УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Под научной редакцией доктора юридических наук, профессора Е. Р. Ергашева Оглавление Авторский коллектив 8 Принятые сокращения 9 Предисловие 12 Раздел I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ Глава 1. Сущность прокурорского надзора в Российской Федерации 1.1. 15 Система и содержание курса «Прокурорский надзор в Российской Федерации» 1.2. Содержание 15 прокурорского надзора в Российской Федерации. прокуратуры в укреплении законности Роль 17 1.3. Функции и направления прокурорской деятельности 20 1.4. Современная концепция прокурорского надзора в Российской Федерации 26 1.5. Правовые основы организации и деятельности прокуратуры 34 Глава 2. Организационные направления деятельности прокуратуры 2.1. Координация деятельности правоохранительных органов 46 по борьбе с преступностью 46 2.2. Участие прокуратуры в правотворчестве 55 2.3. Международное сотрудничество Генеральной прокуратуры РФ 60 Глава 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры 68 3.1. Система принципов организации и деятельности прокуратуры 69 3.2. Общеорганизационные принципы прокуратуры 71 3.3. Специфические принципы прокуратуры Глава 4.Система прокуратуры Российской Федерации 4.1. Понятие системы прокуратуры 83 116 116 2 4.2. Генеральная прокуратура Российской Федерации 129 4.3. Прокуратуры субъектов Российской Федерации 126 4.4. Прокуратуры городов и районов 127 4.5. Специализированные прокуратуры 129 Глава 5. Компетенция прокуратуры Российской Федерации 137 5.1. Понятие компетенции прокуратуры 137 5.2. Виды компетенции прокуратуры 141 Глава 6. Правовые средства прокурора 148 6.1. Понятие правовых средств прокурора 148 6.2. Средства выявления правонарушений 154 6.3. Средства прокурорского реагирования 156 6.4. Акты прокурорского реагирования 159 Глава 7. Организация работы в органах прокуратуры Российской Федерации 174 7.1. Понятие организации работы в органах прокуратуры 174 7.2. Распределение обязанностей и поручений 178 7.3. Планирование работы 184 7.4. Статистическая отчетность 193 Глава 8. Рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений в органах прокуратуры Российской Федерации 199 8.1. Понятие и виды обращений 199 8.2. Регистрация и учет обращений 204 8.3. Порядок рассмотрения и разрешения обращений 209 8.4. Организация приема заявителей в органах прокуратуры 225 Глава 9. Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры и учреждений прокуратуры Российской Федерации 9.1. Общие положения о прохождении службы в органах прокуратуры органов 229 229 3 9.2. Профессиональная подготовка и повышение квалификации прокурорских работников 234 9.3. Классные чины и форменное обмундирование 244 9.4. Поощрение и дисциплинарная ответственность прокурорских работников. Уголовная и административная ответственность прокуроров 249 9.5. Прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры 254 9.6. Материальное и социальное обеспечение прокурорских работников. Меры правовой защиты и социальной поддержки прокуроров 256 Раздел II. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ Глава 10. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов 10.1. Предмет 263 прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов 10.2. Полномочия прокурора 263 по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов 268 10.3. Правовые средства, применяемые прокурором при осуществлении деятельности по надзору за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов 271 10.4. Организация надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов Глава 11. Прокурорский 272 надзор за соблюдением прав и свобод и гражданина 11.1. Понятие, и гражданина человека 278 предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека 278 4 11.2. Полномочия прокуроров по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина 282 11.3. Правовые средства, используемые прокурорами при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 284 11.4 Организация надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Глава 286 12. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность 12.1. Предмет 292 прокурорского надзора за исполнением законов осуществляющими оперативно-розыскную деятельность органами, 292 12.2. Полномочия и правовые средства прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД 297 12.3. Организация надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД Глава 303 13. Прокурорский надзор за исполнением законов осуществляющими дознание органами, 308 13.1. Цели, предмет и объект прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание 308 13.2. Полномочия и правовые средства прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание 311 13.3. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание Глава 14. Прокурорский 318 надзор за исполнением осуществляющими предварительное следствие законов органами, 323 14.1. Цели, предмет и объект прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие 323 5 14.2. Полномочия и правовые средства прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие 326 14.3. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие 335 Глава 15. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу 339 15.1. Понятие, сущность, предмет прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу 340 15.2. Полномочия и правовые средства прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу 15.3. Организация прокурорского надзора 342 за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу 345 Глава 16. Надзор за исполнением законов судебными приставами 354 16.1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов службой судебных приставов 16.2. Полномочия за судебными приставами прокурора 355 по осуществлению прокурорского надзора 358 6 16.3. Средства выявления нарушений закона. Организация и проведение прокуратурой проверок исполнения законов службой судебных приставов 363 16.4. Средства реагирования прокурора на выявленные нарушения законов в деятельности судебных приставов 370 16.5 Организация прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами 372 Глава 17. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел 375 17.1. Понятие, предмет, сущность участия прокурора в рассмотрении уголовных дел судами 376 17.2. Организация работы в органах прокуратуры по обеспечению участия прокурора в рассмотрении уголовных дед судами. Полномочия прокурора 379 17.3. Полномочия и правовые средства прокурора в судебных стадиях уголовного процесса 382 Глава 18. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами 398 18.1. Сущность и цели участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел 398 18.2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами первой инстанции (полномочия и правовые средства) 404 18.3. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судом второй инстанции (полномочия и правовые средства) 411 18.4. Участие прокурора в пересмотре вступивших в законную силу актов суда по гражданским делам (полномочия и правовые средства) 417 18.5. Организация работы в органах прокуратуры по обеспечению участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами 427 Глава 19. Участие прокурора в рассмотрении арбитражных дел судами 433 7 19.1. Предмет и правовое регулирование участия прокурора в рассмотрении судами арбитражных дел 433 19.2. Полномочия и правовые средства прокурора, участвующего в рассмотрении судами арбитражных дел 435 19.3. Организация работы в органах прокуратуры по обеспечению участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами 455 Список рекомендуемых законодательных и иных нормативных правовых актов Рекомендуемая литература 463 471 8 Авторский коллектив: Ергашев Е. Р. (отв. редактор.), д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии (г. Екатеринбург) — § 1, 3 гл. 1, § 2, 3 гл. 2, гл. 3, 5, 6, 7, §15.2 совместно с Шобухиныи В.Ю., 13.3. совместно с Нелюбиной А.А. ; Бывальцева С. Г., к. ю. н., доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии (г. Екатеринбург) — гл. 8, 18; Гадиятова М. В., к. ю. н., доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии (г. Екатеринбург) — гл. 16; Ковалев А. А., к. ю. н., доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии (г. Екатеринбург) — гл. 4, 19; Кравчук В. В., к. ю. н., доцент — Предисловие, § 1, 2, 4 гл. 1, § 1 гл. 2; Нелюбина А. А., к. ю. н., доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии (г. Екатеринбург) — гл. 12, 13, 13.3. совместно с Ергашевым Е.Р., 14; Потапова Л. В., к. ю. н., доцент, координатор кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии (г. Екатеринбург) — § 5 гл. 1, гл. 10; Слышкин И. Г., доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии (г. Екатеринбург), — гл. 17; Шобухин В. Ю., к. ю. н., доцент кафедры прокурорской деятельности, Уральской государственной юридической академии (г. Екатеринбург) — гл. 9, 15, 15.2 совместно с Ергашевым Е.Р.; Черепанов М. М., к. ю. н., доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии (г. Екатеринбург) — гл. 11. 9 Принятые сокращения 1. Нормативные правовые акты Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ) АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях — Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая — Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ; часть вторая — Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ УИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ Закон о прокуратуре — Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» Закон о судебных приставах — Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» Закон об исполнительном производстве — Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» Закон об ОРД — Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» 10 Инструкция о рассмотрении обращений — Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденная приказом Генерального прокурора РФ от 30. 01.2013 г. № 45 2. Органы власти ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации Минобороны России — Министерство обороны Российской Федерации Минэкономразвития России — Министерство экономического развития Российской Федерации Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий СВР России — Служба внешней разведки Российской Федерации СК России — Следственный комитет Российской Федерации ФМС России — Федеральная миграционная служба ФНС России — Федеральная налоговая служба ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации ФСИН России — Федеральная служба исполнения наказаний ФСКН России — Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков ФССП России — Федеральная служба судебных приставов ФТС России — Федеральная таможенная служба 3. Прочие сокращения абз. — абзац(-ы) Академия Генеральной прокуратуры РФ — Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации» 11 гл. — глава(-ы) ГУВД — Главное управление внутренних дел ЗАТО — закрытое административно-территориальное образование ОРД — оперативно-розыскная деятельность п. — пункт(-ы) подп. — подпункт(-ы) разд. — раздел (-ы) Рос. газета — Российская газета РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика РФ — Российская Федерация СМИ — средства массовой информации СНГ — Содружество Независимых Государств СCCP — Союз Советских Социалистических Рес- публик ст. — статья (—и) США — Соединенные Штаты Америки ч. — часть (-и) 12 Предисловие Предлагаемый учебник представляет собой учебный курс для бакалавров. Изучение курса «Прокурорский надзор в Российской Федерации» предусмотрено учебными программами большинства учебных заведений высшего юридического образования. Это обусловлено тем, что деятельность прокуроров является составной и неотъемлемой частью механизма исполнения законов. Овладение основами данной учебной дисциплины необходимо не только выпускникам юридических вузов, решившим посвятить себя службе в органах прокуратуры. Знание основ организации и деятельности органов прокуратуры РФ, ее места и роли в российской государственной системе и правовой реальности необходимо и тем юристам, которые будут работать в органах законодательной и исполнительной власти, судебных органах, коммерческих структурах и т.д. В то же время практика преподавания данной учебной дисциплины в высших учебных заведениях показывает, что обучающиеся нередко испытывают объективные трудности в процессе поиска и усвоения материала курса, адаптированного к современной системе правового регулирования прокурорской деятельности. В целях облегчения усвоения предложенного материала учебник разделен на две части — общую и особенную. В общей части основное внимание уделено сущности, целям и задачам деятельности органов прокуратуры РФ, их месту в системе государственной власти, функциям и направлениям прокурорской деятельности, принципам организации и деятельности прокуратуры, компетенции прокуратуры, организации работы и прохождению службы в органах и учреждения прокуратуры. Подробно рассмотрен правовой инструментарий прокурорской деятельности — правовые средства прокурора. Предложенный подход дает возможность наиболее полно раскрыть государственный потенциал российской прокуратуры, сущность ее надзорной и ненадзорной деятельности. 