Роль удостоверяющего центра при реализации права на

Роль УЦ при реализации права на информацию в сфере информационных
отношений
Доклад на V Международной конференции «Право и Интернет»
Грызунова Елена Вениаминовна
юристконсульт
ЗАО «Удостоверяющий Центр»
Информация и инфраструктура, обеспечивающая возможность обмена
информацией между людьми, являются одним из необходимых условий существования,
как отдельного человека, так и человеческого общества в целом. Потребность в
информации и информационном обмене обусловливала возникновение соответствующих
общественных отношений и, как следствие, возникновение особой сферы
жизнедеятельности общества – информационной сферы. Роль этой сферы в обеспечении
развития человека и общества, их безопасности всегда была значительной. В последнее
время в связи с революционными изменениями информационных технологий,
используемых в информационной инфраструктуре, информационная сфера становится
одним из факторов, определяющих перспективы развития человечества. Они придали
информационной инфраструктуре новое качество - возможность оперативного
взаимодействия людей, находящихся в любых точках Земного шара, и использования
информационных систем, расположенных в любых странах мира, следствием которого
явилась глобализация информационной сферы и переход человечества к
постиндустриальному этапу развития, который получил название "глобального
информационного общества".
Информационные отношения представляют собой обособленную, однородную
группу общественных отношений, возникающих при самостоятельном обороте
обособленной информации в информационной сфере в результате осуществления
информационных процессов в порядке реализации каждым информационных прав и
свобод, при исполнении обязанностей органами государственной власти и местного
самоуправления, другими структурами по обеспечению гарантий информационных прав и
свобод, а также при создании и применении информационных технологий и средств их
обеспечения, средств и механизмов информационной безопасности.
Сущность самостоятельного оборота информации основывается в первую очередь
на особенностях гражданского оборота информации и заключается в возможности
реализовать исключительное право субъекта на информацию.
Информация – результат отражения движения объектов материального мира в
системах живой природы.
С вступлением в силу Гражданского Кодекса Российской Федерации (I часть),
информация выступает как объект права (ст. 128).
Федеральный Закон «Об информации, информатизации и защите информации»,
направленный на регулирование взаимоотношений в информационной сфере, дает
следующее определение (ст. 2):
«Информация - сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и
процессах независимо от формы их представления; Документированная информация
(документ) – зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами,
позволяющими ее идентифицировать».
Учитывая все возрастающее значение информации в жизни личности, общества,
государства, мировое сообщество в середине XX столетия ввело правовые механизмы,
обеспечивающие гарантии прав и свобод человека и гражданина, немаловажную роль в
которых играют информационные права и свободы. Впервые информационные права и
свободы были закреплены во Всеобщей декларации прав человека, утвержденной
Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (ст. 2, ст. 11-12, ст.19, ст.27, ст. 30).
Концепция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950г.) развивает
2
положения, закрепляющие информационные права и свободы (ст. 10). Информационные
права и свободы были провозглашены Международным пактом о гражданских и
политических правах от 19 декабря 1966г., к которому ССР присоединился в 1976 г. (ст.2,
4, 14, 17,19,20, 28, ст.40). наконец, информационные права и свободы закреплены в
Конституции РФ (ст. 2, ст. 15, ст.18, ст. 23, ст. 24, ст. 29, ст. 33, ст. 42, ст. 44, ст. 45,ч.2и3
ст. 55, ст. 56 и др.). В Концепции национальной безопасности Российской Федерации в
качестве национальных интересов России определены соблюдение конституционных прав
и свобод граждан в области получения информации и пользования ею, развитие
современных
телекоммуникационных
технологий,
защита
государственных
информационных ресурсов от несанкционированного доступа, единство правового
пространства, становление демократического общества.
Хотелось бы обратить внимание, что Конституция РФ четко прописывает только
право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, в отношении других
объектов информации декларированы права на действия с ними. Однако, формально, для
удобства обозначим все права субъекта в информационной сфере как «Право на
информацию». Оно включает в себя право каждого участника информационного общества
на свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации на
той территории, где он проживает, любым легальным способом.
