k-voprosu-o-sostoyanii-i-tendentsiyah-razvitiya-pravovoy-ohrany-okruzhayuschey-sredy-v-gorodah
advertisement
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право К ВОПРОСУ О СОСТОЯНИИ И ТЕНДЕНЦИЯХ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ГОРОДАХ ЛИСИНА Наталья Леонидовна, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса Юридического института Кемеровского государственного университета. E-mail: lisina_nl@mail.ru Краткая аннотация: В статье анализируются современные проблемы правовой охраны окружающей среды в городах, определяются базовые правовые решения, позволяющие методологически и практически подойти к совершенствованию правовой охраны окружающей среды в городах. Сделанные в статье выводы могут послужить основой дальнейших научных исследований, развития законодательства об охране окружающей среды и реализации экологической политики в городах. Abstract: The article analyzes the current problems of legal environmental protection in cities, defines the basic legal solutions that allow methodologically and practically approaching the improvement of legal environmental protection in cities. The conclusions made in the article can serve as the basis for further scientific research, the development of environmental legislation and the implementation of environmental policies in cities. Ключевые слова: охрана окружающей среды, правовая охрана, законодательство об охране окружающей среды, комфортная городская среда, город. Keywords: environmental protection, legal protection, environmental legislation, comfortable urban environment, city. Государством на протяжении ни одного десятилетия вом слабой заинтересованности государства в правовой охране ставятся задачи повышения качества окружающей среды, со- окружающей среды в городах, каковы ее современное состоя- кращения городов с неблагоприятной окружающей средой, а ние и тенденции развития? ожидаемый эффект не наступает. Кроме того, складывается Современный период правовой охраны окружающей ощущение, что ряд традиционных правовых инструментов уже среды в городах связан не только с кардинальными политиче- перестают работать на благо охраны окружающей среды в усло- скими и экономическими преобразованиями, произошедшими в виях города, а в свете поставленных Президентом Российской нашей стране, но и со сменой юридического подхода к делу Федерации национальных приоритетов, целей и задач делаются охраны природы, поэтому в своем развитии прошел несколько попытки решения экологических проблем в городах в отрыве от этапов: 1991-1992 гг., 1993 – 2001 гг., 2002 г. – по 2017 г., 2017 г. мер, направленных на улучшение жизни человека в них, и на- по настоящее время. оборот, решение задач, ориентированных на комфортные усло- Этапы 1991-1992 гг., 1993 – 2001 гг. ознаменовались вия проживания в городах отделено от решения проблем состоя- началом новой активизации законодательства об охране окру- ния окружающей среды в них. Убеждены, что так не должно быть. жающей среды и рациональном использовании природных ре- Несмотря на незначительные улучшения показателей сурсов, а также градостроительной деятельности. В этот период загрязнений компонентов природной среды по отдельным веще- происходит гармонизация национального законодательства с ствам, в целом по большинству показателей и в их совокупности международными принципами охраны природы, основанными состояние окружающей среды в городах Российской Федерации на сочетании экономических, социальных и экологических инте- продолжает оставаться стабильно неблагоприятным. Более того, ресов во благо настоящего и будущего поколений. анализ данных ежегодных государственных докладов о состоя- Принятие Федерального закона «Об охране окружаю- нии окружающей среды и санитарно-эпидемиологическом благо- щей среды» [8], с одной стороны, заложило правовые основы получии населения в Российской Федерации показывает, что, формирования обновленного законодательства об охране окру- несмотря на внушительное количество городов в стране, имею- жающей среды, с другой, – получило неоднозначную оценку сре- щих различную специфическую нагрузку на окружающую среду, ди ученых юристов-экологов (в части своего названия, четкости обусловленную их административным статусом, природно- многих формулировок, декларативности, конкретизации и полно- географическими, социально-экономическими, демографически- ты отдельных его положений и т.