Людмила Ульяшина
advertisement
Международные нормы и институты в правозащитной деятельности Людмила Ульяшина, Магистр международного права (Германия, Норвегия) Международные нормы и институты в правозащитной деятельности Вступление Тему моей сегодняшней лекции определила общая задача нашей школы: научить слушателей юристов применять нормы международного права в повседневной практике. Как известно, международное право - это особая система, призванная регулировать международные отношения его субъектов, как правило, государств. Одновременно с этим, ряд разделов международного права, и в первую очередь, область международно-правового регулирования прав человека, прошли в своем развитии несколько этапов и привели к тому, что индивидуумы стали непосредственными субьектами международно-правовых отношений и были наделены в связи с этим определенными полномочиями. Все, кто хотел бы сегодня осуществлять правозащитную деятельность, не может оказаться в стороне от этой реальности и должен хорошо понимать место и возможности международного права, которые имеют ряд особенностей при их применении в национальной практике. Необходимость изучить основные принципы работы международно-правовых механизмов в области прав человека, обусловлена также и тем, что конституции 1 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности современных государств, в том числе и Конституция Республики Беларусь, включают в себя каталоги основных прав и свобод индивидуумов, сопоставимые с каталогом прав и свобод ряда международных Конвенций. Наконец, граждане Беларуси и соответственно их представители, имеют право прибегать не только к внутренним средствам правовой защиты, но также обращаться в международные организации. Итак, данная лекция осветитнесколько теоретических вопросов международного права, которые имеют непосредственное значение для дальнейшего восприятия дальнейших лекций, посвященных конкретным индивидуальным правам и свободам. Вначале, поговорим об основных отличиях современного международного права от классической его модели. Затем, перейдем к анализу источников международного права. В этой связи мы рассмотрим классификацию источников права и дан обзор основных источников международного права, применяемых в белорусской правовой системе. Следующий важный аспект: соотношение международного и национального права и их нормативное регулирование в иерархии правовых актов в Республике Беларусь. Здесь же мы затронем проблема de facto имплементации международных обязательств, в том числе проблему самоисполнимости норм, регулирующих гражданские и политические права. Вопросы обеспечения исполнения международно-правовых обязательств государства в отношении индивидуумов и использование института индивидуальных обращений в международные органы будут описаны в четвертом разделе настоящей статьи. Наконец, в качестве заключительного раздела я представлю короткий обзор существующих международных судов и квази-судебных институтов. 1. Сущность современного международного права Классическое определение международного права определяет его как право народов, наций, имея в виде право государств между ними. 2 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности В таком определении нет места индивидууму как носителю прав и обязанностей. Схема 1 Классическое международное право – взаимоотношения между государствами и созданными ими самими международными организациями. Старая модель классического международного права с базовым принципом национального суверенитета отдельных государств, действия которых не подлежали контролю со стороны другого государства или мирового сообщества, действовала вплоть до Второй мировой войны. Осознание человечеством необходимости действия общих институтов по обеспечению мира, безопасности и защиты прав человека, привели к развитию новой модели международного права. Началом функционирования такой модели стало создание Организации Объединенных Наций, закрепившей в своем Уставе (1945) новые цели, принципы и институты, действующие в отношении всех государств, ставших членами ООН. Одной из самых важных среди задач современного международного права является система международной защиты фундаментальных прав и свобод человека. Государства-члены Организации Объединенных Наций приняли Всеобщую Декларацию прав человека(1948) и подчеркнули, что права человека являются основой достойного существования, нравственности, справедливости и уважения других людей. Это те принципы, которых необходимо придерживаться всем государствам, для того, чтобы сохранить единый дом для продолжения человеческого существования. С этого времени права и свободы личности перестали быть только делом суверенных государств. В случаях нарушений фундаментальных прав и свобод индивидуума государство встает перед необходимостью привести свои законы и практику в соответствие с международными стандартами, разрабатываемыми усилиями мирового сообщества. 