Каждый свободен реализовывать свое право на информацию по поводу любой
информации, в любых форматах, и из любых источников, в пределах установленных
законодательством РФ.
Нередко прослеживается конфликт между имеющимся объемом информации и
реальными возможностями ее использовать.
Отечественное правовое регулирование доступа к информации традиционно
исходит из следующей модели осуществления доступа: выделяется лицо, обязанное
предоставлять информацию (обычно – государственный орган) и управомоченное на
получение информации лицо (гражданин либо организация). Правам гражданина
(организации) на получение информации закон соотносит обязанности государственных
органов по предоставлению такой информации.
Подобная модель регулирования содержится в настоящее время в Федеральном
законе от 20 февраля 1995 года №24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите
информации" (далее - ФЗ "Об информации…"), главе 3, где выделяются пользователи
(потребители) информационных ресурсов и противостоящие им владельцы таких
ресурсов. Предметом регулирования норм указанной главы закона, соответственно,
является процесс передачи информации от владельцев информационных ресурсов к
пользователям на основе реализации ими своих прав и обязанностей.
Но, как правило, право на информацию реализуется в процессе личной,
профессиональной, общественной деятельности физических, юридических лиц, органов
государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций,
государства, выступающих в роли:
- собственников и владельцев (держателей) информационных ресурсов.
Информационных систем и сетей;
- пользователей информационными ресурсами, информационными системами и
сетями;
посредников
между
собственниками,
владельцами
(держателями),
пользователями информационных ресурсов, систем и сетей.
Хотелось бы обратить внимание, что право на информацию (т.е. и право на доступ
к информации) реализуется в процессе деятельности не только граждан, организаций и
государственных органов, но и посредников (хотя, бесспорно, само право на доступ к
информации и обязанность эту информацию предоставить относятся только к двум
участникам правоотношения).
3
Таким образом, закон, регулируя деятельность двух "крайних" участников
правоотношения, оставляет неурегулированным среднюю, промежуточную часть
правоотношения, сам механизм связи между участниками правоотношения. Подобный
пробел делает все правоотношение неустойчивым, так как формально гарантированные
законом права основных участников правоотношения могут фактически оказаться
неосуществимыми в связи с неурегулированностью статуса информационных
посредников, правами и обязанностями других участников правоотношения по
отношению к информационным посредникам. Однако решение проблем, связанных со
статусом информационных посредников, на законодательном уровне - дело тоже весьма
непростое. Информационные посредники осуществляют свою деятельность в самых
разных сферах общественной жизни, и правоотношения, связанные с доступом к
информации - одни из многих, в которых посредники участвуют. Следовательно,
неправильно было бы говорить о необходимости специального правового регулирования
статуса посредников применительно к проблемам доступа к информации. Необходимы
универсальные правовые нормы, определяющие статус информационных посредников, их
права и обязанности, во всех видах отношений с их участием.
При реализации права на доступ к информации важно обеспечить, чтобы
получаемая информация была достоверной, полной и ее подлинность при дальнейшем
использовании не вызывала ни у кого сомнения. Одним из распространенных в мире
средств подтверждения подлинности «электронного документа» является электронноцифровая подпись.
Принципиальная возможность использования электронных документов в
гражданско-правовых отношениях признана Гражданским кодексом (ст. 149 п. 1, ст. 160
п. 2) еще с 1 января 1995 года, т.е. с момента введения в действие части первой
Гражданского кодекса РФ. Однако подобное использование ЭЦП ограничивалось либо
отношениями двух контрагентов либо замкнутой корпоративной системой, круг
участников которой заранее ограничен. Такому использованию ЭЦП предшествовал
договор о присоединении к данной системе электронных сделок, юридически
связывающий членов этой системы и содержащий условия признания юридической силы
ЭЦП (например, при осуществлении межбанковских сделок и др.).
Закон "Об информации, информатизации и защите информации" (от 20.02.95 г. N
24-ФЗ) положил начало формированию новой отрасли законодательства.