д.). Тем не менее, уже в преам- ми, историко-культурными и прочими факторами, имеются про- буле указанного закона было обозначено его назначение – обес- блемы состояния окружающей среды и ее компонентов, являю- печить экологически сбалансированное решение социально- щиеся типичными для городов. К ним можно отнести проблемы: экономических задач в интересах нынешнего и будущего поколе- неблагоприятного состояния атмосферного воздуха, водных ний, а ст. 44 предусмотрела комплекс мер по обеспечению благо- объектов, в том числе обусловленными состоянием сточных вод, приятного состояния окружающей среды для жизни и деятельно- зеленых насаждений и сохранения ландшафтов в городах; про- сти человека, а также для обитания растений, животных и других блемы загрязнения земель и почв, в том числе отходами произ- организмов, устойчивого функционирования естественных эколо- водства и потребления, а также твердыми коммунальными отхо- гических систем при размещении и застройке городских и сель- дами и проблемы обращения с ними. ских поселений – экологические, санитарно-эпидемиологические Возникают вопросы, почему в условиях современного и градостроительные. Однако в дальнейшем развитие законода- правового регулирования, экологические проблемы городов не тельства об охране окружающей среды и использовании природ- утрачивают своей актуальности, является ли это свидетельст- ных ресурсов в части соблюдения баланса интересов было непо- 206 Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право следовательным, что не могло не отразиться на состоянии окру- на окружающую среду в городах, снижения качества жизни по жающей среды в городах и ее правовой охране. экологическим показателям явилась деэкологизация правового Решение экологических проблем охраны окружаю- регулирования использования и застройки земель в городах, ярко щей среды в городе должно рассматриваться как необходимое проявившаяся после 2004 г. В современном правовом поле ни условие социально-экономического развития, реализации по- территориальное планирование, ни градостроительное зонирова- тенциала и улучшения качества жизни человека в городе. В ние практически уже не обеспечивают сбалансированное разви- основе решения проблем правовой охраны окружающей среды тие территорий в городах. В основе осуществления этих право- в городе, совершенствования правовых мер должно лежать вых инструментов не заложены показатели состояния окружаю- понимание об окружающей среде в городе как единой природ- щей среды в городе и ее потенциал. Хотя, являясь необходимым но-социальной системе, в которой ее природная и социально- инструментом организации и обеспечения качества жизни чело- антропогенная среды взаимосвязаны, состояние каждой со- века в городе, они не должны игнорировать экологические аспек- ставляющей этих сред определяет состояние окружающей ты развития города. среды в целом, а также жизнь и здоровье человека. Также недопустима и другая проблема – разрознен- Такой подход детерминирует наличие специальных ность правового регулирования экологических отношений и от- принципов правовой охраны окружающей среды в городах. К ношений в сфере градостроительной деятельности. В ситуации, ним можно отнести, например: решение вопросов охраны окру- когда специфика угрозы негативного воздействия и вреда приме- жающей среды в городах через определение их приоритетных нительно к окружающей среде в городах заключается в его сово- экологических проблем; сохранение, поддержание и восста- купности и существующей (накопленной) антропогенной нагрузке новление благоприятной окружающей среды в городе как эле- на окружающую среду в них, при принятии градостроительных мента качества жизни человека в нем; сочетание экологиче- решений нельзя не учитывать все аспекты развития города, в том ских, экономических и социальных аспектов развития города числе экологического. В силу этого сохраняется потребность пол- («принцип баланса возможностей и потребностей»); экологиче- ноценного возврата инструментов оценки воздействия и государ- ски обоснованное планирование развития и застройки террито- ственной экологической экспертизы в сферу градостроительного рий городов; устойчивая интеграция неприродной (социально- планирования развития и застройки территории городов. В этой антропогенной) среды в природную и наоборот («возвращение» связи, вступающая в силу с 1 ноября 2019 г. ч. 4.1. ст. 25 Градо- природы в город) (средообразующий принцип); учет взаимосвя- строительного кодекса РФ[2] о том, что проекты генеральных