Pravovoe_obespechenie_obschestvennyih_interesov_v_lesnom_

Правовое обеспечение общественных интересов в лесном праве
Васильева М.И.
доктор юридических наук, профессор
кафедры экологического и земельного права
юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова
Проблема правового обеспечения свободного доступа граждан к природным
объектам в контексте ограничений частной собственности в связи с осуществлением
общего (общественного) природопользования или, на взгляд с другой стороны, проблема
защиты частной собственности и интересов бизнеса в сфере природопользования
приобретает все большую актуальность. Поскольку те подходы, которые заложены в
новом природноресурсовом законодательстве (Земельный кодекс РФ 2001г, Водный
кодекс РФ 2006г, Лесной кодекс РФ 2006г. и др.) и связаны с установлением иных, кроме
государственной, форм собственности на природные ресурсы, а также со
стимулированием
предпринимательской
деятельности,
требуют
адекватного
регулирования общего природопользования, обеспечивающего общественные интересы в
мере, пропорциональной происходящим изменениям. Так, доступ граждан в леса должен
регулироваться в соотнесении с теми тенденциями, которые складываются в связи с
расширением видов хозяйственного использования (освоения) лесов и стимулированием
предпринимательской деятельности в области лесного хозяйства. Если исходить из
значения лесов как основы жизни и деятельности населения (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ),
то весь нормативно-правовой массив в данной сфере должен обеспечивать публичную
заинтересованность в рациональном, устойчивом лесопользовании, а договорные и иные
диспозитивные методы регулирования быть соподчинены этой задаче.
Для тех изменений в лесном и взаимосвязанным с ним в соответствующей части
земельном законодательстве, которые происходят в последнее время, характерно
расширение возможностей использования лесов в целях, не связанных с пользованием
полезными свойствами леса как природного объекта. Так, многие виды хозяйственной
деятельности, не являющиеся по своей сути лесопользованием, признаны видами
использования лесов (пп. 11-13, 15 п. 1 ст.25 ЛК РФ, перечень не закрыт). Даже в том, что
законодатель отказался от термина лесопользование, заменив его на «использование
лесов», можно усмотреть изменение подходов к лесу как объекту природноресурсовых
отношений: термин «использование лесов» указывает на оценку леса прежде всего как
объекта имущественных отношений, тогда как «лесопользование» учитывает
многофункциональное значение лесов. Лесной кодекс не содержит понятийного аппарата,
некоторые основополагающие понятия некорректны (например, понятие о лесе как об
экологической системе или как о природном ресурсе), что является его недостатком, и в
этих условиях допустимо применение доктринальных терминов и понятий, в частности,
термина «лесопользование» в соответствующем контексте. Не все виды использования
лесов являются видами лесопользования, если признавать лес (а иное противоречило бы
общепризнанным естественно-научным представлениям о лесе как природном объекте)
самостоятельным объектом правоотношений. Аналогичное мнение было высказано в
литературе1.
Особого внимания заслуживает расширение использования защитных лесов с
иными целями. Безусловно, подобные тенденции затрагивают публичные, в том числе
общественные, интересы.
К видам лесопользования следует относить те виды деятельности, осуществление которых
непосредственно связано с извлечением полезных свойств лесных ресурсов, а например, разработка
месторождений полезных ископаемых не имеет отношения к использованию полезных природных свойств
лесов как природного объекта и ресурса. – Быковский В.К. Использование лесов в Российской Федерации:
правовое регулирование. – М.: Волтерс Клувер. 2009.
1
В лесном праве существуют также специальные направления правового
регулирования лесных отношений в общественных интересах, связанные в первую
очередь с обеспечением свободы доступа граждан к лесам.
Ранее действовавший Лесной кодекс РФ (1997г.) устанавливал: «Граждане имеют
право свободно пребывать в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, если
иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (публичный лесной
сервитут)». Действующий Лесной кодекс уже РФ не регулирует лесные отношения
посредством публичного сервитута. В земельном праве публичный сервитут представляет
собой, как это следует из ст. 23 Земельного кодекса РФ, синтетическую 2 правовую
конструкцию, подразумевающую ограничение имущественных прав владельца земельного
участка (обременение объекта) в целях обеспечения общественно значимых (не
индивидуальных) или государственных, муниципальных интересов.
Лесной кодекс РФ (2006г.) предоставляет гражданам право на свободное и
бесплатное пребывание в лесах (ст. 11), чем обеспечивается удовлетворение их
экологических, рекреационных, эстетических, оздоровительных, пищевых и иных
потребностей, а также свобода передвижения. Граждане имеют право свободно и
бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор
дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу
лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов. Действующая редакция нормы
заметно отличается от первоначальных ее вариантов: в ходе работ над проектом кодекса
произошли изменения в части ослабления запретов и ограничений пребывания граждан в
лесах.
