СПРАВКА к заседанию Правительственной комиссии по делам

Приложение 2
СПРАВКА
к заседанию Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних
и защите их прав 18 декабря 2014 года по вопросу
«О мерах по защите прав и интересов семьи и детей, профилактике
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в субъектах
Российской Федерации, роли комиссий по делам несовершеннолетних
и защите их прав в координации данной деятельности»
Основными задачами по профилактике безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних являются предупреждение безнадзорности, правонарушений
и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение
причин и условий, способствующих этому, социально-педагогическая реабилитация
несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявление
и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений
и антиобщественных действий, а также обеспечение защиты прав и законных
интересов несовершеннолетних.
Организация координации деятельности органов и учреждений системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (далее –
система профилактики) по решению указанных задач осуществляется комиссиями
по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – Комиссии), которые
создаются
на
территории
субъектов
Российской
Федерации
в
порядке,
установленном региональным законодательством. Кроме того, существует практика
создания при органах местного самоуправления муниципальных образований
общественных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав,
функционирующих на общественных началах.
В целях повышения эффективности работы Комиссий, а также создания
условий для подробного анализа результатов их деятельности Минобрнауки России
были разработаны формы статистической отчетности деятельности Комиссий
и критерии оценки эффективности их деятельности.
2
В результате 76 высшими исполнительными органами государственной власти
субъектов Российской Федерации были предоставлены следующие сведения
по итогам I полугодия 2014 г. (статистические отчеты не поступили из Республик
Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Крым, Северная Осетия – Алания, Чувашской
Республики, Архангельской, Магаданской областей, город Севастополь).
Согласно полученным данным, деятельность созданных 2 935 Комиссий (76 –
региональных, 2 859 – муниципальных) обеспечивают 5 152 специалиста (187 –
региональных, 4 965 – муниципальных Комиссий). В 26 субъектах Российской
Федерации деятельность Комиссий обеспечивается одним специалистом (34 %).
Необходимо отметить, что осуществление соответствующих полномочий
одним сотрудником, прежде всего, негативно влияет на эффективность работы
Комиссии в целом, а также затрагивает трудовые права данного лица.
Справочно.
Из общего числа специалистов, обеспечивающих деятельность Комиссий,
почти половина – 49 % (2 521 чел.) имеют высшее педагогическое образование,
21 % (1 094) - высшее юридическое образование, 6 % (325) служащих имеют высшее
образование в области государственного и муниципального управления или
менеджмента, 17 % (856 чел.) - иное высшее образование, не имеют высшее
образование 7 % (356 чел.) специалистов.
Во всех субъектах Российской Федерации региональные Комиссии оказывают
методическую помощь муниципальным Комиссиям, в адрес которых в течение
6 месяцев 2014 года было направлено 925 методических рекомендаций.
В рамках исполнения полномочий, возложенных на районные (городские),
районные в городах Комиссии административным законодательством, в их адрес
в первом полугодии 2014 г. поступило 346 689 протоколов и постановлений
по делам
об
административных
правонарушениях:
в
отношении
несовершеннолетних – 98 969 (28,5 %), родителей детей и иных взрослых лиц –
247 717 (71,5 %).
Информация по второму вопросу повестки - 07
3
Согласно сведениям региональных Комиссий из общего количества дел,
по результатам
рассмотрения
которых
детям
назначено
административное
наказание (79 518 человек), в 49,9 % случаях несовершеннолетние привлечены
к ответственности за совершение правонарушений, связанных с употреблением
наркотических
средств
и
психотропных
веществ,
алкогольной
и
иной
спиртосодержащей продукции, с табакокурением (39 703 ребенка). Помимо этого,
вызывает
тревогу
число
родителей,
привлеченных
к
административной
ответственности, за нахождение их детей, не достигших возраста 16 лет,
в состоянии опьянения, либо за потребление такими несовершеннолетними
алкогольной
и
спиртосодержащей
продукции,
наркотических
средств
или
психотропных веществ – 17 656 граждан.