3 коллективными Международные нормы и институты в правозащитной деятельности Так было всегда и остается актуальным в настоящее время, что права и свободы человека существуют как процесс сложного и противеречивого взаимодействия индивидуума с государством. Для того, чтобы оказать поддержку индивидууму и тем самым содействовать достижению идеалов, провозглашенных государствами при принятии международных документов в области индивидуальных прав и свобод, в мире была разработа и успешно функционирует система международных органов, контролирующих соблюдение прав человека государствами и имеющих компетенцию рассматривать жалобы государств на нарушения прав человека в других государствах и индивидуальные жалобы граждан государства на государство(например, Европейский Суд по правам человека, Комитет по правам человека ООН). Схема 2 Индивидуум стал носителем прав. Наконец, с начала 90-х годов и до настоящего времени возникают предпосылки для включения в круг уже привычных лиц новых субъектов, носителей прав и обязанностей. Существенную роль в этом процессе сыграло, во-первых, принятие Римского Устава о Международном Уголовном Суде(1998) и во-вторых Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы(1996). С этого времени индивидуум оказался не только носителем прав, но и обязанностей на основании норм международного права: в случае совершения международных преступлений- геноцид, преступления против человечества, военные преступления- любой человек, независимо от иммунитета, может быть привлечен к международной уголовной ответственности. Кроме того, международное сообщество признало роль индивидуумов и неправительственных организаций в осуществлении правозащитной деятельности и обязало государства создавать благоприятные условия для действий последних по защите прав и свобод граждан. Схема 3 4 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности Таким образом, новый субъектный состав международного права, в части касающейся прав человека, предопределил новое развитие институтов международного права, и в первую очередь международных организаций(судов и квази.судебных органов), где предполагается активное и профессиональное участие индивидуумов, а также неправительственных организаций, осуществляющих правозащиную деятельность. Нужно подчеркнуть, решения этих институтов имеют на сегодняшний день характер авторитетных источников права, позволяющих индивидуумам и их представителям использовать их при оценке действий национальных законодательных, исполнительных и судебных органов. Так например, выводы и оценки, содержащиеся, например, в Комментариях общего порядка, которые разработываются Комитететом по правам человека, относительно содержания отдельных прав и свобод, закрепленных в Пакте о гражданских и политических правах, позволяют юристам применять концепции и трактовки Комитета для оценки соответствия международным стандартам нормативных актов и органов нациоанальных правовых систем. Итак, современное международное право о правах человека получает новый социальный статус. Этому способствует и то обстоятельство, что ранее существовавший тендециозный подход к концепции прав человека как к идее абстрактного буржуазного гуманизма, постепенно сменяется профессиональным отношением к этому предмету со стороны юристов, преставителей гражданского общества, а также специалистов государственных органов и институтов, которые рассматривают международную систему защиты прав и свобод как универсальный механизм. Это обусловлено тем обстоятельством, что международное право воплощает то, что является наиболее ценным, выработано национальными правовыми системами и ориентировано на универсальное применение, что отражает общее развитие человечества и правовой мысли. В этом смысле современное международное право является стимулирующим и направляющим механизмом для новых государственных правовых систем, и должно способствовать их демократическому развитию. 5 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности Итак, современное международное право характеризуется тем, что права и свободы человека стали объектом международного внимания и регулирования, и в отношении них госудаства должны придерживаться определенных стандартов. Впервые в истории международного права, отдельная личность стала субъектом международного права и вправе требовать у собственного государства исполнения принятых обязательств в области основных прав и свобод. 2. Источники международного права Формы, в которых воплощены нормы международного права, называются источниками международного права. В соответствии с принятой в международной практике классификацией, к источникам права относятся: международный договор, обычай, всеобщие (универсально признаваемые) принципы, а также судебные решения, научные доктрины как вспомогательные средства толкования права. Этот перечень, содержащийся в статье 38 Устава Международного Суда, не является общепризнанным, но имеет устойчивое распространение в западно-европейских правовых системах. В нашей литературе, посвященной классификации источников международного права, называется, как правило, только два из них – договор и обычай. Следует сказать, что «всеобщие принципы», включенные в упомянутый список, и базирующиеся на западной правовой концепции, претерпели существенные изменения и научной литературе и практике правовых систем стран бывшего Советского Союза. Можно утверждать, что нашими учеными разработана новая концепция, которая по существу описывает новый источник права. Белорусская наука вводит понятие «принципы 6 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности международного права», которые выделяются в качестве отдельного источника.1 К таким принципам ученые относят руководящие основополагающие начала, составляющие внутреннюю основу поведения государств во всех сферах международных отношений, которые закреплены в Уставе ООН, Декларации ООН о принципах международных отношений и сотрудничества государств(1970), Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе(1975). Среди таких принципов называются: принципы суверенного равенства государств, неприменения силы, уважения прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести , религии и убеждений, добросовестного исполнения обязательст по международному договору и т.