13 Материал курса основан на современной концепции прокурорского надзора и иной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, направленной на обеспечение исполнения закона. Он тесно взаимосвязан с другими учебными дисциплинами, такими как: теория государства и права, конституционное право, уголовный, гражданский и арбитражный процессы, административное, трудовое, экологическое права и некоторыми другими. Изучения прокурорской деятельности исходя лишь из прокурорской проблематики недостаточно, поскольку сама деятельность прокуратуры неразрывно связана с различными сторонами правовой действительности. При подготовке учебника учтены методические разработки и материалы практики прокурорской деятельности Генеральной прокуратуры РФ. Кроме того, в основу курса положены научные и учебно-методические разработки преподавателей кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, а также практика прокуратур Уральского и других регионов Российской Федерации. По ряду позиций авторы учебника высказывают свою точку зрения, основанную на личном многолетнем опыте работы в органах прокуратуры. В результате освоения дисциплины студент должен знать: -принципиальные положения теории и практики прокурорской деятельности; -вопросы о сущности, целях и задачах деятельности прокуратуры; -основные концепции о месте прокуратуры в системе разделения государственной власти; -надзорные, организационные и иные функции прокуратуры ; -основные характеристики компетенции прокуратуры ; -правовые основы прокурорской деятельности ; -вопросы организации работы и прохождения службы в органах прокуратуры ; -основные положения применительно к надзорным и ненадзорным направлениям деятельности прокуратуры, надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, надзора за исполнением законов в местах лишения и ограничения свободы, за 14 исполнением законов органами дознания и предварительного исполнением законов судебными приставами следствия, а также участия за прокурора в рассмотрении уголовных и гражданских дел ; -положения по рассмотрению и разрешению в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений; Уметь: -применять на практике нормы законодательства о прокурорской деятельности; -владеть основными приемами и способами осуществления надзора, применять современные методологические рекомендации; -реализовать современные способы организации надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения закона; владеть навыками: -правильного применения законодательства (знания и умения применять на практике) во всех сферах прокурорской деятельности; -выявления нарушений закона на различных участках прокурорской деятельности, в том числе путем проведения прокурорской проверки; -подготовки средств прокурорского реагирования на основных участках деятельности прокуратуры; -обеспечения реализации требований прокурора; Быть компетентным: -в профессиональном анализе и разрешении практических задач прокурорской деятельности на всех ее основных направлениях Учебник состоит из 2 разделов, объединяющих 19 тем и включает в себя: -общую часть, посвященную общим вопросам теоретического и прикладного характера; - специальную часть, посвященную раскрытию вопросов о прокурорской деятельности на основных ее направлениях. Отдельным блоком сгруппированы положения по рассмотрению и разрешению в органах прокуратуры заявлений, жалоб 15 и иных обращений. Предмет курса взаимосвязан с другими учебными дисциплинами Раздел I ОБЩАЯ ЧАСТЬ Глава 1 Сущность прокурорского надзора в Российской Федерации В результате освоения данной темы студент должен: знать: - понятие прокурорского надзора в РФ, предмет, объект; -выявление нарушений закона и реагирования на выявленные нарушения закона; предмет надзорной деятельности прокуратуры; -функции, направления, отрасли прокурорской деятельности; -современную концепцию прокурорского надзора и правовые основы организации и деятельности прокуратуры РФ; уметь: - выделять прокурорский надзор из других видов государственной деятельности; -разграничивать функции, направления и отрасли прокурорской деятельности; -использовать правовые основы как источники правового регулирования организации и деятельности прокуратуры РФ; владеть: - навыками оперирования основными понятиями прокурорского надзора. 1.1. Система и содержание курса «Прокурорский надзор в Российской Федерации» Учебная дисциплина «Прокурорский надзор в Российской Федерации» — это 16 система знаний, обеспечивающая единство, последовательность изучения и целостность таких составных частей курса, как положения о целях и задачах прокуратуры, основных направлениях ее деятельности, правовом статусе прокуратуры, ее функциях и т.д. Предметно-функциональный анализ деятельности прокуратуры позволяет раскрыть задачи прокурорского надзора, классифицировать их, провести разграничение предметных и функциональных полномочий прокуроров, показать различие компетенции территориальных и специализированных прокуратур, вышестоящих и нижестоящих прокуроров. В соответствии со структурой учебной дисциплины в настоящем учебнике раскрываются вопросы о целях и задачах прокуроров в различных отраслях надзорной и ненадзорной деятельности, их полномочия по выявлению и устранению нарушений закона, даются рекомендации применительно к методике и тактике реализации этих полномочий на отдельных направлениях надзорной деятельности прокуратуры. Содержание курса учебной дисциплины определяется его программой, которая состоит из двух частей — общей и особенной. В общей части освещаются вопросы о сущности, целях и задачах деятельности прокуратуры РФ, ее месте в системе разделения государственной власти, надзорных, организационных и иных функциях прокуратуры. Рассматриваются правовые основы всей прокурорской деятельности, компетенция прокуратуры, принципы ее организации и деятельности. Особое место в общей части курса отводится проблематике организации работы и прохождения службы в органах прокуратуры РФ. В особенной части отражены вопросы прокурорской деятельности применительно к ее надзорным и ненадзорным направлениям, надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, участию прокурора в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел и т.д. Отдельным блоком сгруппированы положения по рассмотрению и разрешению в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений. Предмет курса взаимосвязан с другими учебными дисциплинами. С теорией 17 государства и права, где раскрываются понятия законности, правопорядка; с курсом конституционного права, в котором изложены положения о конституционно-правовых основах организации и деятельности органов прокуратуры РФ; с учебными дисциплинами по уголовному, гражданскому и арбитражному процессам. Значительное место отводится компетенции прокуроров в системе судопроизводства. Предмет курса связан с административным правом, в котором освещаются вопросы осуществления надзора за законностью правовых актов органов государственной власти; с трудовым, экологическим правом и рядом других учебных дисциплин. Особое место в системе смежных научных дисциплин занимает курс «Судебная власть. Правоохранительные органы», где также изучается организация, система и задачи прокуратуры. Вместе с тем курс «Прокурорский надзор в Российской Федерации» является самостоятельной учебной дисциплиной, что обусловлено особой значимостью деятельности прокуратуры по обеспечению верховенства закона, укреплению законности, защите прав и законных интересов граждан, общества и государства. 1.2. Содержание прокурорского надзора в Российской Федерации. Роль прокуратуры РФ в укреплении законности Изучая вопросы о сущности, целях и задачах прокурорского надзора, месте прокуратуры в системе государственных органов, необходимо исходить из того, что прокурорский надзор — это особый вид государственной деятельности, осуществляемой от имени Российской Федерации прокурорскими работниками, занимающими должности федеральной государственной службы. Содержание надзора составляет деятельность по выявлению фактов нарушений закона и реагированию на них. Выявление и реагирование — комплексные понятия. Выявление нарушений закона возможно путем проведения текущих и периодических проверок, получения 18 объяснений, изучения жалоб, заявлений и других обращений, поступивших в органы прокуратуры, анализа материалов органов контроля и т.д. Реагирование — меры по устранению нарушений закона и их профилактике, восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного вреда, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности и др. Понять сущность прокурорского надзора невозможно без определения предмета надзора, так как прокуроры надзирают за соблюдением различными объектами и субъектами правоприменительной деятельности Конституции РФ, за исполнением ими законов, действующих на территории Российской Федерации, а также за соответствием правовых актов закону. При определении понятия предмета прокурорского надзора необходимо ориентироваться на текст действующего Закона о прокуратуре, в ст. 21, 27, 29, 32 которого предмет надзорной деятельности определен как исполнение законов конкретными объектами и субъектами правоприменительной деятельности. В то же время это и выполнение предписаний закона, соблюдение требований правовых норм, следование запретам, установленным законом. Предмет Объектами прокурорского надзора следует отличать от объекта и субъекта. прокурорского надзора являются совокупность поднадзорных органам прокуратуры органов, учреждений и иных структур, деятельность которых входит в предмет прокурорского надзора. Субъекты прокурорского надзора — совокупность поднадзорных прокурору должностных и иных лиц, деятельность которых входит в предмет данного направления прокурорского надзора.1 Исполнение законов может выражаться в виде действий (деяний) либо правовых актов. Правовые акты имеют форму документов. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, но не подзаконных 1 См. Винокуров А. Ю. Краткий словарь основных терминов, Настольная книга прокурора под общ. Ред. С.Г.Кехлерова и О.С.Капинус, Москва, Юрайт, 2012. С.С1155, 1157. 19 нормативных актов. Законы — нормативные правовые акты, принятые высшим законодательным органом или референдумом, обладающие высшей юридической силой и регулирующие наиболее важные общественные отношения. К ним относятся: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, а также законы, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, в части, не противоречащей ей. В настоящее время прокуратура осуществляет также надзор за исполнением Указов Президента РФ. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы России являются общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах. Международные договоры, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Однако в любом случае они должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. Многочисленные нарушения норм Конституции РФ органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации обусловили закрепление в Законе о прокуратуре положения о том, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ. Для решения этой задачи прокуроры субъектов Российской Федерации реализуют свои полномочия от имени Российской Федерации. В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре определены общие цели деятельности прокуратуры. При этом приоритет отдан защите прав и свобод человека и гражданина, что соответствует ст. 2 Конституции РФ, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Названные цели определяют основные направления деятельности прокуратуры. Прокуратура является важной и неотъемлемой частью механизма обеспечения 20 законности в России. Мало принять хороший закон, его еще необходимо и выполнять. В связи с низким уровнем правосознания как рядовых граждан, так и должностных лиц, коррупцией, крайней обостренностью экономических и социальных проблем сделать это на практике чрезвычайно трудно. В данных условиях органы прокуратуры призваны обеспечить единое понимание и применение законов на всей территории РФ всеми субъектами правоприменительной деятельности путем использования всех средств надзорной и ненадзорной деятельности. В юридической литературе весьма дискуссионным является вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. Одни авторы относят ее к органам законодательной власти, другие — к исполнительной, третьи — к судебной. Каждая из этих позиций имеет свою теоретическую и практическую основу. Вместе с тем, по мнению большинства авторов данного курса, прокурорская власть включает в себя элементы всех ветвей власти, но не относится ни к одной из них, занимая особое место в системе государственных органов. 1.3. Функции и направления прокурорской деятельности При изучении данного курса особое внимание следует обратить на такие понятия, как: функции, направления, отрасли деятельности прокуратуры. Функции представляют собой ключевую правовую категорию, раскрывающую и объясняющую содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры.2 Под функцией в русском языке понимается работа, производимая органом, обязанность, круг деятельности.3 Но сущность данного понятия значительно сложнее, Рябцев В. П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры. Российский прокурорский надзор. М., 2002. С. 59. 2 3 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 858. 21 поскольку зависит от ее принадлежности к определенному понятию, объекту либо субъекту. Функция — это в первую очередь возникший в общественном сознании ожидаемый результат или воплощение в жизнь в той или иной сфере человеческой деятельности логически построенной системы связей. Функция есть стратегия — появление в сознании людей определенных конструкций, которые выполняли бы задачи, необходимые для государства. Органы прокуратуры возникли лишь потому, что в сознании общества и государства созрела потребность в деятельности, способствующей исполнению изданных законов и недопущению правонарушений. Органы прокуратуры являются частью государственного аппарата, частью единой системы государственных органов со строго определенным кругом деятельности, регламентированной законом. Российская прокуратура с Петровских времен создавалась как орган государственной, публичной власти, предназначенный быть «оком государевым», следить за исполнением воли монарха, возведенной в закон. С историческими изменениями в государстве изменялась и роль прокуратуры как государственного органа. Российская прокуратура, включая советский период, осуществляла надзор за исполнением законов, уголовное преследование, принимала участие в гражданском судопроизводстве и т.д. Таким образом, российская прокуратура с момента ее создания и до настоящего времени имеет строго определенное предназначение. Поэтому именно назначение, сфера применения являются основными признаками функций прокуратуры. Однако подобное буквальное определение было бы не полным, формальным, не отражающим их сущности. Нельзя вывести определение функций какого-либо государственного органа, в том числе и прокуратуры, не связывая его деятельность с деятельностью государства, поскольку именно государство предопределяет, какую деятельность, в какой мере и какими способами и средствами будет осуществлять тот или иной орган. Исходя из изложенного, представляется, что функция прокуратуры — это обусловленный публичным предназначением установленный государством круг ее специфической деятельности, имеющей определенный предмет ведения и способы 22 воздействия. Ни в Конституции РФ, ни в Законе о прокуратуре не содержится полного перечня функций прокуратуры. В ст. 1 Закона о прокуратуре говорится лишь о функции осуществления прокурорского надзора, а также об иных функциях прокуратуры. Однако, какие это функции, в законе не указано. В то же время необходимо выделить в качестве самостоятельной функции прокуратуры функцию содействия осуществлению правосудия, т.е. участие прокуратуры в рассмотрении дел судами и принятие мер прокурорского реагирования на противоречащие закону судебные акты. В отличие от прокуратур в других странах прокуратура Российской Федерации принимает участие в рассмотрении судами не только уголовных, но и определенных категорий гражданских и арбитражных дел. Следовательно, указанная функция наряду с обвинением также относится к сфере деятельности, связанной с участием прокуратуры в гражданском и арбитражном процессе, и является важной ненадзорной функцией российской прокуратуры. Закон о прокуратуре регламентирует и иную деятельность органов прокуратуры, в совокупности представляющую организационную функцию. В качестве составных частей в нее входят: координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности, международное сотрудничество и организационное обеспечение деятельности органов прокуратуры. Определяя содержание понятий «функция» и «направление» прокурорской деятельности необходимо отметить, что в последней редакции Закона о прокуратуре содержится лишь термин «функции», а термины «направления» в нем отсутствуют. Термин «направление» в юридической науке используется давно. Так, в Законе СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» указаны 10 основных направлений деятельности прокуратуры. Однако среди ученых-юристов нет единого мнения в вопросе определения понятий направлений деятельности прокуратуры.4 См. Теводосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 93—95; Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 2000. С. 26.; Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. 