пла- зи и взаимозависимости компонентов природной среды между нов поселений, городских округов следует согласовывать в части собой и с окружающей средой в целом при осуществлении ме- возможного негативного воздействия на качество атмосферного роприятий по охране окружающей среды в городе; участие на- воздуха планируемых к размещению объектов, оказывающих селения в решении вопросов устойчивого развития городов; негативное воздействие на окружающую среду и на которых бу- децентрализация и укрепление позиций органов местного са- дут располагаться источники выбросов загрязняющих веществ в моуправления в сфере охраны окружающей среды в городах[3]. атмосферный воздух[7], является важной экологизированной нор- Указанные принципы должны быть положены в основу совер- мой. Она, с одной стороны, направлена на предупреждение нега- шенствования правовой охраны окружающей среды в городах. тивного воздействия антропогенных объектов на атмосферный Кроме того, следует заметить исторически обуслов- воздух в городе, с другой, - эффективность ее реализации может ленную точечность решения экологических проблем городов и оказаться не ощутимой, поскольку возникают вопросы, что из се- опосредованность решения вопросов охраны окружающей среды бя представляет согласование проекта, каков механизм его осуще- и использования природных ресурсов в городах через санитар- ствления? Указанное положение закона нуждается в уточнении. ную охрану здоровья человека, что объясняет продолжающееся Также в решении вопросов охраны окружающей сре- активное развитие законодательства о санитарно-эпидемиологи- ды в городах видится активная роль органов местного само- ческом благополучии населения и его существенное влияние на управления и населения, что вполне отвечает международным решение задач охраны окружающей среды в городах в совре- задачам Новой программы развития городов ООН [4]. Поэтому в менный период. Представляется, усиление роли законодатель- этом направлении требуют своего совершенствования меры ства об охране окружающей среды в части установления пра- экологического контроля, вплоть до возврата муниципального вовых требований к качеству той среды, которая является по экологического контроля, не подменяя и не отрывая мероприя- сути природной, но в которой проживает человек, является тия по организации комфортной городской среды от мероприя- важным условием эффективности правового регулирования в тий по охране окружающей среды в городах, в противном слу- сфере охраны окружающей среды в городе. чае это ведет к неоправданному смешению понятий «благоуст- Одной из причин увеличения антропогенной нагрузки ройство» и «охрана окружающей среды». 207 ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2019. № 11(179) Согласно п. 36 ст. 1 ГрадК РФ благоустройство терри- ние числа подзаконных актов (постановлений и распоряжений тории представляет собой деятельность по реализации комплек- Правительства РФ, указов Президента РФ). По ряду ключевых са мероприятий, установленного правилами благоустройства терри- вопросов реализации национальных проектов вообще отсутству- тории муниципального образования, направленная на обеспече- ет юридически значимая форма их выражения (плановые цели, ние и повышение комфортности условий (выделено мной здесь задачи, мероприятия и показатели оформляются протоколами и далее - Н.Л.) проживания граждан, по поддержанию и улучше- заседаний совещательных органов). Множественность стратеги- нию санитарного и эстетического состояния территории муни- ческих и программных документов Российской Федерации в сфе- ципального образования, по содержанию территорий населенных ре социально-экономического развития, пространственного раз- пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том вития, экологии (экологической безопасности), комфортной го- числе территорий общего пользования, земельных участков, зда- родской среды не согласуются между собой ни формально- ний, строений, сооружений, прилегающих территорий. Как ви- юридически, ни практически, что порождает путаницу в понятий- дим, общей задачей благоустройства территории городов являет- ном аппарате, целях и задачах, а также правовых мерах достиже- ся обеспечение комфортных условий проживания граждан не ния показателей в области охраны окружающей среды в городах. только в эстетическом, но, прежде всего, в санитарном состоянии, На необходимость создания современной среды для а санитарное состояние, есть то, которое не причиняет вреда жизни жизни в городе, тесную связь развития городов с комплексным и здоровью населения, в свою очередь последнее зависит от со- решением проблем в сфере образования, здравоохранения и стояния природной среды в городе и ее компонентов (почвы, зеле- экологии указал Президент РФ [8], обозначив национальные ных насаждений, атмосферного воздуха, водных объектов и т.