструкции водозаборов хозяйственно-питьевого водоснабжения г. Владикавказа». Очевидный пробел в обосновании своих решений усилиями органов власти РСО, таким образом, был заполнен… С этого времени большинство из привлеченных министерств и ведомств одно за другим одобрили инициативное решение Правительства РСО-А. Однако Госстрой России и Министерство природных ресурсов первоначально дали негативный отзыв на решения, но позже фактически одобрили ТЭО по расширению природоохранной зоны. 12 июля 2002 года была получена государственно-экологическая экспертиза, а 15 января 2003 года – заключение Главгосэкспертизы Госстроя России. Кроме того, государственная санитарноэпидемиологическая служба 11.10.2002 года также дала положительное заключение на Положение о зонах водозабора. Соответственно, к концу 2002 году федеральные органы власти окончательно согласились с планом ликвидации поселков Южный, Чернореченское, Терк, Балта, Редант-2 «в связи с организацией природоохранной зоны». После чего, в течение последующих 3 лет продолжались переговоры о расселении жителей этих сел на новые места. 27 Открытое письмо жителей лагеря переселенцев Майское, декабрь 2006 года. 15 Одобрение федеральными органами решения о выселении 5 сел на территории водозабора дало повод легализовать ранее принятые решения. Соответственно, в апреле 2004 года Правительство республики и администрация города Владикавказа, уже с одобрения федеральных органов власти, вновь принимают Постановления об утверждении границ санитарной зоны и Плана мероприятий по предупреждению загрязнения водозабора.28 Постановления практически повторили предыдущие решения, но вновь содержали указания об отселении тех семей, кто еще остался жить в зоне водоснабжения. Однако сомнения в законности и необходимости принятия решений остаются до сих пор, поскольку представляется, что эти решения не соответствуют принципам паритетного разрешения конфликтов и обеспечения прав граждан. Решения о расширении водоохраной зоны и ликвидации ряда поселений были приняты уже после принятого ранее решения о недопустимости возвращения в эти села вынужденных переселенцев и явились, практически, правовым обоснованием последнего. Сомнительным можно назвать решение о необходимости тотального расселения всех сел, тогда как в зону санитарной охраны 1 пояса попала лишь часть их территории. Но наиболее спорным является само обоснование границ территории водоохранной зоны. В частности, при проведении экспертизы в основу оценки было положено современное состояние территории поселков Южный, Чернореченское и Терек. В экспертных анализах констатировалось, что в зоне разрушения сел не организован вывоз мусора и возникли стихийные свалки, отсутствует канализация, отбросы могут попадать в сточные воды. «Прилегающие к разрушенным домовладениям огороды не обрабатываются, с их площади осуществляется эрозийный смыв пахотного слоя, включая ранее внесенные на эти земли гербициды и минеральные удобрения». 29 Для ликвидации таких источников загрязнений и было признано необходимым расширить границы водоохраной зоны. Но в этом и заключалась несообразность экспертной оценки – сама программа расширения водоохраной зоны и последующая экспертиза была построена на основе того факта, что территория сел стала территорией запустения. При этом не принималась во внимание сама возможность проживания жителей в районе водозабора. Вместе с тем, такая возможность вовсе не противоречит задачам обеспечения экологической безопасности. Действительно, существующая практика показывает, что поселковые образования при обеспечении санитарно-защитных мер в значительной степени позволяют минимизировать негативное воздействие на экологию. Эти меры подразумевают практическую возможность строительства эффективной канализационной системы и очистных сооружений. В этом случае фактор загрязнения грунтовых вод на водоохранной зоне от поселков может иметь меньше влияние, чем, к примеру, проходящая по близости трасса Военно-Грузинской дороги. По сведениям жителей ликвидированных поселков, планы строительства канализационного коллектора рассматривались еще в 80-е годы. Но эти проекты были благополучно забыты. Таким образом, экспертиза должна была проводиться с представлением перспективного плана развития инфраструктуры поселков (с учетом задач экологической и санитарной безопасности), а также с представлением альтернативных проектов расположения водозабора. Возможности разработать такие проекты и предоставить на обсуждение с Постановление Правительства Республики Северная Осетия – Алания от 20 апреля 2004 года за № 97; Постановление администрации местного самоуправления города Владикавказ от 28.04.2004 года за № 254 «Об утверждении границ зон санитарной охраны и Плана мероприятий по улучшению санитарного состояния территорий трех поясов зон санитарной охраны (ЗСО) и предупреждению загрязнений источника водоснабжения и водозаборных сооружений г. Владикавказа». 29 Пункт 6.2. Положения о зонах санитарной обработки водозабора, 2001 г., 332-04/1-ИЯ-1. 28 16 заинтересованной стороной вынужденных переселенцев должны были быть обеспечены еще на этапе подготовки решения. На встрече бывших жителей ликвидированных сел, которая состоялась 17 августа 2006 года, было принято решение о согласии на переселение в места, расположенные вблизи от прежних мест проживания. Были предложены возможные места: на надпойменной террасе у села Терк и на территории Верхнего сада у поселка Южный. Однако эти предложения жителей руководством РСО–Алания были проигнорированы.30 В этой связи можно констатировать, что: 1. Решение о ликвидации поселков не было обосновано необходимостью решения задач санитарно-экологической безопасности, поскольку было принято без проведения соответствующих экспертных оценок и заключений. 2. Ликвидация поселков привела к ограничению таких прав жителей, как право на жилище, свободу выбора места жительства и право на культурное наследие. Решение об ограничении этих прав было несоразмерным преследуемым целям и вынесено региональными органами, не обладающими на то правомочиями (такое решение могло быть вынесено только федеральными органами власти). В этой связи, очевидно, что в ближайшей перспективе вопрос о водоохранной зоне может быть вновь открыт. Планы на строительство очистных сооружений и определения границ водоохраной зоны могут быть подвергнуты пересмотру в связи с подготовкой и представлением плана восстановления и развития инфраструктур поселков. Такую инициативу может проявить и ингушская сторона. Однако, во избежание конфликтов и политических проблем, желательно чтобы сама процедура пересмотра решений была обеспечена судебным решением. Еще 14 ноября 2000 года от группы граждан, жителей ликвидированных поселков,31 была представлена жалоба в Верховный суд РСО - Алания. В жалобе заявители требовали отменить постановления Правительства РСО - Алания от 25 июля 1996 года за № 186 «О зоне санитарной охраны источников питьевого водоснабжения» и от 18 мая 1998 года за № 89 «Об отселении граждан, проживающих в санитарной охраны источников питьевого водоснабжения». Заявители настаивали, что решение о выселении не было обосновано разумными задачами санитарной охраны, а основывалось на политическом решении о выселении жителей ингушской национальности. Поводом для обращения стал тот факт, что жители Хаматханов А.