д. Этим принципам авторы придают характер императивных норм(jus cogens). Такой подход отличается от концепции принятой в ряде западно-европейских стран, где под универсально признаваемыми принципами признают принципы, почерпнутые из национальных правовых систем других государств и обобщенные на основании специального анализа, который должен показать, что тот или иной принцип признается правовыми системами многих стран, что затем и позволяет придти к выводу о его универсальности. В мире не существует единого перечня таких принципов, поэтому, суды при рассмотрении конкретного дела вправе самостоятельно провести соответсвующий анализ и придти к выводу о существовании универсально признаваемого принципа. В практике судов стран бывшего Совесткого Союза, в том числе и в практике белорусских судов, когда они применяют нормы международного права, они употребляют в первую очередь такой источник как «принципы международного права». При этом принципами в этих случаях понимаются, как правило, нормы, содержащиеся в ряде международных документах, так называемого »мягкого права», т.е. решениях и резолюциях международных органов, не имеющих характера, обязательного для государств-участников. Такая же практика наблюдается в Российской Федерации и других странах бывшей Советской правовой семьи. В качестве примера можно привести следующие документы, на которые имеются ссылки в решениях Конституционного Суда Республики Беларусь: Декларация о 1 Тихиня В.Г., Павлова Л.В., Основы международного права, Минск, 2006, с.15. 7 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности принципах международного права, касающаяся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 года, Хельсинский Заключительный Акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975, Основные принципы ООН, касающиеся роли юристов от 27 августа-7 сентября 1990 года. Все эти акты относятся к категории «мягкого» права, хотя и содержат ряд важных положений, характеризующих том числе поведение государств в отношении индивидуумов, находящихся под их юрисдикцией. Иногда в правовой литературе встречается утверждение, что «принципы» по существу являются выражением международного обычного права. В такой позиции существует определенный здравый подход, поскольку резолюции и декларации международых органов, как правило, являются результатом колективного одобрения этих документов со стороны участников этих организаций. В то же время качестве возражения, необходимо привести аргумент о том, что междуародный обычай как источник права формирутся из такого поведения государств, которое является повторяющимся и свидетельствует о признании в качестве юридически обязательного для себя. Принятие резолюций и деклараций не всегда означает такое поведение и чаще является лишь шагом на пути формирования международного обычая в отошении той или иной нормы международного права. Следует иметь в виду, что наши суды, ссылаясь на упомянутые международные документы, нередко именуют их «нормами и принципами». По мнению западных ученых, такое применение источников международного права национальными судами делает ситуацию с понятием источников международного права в России и других странах бывшего Советского Союза еще более неясной и запутанной2, поскольку смешивает два совершенно разных вида источников: принципы и нормы обычного права. Таким образом, на практике суды нередко ссылаются на те нормы международного права, которые порой не могли бы претендовать ни на то, чтобы иметь обязательный для исполнения характер(так как они содержатся в международных документах, не имеющих 2 V.D.Berg, «Международные стандарты в практике Конституционного Суда России», доклад на международной конференции «Имплементация норм международного права в национальное законодательство: теория и практика»., Минск,2001. 8 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности характера международных договоров), ни на то, чтобы являться международным обычаем в смысле отсутствия длительной практики государств, которую они должны были бы признать в качестве юридически обязательной для себя(характеристика международного обычая). Несмотря на это, подход белорусских судов в применении норм, содержащихся в декларациях и резолюциях международных органов, можно было бы рассматривать как прогрессивный, направленный на формирование устойчивой и повторяющейся практики белорусского государства по отношению цитируемой норме программного характера и позволяющей и в последующем ссылаться и использовать эти нормы в качестве источника права. Однако при применении норм международного права в правозащитной деятельности выжно ясно предсталять, какие источники международного права порождают обязательства для сторон, в том числе на международном уровне. В этом смысле было бы достаточно проблематично обосновать наличие международно-правовых