4 23 По мнению большинства авторов данного курса, направление - это форма выражения функции, ее составная часть, область деятельности прокуратуры, характеризующаяся определенными предметом и методом, целями задачами, полномочиями и правовыми средствами. Направление деятельности прокуратуры по отношению к функции носит вторичный характер. Направления деятельности прокуратуры достаточно многочисленны. Из них следует выделить широкие направления. К широким надзорным направлениям относятся: надзор за исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов судебными приставами: органами, осуществляющими надзор за исполнением законов оперативно-розыскную деятельность, дознания и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. При определении широких ненадзорных направлений деятельности органов прокуратуры следует обратить внимание на то, что участие прокурора в рассмотрении судами дел является функцией прокуратуры (содействия осуществлению правосудия). Виды широких направлений, как составляющие данной функции, обусловлены соответствующим видом процессуального законодательства, УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ. Широкими направлениями указанной функции являются: участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел; участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел; участие прокурора в рассмотрении судами арбитражных дел. Все иные направления5, представляет собой часть широких направлений С. 73—79. В литературе их нередко отождествляют с отраслями. См. Теводосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 93—95; Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 2000. Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации, учебное пособие Екатеринбург, УрГЮА, 1990 г. 5 24 деятельности прокуратуры, как ее составляющие, с характерными предметом деятельности, объектом, субъектами, методом, целями, задачами, полномочиями прокурора и правовыми средствами. В практической деятельности органов прокуратуры РФ принято также выделять приоритетные направления прокурорской деятельности. В качестве приоритетного может определено широкое. любое направление деятельности прокуратуры, в том числе и Выделение приоритетных направлений прокурорской деятельности обусловлено выявленными органами прокуратуры проблемами состояния законности, которые требуют повышенного внимания прокуратуры. Приоритеты, как правило, определяет Генеральный прокурор РФ, основываясь на анализе состояния законности в стране. Отличительным признаком направления, прокурорского надзора может быть также и поднадзорный субъект. Вместе с тем, представляется, неверным разграничение рассматриваемых понятий по признаку наличия либо отсутствия структурного подразделения в системе органов прокуратуры. Как показывает практика, конкретные структурные подразделения прокуратуры могут курировать, как направление, так и широкое направление деятельности прокуратуры. Например, в прокуратурах субъектов Российской Федерации образуются структурные подразделения, курирующие широкие направления деятельности — судебные управления, которые состоят из отделов, курирующих узкие направления участия прокурора в рассмотрении дел судами: уголовно-судебные отделы, обеспечивающие участие прокурора в уголовном судопроизводстве, в гражданском процессе, отдел по участию прокуратуры в делах, рассматриваемых арбитражными судами, курирующий одноименное направление деятельности органов прокуратуры. По приведенным выше признакам можно выделить 10 широких направлений деятельности прокуратуры: 25 — три надзорных направления: общенадзорное,6 уголовно-процессуальное и исполнительное; — четыре направления содействия осуществлению правосудия в уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводствах; — четыре организационных направления: координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности (опосредовано, поскольку прокуратура не имеет законодательной инициативы на федеративном уровне, однако, имеет право законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации (во многих субъектах Российской Федерации); международное сотрудничество; организационное обеспечение деятельности прокуратуры, выпуск специальных изданий. Широкие направления деятельности прокуратуры, как правило, включают в себя несколько узких направлений. К общенадзорным направлениям относятся: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, федеральными службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации и др., надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; к уголовнопроцессуальным: надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, надзор за органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие; к исполнительным: надзор за исполнением законов судебными приставами и надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовное наказание. К уголовно-процессуальным: участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судами первой инстанции; участие прокурора в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях уголовного судопроизводства. Каждая из двух остальных направлений, составляющих функцию прокуратуры по содействию в осуществлении 6 В общепринятом понимании данного термина 26 правосудия, также состоит из аналогичных отраслей. Кроме того, в сферу деятельности органов прокуратуры входит уголовное преследование. Эта составная часть деятельности прокуратуры является комплексным формированием, так как включает три направления деятельности прокуратуры: 1) надзорное направление прокуратуры — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие; 2) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемых судом мер принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; 3) ненадзорное узкое направление прокуратуры — поддержание государственного обвинения в суде. Необходимо отметить, что смешанной может быть не только широкое, но и иное направление деятельности прокуратуры. Например: надзор за исполнением законов о несовершеннолетних. Содержание надзорной функции и функции содействия осуществлению правосудия более подробно анализируются далее в специальных главах настоящего учебника. 1.4. Современная концепция прокурорского надзора в Российской Федерации Определяя концепцию прокурорского надзора на современном этапе, следует исходить из роли прокуратуры в формировании в России демократического правового государства. В деятельности прокуратуры необходимо определить приоритеты и выработать стратегию. При этом основной доминантой должна стать защита прав и свобод человека и гражданина. Эффективная деятельность работников прокуратуры в этом направлении позволит укрепить веру российских граждан в силу и справедливость государства. Одним из важнейших направлений деятельности прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Именно это направление тесно связана с другим прокурорской деятельности — надзором надзорным направлением за исполнением законов органами, 27 осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие. В связи с этим, а также из-за необходимости объединения усилий по борьбе с преступностью на государственном уровне, прокуратура призвана обеспечить слаженную работу всех правоохранительных органов государства. Особое внимание должно уделяться защите собственности, как частной, так и государственной, защите прав предпринимателей и надзору за соблюдением законов, обеспечивающих экономическую свободу. В качестве неотложных задач рассматривается борьба с коррупцией, терроризмом и организованной преступностью. В настоящее время одна из неотложных задач в деятельности прокуратуры - это совершенствование ее взаимодействия с судами, повышение эффективности деятельности прокуроров по поддержанию государственного обвинения в судах. Причем совершенствование прокурорской системы должно идти параллельно с совершенствованием работы судов. Формирование единого правового пространства в России также одна из основных задач прокуратуры. В условиях, когда институты правового государства еще не сложились должным образом, прокуратура с достаточной степенью эффективности остается противостоять органом, способным негативным процессам на правовом пространстве России. Надзор за исполнением законов, обеспечение единого понимания и применения законов являются одними из ведущих направлений деятельности прокуратуры . Данное направление прокурорского надзора непосредственно связано не только с укреплением законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, но и с утверждением действенной вертикали власти, что в конечном счете выражается в реальной защите и обеспечении прав и свобод человека и гражданина. В сфере прокурорского надзора за исполнением законов реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку с помощью 28 данного направления достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявляются на ранних стадиях нарушения закона. Однако именно это направление деятельности прокуратуры вызывает острые дискуссии. Предложения радикальных оппонентов о ликвидации общего надзора основываются на том, что во многих развитых странах подобной функции прокуратура не осуществляет.7 Вместе с тем, с учетом исторического опыта, социально-политических условий, национальных традиций, особенностей правовой культуры в России объективно необходимо постоянное упорядочивающее внешнее влияние в форме прокурорского надзора на состояние законности и правопорядка на всей территории Российской Федерации. Высказывается также мнение о том, что обеспечение исполнения законов, в том числе охрана прав и свобод человека, может быть осуществлено через суд, путем обращения туда заинтересованных сторон, без создания для этого специализированного конституционного органа, каковым в России является прокуратура. В связи с этим предлагается надзорную функцию прокуратуры отменить, оставив за ней только уголовное преследование, а саму прокуратуру передать в структуру судебной или исполнительной власти. Однако, здесь, на наш взгляд, необходимо учитывать, что прокурорский надзор представляет собой уникальную, универсальную государственную систему обеспечения законности, которая не вмешивается в практическую деятельность субъектов права, а осуществляет повсеместный надзор за законностью действий во всех областях общественных отношений, урегулированных правом, и реагирует на все виды нарушения закона, в том числе уголовно-правового характера, что не вправе делать государственные контролирующие органы. Возложение же на прокуратуру обязанности по надзору за исполнением законов никогда не означало и не означает сейчас ограничения права гражданина Михайловская И. В фокусе: проблемы посткоммунистической прокуратуры (Россия) // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 1999. № 8 (28). С. 73—74. 7 29 или юридического лица самому обратиться в суд за защитой своих прав. Более того, деятельность прокуратуры, как и других органов власти, находится под судебным контролем без каких-либо ограничений относительно прокуратуры. В настоящее время количество обращений граждан за защитой в органы прокуратуры более чем в 10 раз превышает число обращений в суды. В данном случае прокурорский надзор служит дополнительной гарантией справедливого распределения социальных возможностей, защиты политических, экономических, культурных и иных прав гражданина и человека. Сегодня, исходя из прикладной проблематики прокурорского надзора в России, наука и практика актуализировали вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о своевременной выплате заработной платы, созданием на рабочих местах здоровых и безопасных условий труда, о замене ряда социальных льгот выплатой денежных компенсаций, о порядке «северного завоза», целевого использования бюджетных средств, за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере и т.д. Однако в рассматриваемых вопросах необходимо проявлять осторожность и сдержанность, исходя из сущности предмета «общего» надзора и границ компетенции прокуратуры. Следует учитывать, что прокуратура не располагает административным ресурсом, она не может напрямую привлекать к ответственности нерадивых руководителей. Тем более, прокурорские работники не должны ремонтировать теплотрассы, завозить топливо, контролировать работу коммунальных служб. В связи с этим, как представляется, должна быть проведена четкая, ясная граница полномочий прокуроров в сфере «общего» надзора. В 80-е годы XX в. прокуроры систематически проводили проверки и принимали меры прокурорского реагирования по вопросам исполнения законодательства о борьбе с тунеядством, простоями вагонов, алкоголизмом и т.д. В дальнейшем стало понятно, что прокуратура занималась не своим делом. Сегодня важно не допустить повторения прежних ошибок, успешно преодолеть ситуацию, когда 30 «общий» надзор прокуратуры нередко рассматривается как инструмент наиболее эффективного решения проблем социально-экономического характера. В противном случае не избежать критики прокурорского надзора за «размывание» границ предмета данного надзора, подмену иных государственных органов и должностных лиц, а также за вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов. В то же время прокуратура не должна быть замкнутой, корпоративной системой, изолированной своим функциональным предназначением от социально-экономических проблем жизни общества. Инструментарий прокурорских полномочий позволяет реально влиять на ту или иную конкретную ситуацию, затрагивающую текущие, иногда бытовые, но, тем не менее, наиболее важные для рядовых граждан Российской Федерации вопросы. В арсенале у прокуроров имеются такие традиционные формы прокурорского реагирования, как: протест, представление, предостережение, возбуждение производства об административном правонарушении. Не следует забывать о праве прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью — одна из концептуальных идей, положенных в основу реформирования прокуратуры на современном этапе. Ненадзорная деятельность прокуратуры, обусловленная взаимодействием прокуратуры и суда, — это проблема сотрудничества и обоюдного профессионального контроля в целях повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности. История развития законодательства о суде и прокуратуре показывает, что деятельность прокуратуры все время была связана с уголовным и гражданским процессами. Какие бы ни происходили изменения, затрагивающие статус прокурора, функция участия прокурора в отправлении правосудия всегда сохранялась. Цель участия прокурора в процессе имеет ярко выраженный публичный характер, поскольку 31 прокурор является представителем государственной власти. Взаимодействие с судебной властью характерно для всех функций и направлений деятельности прокуратуры. Общность конечных целей, таких как создание гарантий законности в стране, защита прав и свобод личности, а также близость их функций предопределяют тесное взаимодействие между прокуратурой и судами. Большое значение прокурорский надзор имеет и в области экономического развития Российской Федерации. Современное состояние контроля за финансовохозяйственной деятельностью экономических субъектов из-за многих негативных моментов не устраивает государство и поэтому нуждается в улучшении. В связи с этим высшие органы государственной власти Российской Федерации постоянно ориентируют прокуратуру на необходимость усиления ее влияния на соблюдение законности в сфере экономических отношений и на обеспечение экономической безопасности страны. Однако в настоящее время компетенция прокуратуры в сфере обеспечения исполнения законов в экономических отношениях значительно ограничена. Сделано это под предлогом того, что это необходимо для развития рыночных отношений и свободы предпринимательства. Соответственно, ограничены права прокурора в арбитражном и гражданском судопроизводствах. Между тем органы прокуратуры должны существенно повысить эффективность прокурорского надзора за исполнением приватизации, банкротства, пресекать законов нарушения в сфере законов финансов и налогов, в базовых секторах экономики, включая охрану государственной собственности, природных ресурсов, в землепользовании, внешнеэкономической деятельности, добывающих отраслях. Существенное значение для нормального экономического развития Российской Федерации имеет и вопрос осуществления платежей — уплата налогов, проведение расчетов по договорам между субъектами договорных отношений и т.