М. и Матиев Х.Х. обратились по поводу восстановления разрушенного жилья в с. Чернореченское. Но им было отказано в получении разрешения. 3 мая 2001 года решением Верховного суда РСО-Алания было вынесено решение об отказе в признании факта нарушения их прав – «за необоснованностью». Представитель администрации г. Владикавказа Молдован Ю.Ю. заявил в суде, в частности, «что оспариваемые заявителями постановления Правительства РСО–Алания не могут нарушать чьи-либо права или охраняемые законом интересы, поскольку определение границ и организация ЗСО по всем действующим Законам возлагается на субъекты РФ». Соответственно, суд также признал, что «сами по себе мероприятия, предлагаемые Правительством Республики для обеспечения жизнедеятельности граждан, подлежащих отселению из населенных пунктов, подпадающих под зону санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, не могут нарушать чьи-либо права, в том числе и заявителей на выбор места жительства и право собственности». При этом в судебном процессе подробно рассматривались лишь особенности создания самой водоохраной зоны. Показательно, что суд не принял во внимания показания председателя Комитета по 30 31 Обращение руководителя общественной приемной М. Ахильгова от 27 ноября 2006 года № 374. Жалоба Ахриева Б.А., Матиева Х.Х., Батаева М.Х., Хаматханова А.М. 17 природным ресурсам и Главного санитарного врача по Республике Ингушетия, которые выступили в суде с позиции защиты прав граждан. Таким образом, суд не дал правовой оценки факта нарушения прав граждан и фактически не рассмотрел заявление по существу. Решение суда имело прецедентные последствия и показательно отражало пристрастную позицию органов власти республики. Интересно, что в феврале 2003 года в суд Сунженского районного суда Республики Ингушетия также обратились с жалобой жители ликвидированных сел – Гамботов И.У. и Газиков А.С. по поводу незаконности создания водоохранной зоны. Свое обращение они обосновывали тем обстоятельством, что заявители не получили равноценного возмещения стоимости утраченного имущества. Решение суда фактически установило запрет Правительству РСО–Алания и администрации г. Владикавказа на расширение охранной зоны водозабора. Это решение было оставлено в силе судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия.32 Однако правительством РСО-А оно было проигнорировано. Таким образом, в настоящее время действует два взаимоисключающих решений Верховных судов республик. Показательно, что эти решения судов до настоящего времени по различным причинам не рассмотрены Верховным судом России. Эти судебные решения имели показательное значение и, хотя не разрешили спор, они сами по себе свидетельствовали о том, что и система правосудия не защищена от конфликтного влияния заинтересованных сторон. Кроме того, можно отметить, что для граждан, пострадавших в период конфликта, суд не стал эффективным средством защиты их нарушенных прав. Следует признать, что в Российской Федерации практически отсутствует судебная практика в разрешении конфликтных ситуаций, связанных с массовым нарушением прав граждан. Вместе с тем, рассматривая данную конфликтную ситуацию, одновременно можно говорить и о том, что возможности использования судебной защиты еще полностью не исчерпаны. Оказание помощи вынужденным переселенцам С 1994 года федеральными органами власти инициирована программа помощи гражданам, получившим статус вынужденного переселенца. Соответственно, для выплаты компенсации за ущерб требовались значительные средства. Но в течение продолжительного времени такие выплаты не производились по таким, ставшим уже традиционными, основаниям, как отсутствие средств в федеральном бюджете. Поэтапная реализация программа помощи переселенцам началась с 1994 года. Организацию комплексной помощи удалось организовать после создания специального федерального органа – временной администрации, впоследствии преобразованной в Представительство специального представителя Президента РФ (далее Представительство) в зоне ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта. Этот орган взял на себя решение разнообразных проблем, связанных с признанием статуса и возвращением вынужденных переселенцев: организации восстановления жилья и Определение о принятии мер обеспечения жалобы от 7.02.03 станица Орджоникидзевская, Кассационное определение судебной коллегией по гражданским делам Верховного суда Республики Ингушетия от 8 мая 2003 года. 32 18 инфраструктуры поселков, переезда репатриантов к прежнему месту жительства. 33 Оказывалась помощь и в обустройстве переселенцев на временных местах поселений (в т.ч. в Майском). Однако Представительство при определенных позитивных достижениях все же не смогло разрешить все препятствия в возвращении переселенцев, в частности, и вопрос открытия всех населенных пунктов для возвращения. В 2005 году оно было ликвидировано. Его функции частично были переданы в созданное Межрегиональное управление миграционной службы. Таким образом, в некоторой степени были утрачены полномочия и возможности, а значит и влияние федеральных органов власти на ситуацию в республике. В период работы Представительства, был сформирован список нуждающихся в государственной помощи из 31 224 человек (или 5 516 семей). Оказание единовременной помощи проводилось в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.03.1998 года, которое предусматривало следующие варианты выделения денежных средств: на новое строительство, на восстановление жилья и на приобретение жилья. Но получить эту помощь реально смогли далеко не все в ней нуждающиеся. В федеральном бюджете на это ежегодно предусматривалась фиксированная сумма средств – около 200 млн. руб., которая, даже в случае наличия таких денег в бюджете, не обеспечивала потребности. Кроме того, через Представительство и органы УФМС оказывалась помощь в переезде семей на места поселений и при возвращении на прежнее место жительство, в организации комиссионного обследования для оценки состояния разрушенного жилья. В этот период обострилась проблема ограничений в признании статуса переселенцев. Существенная разница между зарегистрированными и фактическими переселенцами изначально была связана с проблемами легального статуса (прописки) ингушского населения, проживавшего на территории Северной Осетии до конфликта. В этой связи, по данным Министерства по делам национальностей РИ около половины переселенцев не получили признание в качестве вынужденных переселенцев. По данным межрегионального УФМС34 факт прописки в РСО-А подтвердился для 5516 семей (или 31224 человек), тогда как в списках проживавших числилось 7287 семей (или 41055 человек). Неразрешенным оставалась проблема обновления состава семей (смерти потерпевших и рождения поколения наследников). С учетом таких обстоятельств, 30 декабря 2005 года Правительством РФ было принято новое постановление за № 846. Согласно этому постановлению был расширен перечень вынужденных переселенцев за счет включения в него тех, кто фактически проживал и работал в республике, не имея прописки. В этой связи, список претендентов на государственную поддержку продолжал расширяться. Органы УФМС в 2006 году провели комплексную ревизию материалов на переселенцев и перерегистрацию нуждающихся. Для этого была проведена масштабная информационно-просветительская кампания, которая должна была довести до каждого адресата задачи перерегистрации. В то же время для выполнения программы оказания помощи были определены жесткие сроки. Согласно федеральным планам, окончание работ по формированию списков По данным Представительства специального представителя Президента РФ по урегулированию осетиноингушского конфликта на 1 января 2004 г. государственная помощь в возвращении оказана 3942 семьям вынужденных переселенцев-ингушей (21560 чел.). 