На создание общих правил подтверждения электронных документов с помощью
электронной цифровой подписи был направлен ФЗ "Об электронной цифровой подписи"
(N1 ФЗ от 10.01.02), который создал правовую основу для широкого применения ЭЦП и
вне корпоративных информационных систем.
Кодексы и отраслевые законы, а также ведомственные нормативные документы
содержат положения, обеспечивающие электронный документооборот в соответствующих
отраслях и сферах: таможенный контроль (Таможенный кодекс РФ, ст.169), валютный
контроль, финансовый контроль, декларирование и сбор налогов (Налоговый кодекс РФ,
ст.80), осуществление иностранных инвестиций (ФЗ "Об иностранных инвестициях",
ст.42), пенсионное обеспечение (ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в
системе государственного пенсионного страхования", ст.8) и других. Многие
федеральные органы исполнительной власти, государственные органы создали на базе
ведомственных нормативно-правовых актов системы электронного документооборота
(финансовые, налоговые, таможенные органы, федеральное казначейство, ЦБ РФ и
другие).
Судебные органы также заинтересованы в широком внедрении систем
электронного документооборота. Новые процессуальные кодексы (уголовнопроцессуальный - ст.84, арбитражно-процессуальный - ст.75 и гражданскопроцессуальный - ст.71) содержат положения, позволяющие рассматривать документы в
электронной форме в качестве письменных (вещественных) доказательств.
4
Таким образом, в процессе внедрения электронного документооборота возникла
острая необходимость формирования определенной системы органов, структур, в том
числе государственных, обеспечивающих функционирование систем электронного
документооборота, как в интересах общества, так и в интересах государства.
Постановлением Правительства РФ Министерство РФ по связи и информатизации
назначено в качестве предусмотренного Законом об ЭЦП уполномоченного федерального
органа.
Таким образом, принятие законов о цифровой подписи дало правовую основу для
построения иерархии доверительных пространств относительно центров сертификации
внутри государства. При этом вышестоящий центр сертификации сертифицирует ключи
нижестоящих центров. На самой вершине данной пирамиды должен стоять национальный
центр сертификации государства (можно привести аналогию с банковской системой –
центральный банк и остальные банки). Функционирующая иерархия доверительных
пространств можно считать своеобразной технической базой построения электронного
государства1.
Стоит отметить, что особенно актуальна сегодня проблема распространения
информации посредством виртуальной среды Интернета, где вопросы правового
регулирования информационных отношений в гражданском обороте особенно остры.
При виртуальной привязке информации к носителю содержание информации
«связано» с носителем временно и в любой момент может быть переведено на другой
носитель или уничтожено. Кроме того, в данном случае копия электронного документа
практически неотличима от его оригинала. Этим и обусловлены проблемы
доказательственной способности электронных документов. Именно поэтому и вводится
механизм ЭЦП, позволяющий создать в определенном смысле экземпляр электронного
документа, обладающего всеми средствами доказывания принадлежности лицу,
подписавшему этот документ с применением закрытого ключа ЭЦП.
Если любые материалы, размещаемые на сайтах, будут снабжены цифровыми
подписями их авторов, официальные документы – цифровыми подписями ответственных
лиц (президента, председателя парламента, главы кабинета министров и т.д.), то это
позволит решить проблему целостности (неискаженности) электронного документа и
подтвердить его авторство.
Создание Web-сайта, делает доступной любую информацию. Бытует мнение, что
публикация информационных материалов предполагает отношения, роль в которых
владельца и пользователя пассивна, подобно тому, как и размещение в Интернете баз
данных по законодательству. Но на наш взгляд, это мнение ошибочно. Так, например,
предоставление доступа в электронной форме к различным формулярам документов,
заявкам, запросам, формам договоров, подразумевает интерактивное взаимодействие
через сеть с конкретным запросом и как следствие совершение реальных операций
(транзакций), например, полностью реализованная цепочка подачи налоговой декларации,
что и ведет в конечном итоге к интеграции услуг и трансформированию работы субъектов
информационных отношений, к реализации ФЦП «Электронная Россия». В качестве
примера можно привести деятельность ЗАО «УЦ» Санкт-Петербурга, реализовавшее
Под государственной информационн ой политикой
(построение
электронного
государства) имеется ввиду регулирующая деятельность государственных органов,
направленная на развитие информационной сферы общества, которая охватывает не только
телекоммуникации, информационные системы или средства м ассовой информации, а всю
совокупность производств и отношений, связанных с созданием, хранением, обработкой,
демонстрацией, передачей информации во всех ее видах - деловой, развлекательной,
научно-образовательной,
новостной
и
т.п.