д.). цели развития нашей страны, заключающиеся в повышении Таким образом, мероприятия по благоустройству на уровня жизни граждан, создании комфортных условий для их территориях городов можно считать мероприятиями по улуч- проживания, в том числе посредством решения проблем город- шению и поддержанию благоприятного состояния окружающей ской среды и экологии. среды в городах в ее природном и социально-антропогенном На наш взгляд, предотвращение вредного воздействия аспектах, что в целом может рассматриваться частью меро- и уменьшение такого воздействия на окружающую среду в горо- приятий по охране окружающей среды в городах. дах должно осуществляться посредством постановки комплекс- Также возникает потребность расширения форм уча- ных задач, направленных одновременно на решение проблем стия населения в экологической контрольной деятельности, не охраны окружающей среды и повышения уровня жизни населе- ограничиваясь общественным экологическим инспектировани- ния, а также реализации комплексных правовых мер и мероприя- ем. Закрепляя принцип участия граждан и их объединений в тий. Необходима взвешенная политика государства, направлен- осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения ная на планирование, предупреждение, поддержание и восста- свободы такого участия, Градостроительный кодекс РФ суще- новление благоприятного, в том числе сбалансированного в эко- ственно ограничивает формы такого участия, и, как следствие, - логических, социальном и экономическом аспектах, состояния правовые возможности влияния на принятие градостроитель- окружающей среды в городах. Оно должно стать одним из осно- ных решений. В то время как полное и своевременное инфор- вополагающих направлений в решении вопросов качества жизни мирование населения, надлежащее выявление и непременный человека. Последнее, как известно, является одним из приорите- учет мнения общественности органами, принимающими соот- тов науки нашего государства [5], национальной целью развития ветствующие решения, являются «гарантиями обеспечения современной Российской Федерации [6], а, следовательно, долж- общественных интересов» [1, с. 356]. но стать приоритетным в развитии научно-обоснованной государ- Кроме того, за последние годы в общем массиве нор- ственной экологической политики и законодательства об охране мативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере окружающей среды. Так, повышение уровня жизни граждан постав- охраны окружающей среды в городах, следует заметить увеличе- лено в зависимость от состояния окружающей среды в городах. Библиография: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003. 424 с. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16. Далее по тексту – Градостроительный кодекс РФ, ГрадК РФ. Лисина Н.Л. Принципы правовой охраны окружающей среды в городах // Государство и право. 2019. № 1. Ст. 123 – 135. Новая программа развития городов. Принята на Конференции Организации Объединенных Наций по жилью и устойчивому городскому развитию (Хабитат III), г. Кито, Эквадор, с 17 по 20 октября 2016 года. Одобрена на 68-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 23 декабря 2016 года. A/RES/71/256 Новая программа развития городов. Русский. 2017 [Электронный ресурс] // URL: http://habitat3.org/wp-content/uploads/NewUrban-Agenda-GA-Adopted-68th-Plenary-N1646659-R.pdf. Новые вызовы и приоритеты развития науки и технологий в Российской Федерации. Заседание Совета при Президенте России по науке и образованию 24 июня 2015 г. [Электронный ресурс] // URL: http://www.kremlin.ru/events/councils/49755. Указ Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 07.05.2018 № 204 (в действ. ред.) // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817. Федеральный закон «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха» от 26.07.2019 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2019. № 30. Ст. 4097. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 10.01.2002 № 7-ФЗ (в действ. ред.) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. По тексту – ФЗ «Об охране окружающей среды». 208