34 Информация о вынужденных переселенцах из РСО-А на 31.07.06, Межрегиональное Управление федеральной миграционной службы. 33 19 нуждающихся должно было завершиться 1 февраля 2006 года. В этой связи, возникли очевидные проблемы с теми переселенцами, у кого имелись существенные проблемы с оформлением необходимых документов. Для значительной части репатриантов в течение нескольких месяцев невозможно было решить проблемы, до того не решаемые в течение многих лет, в частности, собрать необходимые документы, обратиться в суд для установления юридически-значимого факта (проживания и владения имущества). Так изза правовой неграмотности и отсутствия средств на адвокатов в суды были поданы лишь единичные заявления. В органы УФМС поступало множество обращений, по которым требовалась различная правовая помощь. Однако необходимого штата сотрудников для оказания действенной правовой помощи эти органы не имели. Стало очевидно, что разрешить все проблемные вопросы по каждой семье репатриантов в столь граничные сроки не возможно. Кроме того, многие семьи, вынужденные в период конфликта в спешке покинуть Северную Осетию, не имели подтверждающих документов о праве собственности и факте проживания. При обращениях за статусом переселенца и на получение государственной поддержки необходимые документы во многих случаях не удалось восстановить. Сами вынужденные переселенцы считают, что это стало результатом пристрастного отношения представителей органов местного самоуправления. «Глава администрации местного самоуправления сел Терк, Чернореченское, Южный Касаев Б.П. заставляет граждан обращаться в суд на предмет установления факта владения недвижимостью со ссылкой на отсутствие похозяйственной книги, ложно утверждая, что она пропала». 35 Действительно, существует возможность использования судебных средств для восстановления документов или для установления необходимых фактов. Судебные органы республики с самого начала процесса возвращения переселенцев столкнулись со значительными трудностями, и прежде всего, с особыми условиями разбирательства таких дел. В этой связи, был введен упрощенный порядок рассмотрения заявлений, по аналогии с делами о реабилитации жертв политических репрессий. По информации председателя судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда республики Северной Осетии – Алании Баразговой Р.С. жалоб на отказ в принятии таких заявлений в Верховный суд не поступало. Однако число таких обращений оставалось незначительным.36 Вместе с тем выявилась проблема, что суды не признают достаточными доказательства, основанные исключительно на свидетельских показаниях. В этой связи, в случаях утраты или уничтожения необходимых правоустанавливающих документов, перспектива получить государственную помощь и компенсацию для потерпевших ничтожна. Очевидно, что такие препятствия не приемлемы и противоречат обязательствам государства в адекватном восстановлении ущерба потерпевшим от действий органов власти. Вызывает озабоченность чрезмерно незначительное число обращений потерпевших в суды с исками о компенсации ущерба. Этот факт дает основание утверждать, что суды не могут обеспечивать эффективное рассмотрение таких дел (отчасти, в связи с недоверием к судам самих репатриантов). Более того, оказывают влияние и политические мотивы: материальная поддержка государства фактически замещает компенсацию. Существует предубеждение, что прецеденты в таких судебных делах могут вынудить государство признать свою ответственность за ущерб, причиненный гражданам в результате осетиноОбращение руководителя общественной приемной М. Ахильгова от 27 ноября 2006 года № 374. В последний год региональное УФМС участвовало только в 2 судебных делах по установлению факта утраты имущества. Интервью с начальником отдела межрегионального УФМС РФ Полниковой Э.О. 6.12.2006. 35 36 20 ингушского конфликта. Это в свою очередь, может создать предпосылки судебного разбирательства причин и обстоятельств конфликта. Вместе с тем, с течением времени все более очевидным становится необходимость такого разбирательства, без которого нельзя установить, все ли причины конфликта выявлены, все ли меры были приняты к их разрешению и предотвращению в будущем. В заключение описательной части проведенного расследования и анализа ситуации мы хотели бы ознакомить читателей со Справкой о результатах работы по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября-ноября 1992 года, любезно предоставленной УФМС РФ в адрес МХГ 2 февраля 2007 года, т.е. практически сразу же после окончания подготовки доклада. Полный текст этого документа приведен в Приложении к докладу. Нам же хотелось бы отметить лишь некоторые сведения, изложенные в ней и отсутствующие в докладе. Результаты по разработке нормативно-правовой базы Разработан и принят ряд нормативно-правовых документов, регламентирующих оказание государственной поддержки в жилищном обустройстве гражданам, лишившимся жилья в результате осетино-ингушского конфликта (постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 846 и от 20 октября 2006 г. № 618 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 274», приказ МВД России от 7 декабря 2006 г. № 998 «О вопросах организации оказания государственной поддержки вынужденным переселенцам, лишившимся жилья в результате осетино-ингушского конфликта в октябре-ноябре 1992 г.»). Учет вынужденных переселенцев По состоянию на 30 января 2007 г. в Межрегиональном управлении ФМС России (с местом дислокации в г. Владикавказе) состоит на учете 2994 семьи в количестве 10574 человек, имеющих статус вынужденного переселенца. На 1 января 2006 года в МРУ ФМС России состояло 2527 семей в количестве 9182 человек. Возвращение вынужденных переселенцев За весь период деятельности МРУ ФМС России с 30 апреля 2005 года по 30 января 2007 года оказано содействие в возвращении в места прежнего проживания и обустройстве на новом месте жительства на территории Республики Северная Осетия – Алания 403 семьям (1832 человека) вынужденных переселенцев, в том числе в так называемые проблемные населенные пункты. На ликвидацию последствий осетино-ингушского конфликта на 2006 год выделено 2020, 7 млн. рублей. По состоянию на 1 января 2006 года в п. Майское в 272 вагончиках (блок-контейнерах) проживало 222 семьи (1071 человек) граждан ингушской национальности. В настоящее время в стихийно образовавшемся поселении вблизи с. Майское остается всего 20 семей/99 человек граждан ингушской национальности, из которых статус вынужденного переселенца имеют 15 семей/85 человек. Все эти семьи изъявили желание возвратиться в места прежнего проживания, в так называемые проблемные для совместного проживания населенные пункты и населенные пункты, включенные в зону источников питьевого водоснабжения г. Владикавказа. 