Право граждан на пребывание в лесах является способом обеспечения и способом
реализации публичных экологических интересов и основывается на конституционной
норме о природных ресурсах как основе жизни и деятельности населения3 (ч. 1 ст. 9
Конституции РФ). В качестве субъективного права граждан пребывание в лесах может
рассматриваться как право рекреационного природопользования – часть права на
благоприятную окружающую среду, выражающееся в возможности отдыха в лесах,
общения с природой, удовлетворения гражданами своих экологических, эстетических и
иных нематериальных потребностей, и как право общего лесопользования, состоящее в
возможности осуществлять для собственных нужд заготовку и сбор названных лесных
ресурсов, следующей непосредственно из закона и не связываемой с получением
предварительных разрешений и, соответственно, не требующей внесения каких-либо
платежей. При этом представляется важным отметить, что свобода пребывания в лесах
не основана на каких-либо вещных либо обязательственных правах граждан на лесные
ресурсы и участки, и по этой причине не должна быть связана с извлечением ими
материальных выгод, то есть общим может считаться только лесопользование
потребительского характера (для собственных нужд) 4.
В качестве субъектов отношений, возникающих в связи с реализацией названных
прав, граждане несут обязанности по соблюдению правил пожарной и санитарной
безопасности в лесах, правил лесовосстановления и ухода за лесами. Порядок заготовки и
сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд, порядок
Имеется в виду дискуссионность использования понятия «публичный сервитут» в целях
установления публично-правовых обременений и ограничений. Возможно, отказ Лесного кодекса 2006г. от
этой правовой конструкции был связан с тем, что она уязвима с точки зрения классического понимания
сервитутных отношений как способа согласования частных интересов.
3
Буквально: «народов, проживающих на соответствующей территории». Интерпретация этого
положения Конституции РФ применительно к терминологии и субъектному составу природноресурсовых и
природоохранных отношений позволяет, по нашему мнению, использовать термин «население» как
тождественный по содержанию и адаптированный к отраслевой специфике.
4
См. об этом подробнее: Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах // Аграрное и земельное право.
2007. № 9. С. 111–119.
2
заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений
для собственных нужд устанавливается законами субъектов Российской Федерации5.
Пребывание граждан в лесах может быть ограничено только в целях обеспечения
пожарной и санитарной безопасности в лесах, а также безопасности граждан при
выполнении работ. Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах,
которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых
природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен
в соответствии с федеральными законами. Запрещение или ограничение пребывания
граждан в лесах по иным основаниям не допускается. Таким образом, основания
ограничения следуют либо из особенностей правового режима земель, на которых
произрастают леса, либо из необходимости охраны лесов и здоровья самих граждан.
Запрещение же пребывания граждан в лесах возможно только по критерию
категориальной принадлежности земель, на которых расположен лес. Вместе с тем,
отсутствуют указания на ограничение (запрещение) пребывания граждан в лесах,
загрязненных радиоактивными, химическими, биологическими и другими вредными
веществами и потому представляющих опасность для здоровья человека.
Правом ограничивать и предотвращать доступ граждан, въезд транспортных
средств на лесные участки в период действия ограничения или запрета на пребывание в
лесах наделены должностные лица, осуществляющие государственный лесной контроль и
надзор (государственные лесные инспектора, лесничие). Норма о пребывании граждан в
лесах пробельна в части отсутствия в ней порядка запрещения и ограничения. Обращение
к общему правилу об ограничении использования лесов (ч. 1 ст. 27 ЛК) не разрешает
ситуацию, поскольку эта норма сама имеет бланкетный характер. Лица, которые вправе
принимать такие решения, не названо прямо, однако из п. 8 ст. 11 ЛК РФ следует, что
лесопользователи таким правом наделены – например, по мотиву обеспечения
безопасности граждан при выполнении работ, что может трактоваться довольно широко.
Актуализация вопроса об ограничении и запрещении пребывания граждан в лесах в
настоящее время связана с возникновением практики огораживания лесопользователями
предоставленных им лесных участков, что в свою очередь нуждается в анализе с точки
зрения наличия или отсутствия конкуренции со стороны норм земельного и гражданского
законодательства.