Сложившаяся ситуация свидетельствует об актуальности вопроса, связанного
с необходимостью принятия органами и учреждениями системы профилактики
дополнительных мер, направленных на формирование у подростков культуры
здорового образа жизни.
За
совершение
правонарушений
в
области
дорожного
движения
к ответственности привлечено 13 248 детей, что составляет 16,6 % от общего числа
несовершеннолетних, которым назначено административное наказание.
Вызывает тревогу проблема неисполнения родителями, иными законными
представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию
ребенка. В результате, по ст. 5.35 КоаП РФ в течение отчетного периода было
привлечено к административной ответственности 198 815 человек, что составляет
86 % от общего числа всех совершеннолетних граждан, привлеченных Комиссиями
к административной ответственности (232 454 чел.).
Количество постановлений Комиссий по делам об административных
правонарушениях, на которых были поданы жалобы (протесты), составило 2 257,
что составляет 0,6 % от общего количества вынесенных постановлений – 345 338.
Наиболее высокие показатели доли удовлетворенных судом протестов (жалоб)
– 100 %, зафиксированы в Кемеровской, Курской, Ростовской областях, Республике
Адыгее, Кабардино-Балкарской и Чеченской Республиках, Санкт-Петербурге,
Информация по второму вопросу повестки - 07
4
Еврейской автономной области, Чукотском автономном округе. Ниже 30 %
составила доля удовлетворенных жалоб (протестов) в Ставропольском крае (21 %),
Амурской (11 %), Орловской (25 %) областях и в г. Москве (6 %).
Муниципальными
рассмотрены
Комиссиями
прекращенные
в
I
уголовные
полугодии
дела
в
текущего
года
отношении
были
26 510
несовершеннолетних, не подлежащих привлечению к уголовной ответственности,
а также материалы об отказе в возбуждении уголовных дел, поступивших
из территориальных органов внутренних дел МВД России. В результате, к 25 422
детям применены меры воспитательного воздействия (95,9 %), а в отношении 1 088
несовершеннолетних – приняты постановления о ходатайстве перед судом
о помещении их в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа
(4,1 %).
По данному вопросу необходимо отметить, что ч. 1 ст. 26 Федерального
закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних» имеет определенные пробелы в нормативно-правовом
регулировании,
в
части
отсутствия
в
перечне
субъектов,
обязанных
незамедлительно направлять в Комиссию прекращенные уголовные дела или
материалы об отказе в их возбуждении для применения к несовершеннолетним мер
воспитательного воздействия либо ходатайства перед судом о помещении их в
учебно-воспитательные учреждения закрытого тип, отдельных органов, которые в
соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства осуществляют
предварительное следствие по уголовным делам (например, Следственный комитет
Российской Федерации).
Со всеми несовершеннолетними, совершившими правонарушения либо
общественно
опасные
деяния,
а
также
с
иными
категориями
детей,
предусмотренными федеральным законом, органами и учреждениями системы
профилактики организуется и проводится индивидуальная профилактическая
работа. В случаях признания таких детей либо семей, в которых они проживают,
находящимися в социально опасном положении, Комиссиями, в рамках реализации
координирующей функции, организуется межведомственная работа.
Информация по второму вопросу повестки - 07
5
Общая численность детей, относящихся к указанной категории, с которыми
в течение I полугодия 2014 года проводилась индивидуальная профилактическая
работа, составила 157 021 человек, в том числе повторно
совершивших
преступления, правонарушения, иные антиобщественные действия - 17 387 человек
(11 %), снято с учета 43 511 детей (27, 7 %).
Количество
в отношении
семей,
которыми
находившихся
проводилась
в
социально
опасном
межведомственная
положении,
индивидуальная
профилактическая работа, составило 122 039, снято с учета – 28 055 семей (23 %).
Как показали результаты анализа поступивших статистических отчетов,
в субъектах Российской Федерации отсутствует единообразный подход при
организации работы с несовершеннолетними и (или) семьями, оказавшимися
в социально опасном положении. В регионах складывается различная практика
(порядок) признания указанных категорий граждан таковыми. Межведомственное
взаимодействие обеспечивается, как правило, посредством достигнутых между
органами и учреждениями системы профилактики соглашений.