21 Выводы и рекомендации 1. Необходимо признать, что процесс преодоления последствий осетино-ингушского конфликта нельзя признать завершенным. Несмотря на усилия федеральных органов власти и оказанную помощь 2/3 пострадавшим переселенцам остается не разрешенной главная задача – обеспечение безопасности смешанного проживания ингушского населения на территории Республики Осетия – Алания. Факт существования «закрытых» для возвращения переселенцев сел в течение 14 лет не может иметь обоснованных оправданий. И пока не будет обеспечена возможность свободного расселения граждан любых национальностей на территории республики, нельзя утверждать о завершении процесса урегулирования конфликта. Кроме того, этот процесс не может достигнуть позитивных результатов пока не будет создана эффективная система беспристрастного разрешения конфликтов и связанных с ними споров (как в судебном, так и внесудебном порядке). К, сожалению, приходится констатировать, что действующие в республике Северная Осетия – Алания в настоящее время механизмы защиты нарушенных прав оказались в подобной ситуации не дееспособными. Такие органы должны иметь значительные полномочия, чтобы эффективно вмешиваться в работу местных и региональных органов власти, в рамках норм и приоритетов обеспечения прав меньшинств. Только в этом случая могут быть достигнуты результаты в ограничении практики дискриминации (в частности, в области социального обустройства, равного доступа к рабочим местам для национальных меньшинств). 2. При разрешении постконфликтных проблем все принимаемые органами власти решения должны быть основаны на общепризнанных принципах и международных договорах, в частности, Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам ООН.37 В соответствии с указанной Декларацией в обязанность государства входит обеспечение для национальных меньшинств «возможности активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни»; «права участия в принятии решений, которые затрагивают их интересы» (статья 2, п.2). Применима в сложившейся ситуации и Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, ратифицированная Российской Федерации и имеющая силу закона.38 Согласно статье 5 Конвенции, не допускается дискриминация по национальному признаку в различных сферах обращения с национальными меньшинствами. Вызывает озабоченность, что эти положения, а также позитивный международный опыт не учитываются в подготовке и принятии решений. И хотя с отменой дискриминирующих положений регионального законодательства была восстановлена правовая основа общежития, на практике значительных успехов достигнуть не удалось. В частности, реалия свидетельствуют о не соблюдении следующих положений по отношению к репатриантам: - обеспечения доступа к правосудию; - участия в выборах и доступе к государственной службе; - соблюдение права на свободу передвижения и выбора места жительства; - обеспечение права собственности; - обеспечение права на жилище; 37 38 Принята резолюцией 47/135 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1992 года. Принята резолюцией 2106 А (XX) Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 1965 года. 22 - возможность равного участия в культурной жизни. Таким образом, факты допускаемых нарушений и не эффективность их разбирательства дают основания утверждать, что в республике Северная Осетия – Алания продолжает сохраняться ситуация массового нарушения прав вынужденных переселенцев по дискриминационным признакам национальности. Особую озабоченность вызывает отсутствие эффективных средств контроля в пресечении такой практики дискриминации. 3. Необходимо отметить, что органы власти Республики Северная Осетия – Алания в целом продолжают находиться под довлеющим стереотипом восприятия ингушского населения, как источника потенциальной угрозы в республике. Этот антагонизм сохраняется, поскольку за прошедшие 14 лет так и не была решена задача возможности смешанного проживания этнических групп в населенных пунктах республики. А имеющиеся достижения по возвращению вынужденных переселенцев к месту прежнего проживания, в большей степени, есть свидетельство усилий федеральных органов и служб. По-прежнему, разрешение конфликтных ситуаций, касающихся возвращения к прежнему месту жительства, полностью зависит от воли органов местного самоуправления. Эта практика пассивно поддерживается руководством республики. Такая позиция противоречит конституционным принципам Российской Федерации. Поскольку, – защита и обеспечения граждан, независимо от национальной принадлежности, является приоритетной задачей для органов власти любого уровня. Интересы местных и республиканских органов не должны противоречить этим задачам. А ограничения прав граждан допускаются исключительно федеральными законами. Очевидно, что любые действия органов местного самоуправления, даже имеющие публичную поддержку, не могут становиться препятствием к реализации, а тем более источником нарушения гражданских прав. Для преодоления такой практики, необходим действенный механизм пресечения любых попыток воспрепятствования возвращению лиц ингушской национальности и противодействия публичным проявлениям ксенофобии. Вместе с тем, практика показала, что представители национальных органов правопорядка не способны выполнить эту задачу. В этой связи, предлагаем сформировать органы охраны правопорядка в «конфликтных» населенных пунктах из сотрудников иных регионов, проводя тщательный отбор тех, кто не подвержен националистическому влиянию. Приоритетной задачей таких органов должно стать обеспечение безопасности проживания возвращающихся вынужденных переселенцев и пресечение любых насильственных действий на почве национальной неприязни. 4. Представляется неприемлемым ограничивать сроками процесс возвращения вынужденных переселенцев. Применяемая процедура компенсации ущерба, предусматривающая обязательный выбор помощи (на восстановление жилья, либо на строительство, либо на приобретение нового вне прежнего места жительства), должна одновременно обеспечивать и свободу этого выбора. Однако, 11 населенных пунктов в РСО – Алания числятся закрытыми для возвращения, при том, что желающих вернутся на эти места проживания достаточно много. Кроме того, порядок получения государственной поддержки для этих людей требует письменного отказа от личного имущества и земельного участка, которые остаются и в «закрытых» для возвращения населенных пунктов. Согласие на такие условия практически лишает семью перспектив на возвращение. Жесткое требование определиться с выбором вида государственной поддержки до 1 декабря 2006 года 23 фактически провоцирует семьи на отказ от своих прав на возвращение. Такое ограничение представляется незаконным средством принуждения, в ситуации ограничения свободы выбора. В этой связи, необходимо отменить ограничения по срокам выбора государственной поддержки, по меньшей мере, до решения вопроса об открытии всех населенных пунктов в РСО–А. 5. Проблему «водоохраной зоны» нельзя признать разрешенной. Вызывают озабоченность множество нарушений, допущенных при принятии такого решения. Очевидно, что в таких условиях эта тема будет вновь и вновь возникать при разрешении вопросов комплексного возвращения переселенцев. Поскольку разрешение этой проблемы связано с вопросами обеспечения прав граждан, то окончательное решение могут вынести только федеральные органы власти, в т.