обязательств для государства, если юрист будет ссылаться на те источники права, которые не являются признанными источниками права в среди большинства правовых систем. Как известно, в состав судей международных органов юстиции входят представители различных правовых систем, но их подход к источникам права основан на общепризнанной концепции. В связи с этим, следует помнить, что основным источником права, порождающим обязательства для конкретного государства по обношению к индивидуумам в области международной защиты прав и свобод человека, остаются международные договора. Международный договор- это соглашение, заключенное между государствами и международными организациями преимущественно в письменной форме, где закреплены права и обязанности сторон. Порядок заключения, исполнения и толкования договоров определяется Венской Конвенцией о международных договорах(1969)3. На национальном уровне эти вопросы регулируются Законом о международных договорах Республики Беларусь (1998 года) в последней редакции(2004). 3 Смотри: http://www.un.org/russian/documen/convents/lawtreat.pdf 9 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности Важно помнить, что договор становится нормой международного права, когда государство признает его обязательную силу для этого государства. Такое признание осуществляется либо подписанием договора либо путем ратификации, если условиями договора либо внутренним законодательством страны предусмотрено такое условие принятия договора. Понятие и применение на практике международного обычая не находит большого отражения в белорусской правовой системе, если не считать тех случаев, когда суды применяют упомянутые «нормы и принципы» в качестве обычного права. Научная литература содержит разъяснения сути этого источника международного права.4 На практике, однако, возможно, в силу устоявшейся традиции стран с кодифицированной правовой системой, этот источник права не получает своего применения. Таким образом, в белорусской правовой системе признано существование двух основных источников права: международного договора и международного обычая. В то же время, в национальной практике применяются как правило нормы международных договоров и также нормы права, описываемые как принципы и содержащиеся, как правило, в ряде международных документах, имеющих характер «мягкого» права. Схема 5 3.Соотношение международного и национального права Для практикующего юриста вопрос о соотношении международного и национального права является вопросом насущным, так как ответ на него позволяет судить о том, какая норма имеет приоритет в случае противоречия между актами национальными и международными. Важно также определить, как белорусская правовая система воспринимает международное право, какое место ему отводит и как в зависимости от этого Вы будете применять эти нормы: непосредственно или путем ссылки на внутреннее законодательство. 4 В.Г., Павлова Л.В., Основы международного права, Минск, 2006, с.15. 10 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности Таким образом, необходимо выяснить, какое место в национальной системе занимают названные в предыдущем разделе источники международного права. Прежде чем приступить к дальнейшей классификации, следует сделать небольшое отступление, касающееся теории соотношения национального и международного права. В юридической литературе существуют два направления, касающиеся соотношения международного и национального права: монистическое и дуалистическое. Монисты утверждают, что международное и национальное право - это части единой правовой системы. При этом концепция признает их неравными и отдает предпочтение либо одной либо другой Дуалистическая теория: Схема 6 -Международное и внутригосударственное право суть не только различные отрасли права, но и различные правопорядки. Это два круга, которые тесно соприкасаются, но никогда не пересекаются. Советская доктрина разделяла дуалистическую концепцию. Это причина, почему многие ратифицированные Конвенции никогда не применялись в судебной практике в СССР. Монистическая теория: Схемы 7,8 - международное и национальное право - это части единой правовой системы. При этом концепция признает их неравными и отдает предпочтение либо одной либо другой. Советская система фактически признавала приоритет национального права над международным. В настоящее время наибольшее распространение получило второе направление международного права, которое предусматривает примат международного права в единой правовой системе. Представители монистической системы, признающих верховенство национального права над международным уже не имеют сторонников среди юристовмеждународников.5 5 Павлова Л.В, Имплементация норм международного права во внутригосударственное право, Минск, 2001. 