В связи с этим целесообразно провести мониторинг ситуации по данному
вопросу с целью разработки методических рекомендаций для региональных
Комиссий.
По результатам проведенного анализа сложившейся ситуации Минобрнауки
России
предлагает
рассмотреть
соответствующий
вопрос
на
заседании
Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в
2015 году, в связи с чем, соответствующее предложение включено в проект плана
работы комиссии.
Основными формами деятельности Комиссий являются заседания, результаты
которых фиксируются в форме постановлений, обязательных для исполнения всеми
органами и учреждениями системы профилактики.
В I полугодии 2014 г. Комиссиями было проведено всего 37 211 заседаний:
231 - региональными (в том числе 108 выездных, расширенных) и 36 980
муниципальными Комиссиями (в том числе 7 839 выездных, расширенных).
Информация по второму вопросу повестки - 07
6
Количество
вынесенных
постановлений
по
вопросам
защиты
прав
несовершеннолетних предусматривало 164 415 поручений органам и учреждениям
системы
профилактики
(7 320
региональными
Комиссиями,
157 095
–
муниципальными).
Что касается надлежащего исполнения принятых Комиссиями решений,
следует отметить, что по итогам экспертного мониторинга руководителей
и компетентных
сотрудников
Комиссий,
проведенного
Пензенским
государственным технологическим университетом по заданию Минобрнауки
России, подавляющее большинство респондентов (более 80%) отрицают факт
игнорирования постановлений Комиссии, однако чуть более 10% указывают на
наличие случаев неисполнения ведомствами соответствующих решений. На вопрос
о ведомстве, которое чаще всего игнорирует выполнение постановлений, 84%
респондентов указали органы опеки и попечительства, что свидетельствует
об отсутствии налаженного взаимодействия именно с данными органами.
Министерством образования и науки Российской Федерации с начала 2014
года практикуется организация межведомственных выездов с субъекты Российской
Федерации в целях изучения фактического положения дел в сфере государственной
политики по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
и защите их прав, ознакомления с опытом работы Комиссий, созданных в субъектах
Российской Федерации и в муниципальных образованиях, оказания методической
помощи специалистам, обеспечивающим их деятельность, изучения роли Комиссий
в организации взаимодействия органов и учреждений системы профилактики.
В результате, представителями Минобрнауки России, ФСИН России, ФСКН
России, Минздрава России, Роструда, МВД России были организованы выезды в 5
субъектов Российской Федерации: в Иркутскую, Кировскую, Мурманскую области,
в Республику Северная Осетия – Алания, в Камчатский край.
В ходе посещения указанных регионов сделан вывод о наличии системы
согласованной работы, видна координирующая роль Комиссий. Вместе с тем, были
выявлены следующие недостатки.
Информация по второму вопросу повестки - 07
7
В составе ряда Комиссий вместо руководителей (заместителей руководителей)
органов опеки и попечительства, органов управления здравоохранения, органов
службы занятости, территориальных органов внутренних дел членами Комиссий
являлись специалисты соответствующих ведомств, что способствует снижению
статуса коллегиального органа и влияет на эффективность его работы. В ряде
районов установлены факты систематического участия в заседаниях только
половины ее членов.
При формировании планов работы на год Комиссиями учитываются
предложения представителей субъектов системы профилактики, результаты анализа
состояния работы в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних, защиты прав и законных интересов детей, проблемные
вопросы межведомственного взаимодействия. Однако были установлены единичные
факты, когда ежегодные планы работы составлялись формально, шаблонно, при
этом они утверждались председателями Комиссий, а не постановлениями
коллегиального органа.
Изучение
деятельности
органов
внутренних
дел
по
профилактике
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних позволило также выявить
недостатки в организации межведомственного взаимодействия с Комиссиями,
в части направления им информации о несовершеннолетних, состоящих на учете;
с уголовно-исполнительными инспекциями и с образовательными организациями
при проведении индивидуальной профилактической работы с ребенком.