ч. и судебные. Одной из возможных мер в разрешении ситуации «по водоохранной зоне» является, на наш взгляд, создание специальной правительственной комиссии с привлечением к участию в ней заинтересованных сторон. Основная цель комиссии – выработка, обсуждение и принятие альтернативных и компромиссных вариантов решения этой проблемы. 6. Доступ к правосудию для переселенцев имеет чрезвычайно большое значение. Говоря о проблемах доступа, следует остановиться на двух аспектах. Первый, это организация помощи в обращении в суд по вопросам восстановления утраченных документов и установления факта владения и утраты имущества. Такие обращения в суд и участие в процессах требует бесплатной правовой помощи. В этой связи, представляется необходимым создать специальные отделы юридической помощи при региональном или межреспубликанском УФМС России, с выделением достаточных средств, чтобы обеспечить привлечение к этой работе специалистов (на конкурсной основе), а также организовать их эффективную работу. Второй аспект – неадекватный порядок вынесения судебных решений по делам потерпевших. В частности, практика возложения бремени доказывания на потерпевших. На практике такой порядок вынесения решений исключительно на основе документального подтверждения, представляемого заявителями, существенно ограничивает возможность восстановления их в правах. Показания свидетелей признаются не достаточными, а на органы власти не возлагается обязанность представлять необходимые доказательства. Такая практика противоречит принципам и приоритетам восстановления прав потерпевших и связана с применением традиционных подходов по делам искового производства. Однако специфика дел по восстановлению прав вынужденных переселенцев требует вмешательства федеральных судебных органов и Конституционного суда в специфическом для подобных дел применении гражданских и процессуальных норм. В этой связи, важное влияние может оказать рассмотрение и обобщение судебной практики Пленумом Верховного суда РФ и принятие соответствующих рекомендаций. 7. Вызывает значительные нарекания работа прокуратуры республики – органа, призванного обеспечивать контроль за соблюдением прав и свобод человека и за исполнением федерального законодательства на территории РСО–Алания. Работа прокуратуры фактически не оказывает заметного влияния на разрешение постконфликтных проблем. Более, того, практика показывает, что органы прокуратуры фактически связаны «местническими» интересами и фактически уклоняются от принятия непопулярных для региональных органов власти решений. В частности, прокуратура проявляет бездействие по фактам возбуждения межэтнической розни и привлечения 24 националистически настроенных активистов к ответственности (например, при попытках возвращения на прежнее место жительство представителей ингушской национальности). С другой стороны, проявляет очевидное пристрастие в части воздействия на активистов мигрантских групп. Также неприемлемым можно признать бездействие прокуратуры при узаконенной практике сегрегации учеников в общеобразовательных школах РСО-А (раздельном формировании классов детей из ингушских и осетинских семей). Кроме того, такой орган должен оказывать приоритетное внимание вопросам возвращения недвижимой собственности вынужденным переселенцам, по тем или иным основаниям кем-то занимаемой. Дальнейшее использование (по прошествии 15 лет) таких помещений дает возможность легализировать их как собственность новых владельцев, что осложняет правовое разрешение таких проблем в дальнейшем. Практика показывает, что в настоящее время не имеется обнадеживающих примеров изменения позиции и работы прокуратуры РСО–Алания по исследуемым вопросам. Поэтому, представляется необходимым рекомендовать Прокуратуре РФ дать поручение окружному отделу прокуратуры РФ в ЮФО о формировании специальной бригады для организации прокурорского реагирования по фактам дискриминации в республике РСО– Алания. О перспективе ликвидации поселения вынужденных переселенцев в поселке Майское Неприемлемые условия проживания оставшихся в поселении вынужденных переселенцев определяют необходимость их дальнейшего обустройства. 1. Одно из обстоятельств, препятствующих их переселению – условия землеотвода, предоставляемого для обустройства в поселке Новом. В частности, применяются общепринятые правила предоставления жилья для строительства, при которых предполагается обязательство, что пользователь земельного участка обязан в течение 3 лет начать строительство жилого дома. Такое правило применяется согласно земельному кодексу РФ для тех, кто желает вести жилищную застройку, на свои средства и несет личную ответственность за риски. В ситуации предоставления земельных участков по инициативе органов власти, в обеспечении порядка расселения пострадавших жителей такие правила не могут быть признанными приемлемыми. Особенность правового статуса застройщиков порождает то обстоятельство, что вынужденные переселенцы зависимы от получения материальной помощи, необходимой для застройки. В этой связи, в соглашении о выделении земли фактически должны участвовать федеральные органы власти, которые являются гарантами обеспечения обязательств со стороны вынужденных переселенцев. Поэтому требуется изменить форму договора по выделению земли для вынужденных переселенцев в поселке Новом, привлекая в качестве третей стороны – УФМС либо органы федерального казначейства. Только в этом случае в договоре могут быть урегулированы вопросы риска и обязательств. В частности, - пролонгации договора в связи с неполучением переселенцами средств на строительство жилья. Такие обязательства соответствуют целям и задачам решений федеральных органов власти, принятым для обеспечения возвращения вынужденных переселенцев. 2. Для тех семей поселения, кто настаивает на возвращение к месту прежнего проживания, условия предоставления земельного участка является не приемлемым предложением. 