11 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности Белорусская правовая система также демонстрирует приверженность к единой, монистической системе. В части 2 Статьи 27 Закона Республики Беларусь »О международных Договорах Республики Беларусь » от 23 октября 1991 с учетом изменений и дополнений от15 ноября 2004 года указано, что нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в законную силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному исполнению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора. В ряде правовых источниках национального права (кодексах, законах) встречается прямое указание на то, что международные договора, ратифицированные Республикой Беларусь, являются частью национального законодательства, а в случае если национальная норма противоречит международному договору, то применяется международный договор. В статье 8 Конституции Республики Беларусь признается приоритет общепринятых принципов международного права и выражено обязательство обеспечивать соответствие им законодательства. Таким образом, это может свидетельствовать о признаках верховенства международного права над национальным законодательством. Некоторые белорусские ученые придерживаются другой точки зрения и указывают на то, что в соответствии с Законом от 23 октября 1991 года «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Беларусь» предусмотрена определенная процедура имплементация международных договоров во 12 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности внутренне законодательство и таким образом, нельзя говорить о том, что международное право является непосредственно частью национальной правовой системы6. По мнению Председателя Конституционного Суда Республики Беларусь, статья 8 Конституции свидетельствует, скорее, о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых принципах и что признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы, что призвано обеспечивать ее независимость7. В то же время, все авторы соглашаются с тем, что международный договор Республики Беларусь, который вступил в силу, входит в единую систему национального законодательства. В отношении места, которое занимают международные нормы в системе национального права, может быть принята следующая классификация: 1. Международные нормы имеют конституционный статус, 2. Международные нормы ниже конституционных норм, но выше обычного закона, 3. Международные нормы имеют ранг обычных законов. В некоторых государствах, например, в Австрии, такой международный договор как Европейская Конвенция по правам человека обладает статусом более высоким, чем национальная Конституция. В Германии, где Основной закон страны имеет приоритет перед международным договором, Конституционный Суд Германии неоднократно выступал с разъяснениями об «дружественном» толковании норм международного права в пользу их приоритета в случае расхождения с национальным правом. 6 А. Тиковенко Международное и национальное право: проблемы взаимодействия, Юстиция Беларуси 2002 №3 77 Г.А. Василевич Конституционное право Республики Беларусь, стрю 250-259. 13 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности В Беларуси единая концепция места международного права не выработана. Некоторые авторы утверждают, что международное право вторично по отношению к Конституции, приоритет которой является признаком суверинитета государства8. Председатель Конституционного Суда в своих публикациях, посвященных действию норм международного права в Беларуси, анализирует нормы Конституции, в частности статью 8, 116 и приходит к выводу о том, что признание Конституцией приоритета общепризнанных принципов означает, что содержание или «наполнение конституционных норм» должно соответствовать международному праву. По его же мнению, важнейшие международно-правовые акты, составляющие Билль о правах9, необходимо также относить в общепризнанным принципам и таким образом, нормы белорусской Конституции, должны толковаться в соответствии с духом и буквой этих международных документов.10 При анализе положений о соотношении международного и национального права необходимо помнить об одном из важнейших принципов международного права, который вытекает из статей 26-27 Венской Конвенции о праве международных договоров принципе ”Pacta sunt servanda”. Этот принцип предписывает, что каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно исполняться. Участник не может ссылаться на внутреннее законодательство в качестве оправдания для невыполнения им договора. Как видно, реализация международно-правовых норм не может происходить без обеспечения, содержащегося в национальном праве. В то же время, национальное право не должно находиться в противоречии с международным договором, так как в случае 8 А. Тиковенко Международное и национальное право: проблемы взаимодействия, Юстиция Беларуси 2002 №3 9 Билль о правах состоит из Всеобщей Декларации о правах человека, Международного Пакта о гражданских и политических правах и Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах. 10 Г.А. Василевич Конституционное право Республики Беларусь, стрю 250-259. 14 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности противоречия, применяться будут положения международного договора, и государство не сможет оспорить невозможность исполнения договора ссылкой на национальные нормы. В Республике Беларусь, ратификация международного договора осуществляется в форме закона. Закон о ратификации международного договора придает этому международному договору ранг того акта, которым этот международный договор был инкорпорирован в национальное законодательство. В этом случае последующий закон, в случае его противоречия предыдущему, мог бы отменить действие международного договора, если этот договор был инкорпорирован «старым» законом. Это неизбежно привело бы к нарушению принципа ”Pacta sunt servanda». В этой связи большинство стран обеспечивают такую имплементацию международного права в национальную систему и такое толкование норм, определяющих место международного договора в системе национального законодательства, которое бы не влекло за собой нарушение международных обязательств. В этой связи позиция Председателя Конституционного Суда Беларуси, который утверждает, что международный договор Республики Беларусь, который вступил в силу, обладает юридическим верховенством по отношению к другим подконституционным актам (законам, декретам, указам, постановлениям)11, находится в полном соответствии с таким подходом. Следующая проблема действия международных договоров на территории Республики Беларусь, это проблема их фактической имплементации, т.