Такая
расширительная
тра ктовка
информационной политики представляется сегодня обоснованной, так как цифровизация
информации и новейшие телекоммуникационные и компьютерные технологии интенсивно
размывают барьеры между различными секторами информационной индустрии.
1
5
сдачу бухгалтерской отчетности и налоговых деклараций в электронном виде, по
телекоммуникационным каналам связи.
Из всего вышесказанного следует, что принятие Закона «Об Электронной
цифровой подписи» определило положение одного из информационных посредников –
удостоверяющего центра, точнее - наличие развитой инфраструктуры применения ЭЦП и,
в том числе, наличие удостоверяющих центров сертификации с «материальными и
финансовыми возможностями, позволяющими ему нести гражданскую ответственность
перед пользователями сертификатов ключей подписей» (статья 8). В ряде регионов такая
инфрастуктура уже создана и успешно применяется.
Необходимо учитывать специфику статуса подобного информационного
посредника: он не инициирует передачу и не контролирует содержание передаваемой
информации, он только идентифицирует ее и проверяет целостность. Следовательно, и
отвечать посредники должны за неисполнение либо ненадлежащее исполнение
обязанностей, связанных с выдачей ЭЦП. Для реализации права доступа к информации
большое значение имеют сроки прохождения информации, ее сохранность и
конфиденциальность, поступление информации к надлежащему адресату. За исполнение
обязанностей, связанных с реализацией указанных задач, и должны нести ответственность
посредники – удостоверяющие центры.
Удостоверяющие Центры должны быть ответственны за проверку программного
обеспечения, управление ключами, содержание списков ключей и их сертификацию.
Интенсивное внедрение ИТ в государственные органы дает возможность:
- приблизить их к гражданам, улучшить и расширить услуги, населению;
- повысить внутреннюю эффективность и сократить затраты на госсектор;
- стимулировать создание нового информационного оборудования, продуктов и услуг
частным сектором путем адекватной государственной политики.
Здесь играют роль территориальная удаленность информационного ресурса,
удобство и стоимость использования услуг тех или иных удостоверяющих центров, само
наличие возможности пользоваться его услугами на той или иной территории. Свобода
выбора посредника.
Подписывать документы на бумаге удобней и привычней. Поэтому вряд ли стоит
ожидать, что применение ЭЦП, облегчит работу людей, подписывающих документы.
Однако, использование ЭЦП позволит сократить непроизводительные затраты и
значительно увеличить скорость распространения документов. Может значительно
уменьшиться объем потребления бумаги за счет исключения копирования экземпляров
документов при их рассылке в подразделения и подведомственные организации. Станут
не нужными журналы передачи документов, листы согласования и иные
сопроводительные документы. Снизится потребность в копировальной технике и
расходных материалах. Исключение рутинных операций передачи бумажных экземпляров
и копий позволит сократить технический персонал, а также освободить исполнителей
документов от рутинных операций при согласовании и оформлении документов.
Удостоверяющие центры расширяют возможности использования Интернетресурсов, уменьшают коммерческие риски, легализуют и упрощают процесс
предоставления услуг по каналам связи.