25 В этой связи, УФМС РФ должно принять меры к тому, чтобы местные муниципальные органы власти не настаивали на подписании договоров о землеотводе, поскольку эти семьи не согласны на постоянное обустройство в поселке. В этом случае, таким семьям может быть предложена лишь возможность временного проживания в предоставленных блок-контейнерах. Земельный участок в этом случае должен оформляться не на семьи, а на УФМС, - фактического владельца жилого строения (блок – контейнера). Отметим, что эти меры не требуют внесений изменений в законодательство либо особого нормативного регулирования. Мы представляем, что эти предложения могут быть приняты в порядке разрешения спора о ликвидации поселения вынужденных переселенцев в поселке Майское. Февраль 2007 г. Приложение 1 Открытое письмо Мы, вынужденные переселенцы из Пригородного района РСО - Алания обращаемся ко всем представителям федеральной власти, всех уровней с последней надеждой на то, что наш голос услышат. Мы все в результате осетино-ингушского конфликта 1992 года были вынуждены покинуть свои дома в поисках безопасного убежища. На протяжении 14 лет мы существуем в нечеловеческих условиях в городке беженцев села Майское. Мы ютимся в разваливающихся вагончиках, в которых зимой нестерпимо холодно, а летом изнываем от зноя, без водоснабжения, при постоянных отключеньях газа и электричества, без работы и средств к существованию. Словом, мы стали гражданами без прав. Президент России Владимир Путин обратил внимание на наши проблемы и дал указание государственным органам федерального и регионального уровня решить вопрос вынужденных переселенцев из Пригородного района РСО - Алания до конца 2006 года. Благодаря этому вниманию со стороны президента в нас вновь затеплилась надежда на то, что мы опять станем равноправными гражданами нашего государства. Наша уверенность укрепилась благодаря внезапно возникшей суете чиновников различного уровня. Однако в очередной раз наши надежды были обмануты. Чиновники рьяно взялись за работу, но как оказалось на поверку, в основе этой работы лежало не желание решить наши проблемы, а стремление в сжатые сроки отрапортовать начальству о достигнутых результатах. Так как городок ингушских беженцев в селении Майское был наиболее крупным компактным поселением выдавленных из Пригородного района РСО - Алания граждан ингушской национальности и находился в центре внимания всех, кто занимался последствиями осетино-ингушского конфликта, в первую очередь взялись за него. Впрочем, им и закончили. Многочисленные чиновники органов государственной власти и органов местного самоуправления РСО - Алания, представительства Президента РФ в ЮФО, Федеральной миграционной службы доселе не появлявшиеся вблизи городка стали частыми гостями городка, и убеждали нас согласиться на переезд в поселок Новый. Нам обещали выделение земельных участков, скорую выплату государственной поддержки для строительства жилья, создание инфраструктуры и новую достойную жизнь в поселке Новый. Обрисованные чиновниками радужные перспективы так и не были воплощены. Поселок Новый разбили на земельные участки и перевезли туда вагончики тех, кто поверили в очередные обещания. Как оказалось, земельные участки выделили не в 26 собственность, а в аренду на 3 года. Вроде как все в рамках закона, но у нас имеются серьезные опасения. По истечении этих трех лет, если мы не построим на этих участках капитальные жилища, можем их лишиться. Учитывая наше нынешнее положение, мы не в состоянии самостоятельно построить себе дома, и единственной возможностью станет получение государственной поддержки. Однако при нынешнем положении нет никаких гарантий ее получения в скором времени. Между тем, тех, кто до сих пор не переехал в п. Новый, вынуждают всеми возможными уловками, а иногда и откровенными угрозами пойти на этот шаг. Так, например, в очередной раз оказывается давление на жителей городка беженцев поселка Майский (27 семей), путем отключения в городке 7 ноября 2006 года газа, а 14 ноября - света. Таким образам, людей вынуждают согласиться на переселение в поселок Новый. Органы Федеральной миграционной службы России чинят всевозможные препятствия и создают чрезмерную бумажную волокиту в вопросе выплаты государственной поддержки. Во-первых, органы миграционной службы отказываются продлевать нам статус вынужденных переселенцев. И каждый из нас вынужден вступать в первую судебную тяжбу с тем, чтобы восстановить статус вынужденных переселенцев. Причем, многочисленные судебные решения не стали основанием для пересмотра миграционной службой своей политики в этом вопросе. Наоборот, чиновники придумали новую уловку. В случае, если в судебном решении прямо не указано на необходимость продления статуса каждого несовершеннолетнего ребенка заявителя, миграционная служба вычеркивает их. Затем мы вынуждены обходить бюрократов в органах местного самоуправления, адресных столах и т.д., собирая различные справки. И везде нам либо напрямую отказывают в выдаче необходимых документов, либо чинят дополнительные препятствия. Далее возникает необходимость подтверждения факта проживания и владения недвижимостью. Причем, даже штамп о регистрации по месту жительства не является для миграционной службы убедительным подтверждением факта проживания. Тут мы сталкиваемся с одной из самых дорогостоящих проблем в получении поддержки. Так как факт владения недвижимостью устанавливается по месту ее нахождения, мы вынуждены обращаться в суды РСО - Алания. Но там за каждое судебное решение в пользу ингуша требуют две тысячи долларов США. Да, именно так, четко установленная такса. И заблаговременно предупреждают, что без мзды судебное решение будет вынесено не в пользу заявителя. Эти и многие другие препоны приходится преодолевать лишь для того, чтобы собрать пакет документов, необходимых для получения государственной поддержки. Но ведь подача документов еще ничего не гарантирует. Достаточно бегло пройтись по тексту Постановления Правительства РФ № 846 от 30 декабря 2005 года, которое само является темой для отдельного разговора, чтобы понять, что нет никаких гарантий скорого получения государственной поддержки. И, следовательно, возможности построить дом в трехгодичный срок. Зная «особое» к нам отношение со стороны властных структур РСО - Алания, мы уверены в том, что они воспользуются малейшей возможностью лишить нас этих участков. Что касается инфраструктуры, то ее создание также осталось пустым обещанием. Обещанный газ не подведен. Из подведенных труб водоснабжения течет непригодная для употребления в пищу грязная, мутная вода. Употребление этой воды в пищу нередко приводит к болезненному состоянию, высыпаниям и язвам на кожном покрове. Электричество подводим своими силами от близлежащих столбов. По сути, положение тех, кто переехал в п. Новый нисколько не изменилось к лучшему. Просто городок ингушских беженцев перенесли на новое место, а условия остались такими же. Зато теперь чиновники рапортуют о решении наших проблем, хотя на самом деле положение наше лишь ухудшилось, так как, перевозя нас в п. Новый и вводя в заблуждение, нас лишили 27 прав на наши дома в местах прежнего проживания. Да и сами чиновники перестали ездить к нам, и мы вновь остались со своими проблемами один на один. Мы стали статьей доходов для клерков низшего и среднего звена. Отдельно хотим поставить вопрос выдачи паспортов. В нарушение действующего законодательства, в частности Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина РФ, утвержденной приказом МВД РФ № 605 от 15.09.1997 г., отделы внутренних дел РСО - Алания отказываются выдавать паспорта, либо выдают их без регистрации по месту жительства гражданам ингушской национальности. Распоряжение министра внутренних