е. перенесения норм международных соглашений в национальные законодательные акты и практику применения. В этом смысле наиболее актуальными для адвокатов, осуществляющих защиту и представительство в отношении индивидуумов, является вопрос о том, возможно ли ссылаться непосредственно на нормы, содержащиеся в Международных Пактах, например Пакте о гражданских и политических правах. Этот вопрос неизбежно возникает, например, в случае, когда государство не принимает специальное законодательство по реализации 11 Там же. 15 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности конкретных норм Пакта, либо если законодательство или практика государства находятся в противоречии с международным договором и решениями международных органов. Известно, что названные международные документы были ратифицированы еще в период существования Советского Союза. Однако тексты самих Пактов не были тогда прямо введены в систему национальных нормативных актов. Граждане не знали содержания этих международных документов, хотя эти договора имели уже тогда обязательное значение для государства. Пакты были приняты «de jure», однако их нельзя было назвать имплементированными, поскольку они не действовали в реальной жизни граждан. Отсутствовала какая бы то ни было возможность ссылаться на нормы Пактов в судебной защите прав и свобод. Этот, так называемый, метод «бумажной» защиты широко критиковался в свое время. После распада Советского Союза, практически все статьи из каталога прав, содержащихся в Пактах, были включены в новые демократические Конституции, в том числе в Конституцию Республики Беларусь. Вопрос, о прямом действии норм Пактов тем не менее остается открытым. Главной проблемой на пути их непосредственного применения, например, в судебной защите, является возражение о не «самоисполнимости» положений данных международных договоров12, т.е. о невозможности их применения без предварительного принятие специальных национальных законов. Данная позиция является абсолютно корректной в отношении имплементации норм Пакта об экономических, социальных и культурных правах, статья 2 которого оставляет на усмотрение государств постепенную реализацию экономических и социальных прав и гарантий. Это обусловлено как различиями в материальных ресурсах государств, так и в культурных традициях и потребностях общества. В отношении же личных и политических прав, так называемых, прав первого поколения, где государства не сталкиваются перед необходимостью инвестировать 12 Павлова Л.В, Имплементация норм международного права во внутригосударственное право, Минск, 2001, стр.27 16 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности большие материальные средства в имплементацию этих прав и свобод, и где осознание универсальности прав и свобод является общепризнанным, позиция должна быть иной. Комитета по правам человека привел толкование порядку имплементации положений Пакта о гражданских и политических правах и указал , что«...статья 2 Пакта оставляет на усмотрение самих государств избрать метод имплементации в пределах условий, предусмотренных данной статьей. Это значит, в частности, что имплементация не определяется просто фактом наличия конституционных или иных норм законов. Комитет подчеркивает, что обязательства государства состоят не только в том, чтобы проявлять уважение к правам человека фактом закрепления их в законах, но также тем, что государство обеспечит осуществление этих прав индивидуумами, которые находятся на территории этих государств. Это призывает государства предпринять специфические действия, которые позволят индивидуумам реализовать их права. ..» 13 В последующих Замечаниях Комитет дополнил свои толкования и пояснил, что обязательства по имплементации положений Пакта юридически связывают государстваучастники, хотя это и не значит что нормы Пакта могут заменить существующее уголовное или гражданское законодательство. В этом смысле, они не имеют характер самоисполнимых норм. В то же время, Комитет разъяснил, что статья 2 Пакта содержит требование о том, чтобы государства.