п. В значительной части лица, выполняющие в хозяйствующих субъектах управленческие функции, не выполняют обязательств перед партнерами, государством, неудовлетворительно ведут бухгалтерский учет, скрывают финансовые 32 и хозяйственные операции, обманывают учредителей и т.д. Все это не только дезорганизует предпринимательство, но и препятствует его цивилизованному становлению, влечет колоссальные экономические убытки. Актуальной проблемой прокурорской деятельности в данной сфере является борьба средствами прокурорского надзора c «отмыванием» денежных средств, полученных незаконным путем, противодействие вывозу за рубеж и обнаружение преступно нажитых денежных средств. Важнейшим элементом современной концепции прокурорского надзора и, соответственно, реформирования прокурорской деятельности является повышение эффективности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Необходимо объединение усилий всех заинтересованных органов в борьбе с терроризмом, организованной преступностью, коррупцией, преступными нарушениями трудовых прав граждан, незаконным оборотом наркотиков, преступностью среди несовершеннолетних, преступлениями, связанными с нарушением природоохранного законодательства. 25 июля 1998 г. принят Федеральный закон № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом», который определяет правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации, порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений и организаций независимо от форм собственности, должностных лиц и отдельных граждан, а также права, обязанности и гарантии граждан в связи с осуществлением борьбы с терроризмом. В соответствии Федерация с заключенными сотрудничает в области международными борьбы договорами с терроризмом Российская с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями, осуществляющими борьбу с терроризмом и, руководствуясь интересами обеспечения безопасности личности, общества 33 и государства, преследует на своей территории лиц, причастных к террористической деятельности, в том числе в случаях, когда террористические акции планировались либо проводились вне пределов России, однако наносят ей ущерб, и в других случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации. Расширение координационной функции прокуратуры в сфере борьбы с преступностью обусловливает усиление ее роли во взаимодействии компетентных органов не только в сфере борьбы с преступностью, но и в вопросах участия в правотворчестве, реализации договоров по правовой помощи в рамках сотрудничества с зарубежными странами и т.д. В завершение необходимо подчеркнуть необходимость эволюционного, постепенного преобразования прокурорской системы. Можно выделить, по меньшей мере, два этапа реформирования института прокуратуры в России: 1) этап переходного периода, 2) этап политической и правовой стабилизации. Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребности обеспечения законности, поддержания правопорядка и борьбы с преступностью. Не вызывает сомнения, что прокуратуру необходимо реформировать, но это должно происходить в общем русле государственно-правовой реформы. При этом «реформа во имя самих реформ» недопустима. Она должна определяться условиями переживаемого страной периода с учетом реально сложившейся ситуации в сфере обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан, интересов российского общества, государства. Для достижения этих целей предстоит решить задачи по совершенствованию современной организации полноценной и правовой деятельности базы прокуратуры, функционирования ее созданию системы, максимальному использованию положительно зарекомендовавших себя на практике форм, методов и стиля прокурорской деятельности, обеспечению внедрения научных рекомендаций и приемлемого в российских условиях зарубежного опыта, улучшению работы с кадрами, повышению уровня профессионализма, исполнительской дисциплины и внедрения элементов научной организации труда, укреплению делового 34 взаимодействия с судами, правоохранительными органами, налаживанию на новой основе взаимодействия с населением и институтами гражданского общества, расширению и углублению взаимовыгодных международных связей, доведению до нормативного уровня финансового и материально-технического обеспечения, правовой и социальной защиты работников органов и учреждений прокуратуры. 1.5. Правовые основы организации и деятельности прокуратуры В соответствии со ст. 3 Закона о прокуратуре организация и порядок деятельности прокуратуры, полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. В системе правовых актов особое место занимает Конституция РФ. Ее содержание и значение определяются тем, что она регулирует важнейшие общественные отношения, складывающиеся между гражданином и государством, закрепляет основы общественного строя, основополагающие положения организации и деятельности государственных органов. Правовой статус прокурорской системы России регулируется непосредственно единственной статьей Конституции РФ (ст. 129), определяющей порядок назначения прокуроров на должность, а также закрепляющей положение о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются специальным федеральным законом (Законом о прокуратуре). Согласно ч. 2. ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор РФ и заместители Генерального прокурора РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. В Конституции РФ закреплен принцип равноправия субъектов РФ. Это повлекло за собой изменения в порядке назначения на должность прокуроров среднего звена (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ). Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на 35 должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами Российской Федерации. В ч. 4 ст. 129 Конституции установлено, что иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от нее Генеральным прокурором Российской Федерации (ч. 4 ст. 129 Конституции). Основным нормативным правовым актом в системе правового регулирования организации и деятельности прокуратуры является Закон о прокуратуре РФ. Принятие данного закона в период формирования государственно-правовых институтов России как независимого, суверенного государства, а также особенности экономических, политических и других преобразований в Российской Федерации обусловили ряд принципиально важных положений Закона о прокуратуре. Так, в тексте Закона: 1) определено назначение и место прокуратуры в системе государственных институтов России как самостоятельного и независимого органа (системы органов) надзора за исполнением законов; 2) впервые изменен характер прокурорского надзора. Если ранее прокурорский надзор трактовался как высший, что в полной мере соответствовало сущности социалистической системы права, то в период формирования российской системы права содержание прокурорского надзора как всеобъемлющего противоречило бы демократическому принципу разделения властей, положенному в основу механизма построения правового государства; 3) особое внимание уделяется деятельности органов прокуратуры в сфере защиты прав и свобод личности. Необходимость смещения центра тяжести в сторону правозащитной деятельности прокуратуры потребовала его значительного законодательного расширения и укрепления; 4) нашли отражение основные принципы деятельности органов прокуратуры, они 36 приобрели статус общеобязательных, руководящих начал; 5) прокуратура определена именно как надзорный орган и ее основным предназначением является осуществление и реализация надзорной функции; 6) установлено важное требование к органам прокуратуры: их деятельность должна осуществляться строго в рамках Конституции РФ, Закона о прокуратуре и других нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, т.е. получил закрепление принцип законности, который в деятельности любого государственного органа (системы органов) должен выступать как доминанта над всеми иными руководящими началами. В ходе подготовки проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» от 17 ноября 1995 г. не прекращалась острейшая дискуссия, борьба тенденций и мнений о месте и роли прокуратуры в государстве. Дополнения, внесенные в Закон о прокуратуре в 1995 г., сводятся к следующему: 1) установлено и провозглашено приоритетное положение правозащитной направленности деятельности прокуратуры; 2) более четко сформулированы и в ряде случаев расширены пределы прокурорского надзора по его отдельным отраслям; 3) получила распространение сила действия «общего» надзора на представительные (законодательные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации; 4) восстановлена возможность осуществления координационного руководства деятельностью мероприятий правоохранительных по борьбе органов, с преступностью5) направленная усилены гарантии на осуществление от политизации прокуратуры, иными словами, закреплен принцип политической независимости прокуроров; 6) нашли отражение социальные и иные гарантии прокурорским работникам; 7) обозначены формы участия Генеральной прокуратуры РФ в осуществлении международного сотрудничества; 37 8) уделено особое внимание защите прав, свобод человека и гражданина посредством включения в Закон о прокуратуре соответствующей самостоятельной главы, в которой определен предмет надзора и полномочия прокурора. На момент принятия изменений в Закон о прокуратуре в 1999 г. в системе государственного механизма России отсутствовал орган, осуществляющий повседневный надзор за исполнением Конституции РФ. По замыслу разработчиков законопроекта, именно прокуратура должна была обеспечить устранение нарушений Конституции РФ и имела для этого все необходимые правовые средства воздействия. Суть изменений, внесенных Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”», заключалась в следующих принципиальных моментах: 1) прокуратура стала органом, осуществляющим надзор за соблюдением Конституции РФ, поскольку отсутствие законодательно закрепленного прямого указания на такую обязанность вызывало на практике разногласия по этому поводу в отношениях различных государственных структур с должностными лицами; 2) были исключены положения, определяющие назначение прокуроров на определенный срок, что, однако, не свидетельствует о том, что благодаря данной поправке прокуроры стали несменяемыми; 3) с принятием Закона о судебных приставах, созданием службы судебных приставов и активной реализации ею своих полномочий возникла необходимость включить эту службу в число государственных структур, на которые распространяется надзорная деятельность органов прокуратуры. Однако изменения, внесенные в Закон о прокуратуре в 1999 г., предоставив прокурорам возможность осуществлять надзор за исполнением законов судебными приставами, не наделил их конкретными полномочиями, строго определенными правовыми средствами воздействия, т.е. не установил: предмет надзора; надзорные полномочия; перечень актов реагирования, которые прокурор вправе (обязан) применять, выявив нарушение закона данным 38 поднадзорным субъектом; 4) был введен новый акт реагирования прокурора — предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1). Данным шагом законодатель попытался усилить авторитет профилактической деятельности органов прокуратуры, тем самым обозначив широту их компетенции, направленной на обеспечение режима законности и поддержания правопорядка. После февраля 1999 г. в Закон о прокуратуре продолжали и продолжают вноситься изменения и дополнения, наиболее существенными из которых являются следующие: 1) введение присяги Генерального прокурора РФ (Федеральный закон от 19 ноября 1999 г. № 202-ФЗ «О внесении изменения и дополнения в статью 12 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”»); 2) образование в качестве самостоятельного элемента прокурорской системы Следственного Комитета при прокуратуре Российской Федерации (Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”»). Создание данного органа позволило четко отграничить друг от друга две основные, долгое время «конкурирующие» между собой функции прокуратуры: уголовного преследования и надзора, повысить эффективность осуществления полномочий в обоих направлениях деятельности, сосредоточив деятельность прокуратуры преимущественно на осуществлении надзора. Вместе с тем законодатель обозначил причастность СКП России к системе прокуратуры, употребив предлог «при» затем, чтобы впоследствии окончательно вывести его за рамки прокурорской системы и создать Следственный комитет Российской Федерации (Указ Президента РФ от 27 сентября 2010 г. № 1182 (в ред. от 14 января 2011 г.) «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации»). По мнению законодателя, функционирование СК России вне системы прокуратуры создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного 39 следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры, позволит повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства; 3) расширение содержания п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре, устанавливающей обязательный характер исполнения требований прокурора (Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 171 «О внесении изменений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с принятием Федерального закона “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”»); 4) предоставление прокурорам полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов с последующим вынесением требования в качестве акта прокурорского