дел РФ № 1/4097 от 25.06.2003 года и письмо Генеральной прокуратуры РФ № 7/2-1881-2003 от 3.10.2003 года об устранении нарушений при выдаче и замене паспортов гражданам ингушской национальности, проживающим в Пригородном районе РСО - Алания, отделами внутренних дел РСО - Алания игнорируются. В результате мы остаемся не только без паспорта или прописки, но и без трудоустройства, медицинского обеспечения, возможности свободно передвигаться и других конституционных прав. Ещё одна больная для нас тема, так называемые закрытые для ингушей сёла. В одни сёла, такие как Октябрьское, Южный и Ир нас не пускают без всяких на то оснований, для других придумали водоохранную зону. Как мы считаем, с целью недопущения возвращения ингушей, Правительство РСО Алания приняло постановление № 186 от 25 июля 1996 года «О зоне санитарной охраны источников питьевого водоснабжения», постановление № 89 от 18 мая 1998 года «Об отселении граждан, проживающих в зоне санитарной охраны источников питьевого водоснабжения (села Южный, Терк, Чернореченское, Балта. Редант-2)» и постановление № 269 от 4 ноября 2002 года «Об утверждении границ зон санитарной охраны и Плана мероприятий по улучшению санитарного состояния территорий трех поясов зон санитарной охраны (ЗСО) и предупреждению загрязнений источника водоснабжения и водозаборных сооружений г. Владикавказ». Этими постановлениями принято решение расширить зону санитарной охраны Орджоникидзевского месторождения пресных подземных вод (далее - ЗСО), включив в нее территории вышеупомянутых населенных пунктов, и отселить проживающих в них граждан. Очевидно, что руководство РСО - Алания пытается сделать все возможное, чтобы сконцентрировать ингушское население отселяемых территорий в одном месте на максимальном отдалении от Владикавказа, выдавив, таким образом, ингушей из центральной части Пригородного района либо в приграничную резервацию «Новый», либо в уже существующие этнические анклавы. Мы считаем, что вопрос о необходимости расширения ЗСО, возникший в Северной Осетии после конфликта 1992 года, не является проблемой санитарноэпидемиологического характера. Это политический шаг, направленный на исключение возможности возвращения вынужденных переселенцев ингушской национальности к местам своего постоянного проживания Мы считаем, что с целью исключения всякой возможности дискриминации ингушского меньшинства РСО - Алания, вопрос расширения ЗСО необходимо решать на федеральном уровне, на основе политически не ангажированного экспертного заключения. Мы обращаемся к федеральным органам власти с просьбой выступить в роли нейтрального арбитра, гаранта Конституции РФ, способного вынести взвешенное решение по спорному вопросу о границах «Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Владикавказ». Мы, граждане демократического правового государства, волей руководства РСО - Алания выброшены из правового поля. При сохраняющемся на протяжении 14 лет статус-кво наши гражданские права цинично попираются руководством и органами местного самоуправления республики. 28 В связи со всем вышеизложенным мы просим: 1. О незамедлительном возвращении ингушских беженцев к местам постоянного проживания в так называемые закрытые сёла. Мы убеждены, что сам факт наличия таких сёл на территории Российской Федерации наносить серьёзный урон демократической составляющей нашего государства. 2. О незамедлительном решении вопроса о границах «водоохранной зоны». 3. О незамедлительной выдаче всем жителям Пригородного района паспортов с регистрацией в населенных пунктах постоянного проживания. Эта регистрация должна быть постоянной и не может быть изменена без согласия гражданина. 4. О незамедлительном решении комплекса юридических проблем, связанных с компенсацией утерянного имущества и выделением новых земельных участков. Мы просим упростить процедуру получения разных справок прилагаемых к заявлению на государственную поддержку и не требовать у нас справок, которые уже представлялись ранее, если сведенья, сообщенные в них, не претерпели изменения. Мы очень надеемся на то, что власть сможет найти механизмы защиты наших прав внутри Российского государства, и что процесс принятия решения по нашему вопросу будет быстрым и прозрачным. Открытое письмо подписали 25 вынужденных переселенцев, представителей 22 семей. Подлинник письма с факсимильными подписями находится в Московской Хельсинкской группе. Справки по телефону 207-07-69 Таганкина Н.А. Приложение 2 СПРАВКА о результатах работы по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября-ноября 1992 года Предоставлена УФМС РФ в адрес МХГ 2.02.2007 С начала процесса возвращения, с августа 1994 г. по 1 октября 2004 г., оказана государственная помощь в возвращении 4414 семьям (23495 чел.) вынужденных переселенцев на что израсходовано 1936,8 млн. руб. В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 6 октября 2004 г. № 1285 «О мерах по совершенствованию деятельности государственных органов по развитию отношений между Республикой Северная Осетия-Алания и Республикой Ингушетия» создано Межрегиональное управление ФМС России (с местом дислокации в городе Владикавказе (далее - МРУ ФМС России), на которое возложена организация мероприятий по жилищному обустройству вынужденных переселенцев, лишившихся жилья в результате осетино-ингушского конфликта октября-ноября 1992 года; разрешен ряд существенных проблем; создана электронная база вынужденных переселенцев, пострадавших в результате осетино-ингушского конфликта; решен вопрос с документированием паспортами гражданина Российской Федерации и с проставлением штампов о регистрации вынужденных переселенцев по месту жительства; возобновлено финансирование государственной поддержки в жилищном обустройстве гражданам, пострадавшим в результате осетино-ингушского конфликта. 29 Разработка нормативно-правовой базы Разработан и принят ряд нормативно-правовых документов, регламентирующих оказание государственной поддержки в жилищном обустройстве гражданам, лишившимся жилья в результате осетино-ингушского конфликта (постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 846 и от 20 октября 2006 г. № 618 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 274», приказ МВД России от 7 декабря 2006 г. № 998 «О вопросах организации оказания государственной поддержки вынужденным переселенцам, лишившимся жилья в результате осетино-ингушского конфликта в октябре-ноябре 1992 г.». Учет вынужденных переселенцев По состоянию на 30 января 2007 г. в Межрегиональном управлении ФМС России (с местом дислокации в г. Владикавказе) состоит на учете 2994 семьи в количестве 10574 человек, имеющих статус вынужденного переселенца. На 01 января 2006 года в МРУ ФМС России состояло 2527 семей в количестве 9182 человек. Возвращение вынужденных переселенцев За весь период деятельности МРУ ФМС России с 30 апреля 2005 года по 30 января 2007 г. оказано содействие в возвращении в места прежнего проживания и обустройстве на новом месте жительства на территории Республики Северная Осетия-Алания 403 семьям (1832 человека) вынужденных переселенцев, в том числе в так называемые «проблемные» населенные пункты Из них: - в 2005 