участники принимали законодательные, судебные, административные, просветительские и иные соответствующие меры для выполнения своих юридических обязательств. «Комитет считает важным повышать уровень осведомленности о Пакте не только государственных должностных лиц и государственных служащих, но также и всего населения» 14 Таким образом, Пакт не содержит прямого указания на самоисполнимость этого международного договора, государства обязаны осуществить внутригосударственные 13 14 ССPR General Comment 3, CCPR/C/21/Rev.1 Замечание общего порядка № 31 [80] Характер общего юридического обязательства, налагаемого на государства-участники Пакта, CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, 26 мая 2004 г. http://www1.umn.edu/humanrts/russian/gencomm/Rhrcom31.html 17 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности меры по принятию национального законодательства. Однако если такая норма государством не принята или противоречит духу или букве Пакта, индивидуум вправе использовать Пакт как документ прямого действия. Надо заметить, примеры такого применения в Беларуси, практически отсутствуют. Во большой степени, на мой взгляд, это объясняется тем, что законодательство Республики Беларусь содержит ряд противоречивых норм, которые осложняют путь использования международного права в реальной практике. Так, статья 112 Конституции гласит, что «суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в соответсвтии с ней нормативных актов». Такое же положение содержится в законе «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь» (1995). При этом, как уже отмечалось, кодексы Республики Беларусь разрешают любым судам применять нормы ратифицированных и вступивших в силу договоров Республики Беларусь. Анализируя данные противоречия, некоторые белорусские авторы считают, что законы о ратификации международных договоров, принятые парламентом Республики Беларусь, дают возможность судам при вынесении решения ссылаться непосредственно на этот закон. Это позволило бы использовать нормы международных договоров в случае пробела законодательства.15 На сегодняшний день, практически единственный судебный орган, который при рассмотрении дел руководствуется не только законами и Конституцией, но и международным правом, - это Конституционный Суд Республики Беларусь. Очевидно, что отсутствие широкой практики применения норм международного права в национальной практике указывает на то, формально существующие нормы о 15 ЗыбайлоюА.И. Проблема прямого действия общепризнанных норм международного права о правах и свободах человека в Республике Беларусь//Белорусский журнал международного права и международных отношений, 1999,N1,с. 19; Селедовский В.В. Проблема имплементации международного Пакта о гражданских и политических правах в законодательстве Республики Беларусь//Обеспечение непосредственного действия конституционных норм о правах и свободах граждан: опыт, проблемы, перспективы:Сборник докладов и тезисов выступлений, Мн, 1998,с.88. 18 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности инкорпорации международного права в национальную систему остаются декларативными и требуют своего совершенствования. В то же время, первичная база для начала реальной имплементации международных норм, регулирующих основные гражданские и политические права, существует. При наличии нормативной основы и позиции Конституционнго Суда Беларуси, который признает нормы Пакта о гражданских и политических правах универсальными принципами, на которые должна ориентироваться белорусская правовая система, юристам следует применять упомянутые нормы международного права как имеющие приоритет перед законодательством и практикой национальных государственных органов в случае их противоречия международным стандартам. 4. Механизмы обеспечения исполнения международно-правовых обязательств государства В международном праве отсутствует законодателььный орган, который принимает единые и обязательные для всех государств нормы права. Здесь отсутствует и принудительная система исполнения обязательств государств. Традиционно исполнение обязательств базировалось на консенсусе между государствами. В современном международном праве, регулирующем права человека, появилась новая форма, позволяющая участникам таких договоров контролировать исполнение обязательств со стороны других государств. С этой целью была разработана система специальных комитететов, которые как органы конкретных договоров наделены полномочиями контроля за исполнением принятых обязательств. Так, ряд международных конвенций в области прав человека предусматривают обязанность государств регулярно представлять доклады о мерах, предпринятых для выполнения положений конвенции. Эти доклады передаются на рассмотрение специальных комитетов, состоящих из независимых экспертов. В 1965 году был создан Комитет по ликвидации расовой дискриминации. С тех пор для контроля за соблюдением различных конвенций было создано еще пять комитетов: • Комитет по правам человека; • Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин; • Комитет по экономическим, социальным и культурным правам; • Комитет по правам ребенка; 19 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности • Комитет против пыток. К сожалению, ресурсы комитетов недостаточно велики. Поэтому для их работы вaжны данные, предоставляемые неправительственными организациями. Международный контроль за соблюдением прав человека строится, в первую очередь, на докладах государств, гдe oни сообщают о мерах, пpeдпpинятыx для иcпpaвлeния несоответствий нормам прав человека и для предупреждения нарушений этих норм. Проблема в том, что многие государства представляют неполные доклады либо с большим опозданием. Неоторые государства вообще не представляют доклады. В этой связи вновь мы должны вспомнить о роли индивидуумов как движущей силе в понуждении к исполнению государствами обязательств, вытекающих и конвенций об основных правах и свободах. Следующей особенностью конвенций