В конце мая 2008г. в Общественной палате РФ были проведены общественные
слушания по проблемам рационального использования водных и лесных ресурсов, где
обсуждались первые результаты действия нового Лесного кодекса и в частности,
проблема обеспечения свободного доступа граждан в леса. Тогда же Федеральным
законом от 22.07.2008г. № 143-ФЗ в ст. 11 Лесного кодекса РФ было внесено дополнение:
«Лица, которым предоставлены лесные участки, не вправе препятствовать доступу
граждан на эти лесные участки, а также осуществлению заготовки и сбору находящихся
на них пищевых и недревесных лесных ресурсов, за исключением выше названных
случаев (оснований ограничения и запрещения. – М.В.). Предоставленные гражданам и
юридическим лицам лесные участки могут быть огорожены только в случаях,
предусмотренных Лесным кодексом». Это правило перенесено в Порядок подготовки и
заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, и формы примерного договора аренды лесного участка (п.
12 Приложения № 2 к Приказу Минсельхоза России от 12 февраля 2010 г. № 48)6. Лесной
кодекс пока не содержит таких случаев, но, несмотря на это, ситуации огораживания
лесных участков имеют место7.
См. об этом подробнее там же.
БНА РФ. 2010. № 17.
7
См., например: «Почему трудно пройти в лес или к речке // Российская газета – Столичный выпуск
№ 5454 (78) от 13.04. 2011г.
5
6
Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий.
Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с
целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (п. 2 ст. 6 ЛК РФ).
Статья 11 Лесного кодекса по своему смыслу рассчитана в первую очередь на пребывание
граждан именно в тех лесах, основная часть которых (в пределах земель лесного фонда)
остается государственной (федеральной) собственностью, и потому вполне согласуется с
пунктом 1 ст. 262 ГК РФ, регулирующим право граждан свободно находиться на не
закрытых для общего доступа земельных участках, состоящих в государственной или
муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные
объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами. Названная же
поправка в Лесной кодекс фактически дает возможность закрывать для общего доступа
арендованные лесные участки, независимо от того, находится ли арендуемый участок на
землях лесного фонда или землях иных категорий, по основаниям (в случаях), которые
вероятно могут быть в последующем установлены.
К тем же лесным участкам, которые могут находиться в частной собственности (на
иных категориях земель), применима норма: если иное не установлено законом, право
собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого
участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем
растения8 (п. 2 ст. 261 ГК РФ). В этом случае свобода пребывания в лесах выглядит уже
не столь однозначно, поскольку предоставленное собственнику земельного (а с точки
зрения ЛК РФ он же лесной) участка право запретить доступ на него других лиц (п. 2 ст.
262 ГК РФ) и обозначить свое решение на местности соответствующим образом (таблица
с объявлением, изгородь) не вполне преодолевается редакцией статьи 11 ЛК РФ. Запрет
доступа на участок может иметь место на практике в двух ситуациях: когда собственник
закрывал бы доступ для прохода через свой участок и когда он запрещал бы само
пребывание в лесу с рекреационными и прочими целями, названными в ст. 11 ЛК РФ. Эта
проблема может быть решена в общественных интересах различными правовыми
средствами.
Общее лесопользование граждан означает для таких лесных участков их публичноправовое обременение. Применительно к предоставлению лесных участков в аренду есть
указание закона на то, что сведения об обременениях лесных участков, об ограничении
использования лесов составляют предмет аукциона (п. 4 ст. 79 ЛК РФ). Для частных же
лесных участков за пределами земель лесного фонда и иных земель, находящихся только
в государственной собственности, такого рода публично-правовые обременения,
состоящие в обязанности собственника предоставить свободу прохода, могут быть
обеспечены путем установления публичного сервитута на основании подпункта 1 пункта
3 ст. 23 Земельного кодекса РФ – «для прохода или проезда через земельный участок».
Таким же образом может обеспечиваться проход через лесной участок не только в
целях реализации прав, предоставленных ст. 11 ЛК РФ, но и в целях реализации права на
охоту. Здесь уместно заметить, что положение Земельного кодекса РФ (пп. 8 п. 3 ст. 23) о
возможности установления публичного сервитута для использования земельного участка в
целях охоты не поддерживается принятым позднее Федеральным законом от
24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», что само по себе
не исключает применение конструкции публичного земельного сервитута в целях
обеспечения права граждан на охоту. Норма лесного законодательства (п. 4 ст. 36 ЛК РФ)
об использовании гражданами лесов в общедоступных охотничьих угодьях без
предоставления лесных участков в соответствии со статьей 11 ЛК РФ, не
распространяется на частные лесные участки, которые не могут быть отнесены к
8
Пример того, как отсутствие функционального определения понятия «лес», дифференцированного с
(отсутствующим) правовым понятием растительного мира в целом влияет на толкование норм и их
возможное применение.