году МРУ ФМС России было оказано содействие в возвращении в места прежнего проживания и обустройстве на новом месте жительства 117 семьям (540 человек) вынужденных переселенцев ингушской национальности; - в 2006-2007 году оказано содействие в возвращении и жилищном обустройстве 286 семьям (1292 человека). Из них возвращено в места прежнего проживания на территорию РСО-А 143 семьи (598 человек) вынужденных переселенцев. Обустроены на вновь выделенных участках на новом месте жительства: пос. Новый - 131 семья (638 человек), 125 семей в составе 607 человек перевезены из стихийно образованного поселения вблизи с. Майское; с. Дачное - 12 семей (56 человек). Расселение поселения вблизи с. Майского На юго-восточной окраине с. Майский в 1996 году образовалось стихийное поселение граждан. В данном поселении по состоянию на 1 января 2006 года в 272 вагончиках (блокконтейнерах) проживало 222 семьи (1071 человек) граждан ингушской национальности. Впервые за время существования данного поселения в результате совместной работы МРУ ФМС России и Правительства Республики Северная Осетия-Алания удалось начать массовое расселение данного поселения. В настоящее время в стихийно образовавшемся поселении вблизи с. Майское остается всего 20 семей/99 человек граждан ингушской национальности, из которых статус вынужденного переселенца имеют 15 семей/85 человек. Все эти семьи изъявили желание возвратиться в места прежнего проживания, в так называемые «проблемные» для совместного проживания населенные пункты и населенные пункты, включенные в зону источников питьевого водоснабжения г. Владикавказа. В 2006 г. на добровольной основе, в соответствии с поданными заявлениями, перевезены из стихийно образовавшегося поселения вблизи с. Майское в места прежнего проживания 30 в с. Камбилеевское 6 семей (15 человек), в с. Тарское 1 семья (8 человек); в п. Новый 129 семей (630 человек) вынужденных переселенцев. Все вынужденные переселенцы получили временное жилье для первичного жилищного обустройства, постановлениями Администрации местного самоуправления Пригородного района за ними закреплены земельные участки по 0,1 га. Выплата субсидий Территориальными органами ФМС России по Республике Ингушетия и Республике Северная Осетия-Алания проведена работа по приему заявлений и необходимых документов для оказания государственной поддержки в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 274. Всего принято 4500 заявлений от всех желавших вынужденных переселенцев (ОФМС России по Республике Ингушетия принято 4089 заявление, УФМС России по Республике Северная Осетия- Алания - 411 заявлений). Из этого количества МРУ ФМС России принято 472 заявления со всеми необходимыми документами для оказания господдержки (403-из ОФМС России по РИ и 69 из УФМС России по РСО-А). Из них: - принято 155 решений об оказании государственной поддержки (на приобретение готового жилья - 97, строительство жилья - 6, на восстановление жилья - 52); - выдано 105 свидетельств на оказание государственной поддержки, из которых оплачено 40 на сумму 24 526 595 рублей. Перечислено на 41 банковский счет заявителям по решению судов на сумму 21927145 рублей Расходование финансовых средств На ликвидацию последствий осетино-ингушского конфликта на 2006 год выделено 2020, 7 млн. рублей. Из которых: - на восстановление и строительство объектов инфраструктуры выделено 74160 млн. рублей, которые расходуются в соответствии с заключенными договорами. Так в июле 2006 года в п. Карца открылся многофункциональный центр, на земельных участках в северной части села Чермен и в поселке Новый идет оборудование инженерных сетей, продолжается восстановление Тарского водозабора, осуществляется строительство водопроводных сетей в с. Камбилеевское; - на изготовление временного жилья выделены денежные средства в сумме 67,2 тыс. рублей, за счет которых изготовлено 726 блок-контейнеров - на субсидии на 2006 г на восстановление, строительство и приобретения жилья 1844,36 млн. рублей. Причины неизрасходования денежных средств в полном объеме: 1. Низкая активность вынужденных переселенцев при подаче заявлений. Справочно. На апрель 2006 г. всего было подано 156 заявлений на получение господдержки, после принятия постановления Правительства Российской Федерации от 20 октября 2006 г № 618 активность вынужденных переселенцев резко возросла. В период с 20 октября 2006 г. по 30 ноября 2006 г подано 3067 заявлений. Всего принято 4500 заявлений от всех желавших. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 846 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 274» предусматривалось восстановление или строительство жилья через подрядные организации. Однако такие подряды из-за наличия мелких и разрозненных строительных объектов являются не привлекательными с экономической точки зрения для 31 крупных строительных компаний. По этой причине вынужденные переселенцы не смогли заключать договора с подрядными организациями в массовом порядке. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 октября 2006 г. № 618 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 274» предусматривает возможность осуществлять строительство или восстановление жилья собственными силами. 2. Вынужденные переселенцы не могут предоставить правоустанавливающих документов на домовладения или документально подтвердить факт проживания в этих домовладениях на момент конфликта. 3. Длительность прохождения запросов в различные инстанции в целях подтверждения подлинности выданных документов, что негативно сказывается на сроках принятия решения на оказание господдержки. В связи с неполным расходованием финансовых средств, выделенных на субсидии, а также с принятием новой редакции постановления Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 274, по инициативе ФМС России в Закон о федеральном бюджете на 2007 год введена статья. 78 (пункт 2) о переходе неизрасходованных бюджетных средств на оплату свидетельств о предоставлении вынужденным переселенцам субсидий на строительство и приобретение жилья для финансирования указанных расходов в 2007 г. Документирование паспортами В соответствии с Распоряжением ФМС России от 24.07.2006 г № МС-1/7-11845 в Республике Северная Осетия-Алания с 1 августа 2006 года работает Временная рабочая группа ФМС России по обеспечению законности при документировании паспортами гражданина Российской Федерации вынужденных переселенцев, пострадавших в результате осетино-ингушского конфликта. Группой осуществлено 118 выездов в п. Новый. Организован дополнительный прием граждан на территории Республики Ингушетия и РСО-Алания. Проведено торжественное вручение 27 паспортов вынужденным переселенцам, получивших паспорта впервые. В ходе работы, ФМС России выдано или обменено 2350 паспорта гражданина Российской Федерации (по состоянию на 30 января 2007 г.), из которых 415 паспортов гражданам, имеющим статус вынужденного переселенца при непосредственном участии рабочей группы. В отношении еще 420 вынужденных переселенцев проводятся соответствующие проверки в соответствии с законодательством РФ, после чего они также будут документированы паспортами гражданина Российской Федерации. 32