об основных правах и свободах является наличие в некоторых из них института квази-судебного контроля. Как правило, комитеты, состоящие их экспертов, представляющих отдельные государства, но выступающие в личном качестве, наделены правом принимать и рассматривать обращения индивидов в отношении соблюдения положений конвенций. Комитеты, наделенные такими функциями, принято именовать квази-судебными органами. Итак, следующие конвенции наделяют созданные на основании их положений комитеты правом принимать индивидуальные обращения: • Пакт о гражданских и политических правах(Факультатифный протокол 1976) • Конвенция против пыток • Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации • Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин Система международного котроля, как и система международной юстиции, основаны на так называемом принципе субсидарности, т.е. международная защита является вспомогательным, не основным средством в осуществлении и защите основных прав и свобод. Главная работа по реализации положений конвенций должна осуществляться на нацинальном уровне. Только в случае исчерпания имеющихся внутригосударстенных средств правовой защиты может быть использована форма индивидуалього обращения к международным организациям. В Конституции Республик Беларусь этот принцип отражен в статье 61. 20 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности Задание для самостоятельной работы: Найдите отражение этого принципа в международных конвенциях, содержащих институт индивидуальных обращений. 5. Международные суды и международные организации В мире существует обширная система междунаролного правосудия, как универсальная, так и региональная. Поскольку тема наших занятий сосредоточена, главным образом, на международном праве, регулирующем права человека, то обзор системы международного правосудия будет дан с учетом этого приоритета. Итак, сразу скажу, что самым авторитетным и наделенным наибольшими полномочиями в области понуждения к исполнению решений, является Европейский Суд по правам человека. Производство в этом суде для белоусов недоступно, поскольку Беларусь была лишена права подписать Европейскую Конвенцию по правам человека из-за серьезных нарушений, допущенных в системе демократических органов власти и управления. Суд в Страссбурге, в компетенцию которого входит область индивидуальных прав и свобод, необходимо отличать от Европейского Суда, который расположен в Люксембурге, компетенцией которого являются вопросы экономического Европейского Союза. Таким образом, граждане стран, входящие в Европейский Союз, обращаются в Страссбурский Суд, куда обращаются все население стран, входящих в Совет Европы(в том числе большинство стран бывшего Советского Союза). Международный Суд ООН не является органом международной юстиции, задачей которого является рассмотрение договоров, регулирующих права и свободы. Индивидуумы не имеют права обращаться в этот суд. Государства подлежат юрисдикции этого суда при наличии специального согласия на рассмотрение этим судом дел в отношении данного государства. Другой Международный Суд, который расположен в Гааге, имеет специальную компетенцию и рассматривает дела в отношении индивидуумов, являющихся субьектами международного права в силу того, что они совершили международное преступление. Беларусь не подписала и не ратифицировало Римский Статут, однако отдельные нормы этого договора имеют отношение и в отношении стран и индивидуумов, находящихся под юрисдикцией этих стран и в том случае, если страна не является членом этого международного соглашения. Таким образом, индивиды из Беларуси, например, если они совершили международные преступления, могут быть привлечены к международной уголовной ответственности и предстать перед международным уголовным судом. Для лиц, находящихся по юрисдикцией Беларуси, и желающим отстаивать свои права перед лицом международного сообщества, существует единственный орган, принимающий индивидуальные обращения и выносящий по ним свое решение(соображение)- это Комитет по правам человека. Другие квази-судебные органы, которые могут принимать индивидуальные обращения не выносят свои соображения публично, а передают их на рассмотрение государств в закрытой форме. 21 Международные нормы и институты в правозащитной деятельности В ходе последующих лекций Вы сможете познакомиться также с системой защиты прав и свобод, созданной при ООН. В ряде случаев, обращение в эти организации, которые не имеют характера юридических институтов, может иметь свое положительное значение. Выводы: • • • • • • Современное международное право является дополнительным правовым механизмом, которые необходимо использовать в правозащитной деятельности, И как раз в тех случаях, когда национальные системы не реагируют и не устраняют нарушения основных прав и свобод индивидуумов. Применение инструментов международного права обусловлено тем, что государство связано обязательствами в области прав человека перед каждым индивидуумом, находящимся под юрисдикцией этого государства. Гражданин вправе обратиться к международному сообществу в лице его органов с жалобой против собственного государства. В случае, если факт нарушения будет подтвержден, государство несет международно-правовую ответственность Законодательство Беларуси, позволяет использовать нормы и институты международного права. 22