При вынесении некоторыми из Комиссий постановлений по результатам
рассмотрения
вопросов,
касающихся
профилактики
безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних, решения носили декларативный, а порой
рекомендательный характер, в них не указывались органы и (или) учреждения,
которым давались поручения, и сроки предоставления информация об исполнения
постановления.
Допускались
случаи,
когда
поручения
были
адресованы
сотрудникам органов и учреждений системы профилактики, не являющихся
членами Комиссии, что влечет вмешательство в организационно-распорядительную
деятельность соответствующих ведомств.
Информация по второму вопросу повестки - 07
8
Со
стороны
ряда
муниципальных
Комиссий
допускались
факты
несвоевременного принятия мер, направленных на организацию комплексной
социальной реабилитации несовершеннолетних, состоящих на учете.
Не во всех субъектах Российской Федерации законодательством установлен
порядок подготовки и направления в органы государственной власти субъекта
Российской Федерации и (или) органы местного самоуправления отчетов о работе
по
профилактике
на территории
безнадзорности
соответствующего
и
правонарушений
субъекта
Российской
несовершеннолетних
Федерации
и
(или)
на территории соответствующего муниципального образования.
Ознакомление с документами, оформляемыми ответственными секретарями
муниципальных Комиссий, позволяет сделать вывод о наличии у специалистов
потребности в оказании методической помощи, в направлении их на курсы
повышения квалификации. Не все специалисты, обеспечивающие деятельность
Комиссий,
при
оформлении
постановлений
придерживаются
требований,
предусмотренных федеральным законодательством.
Минобрнауки России в 2014 году заключило государственный контракт с
Пензенским
государственным
тему: «Распространение
университетом
эффективных
на
моделей
реализацию
формирования
проекта
на
культуры
безопасного образа жизни через взаимодействие образовательных учреждений и
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав посредством повышения
квалификации специалистов, участвующих в межведомственном взаимодействии»,
в рамках которого обучено 275 специалистов органов и учреждений системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, включая
специалистов региональных и муниципальных Комиссий.
За последнее время законодательство, регулирующее деятельность Комиссий,
серьезно реформировано. Так, например, внесены изменения в ст.ст. 4 и 11
Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних», которые существенно скорректировали как
цели формирования Комиссий, так и основные направления их деятельности.
Информация по второму вопросу повестки - 07
9
Для обеспечения единообразия в создании и функционировании Комиссий
Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. №995
утверждено Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и
защите их прав (далее – Положение).
Важным при формировании нормативно-правовой базы любого уровня
является понимание статуса Комиссий, которые по своей природе не являются
ни органами государственной власти, ни органами местного самоуправления. Это
специальные публичные образования, наделенные властными полномочиями,
но данные полномочия не выходят за рамки системы профилактики. Следовательно,
Комиссию можно назвать органом системы профилактики, который необходим для
обеспечения жизнеспособности данной системы, для организации процессов,
направленных на решение поставленных перед системой задач.
На протяжении 2014 года большинством субъектов Российской Федерации
проводилась работа по изменению регионального законодательства о Комиссиях.
Однако, по состоянию на 1 декабря 2014 г., не всеми субъектами Российской
Федерации завершена работа по совершенствованию законодательства в целях
приведения его в соответствие с федеральным (например, Республики Марий Эл,
Ингушетия, Северная Осетия – Алания, Чеченская и Чувашская Республики,
Белгородская, Калужская, Курская, Смоленская области).
Мониторинг нормативной правовой базы регионов показал, что поскольку
каждый регион имеет свои экономические, территориальные, национальные
и исторические
особенности,
отсутствует
единый
подход
к
правовому
регулированию вопросов, связанных с созданием и организацией деятельности
Комиссий.