общедоступным охотничьим угодьям, то есть, тем, в которых физические лица имеют
право свободно пребывать в целях охоты.
Что же касается публично-правовых обременений, состоящих в обязанности
собственника обеспечить доступ на лесной участок как таковой, для реализации свободы
пребывания в лесах и осуществления видов общего природопользования, перечисленных
в ст. 11 ЛК РФ, то они могут быть установлены на стадии проектирования лесного
участка с последующей государственной регистрацией (вопрос об их компенсации может
обсуждаться). В настоящее время возложение таких публично-правовых обременений не
является обязательным. При этом мы здесь не входим в обсуждение целесообразности их
установления в отношении всех ли лесных участков или каких-либо их видов (например, в
зависимости от целевого назначения и разрешенного использования участка), поскольку
это прерогатива законодателя.
Законодательством не установлена специально юридическая ответственность за
нарушение права граждан на свободное пребывание в лесах. Применительно к
арендованным лесным участкам, в договор об аренде которых внесены соответствующие
обременения, ответственность лесопользователя может наступать по ч. 4 ст. 8.25 КоАП
РФ за использование лесов с нарушением условий договора аренды.
На органы государственной власти и органы местного самоуправления не
возложена прямая обязанность обеспечивать право граждан на доступ к лесным ресурсам.
Те виды лесопользования граждан, которые не охвачены содержанием ст. 11 ЛК
РФ, осуществляются по другим правилам. Так, для использования лесов гражданами в
целях осуществления сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для
собственных нужд лесные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование
или устанавливается сервитут в случаях, определенных Земельным кодексом РФ и
Гражданским кодексом РФ. Земельный кодекс допускает установление публичного
сервитута для прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок,
сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных. Эта норма должна применяться в
случае наличия соответствующего группового (общественного) интереса местного
населения. Индивидуальная же потребность граждан в осуществлении названной
сельскохозяйственной деятельности в лесах может реализоваться посредством договора
безвозмездного срочного пользования или частного сервитута. Масштаб интересов
местного населения, позволяющий выбирать конструкцию публичного или частного
сервитута, является категорией доктринальной, то есть подлежащей казуальной,
ситуативной оценке.
Ещё одна важная сторона защиты общественных интересов в лесном праве связана
с влиянием общественности на предоставление и использование лесных участков и
ресурсов.
Участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация
которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите,
воспроизводстве, является одним из принципов лесного законодательства (ст. 1 ЛК РФ).
Норма однако имеет отсылочный характер – это может происходить в установленных
законодательством Российской Федерации порядке и формах, которые не установлены.
По нашему мнению, в кодексе могли бы найти отражение и такие принципы как: учет
интересов населения, проживающего на территориях, занимаемых лесами или в
непосредственной близости от них; участие общественности в управлении лесным
фондом; гласность и открытость распоряжения и пользования лесом, общедоступность
соответствующей информации.
Редакция проекта Лесного кодекса, принятого в первом чтении, содержала
положения об общественном контроле и общественных слушаниях в ходе перевода земель
лесного фонда в земли других категорий, о включении представителей общественных
организаций в комиссию по проведению аукциона на право заключения договора аренды.
Однако даже эти положения, которые представляются не вполне достаточными, были
утрачены на последующих стадиях принятия кодекса. На наш взгляд, необходимо
предусмотреть: учет общественного мнения в ходе перевода земель лесного фонда,
занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли
других категорий; формы общественного участия в изменениях форм собственности на
лесные участки и, что более актуально на практике, в ходе предоставления лесных
участков в аренду, а также и в ходе заключения договоров купли-продажи лесных
насаждений. Важность обеспечения общественных интересов при предоставлении лесных
участков в аренду конкретным лицам объясняется длительностью срока аренды, что
может сказаться на условиях проживания и занятости местного населения. Возникающие
из договора аренды права лесопользователя должны осуществляться с учетом интересов
местного населения, и эти интересы могут быть выявлены и учтены посредством
специально разработанных процедур (общественные слушания или другие), которые
желательно бы отразить непосредственно в Лесном кодексе. Однако тот аукционный путь
приобретения прав на лесные участки, который заложен в кодексе, вряд ли это допускает
по существу. Скорее, речь может идти о внедрении элементов общественного участия в
процедуры конкурсного типа, от которых законодатель отказался, что было одной из
стратегий, направленных на повышение эффективности лесохозяйственного комплекса.