Удостоверяющий Центр, выступая как посредник между собственником
информации и пользователем, представляет собой отдельную инфраструктуру
реализующую систему ЭЦП и шифрования информации на прикладном уровне,
обеспечивающую достоверность и юридическую значимость документов и совершаемых
действий;
- это средство трансформации внутренних и внешних отношений субъектов
информационных отношений на основе использования средств криптографической
защиты,
шифрования,
возможностей
Интернета,
информационных
и
телекоммуникационных технологий в юридически значимые действия, которое влечет за
6
собой оптимизацию взаимодействия, повышение уровня управления и совершенствование
внутреннего развития и эффективности.
Вместе с тем, практическое использование ЭЦП выявило ряд неточностей и
пробелов, которые не всегда возможно решить по аналогии. В частности, отсутствуют
требования по оформлению электронных документов, по полномочиям должностных лиц
в осуществлении электронного документооборота, по порядку отправления, приема и
учета электронных документов, ведения делопроизводства, использования электронных
документов в системе государственного управления и в процессе взаимодействия с
негосударственными организациями и частными лицами. Нет документов,
регламентирующих
порядок
формирования
и
поддержания
ведомственных
информационных ресурсов, доступа к ним граждан. Не установлены правила
приобретения и эксплуатации информационных и телекоммуникационных технологий в
государственных учреждениях, что приводит к бесконтрольному и безответственному
расходованию значительных сумм, компьютерные и информационные системы не вносят
ожидаемого вклада в повышение эффективности деятельности госорганов. Необходимо
развивать свой "собственный" Интернет на основе российской информации. Весьма
актуальной является разработка нормативных документов, регламентирующих продажу
информационных ресурсов, создаваемых государственными органами. Ресурсы, которые
не подлежат разгосударствлению, типа статистической информации, должны быть четко
перечислены.
Существует необходимость в гармонизации всего законодательства, связанного с
информационными процессами, с реализацией информационных прав граждан, при этом,
кроме всего, необходим еще и диалог с бизнесом и юристами и только тогда будет
возможно принятие законодательных актов, полно и непротиворечиво регламентирующих
указанную сферу. Законодательные акты об информационных посредниках, о доступе к
информации должны стать необходимыми, но отнюдь не единственными элементами
такого законодательства. Основа такого законодательства в настоящий момент
закладывается ФЦП "Электронная Россия".
Кроме того, необходима гармонизация и с зарубежными актами в этой области. В
документах международного уровня при решении проблемы доступа к информации
посредникам уделяется большее внимание. Окинавская Хартия Глобального
Информационного Общества (параграф 9 и 10) говорит не только о доступе к
информационным ресурсам, телекоммуникационным сетям, но и о доступе через пункты
общественного доступа, местные информационные сети. Эти нормы относятся по
большей части к решению проблемы цифрового неравенства, но они вполне четко ставят
вопрос: проблема доступа к информации зависит от доступа к информационной
инфраструктуре, причем инфраструктуре, поддерживаемой иными лицами, не
владельцами информационных ресурсов. Такой подход представляется более разумным и
в настоящее время нашел отражение в проекте ФЗ "О праве на доступ к информации".
Указанные акты предусматривают необходимость системного подхода к
регулированию вопросов, связанных с информацией, информационными ресурсами,
информационными процессами, применением информационных и коммуникационных
технологий. Решение проблемы доступа к информации, создание механизма реализации
права на доступ с участием информационных посредников в рамках одного государства
неэффективно. Глобализация международной торговли, активное привлечение
иностранных инвестиций влечет необходимость создания механизмов трансграничного
доступа к информации. Роль информационных посредников при осуществлении такого
доступа только возрастает.
В настоящее время ведутся активные переговоры по вопросу вступления России в
ВТО, что должно привести к интенсификации международного информационного
взаимодействия, прежде всего для российского бизнеса. Также активно внедряются
криптографические компьютерные технологии, направленные на обеспечение защиты
информации в таких комплексных и масштабных сетевых приложениях, как
7
«электронное» правительство (e-government), «электронный» банк (e-banking),
«электронная» торговля (e-comerce), «электронный» бизнес (e-business). По вполне
понятным причинам среди этих технологий определяющую роль играют
криптографические протоколы аутентификации, распределения криптографических
ключей и электронной цифровой подписи.