В настоящее время можно выделить несколько нормативно-правовых моделей
регулирования деятельности Комиссий в регионах:
1) в субъекте Российской Федерации принят один закон, регулирующий как
деятельность
Комиссий,
так
и
вопросы
о
наделении
органов
местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями по образованию
и организации
деятельности
Информация по второму вопросу повестки - 07
Комиссий
(21
субъект:
Республика
Бурятия,
10
Краснодарский край, Астраханская, Ивановская области, Ханты-мансийский
автономный округ и иные);
2) в субъекте Российской Федерации приняты два закона - один о Комиссиях,
второй
-
о
наделении
органов
местного
самоуправления
отдельными
государственными полномочиями по образованию и организации деятельности
Комиссий (38 субъектов, в семи из которых полномочия переданы в рамках
полномочий по профилактике безнадзорности: Республики Адыгея, Татарстан,
Ставропольский
край,
Владимирская,
Калининградская
области,
Чукотский
автономный округ, Еврейская автономная область и иные);
3) субъектом Российской Федерации органы местного самоуправления
не наделялись отдельными государственными полномочиями по образованию
и организации деятельности коллегиальных органов, Комиссии на местах являются
территориальными,
создаются
органами
государственной
власти
субъекта
Российской Федерации. В связи с такой позицией, в регионе действует только закон,
регулирующий непосредственно вопросы деятельности Комиссий (7 субъектов:
Республики Башкортостан, Коми, Архангельская область и иные);
4) субъект Российской Федерации наделяет органы местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями по образованию и организации
деятельности Комиссий, но отдельного закона, регулирующего правовой статус
Комиссий, нет. Нормы, определяющие правовую основу деятельности Комиссий,
в регионе закрепляются в законах о системе профилактики безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних (8 субъектов: Алтайский край, Республика
Хакассия, Кемеровская область, Ненецкий автономный округ и иные);
5) в регионе есть закон о наделении органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями по образованию и организации
деятельности Комиссий, но нет ни отдельного закона о Комиссиях, ни иного закона,
в котором бы была определена их система, порядок образования их деятельности
(4 субъекта: Республика Удмуртия, Орловская область, Камчатский край и иные);
Информация по второму вопросу повестки - 07
11
6) в регионе есть закон, определяющий статус Комиссий, но нет закона
о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями
(3 субъекта: Республика Ингушетия и иные).
В настоящее время отдельные положения Федерального закона «Об основах
системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»
и Положения нуждаются в совершенствовании. Кроме того, в работе используются
отдельные положения Указа Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 г. «Об
утверждении положения о комиссиях по делам несовершеннолетних», которые
устарели и вызывают вопросы их правоприменения.
В
связи
с
межведомственную
этим,
при
рабочую
Минобрнауки
группу
по
России
целесообразно
совершенствованию
создать
деятельности
Комиссий.
С учетом изложенного Минобрнауки России предлагает:
1) проработать вопрос о внесении изменений в действующее законодательство
по вопросам, затрагивающим исполнение Комиссиями возложенных на них
полномочий;
2) создать межведомственную рабочую группу по совершенствованию
деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) продолжить организацию межведомственных выездов рабочей группы в
субъекты Российской Федерации с целью изучения деятельности комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав;
4) рекомендовать высшим органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации провести анализ реализации региональных программ,
предусматривающих
мероприятия
по
профилактике
безнадзорности
и
правонарушений несовершеннолетних и в случае роста уровня преступности и
правонарушений среди несовершеннолетних по итогам 2014 года внести изменения
в действующие программы и (или) принять комплексные меры по
снижению
уровня подростковой преступности и правонарушений;
5) рекомендовать комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав,
созданным высшими исполнительными органами государственной власти субъектов
Информация по второму вопросу повестки - 07
12
Российской Федерации, при планировании работы на год предусматривать
рассмотрение на заседаниях комиссий вопросов о профилактике наркомании,
употребления несовершеннолетними психоактивных веществ, алкогольной и
спиртосодержащей продукции, а также табакокурения, в том числе об итогах
проведения
социально-психологического
тестирования
и
профилактических
медицинских осмотров обучающихся образовательных организаций, направленных
на
раннее
выявление
незаконного
психотропных веществ.
Информация по второму вопросу повестки - 07
потребления
наркотических
средств
и