реагирования (ст. 9.1. Закона о прокуратуре добавлена Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ); 5) увеличение на пять лет предельного возраста нахождения на службе в органах прокуратуры прокурорских работников (с 60 до 65 лет) (Федеральный закон от 28 ноября 2009 г. № 303-ФЗ «О внесении изменений в статью 43 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”»); 6) дополнение содержания ст. 40.2 Закона о прокуратуре нормой о возложении на прокуроров и прокурорских работников обязанности по предоставлению сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (данная обязанность возложена на прокуроров и прокурорских работников Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 558 (в ред. от 3 декабря 2013 г.) и согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2011 г.) сведения о доходах, предоставление которых предусмотрено ст. 40.2 Закона о прокуратуре, впервые были поданы прокурорами и прокурорскими работниками в первом квартале 2010 г.); 7) расширение количества поднадзорных прокуратуре объектов: полномочия 40 прокуроров распространены на деятельность по соблюдению Конституции РФ, исполнению законов, а также за законностью издаваемых правовых актов субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания (Федеральный закон от 1 июля 2010 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания ио содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания”»); На сегодняшний день, безусловно, Закон о прокуратуре не отвечает в полной мере потребностям и реалиям общественной жизни. Его изучение и применение позволяет установить пробелы и коллизии, требующие своего устранения и служащие предпосылками для продолжения процесса реформирования. Нормы, устанавливающие основания осуществления прокурорского надзора в отдельных сферах правовых отношений и правоприменительной деятельности, представлены в большой группе законов, причем наблюдается тенденция к их дальнейшему расширению. Среди нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов прокуратуры, немаловажное значение имеют федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 05.04.2013 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 03.02.2014 г.) «О военных судах Российской Федерации», от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 06.12.2011 г.) «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; Закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 21.12.2013 г.) «Об оперативно-розыскной деятельности», Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ (в ред. от 08.12.2011 г.) «О внешней разведке» и др. В указанных нормативных правовых актах, в частности, закрепляется право Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров выполнять возложенные на них законом полномочия по надзору за исполнением федерального 41 законодательства соответствующими органами, устанавливается обязанность прокурора осуществлять надзор за законностью деятельности соответствующих органов и лиц. Кроме того, в них установлены полномочия прокурора, определяющие основания, формы работы органов прокуратуры по надзору, а также фиксируется возложение на прокуратуру осуществления надзора за законностью деятельности соответствующих органов и служб. Среди федеральных законов, регулирующих особенности осуществления прокурорской деятельности в соответствующих сферах общественных отношений, особо следует выделить кодифицированные законодательные акты. Например, КоАП РФ определяет права и обязанности прокурора в сфере надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением об административных законов правонарушениях. при производстве Отдельные по делам юридические нормы, определяющие задачи прокуроров в соответствующих сферах правовых отношений, содержатся в Трудовом кодексе РФ. Так, в нем установлено, что государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляет Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законодательством (ч. 4 ст. 353). Процессуальное законодательство в качестве правовой основы деятельности органов прокуратуры также оказывает влияние на характер взаимоотношений суда и прокуратуры, статус прокурора в судебном процессе. Иными словами, им регулируются основания участия прокурора в рассмотрении дел судами, право обращения прокурора в суд с заявлениями и процедура вступления его в дело, основные полномочия прокурора в процессе (ст. 45 ГПК РФ, ст. 37 УПК РФ, ст. 52 АПК РФ и др.). Особое место в системе нормативных источников правового регулирования организации и деятельности международные правовые органов акты. российской В соответствии прокуратуры со ст. 3 Закона занимают о прокуратуре 42 «…организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются… международными договорами Российской Федерации». В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Указанная конституционная норма воспроизведена в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Российская прокуратура как один из правоохранительных органов (системы органов) государства уполномочена применять различные международно-правовые акты, например многосторонние договоры в сфере и двусторонние международного конвенции о правовой гуманитарного помощи права, и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. Международные договоры РФ составляют правовую основу организации и порядка деятельности сотрудничества. органов прокуратуры РФ В данном случае либо лишь в части ее нормы договоров международного прямо указывают на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, либо это следует из общих положений договоров. Одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры в обозначенной сфере является заключение и исполнение договоров об оказании правовой помощи. Россия в настоящее время является участницей более 30 международных договоров об оказании правовой помощи, связывающих ее международными обязательствами со 100 государствами, однако большинство из них были заключены еще СССР. К числу основных договоров об оказании правовой помощи относятся: Гаагская конвенция по вопросам гражданского процесса от 1 марта 1954 г.; Европейская конвенция «О взаимной правовой помощи по уголовным делам» от 20 апреля 1959 г. В соответствии с последним документом стороны обязуются оказывать друг другу помощь на взаимной основе в части сбора доказательств, допроса свидетелей и обвиняемых и т.д. Среди данной категории международных правовых актов 43 наибольшее значение имеет Минская конвенция «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 22 февраля 1993 г. Предпосылкой к принятию Договора между Россией и США «О взаимной правовой помощи по уголовным делам» от 17 июня 1999 г. послужило стремление его сторонучастников расширить и углубить российско-американское сотрудничество по предупреждению преступности и борьбе с ней. Вместе с тем аналогичные договоры заключены Россией с другими государствами ближнего и дальнего зарубежья. К подзаконным актам, распространяющим свое действие на определение порядка деятельности органов прокуратуры РФ, традиционно относят указы Президента РФ и акты Генерального прокурора РФ: приказы, указания и распоряжения. При этом большое значение для формирования надзорной практики прокуроров имеют приказы Генерального прокурора РФ. Важнейшее место среди актов Президента РФ о регулировании деятельности прокуратуры занимает Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. О необходимости принятия названного Положения непосредственно говорится в ст. 8 Закона о прокуратуре. Данным Положением определяются цели и задачи координационной деятельности, ее основные направления, полномочия ее участников. Аналогичным образом в Законе о прокуратуре решен вопрос о классных чинах прокурорских работников. Так, в ст. 41 определено, что прокурорам, научным и педагогическим работникам научных и образовательных учреждений системы органов российской прокуратуры присваиваются классные чины в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы. Также в Законе о прокуратуре установлено, что порядок присвоения классных чинов регламентируется Положением о классных чинах прокурорских работников, утвержденным Указом Президента РФ от 21 ноября 2012 г. № 1563 (в ред. Указа от 31 июля 2013 г. № 657) «Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников органов и учреждений 44 прокуратуры Российской Федерации». Приказы Генерального прокурора РФ направлены на регулирование ключевых, основополагающих вопросов организации деятельности системы прокуратуры РФ, и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. Например, разграничение компетенции между различными прокуратурами установлено приказом Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. № 84 (в ред. от 30 января 2013 г.) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». Оно проводится по видам поднадзорных субъектов, при этом территория значения не имеет. Указания Генеральной прокуратуры РФ регулируют, как правило, более узкие направления деятельности органов прокуратуры. Например, согласно указанию Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 (с изм. от 16 октября 2000 г.) «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» прокурорам предлагается использовать данное правовое средство реагирования как важнейшую меру предупреждения правонарушений. Распоряжения Генерального прокурора РФ связаны с реализацией мер разового или краткосрочного характера. Вопросы для самоконтроля 1.Определите понятие прокурорского надзора в Российской Федерации, его предмет, объект; 2. В чем сущность выявление нарушений закона и реагирования на выявленные нарушения закона? 3.Определите и характеризуйте предмет надзорной деятельности прокуратуры; 4. Каковы функции, направления и отрасли прокурорской деятельности Что между ними общего и в чем различие? 5. Какова современная концепция прокурорского надзора? 6.Каковы правовые основы организации и деятельности прокуратуры ? 45 Литература 1.Бывальцева С.Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы// Конституционное и муниципальное право, 2011, N 5; 2.Кожевников О. А., Кравчук В. В. Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации (коммент.). Екатеринбург, 2004. С. 208. 3. Кожевников О. А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие: Учеб. пособие. Екатеринбург, 2006. 4. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть. Екатеринбург, 1999; 5. Настольная книга прокурора: под общей редакцией Кехлерова С.Г., Капинус О.С.: Москва, 2012; 6. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учеб. / Под ред. А. Ф. Смирнова. М., 2005. 7. Потапова Л.В. Нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации: Дис…. К.ю.н. Екатеринбург, 2005; 46 Глава 2 Организационные направления деятельности прокуратуры РФ В результате освоения данной темы студент должен: знать: - понятие и сущность организационных направлений деятельности прокуратуры РФ: цель, участники, формы взаимодействия, сотрудничества; уметь: выделять организационные направление от других направлений деятельности прокуратуры РФ, а также друг от друга; владеть: - навыками оперирования основными направлениями деятельности прокуратуры РФ. 2.1. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью Координация в переводе с латинского означает согласование, сочетание, приведение в порядок, в соответствие.8 В настоящее время в русском языке понятие «координация» означает «согласование, установление целесообразного соотношения между определенными действиями».9 Применительно к совместной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью координация — это взаимосвязь, взаимная поддержка, согласованность действий, осуществляемых в пределах специальной компетенции способами и методами, свойственными каждому из участников координации. Цель координации — повышение эффективности борьбы с преступностью за счет комплексного использования потенциальных возможностей всех правоохранительных органов. Это достигается путем разработки и выполнения согласованных мероприятий 8 Словарь иностранных слов. М., 1984. С. 253. 9 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 294. 47 по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности. Координация с преступностью деятельности правоохранительных осуществляется в соответствии органов с Конституцией РФ, по борьбе Законом о прокуратуре и другими федеральными законами, а также Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 (в ред. от 26 юяня 2013 г.). Этими нормативными правовыми актами определены цели и задачи координации, ее основные направления, полномочия ее участников и т.д. К участникам координации помимо органов прокуратуры относятся органы: МВД России, ФСБ России (в том числе подразделения пограничной службы), ФСКН России, ФТС России, СК России, СВР России, Государственной противопожарной службы МЧС России, ФСИН России, ФССП России. Данный перечень не является исчерпывающим и может изменяться. Кроме того, следует учитывать, что на судей, в силу их особого правового статуса, не распространяется требование о участии в координационной по борьбе с преступностью. В данном случае речь может идти лишь о конструктивном сотрудничестве, взаимодействии правоохранительных органов с судами и судьями, без определения органа, осуществляющего организационное руководство координацией действий договаривающихся сторон. Наиболее удачно, на наш взгляд, понятия «координация» и «взаимодействие» разграничены в работах Л. М. Давыденко, который отмечает, что при отношениях «координации» прокуратура выступает организатором отношений в сфере совместной борьбы с преступностью. При «взаимодействии» все стороны обязаны самостоятельно организовывать эти отношения. В отношениях координации прокуратура находится лишь с правоохранительными органами, а в отношениях взаимодействия — со всеми 48 субъектами борьбы с преступлениями и иными правонарушениями.10 Организационное руководство координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. При этом действует принцип правового соответствия уровня системы прокурорских органов уровню определенных звеньев правоохранительных органов. Это позволяет осуществлять организационное руководство координацией правоохранительной деятельности, начиная с уровня прокуроров районов и городов и соответствующих специализированных прокуратур и заканчивая Генеральным прокурором РФ и его заместителями. Особое внимание необходимо обратить на роль управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах. Данные управления функционируют в соответствии с «Положением об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах», утверждённым Генеральным прокурором РФ от 28.01.2010 г., на них возложена организация координации деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах соответствующих округов, по борьбе с преступностью. В п. 5.19 Приказа Генпрокуратуры РФ от 3 июня 2013 г. № 230 "Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации", закреплено, что координация деятельности по борьбе с преступностью соответствующих структур правоохранительных органов в федеральных округах осуществляется управлением в федеральных округах, которые обеспечивают проведение под руководством заместителей Генерального прокурора Российской Федерации межведомственных совещаний, а также используют иные формы координации. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью проводится на основе принципов соблюдения законности, равенства Давыденко Л. М. Организующая роль районного (городского) прокурора в координации правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. М., 1988. С. 7—8. 10 деятельности 49 всех участников координации при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий, самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством РФ полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий, гласности в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне, ответственности руководителя каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений, предложений и т.д. К указанным выше принципам необходимо добавить принцип системности и постоянства координации, которые не указаны в Положение о координации, однако достаточно важны, поскольку их соблюдение обеспечивает эффективность работы всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью не только в нижнем звене органов прокуратуры, но и на всех уровнях. В практике деятельности прокуратуры сложились основные формы координации: проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; совместные выезды в регионы для проведения согласованных мероприятий; изучение и распространение положительного опыта, создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений, проведения совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; издание совместных приказов, указаний, организационно-распорядительных (сборников) и других подготовка документов; информационных информационных выпуск изданий; писем совместных разработка и иных бюллетеней и утверждение 50 согласованных планов координационной деятельности. Широкое распространение получили и такие формы координации, как проведение межведомственных совещаний, совместных заседаний коллегий, образование и функционирование межведомственных рабочих групп. Выбор форм координационной деятельности определяется ее участниками исходя из конкретной обстановки. Одними из важнейших направлений координации являются сбор, изучение, распространение опыта, накопленного в сфере борьбы с преступностью, который имеется во многих регионах страны. В целях распространения положительного опыта, новых форм работы, повышения эффективности координационной деятельности в борьбе с преступностью эти данные обобщаются Генеральной прокуратурой РФ, прокурорами субъектов РФ и в виде информационных писем направляются на места. Обобщение практики координационной деятельности на федеральном уровне показывает, что согласованная совместная деятельность правоохранительных структур, объединение усилий различных субъектов, осуществляющих борьбу с преступностью многократно увеличивает потенциал правоохранительной системы. Одними из основных форм координации являются совместный анализ насущных проблем, обсуждение на координационных совещаниях согласованных действий, направленных активное противодействие преступности. На них рассматриваются стратегия и тактика совместных действий преступностью по таким и коррупцией, направлениям, умышленными как: борьба убийствами, с организованной вопросы укрепления законности в сфере внешнеэкономической деятельности, предотвращение незаконного оборота алкогольной продукции, наркотиков, оружия. В большинстве регионов России создаются постоянно действующие следственнооперативные группы для раскрытия и расследования особо тяжких и некоторых других преступлений. Согласованность усилий данных групп, как правило, обеспечивают: непрерывное, высоко профессиональное отслеживание ситуации оперативными методами; получение 51 сведений официальным путем; анализ информации с позиций норм материального и процессуального права, решение вопроса о наличии состава преступления; квалифицированное расследование и, одновременно, защита потерпевших, свидетелей, других участников по делу; поиск и закрепление доказательств; выявление и арест имущества обвиняемых и т.д. В районах, городах также могут быть образованы следственно-оперативные группы для раскрытия и расследования особо опасных преступлений. Подобные группы создаются совместным распоряжением (либо приказом) руководителей правоохранительных органов с учетом оперативной обстановки, сложившейся в районе, городе, структуры преступности, состояния раскрываемости того либо иного вида преступлений. Именно таким образом гарантируется непрерывность и неразрывность оперативной и процессуальной деятельности по борьбе с преступностью. В целях обеспечения координационной деятельности правоохранительных органов под председательством соответствующих прокуроров проводятся заседания координационных совещаний. В них участвуют прокурор (председатель совещания) и руководители исполняющие соответствующих их обязанности правоохранительных (члены совещания). органов или лица, Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания. На координационные совещания могут быть приглашены другие должностные лица правоохранительных органов, руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их подразделений, органов местного самоуправления, контроля, военного управления, а также представители общественных объединений, СМИ, научные и педагогические работники. Согласованное решение об их участии принимается членами координационного совещания. Для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, 52 и участия в его работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов. Члены координационного совещания при обсуждении вопросов пользуются равными правами. Постановления координационного совещания оформляются и считаются принятыми, если они одобрены руководителями правоохранительных органов, в том числе и теми, на которых возлагается их выполнение. Руководители правоохранительных органов во исполнение решений координационного совещания издают приказы, указания, распоряжения, принимают другие организационно-распорядительные меры. Если в реализации решения участвуют несколько правоохранительных органов, организационное обеспечение возлагается на орган, указанный в постановлении первым. Решение координационного совещания подписывают его председатель и руководители тех правоохранительных органов, на которые возложено его выполнение, а протоколы координационного совещания — его председатель. (по новому регламенту – это не так…). Евгений Рашидович! Возможно, здесь имеется в виду п. 5.18 нового регламента (Приказ № 230). Руководители правоохранительных органов — члены координационного совещания обеспечивают выполнение принятых решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов. Председатель координационного совещания имеет следующие права: созывать координационные совещания; истребовать информацию, необходимую для организации координационной деятельности; организовывать рабочие группы из представителей правоохранительных органов; назначать из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, возглавляющего секретариат координационного совещания, и т.д. Члены координационного совещания вправе: вносить предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности, с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и способов их решения; вносить в согласованном порядке проекты документов, иных материалов, участвовать в обсуждении требующих и выработке обсуждения решений и принятия по вопросам, решений; вынесенным 53 на рассмотрение; определять участников рабочих групп; вносить предложения об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации. В целях подготовки материалов и проектов документов по конкретным вопросам, вынесенным на рассмотрение координационного совещания, сбора и направления необходимой информации в различные государственные органы и осуществления взаимодействия со СМИ организуются рабочие группы. Секретариат координационного совещания формируется из представителей всех правоохранительных организационной с соблюдением органов. В его работы; требований функции документирование секретного входят: проведение координационного делопроизводства; текущей совещания извещение членов координационного совещания и приглашенных на него лиц о повестке дня совещания с приложением проектов документов, подлежащих обсуждению, и других материалов; подготовка и внесение предложений правоохранительных органов по плану работы координационного совещания; формирование проектов планов работы и их представление на рассмотрение руководителям правоохранительных органов; анализ выполнения планов и решений координационного совещания; выполнение иных поручений председателя координационного совещания. Проекты документов по вопросам, рассматриваемым на координационном совещании, готовит правоохранительный орган, по инициативе которого внесено предложение о его рассмотрении, либо для этого создается рабочая группа из представителей соответствующих правоохранительных органов. В целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов осуществляется их взаимодействие с судами и органами юстиции. Оно может проводиться в следующих формах: взаимное информирование о состоянии преступности и судимости; использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; выполнение совместной работы по подготовке законопроектов по борьбе с преступностью; проведение совместных семинаров и конференций; участие 54 специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов; направление совместных информационных писем, справок, обзоров; участие в подготовке постановлений Пленумов ВС РФ . Председатели судов, руководители органов юстиции могут принимать участие в координационных совещаниях правоохранительных органов. Взаимодействие правоохранительных органов с судами по вопросам борьбы с преступностью осуществляется с соблюдением принципов самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции РФ и федеральным законам. 2.2. Участие прокуратуры в правотворчестве В соответствии с п. 4 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности. Данное право подчеркивает значение прокуратуры в совершенствовании законодательства, которое является фундаментом правового государства. Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры реализуют возложенную на них задачу правозащиты, обеспечивают выполнение законов. Прокуратура — не только один из наиболее осведомленных о состоянии законодательства органов, но и одна из наиболее компетентных организаций, способная активно влиять на правотворческую деятельность государства. Осуществляя систематический надзор за состоянием законности в стране, органы прокуратуры и их работники собирают и оценивают информацию о соответствии действующих законов потребностям общественной жизни, получают обобщенную информацию о пробелах, правотворческих упущениях, иных дефектах и издержках правотворческой деятельности. Именно этим обусловлена необходимость привлечения прокуратуры к правотворческой деятельности государства. Несмотря на специфику, правотворческую деятельность прокуратуры следует 55 считать составляющей прокурорской деятельности по обеспечению исполнения закона, так как через участие в ней органы прокуратуры оказывают непосредственное и существенное влияние на качество законодательства, на состояние режима законности в стране, укрепление ее единства, на обеспечение действенной защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Таким образом, участие прокуратуры в правотворческой деятельности является необходимым условием выполнения ее целей и задач. Формы участия прокуратуры в правотворческой деятельности весьма разнообразны. К ним относятся: 1) участие прокуратуры в подготовке нормативных правовых актов; 2) проведение правовой экспертизы проектов законов, иных нормативных правовых актов; 3) участие представителей прокуратуры в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседании представительных (законодательных) и исполнительных органов власти; 4) участие представителей прокуратуры в правотворческой деятельности иных государственных органов; 5) правотворческая деятельность, связанная с согласованием нормативных правовых актов, принимаемых иными государственными органами; 6) ведомственное нормотворчество. Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Российской Федерации, а также прокуратуры городов и районов по решениям и поручениям (разве это так?) представительных (законодательных) органов власти привлекаются к подготовке проектов законов и иных правовых актов. Кроме этого, на основании анализа законодательства, правоприменительной практики органы прокуратуры разрабатывают проекты законодательных и других нормативных правовых актов по вопросам, требующим дополнительного правового регулирования, а при необходимости − устранения противоречий в действующем законодательстве. 56 Государственной Думой РФ, представительными (законодательными) органами субъектов РФ и органами местного самоуправления в органы прокуратуры направляются проекты наиболее важных законов, других актов для их изучения и дачи заключения на предмет их соответствия действующему законодательству. Тщательное изучение прокурорами проектов нормативных актов, их оценка с точки зрения соответствия актам более высокой юридической силы и подготовка письменных мотивированных заключений по каждому акту нередко предупреждают принятие актов, противоречащих действующему законодательству. Помимо подготовки заключений по законопроектам сотрудники органов прокуратуры принимают участие в работе различных рабочих комиссий, занимающихся разработкой проектов законов. Согласно ст. 7 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры, прокуроры субъектов РФ, городов, районов, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) органов, их палат, комитетов и комиссий, а также на заседаниях исполнительных органов, в том числе при обсуждении проектов законов и подзаконных актов и их принятии. В соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 (в ред. от 10.02.2012) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокуроры обязаны обеспечить: непосредственное участие представителей прокуратуры в разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение; работу в составе рабочих групп; подготовку заключений Для обеспечения на законопроекты, результативности выступления прокурорского на заседаниях реагирования и т.д. на выявленные правонарушения п. 3 ст. 7 Закона о прокуратуре закрепляет за прокурорами право участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов. Следует иметь в виду, что Конституция РФ не предоставляет право законодательной инициативы Генеральному прокурору РФ, хотя в прошлом оно у него было. В связи с этим Генеральный прокурор РФ и иные прокуроры свое участие 57 в правотворческой деятельности реализуют путем обращения в органы, обладающие правом законодательной инициативой, с предложениями об изменении, дополнении, отмене или принятии законов или иных правовых актов (ст. 9 Закона о прокуратуре). Отличие данного права прокурора от права законодательной инициативы заключается в правовых последствиях. Обращение с законодательной инициативой субъектов, наделенных Конституцией РФ (ст. 104) таким правом, обязывает законодателя рассмотреть внесенный законопроект и принять по нему решение, тогда как обращение Генерального прокурора РФ с соответствующим предложением рассматривается в обычном порядке. Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что в отличие от федерального уровня на региональном участие органов прокуратуры в законотворчестве имеет правовое закрепление. Согласно конституциям (уставам) ряда субъектов РФ прокуроры наделяются правом законодательной инициативы. Например, такое право предусматривается в Конституциях Республик Татарстан, Башкортостан, Удмуртия, Адыгея, Уставах Иркутской, Смоленской, Московской и других областей. Так, согласно ст. 66 Устава Свердловской области право законодательной инициативы принадлежит прокурору Свердловской области. Благодаря наличию этого права прокуроры субъектов РФ имеют возможность самостоятельно вносить законопроекты и проекты других нормативных правовых актов на рассмотрение соответствующих органов. При осуществлении действий, связанных с участием прокуроров в правотворческой деятельности, органы прокуратуры руководствуются нормативными ведомственными актами. Изложенные в них требования призваны обеспечить исчерпывающую информированность прокуратуры РФ о планах законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, своевременное влияние на концепцию и редакцию законов. Таким образом, не имея непосредственного влияния на законотворчество, прокуратура РФ, тем не менее, опосредованно его оказывает, формируя тем самым позицию законодателя по тому или иному законодательному вопросу. 58 Следует отметить в правотворческой и такие деятельности, формы как участия совместное Генеральной с другими прокуратуры РФ государственными органами издание нормативных актов в порядке, определенном законом, и издание государственными органами актов, согласованных с Генеральной прокуратурой РФ. Согласование как форма участия прокуратуры в правотворческой деятельности обусловлено характером надзорных задач и функций этого органа. Собственная правотворческая деятельность прокуратуры РФ разнообразна по формам, а также по юридическому значению принимаемых правовых актов. Так, часть правотворческих актов прокуратуры РФ непосредственно подчинена задачам прокурорского надзора и распространяет свое действие на иные органы государства и их должностных лиц, а также имеет международно-правовой характер. Это заключаемые Генеральной прокуратурой РФ с прокуратурами других государств нормативные договоры и издаваемые ею совместно с другими государственными, как правило, федеральными правоохранительными ведомствами нормативные правовые акты − приказы, указания. Другая часть представляет собой ведомственные правовые акты. В соответствии со ст. 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, организации распоряжения, деятельности положения и инструкции, системы прокуратуры регулирующие и порядок вопросы реализации мер материального и социального обеспечения. Право Генерального прокурора РФ издавать такие акты следует из его статуса: он возглавляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений прокуратуры, ему подчинены все нижестоящие прокуроры (п. 1 ст. 14 Закона о прокуратуре). Ведомственные нормативные правовые акты прокуратуры РФ должны отвечать всем требованиям, предъявляемым к актам подобного характера. Порядок подготовки органами прокуратуры ведомственных нормативных актов определяется Регламентом Генеральной прокуратуры РФ, утвержденным приказом Генерального прокурора РФ от 59 03.06.2013 № 230. Порядок прописан в новом регламенте иной…Проекты данных документов готовят главные управления, управления и отделы (на правах управлений). Основанием к их разработке могут быть поручения руководства Генеральной прокуратуры РФ, решения коллегии, координационного совещания, а также инициатива со стороны управлений и отделов. При необходимости проект согласуется между управлениями и отделами, с Научно-исследовательским институтом Академии Генеральной прокуратуры РФ, а также проводится его правовой анализ в управлении правового обеспечения. Участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности способствует созданию совершенной правовой базы государства, формированию системы законов, обеспечивающих надлежащий уровень правового регулирования общественных отношений, что является обязательным условием реального утверждения законности в государстве. 2.3. Международное сотрудничество Генеральной прокуратуры РФ Закон о прокуратуре предоставляет органам прокуратуры в лице Генеральной прокуратуры РФ определенные полномочия в области международно-правового сотрудничества. Так, согласно ст. 2 указанного закона Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ. Такое службами, взаимодействие иными международными с правоохранительными компетентными организациями органами и правоприменительными зарубежных осуществляется в целях стран, а также противодействия организованной, транснациональной преступности, для оказания правовой помощи. Международная деятельность Генеральной прокуратуры РФ в соответствии с ее 60 компетенцией проводится по следующим направлениям: 1) осуществление прямых связей и непосредственного сотрудничества с соответствующими органами других государств и международными организациями; 2) заключение и реализация соглашений о правовой помощи и сотрудничестве между прокуратурами различных государств; 3) участие в разработке международных многосторонних и двухсторонних договоров и соглашений. Правовую базу международной деятельности прокуратуры наряду с российским законодательством составляют международно-правовые акты: договоры, конвенции, декларации, соглашения и т.д. Эти документы затрагивают проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступностью и осуществления уголовного правосудия, обращения с лицами, совершившими преступления. К их числу относятся, например, Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Конвенция ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила») от 10 декабря 1995 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, принятые Первым конгрессом ООН 30 августа 1955 г., и др. Особо следует отметить Руководящие принципы для предупреждения организованной преступности и борьбы с ней, принятые Восьмым конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в 1990 г. В этом документе наибольшую важность для прокуратуры РФ имеют нормы, регламентирующие: создание и расширение базы данных, содержащих информацию о действиях правоохранительных органов, финансовых документах и правонарушителях; порядок передачи материалов судебного разбирательства, а также производства экстрадиции; сбор и анализ информации в отношении международной организованной преступности; проведение конференций с участием работников правоохранительных органов, в том числе прокуратуры, и др. 61 Расширению международных контактов прокуратуры РФ способствовало вступление России в 1996 г. в Совет Европы, что повлекло за собой принятие ряда актов. В качестве важнейших их них можно назвать Европейские конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г. и о выдаче от 13 декабря 1957 г., а также соответствующие протоколы к ним, вступившие в силу для Российской Федерации с 9 марта 2000 г. Правовая основа сотрудничества государств − членов СНГ определена в Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенной в г. Минске 22 января 1993 г. Прямые связи Генеральной прокуратуры РФ с компетентными органами иностранных государств осуществляются в формах направления и исполнения разовых поручений и запросов об оказании правовой помощи. В рамках этих связей решаются вопросы вручения документов, возбуждения уголовного преследования, производства отдельных процессуальных действий, вызова свидетелей и экстрадиции граждан и лиц без гражданства, лиц, совершивших преступления на территории иных государств, и т.д.; осуществляется постоянное сотрудничество с Европолом, Интерполом и другими организациями в борьбе с организованной транснациональной преступностью. Это может быть обмен информацией, взаимные консультации, совещания по актуальным проблемам борьбы с преступностью, выполнение принятых по их результатам решений, обмен специалистами для передачи опыта работы и т.д. Соглашения о правовой помощи и сотрудничестве заключаются по вопросам, не урегулированным межгосударственными договорами, и в тех пределах, которые признаются договаривающимися сторонами допустимыми, исходя из задач, решаемых органами прокуратур соответствующих государств. Данные соглашения могут быть двусторонними и многосторонними. После заключения Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. были заключены два соглашения между Генеральной прокуратурой РФ и Генеральной прокуратурой Туркменистана, 62 а также между Генеральной прокуратурой РФ и Прокуратурой Республики Таджикистан от 7 декабря 1995 г., обязательные для исполнения согласно приказу Генерального прокурора РФ от 26 января 1996 г. № 4 «Об объявлении соглашений о правовой помощи и сотрудничестве». Так, в соответствии с вышеуказанным Соглашением между Генеральной прокуратурой РФ и Прокуратурой Республики Таджикистан стороны обязались оказывать друг другу помощь по вопросам: пересылки материалов прокурорскоследственной деятельности, в том числе архивных материалов; возбуждения уголовных дел и расследования преступлений; выполнения отдельных процессуальных действий; содействия в розыске лиц, совершивших преступления, пропавших без вести, а также этапирования арестованных и осужденных; борьбы с правонарушениями в экономической и внешнеэкономической деятельности; охраны окружающей среды; обмена имеющейся информации о преступлениях и причастных к ним лицах; обмена информацией о законотворческой и правоприменительной деятельности; данными о состоянии и тенденциях преступности. Соглашением предусмотрены следующие виды обращений: поручения, запросы, просьбы. Двусторонние соглашения заключаются в основном по вопросам, не урегулированными многосторонними соглашениями. Вместе с тем следует отметить, что они могут заключаться для конкретизации положений (или их отдельных частей) многосторонних договоров. В отличие от ранее указанных Соглашение о правовой помощи и сотрудничестве между органами прокуратуры от 8 октября 1992 г. является многосторонним и заключено между прокуратурами Республик Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Российской Федерацией. Данное Соглашение закрепляет обязанность сторон оказывать друг другу помощь по: выполнению отдельных процессуальных действий; выполнению надзорных функций, связанных с расследованием преступлений; рассмотрению вопросов о реабилитации незаконно осужденных и репрессированных лиц; содействию в розыске без вести пропавших лиц; пересылке материалов 63 прокурорско-следственной деятельности. Международное сотрудничество прокуратур осуществляется также в формах обмена опытом работы и информации, совместного проведения научных исследований, организации форумов, конференций по вопросам деятельности прокуратуры и других правоохранительных органов. Одним из видов правовой помощи при выполнении международных договоров является деятельность по рассмотрению ходатайств о выдаче (экстрадиции). Она осуществляется на основании и условиях, установленных межгосударственными договорами о правовой помощи и правовых отношениях по уголовным делам и иными международными обязательствами РФ, а также на основании принципа взаимности. При этом прокуроры обязаны строго соблюдать требования Конституции РФ (ст. 61, 63), не допускающие выдачи другим государствам граждан Российской Федерации, и исключающие возможность выдачи другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (бездействия), не признаваемые преступлением в Российской Федерации. Запрос о выдаче должен отвечать установленным требованиям. В нем должны быть указаны: фамилия, имя, отчество лица, выдача которого запрашивается; информация о его гражданстве; другие данные о личности; приложены его фотографии и отпечатки пальцев; описан состава правонарушения, в связи с которым запрашивается выдача; текст закона, предусматривающего квалификацию данного правонарушения и санкцию за его совершение, а также к нему должны быть приложены копия постановления о заключении под стражу, заверенная копия приговора осужденного лица с указанием не отбытой части наказания. Принятие решений о выдаче относится к исключительной компетенции Генерального прокурора РФ и его заместителей. Другие должностные лица органов прокуратуры таким правом не обладают. Вопросами экстрадиции в Генеральной прокуратуре РФ занимается управление экстрадиции Главного управления международно-правового сотрудничества, выполняющее основную работу по всем направлениям международного сотрудничества. В прокуратурах субъектов РФ 64 обязанности по организации и исполнению поручений Генеральной прокуратуры РФ, связанных с экстрадицией, возлагаются на специально выделенных конкретных работников. Порядок осуществления выдачи (экстрадиции) регламентирован в указании Генерального прокурора РФ от 12.03.2009 № 68/35 «О порядке работы органов прокуратуры Российской Федерации во вопросам выдачи для привлечения к уголовной ответственности или исполнения приговора и передачи лиц, совершивших общественно опасные деяния, для проведения принудительного лечения». Участие органов прокуратуры в разработке международных договоров РФ обусловлено необходимостью использования материалов прокурорской практики, накопленного опыта по борьбе для квалифицированного, с преступностью профессионально точного правовых документах норм, исполнение которых прокуратуру РФ, необходимо а также получение для формулирования экспертной оценки и иными правонарушениями изложения в международно- возлагается на Генеральную иных положений, представителей по которым Генеральной прокуратуры РФ. Одной из основных форм участия в разработке международных договоров является работа практических работников Генеральной прокуратуры РФ в составе рабочих комиссий и групп по подготовке проектов международно-правовых актов. Положения ст. 2 Закона о прокуратуре раскрываются также в подзаконных нормативных актах Генерального прокурора РФ.11 Прокуратура РФ вошла в Международную ассоциацию прокуроров, созданную в 1995 г. В ее состав на правах членов входят прокурорские службы и ассоциации различных государств, а также отдельные прокуроры на правах индивидуальных членов данной организации. Международная ассоциация прокуроров имеет целью содействие См. приказы Генерального прокурора РФ: от 12 марта 2009 г. № 67 «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры РФ» (в ред. от 22 июля 2011 г.); от 26 июня 2002 г. № 35 «Об организации работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации по международному сотрудничеству в сфере уголовного судопроизводства» - ПРИКАЗ № 35 УТРАТИЛ СИЛУ. 11 65 созданию оптимальных условий организации и деятельности органов прокуратуры, использования их потенциала в борьбе с транснациональной преступностью, налаживание тесного сотрудничества, а также защиту прав и свобод человека. В рамках СНГ в 1995 г. был образован Координационный совет генеральных прокуроров этих стран. Совет создан в целях укрепления сотрудничества органов прокуратуры в сфере обеспечения законности, обмена необходимой информацией, оказания взаимной помощи по конкретным вопросам, выработки единой политики по соглашениям правоохранительного характера. Основными задачами Координационного совета являются: согласование и объединение усилий, координация действий, расширение сотрудничества прокуратур государств — участников СНГ в защите прав и свобод граждан, укреплении законности и правопорядка в борьбе с преступностью; разработка предложений по сближению национальных законодательств; участие в развитии договорно-правовой базы. Решением Совета глав государств СНГ Координационному совету придан статус межгосударственного органа СНГ. Следует еще раз подчеркнуть, что международное сотрудничество прокуратуры РФ осуществляется непосредственно самой Генеральной прокуратурой РФ или через нее. Это связано с тем, что при заключении международных договоров об оказании правовой помощи стороны договариваются о взаимодействии друг с другом через центральные органы соответствующих правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры. Таким образом, международное сотрудничество обусловлено необходимостью взаимодействия прокуратуры РФ с правоохранительными и иными компетентными органами других государств, международными организациями в целях повышения эффективности борьбы с преступностью, совершенствования практики применения международных договоров и соглашений о правовой помощи, защите прав и свобод человека и гражданина. 66 Вопросы для самоконтроля 1. Каковы понятие и сущность организационных направлений деятельности прокуратуры РФ? 2.Каковы цели, участники, формы взаимодействия, сотрудничества прокуратуры с правоохранительными и иными органами по обеспечению исполнения закона и борьбой с преступностью? 3.Дайте характеристику координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Назовите принципы и формы координации. 4.Какие органы являются участниками координационной деятельности по борьбе с преступностью? 5.Обладает ли Генеральный прокурор РФ правом законодательной инициативы? 6.В каких формах судопроизводства может участвовать Генеральный прокурор Российской Федерации? 7.Перечислите формы международного сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Литература 1.Бессарабов, В. Г. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности / В. Г. Бессарабов, Р. Б. Хуторецкий. — М., 2006. 2.Ергашев Е.Р. Компетенция прокуратуры Российской Федерации: Учебное пособие. – Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2008; 3.Зинуров, Р. Н. Координационная деятельность прокуратуры: законодательные и научные подходы / Р. Н. Зануров // Реферативный журнал. — Сер. Государство и право. — 2003. — № 1. 4.Натура А.И., Пихтов А.Х. Международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства: организационно-правовые основы, процессуальный порядок и 67 формы взаимодействия; учебно-практическое пособие Юрлитинформ, 2007 г. 5.Кобзарев Ф.М. Об особенностях и проблемах координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью. // Вестник Академии Генпрокуратуры РФ. 2010. № 3(17) 6.Потапова Л.В. Нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации: Дис…. К.ю.н. Екатеринбург, 2005; 7. Хатов, Э. Б. Координирующая роль прокурорского надзора во взаимодействии государственных органов контроля и местного самоуправления в борьбе с правонарушителями в сфере экономики / Э. Б. Хатов // Российский следователь. — 2003. — № 2. 8.Фролов М.А. Правовые и гуманитарные проблемы передачи лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения в странах СНГ: дис. Канд. Юрид. Наук. М.2010 г. Глава 3 Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации В результате освоения данной темы студент должен: знать: - понятие, сущность, систему принципов организации и деятельности прокуратуры РФ; уметь: разграничить общеорганизационные и специфические принципы прокуратуры РФ; владеть: навыками оперирования основными понятиями принципов организации и 68 деятельности прокуратуры РФ. 3.1. Система принципов организации и деятельности прокуратуры РФ Динамика социально-экономической жизни России в последнее десятилетие обусловила изменение правового статуса, а в некоторых случаях и ликвидацию ряда государственных учреждений. В то же время объективная реальность показала востребованность органов прокуратуры с их традиционно сложившимися принципами организации и деятельности как эффективного механизма, обеспечивающего реализацию воли высших органов государственной власти. Принципы есть основа, краеугольный камень организации и деятельности прокуратуры РФ, как, впрочем, и любого другого государственного органа. Рассматривая принципы, мы должны обнаружить в них (через них) те главные моменты, которые раскрывают содержание и специфику данной области правовой жизни.12 Принципы сформировались значительно раньше учреждения прокуратуры как государственного органа и издания законов, регламентирующих ее деятельность. Они могут иметь существенные различия в зависимости от типа правовой системы и модели прокуратуры.13 В. И. Рохлин, раскрывая значение принципов, поясняет, что они определяют основное социальное содержание соответствующих конкретных норм и фактической деятельности.14 По мнению В. Б. Ястребова, «чистоту принципов надо особо беречь и последовательно утверждать незыблемость принципов, обладающих высокой жизнеспособностью… Защита и поддержка ныне действующих принципов организации Давлетов А. А. Принципы уголовного процесса: отказ от традиционного подхода : матер. межд. конф., посвящ. 75летию Удмурт. ун-та. Ижевск, 2006. С. 37. 12 Додонов В. Н. Прокуратура в России и за рубежом. Сравнительное исследование / под ред. С. И. Герасимова. М. : НОРМА, 2001. С. 11. 13 14 Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебник / под ред. В. И. Рохлина. СПб., 2005. С. 39. 69 и деятельности прокуратуры имеет важное общегосударственное значение. В этой области не может быть места решениям, основанным на субъективных представлениях их авторов, решениям, способным привести к ослаблению прокуратуры. Борьба за сохранение и неуклонное соблюдение принципов организации и деятельности прокуратуры имеет для нее воистину судьбоносное значение».15 Воплощенные в правовых нормах принципы, заложенные в основу организации и деятельности прокуратуры, есть одобренные законодателем основополагающие идеи, закрепленные в Конституции РФ, Законе о прокуратуре и иных законодательных актах. Принципы организации и деятельности прокуратуры — это руководящие начала, взятые законодателем за основу правового регулирования организации и деятельности прокуратуры.16 В юридической литературе принципы принято рассматривать в системе. Система — определенный порядок в расположении и связи действий, нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей.17 С этих позиций принципы организации и деятельности прокуратуры РФ являются общеорганизационными и специфическими началами всей прокурорской деятельности. Таким образом, все основополагающие начала организации и деятельности прокуратуры РФ подразделяются на общеорганизационные и специфические прокурорские. Формирование первой группы принципов (общеорганизационных) связано с тем, что прокуратура является частью государственного аппарата и поэтому для ее организации характерны наиболее общие принципы, определяющие организацию всего 15 Ястребов В. Б. Прокурорский надзор : учебник. М., 2005. С. 81—82. 16 Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть : учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 57. 17 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 719. 70 аппарата государства в целом. Но каждой части государственного аппарата присущи свои особенности. Это относится и к прокуратуре, так как она выполняет специфические функции, важнейшей из которых прокурорского надзора за соблюдением является Конституции РФ осуществление и действующих на территории РФ федеральных законов. Данная специфика и обусловила появление второй группы принципов (специфических прокурорских), отражающих особенности функционирования, деятельности всех прокурорских органов в Российской Федерации. 3.2. Общеорганизационные принципы прокуратуры Российской Федерации Принцип законности. Законность означает требование строгого и неукоснительного соблюдения всех предписаний правовых норм. Принцип законности — важнейший принцип правового государства, он пронизывает все сферы регулируемых правом общественных отношений. И очевидно, что вся деятельность прокуратуры должна быть проникнута духом законности. Законность — это такое начало, в силу которого все действия прокуратуры должны соответствовать целям и смыслу правовых предписаний. Принцип законности закреплен в ст. 3 Закона о прокуратуре, в которой установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре и другими федеральными законами, международными договорами РФ. Следовательно, прокуратура осуществляет свои полномочия только в соответствии с законами, действующими на территории Российской Федерации. В научной литературе высказывалось мнение, что принцип законности в деятельности органов прокуратуры имеет двойную направленность: внешнюю и внутреннюю. Внешняя определяет назначение прокурорского надзора, внутренняя 71 относится к правовым средствам его осуществления.18 Однако такое суждение, на наш взгляд, вряд ли можно считать правильным, поскольку принцип законности есть основное руководящее начало, т.е. закрепленное в нормах права положение, определяющее социальную сущность всей прокурорской деятельности, в том числе надзорную, основополагающие моменты ее организации и функционирования, постольку он не имеет и не может иметь никакой направленности, а может лишь проявляться в правовых нормах. Внешняя сторона проявления принципа законности — отношения прокуратуры как с поднадзорными, так и с неподнадзорными ей субъектами. Прокурор вступает в правовые отношения отношения по существу с различными являются органами власти законоохранительными, и управления. так как Данные возникают и развиваются в связи с нарушением закона. В их рамках происходит выявление правонарушений и принимаются меры по их устранению. Принцип законности является также критерием оценки действий субъектов, которые оцениваются с точки зрения соответствия или несоответствия нормам права. Никакие иные критерии здесь не действуют. Прокурорский надзор в качестве государственной правоохранительной деятельности, осуществляемой от имени Российской Федерации под руководством законодательной власти, обязан осуществляться практически во всех сферах общественных отношений, за отдельными исключениями. В то же время он не распространяется на законодательную власть, Президента РФ, Правительство РФ и некоторые другие органы, например на Конституционный Суд РФ. Очевидно, что законность в деятельности Правительства РФ должна обеспечивать законодательная власть, сохраняющая за собой обязанность выполнения указанной функции.19 Эти отношения возникают и развиваются только по поводу соблюдения законных 18 Добровольская Т. Н. Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1976. Ломовский В. Д. О понятии и назначении прокурорского надзора в современных условиях // Закон и право. 2001. № 2. С. 28. 19 72 и подзаконных актов. В ходе прокурорского надзора прокурор должен руководствоваться только одним критерием — законностью, которая определяет целесообразность и справедливость его действий. На практике возможны ситуации, когда действующий закон не соответствует вновь сложившимся правоотношениям: устаревает либо не отражает местных условий. Но эти доводы не принимаются прокурором: закон действует до тех пор, пока не будет отменен. Вместе с тем в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. Внутренняя сторона проявления принципа законности касается отношения прокурора к собственным действиям. Он должен строго руководствоваться законом. Все его действия должны быть правомерными. Прокуроры не могут и не должны совершать какие-либо правонарушения, они не имеют права на ошибку. К внутренней стороне законности относится также инициативность прокуроров при выявлении и устранении нарушений закона. Прокурорский надзор, как и иная деятельность, должен осуществляться инициативно, поскольку несвоевременное выявление нарушений законности и непринятие предусмотренных законом мер по их устранению способствуют совершению аналогичных нарушений. Прокурорская деятельность — деятельность правоприменительная, имеющая свою специфику. Прокуроры, толкуя и применяя нормы права, не сами выносят решения, а обращаются к компетентным органам либо должностным лицам с требованием об их вынесении, используя при этом специфический инструмент, предусмотренный законом: акты прокурорского реагирования. Принцип законности деятельности прокурора выражается на практике в требованиях глубокого знания применяемого им закона, надлежащей квалификации нарушения закона и всех связанных с ним последствий, 73 полноте установления обстоятельств этого нарушения, в обязанности прокурорского реагирования на каждое конкретное правонарушение и, наконец, в контроле за исполнением требований прокурора. Принцип равенства всех перед законом закреплен в ст. 19 Конституции РФ, которая провозглашает: «Все равны перед законом и судом». В прокурорской деятельности принцип равенства всех перед законом проявляется в равном, т.е. одинаковом, отношении прокурора ко всем без исключения субъектам (гражданам, организациям, предприятиям, учреждениям и т.д.). Спектр действия данного принципа охватывает широкий круг субъектов как поднадзорных, так и неподнадзорных прокуратуре. В сферу его проявления попадают не только физические, но и юридические лица. Принцип равенства всех перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, организациям, предприятиям, учреждениям, а также иных обстоятельств весьма важен для организации деятельности прокуратуры при исполнении субъектами действующих законов. Данное основополагающее начало является стержневым, пронизывает все правовые предписания, характеризующие как надзорную, так и ненадзорные функции прокуратуры. Равенство перед законом и судом, как справедливо замечает Н. И. Газетдинов, определяет правовой статус гражданина Российской Федерации и означает, что законодатель не может принимать законы, дискриминирующие граждан по тому или иному из указанных в ст. 19 Конституции РФ признаков, а суд не может применять закон в зависимости от различий между гражданами по этим признакам.20 Ограничение прав и свобод возможно лишь по основаниям ив случаях, 20 Газетдинов Н. И. Принципы уголовного судопроизводства и их система // Вопросы теории и практики : сб. ст. Казань : Изд-во Казанс. ун-та, 2004. С. 123. 74 предусмотренных законом. В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Принцип равенства всех перед законом определен еще в ст. 5 Закона РСФСР от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР», а также в ст. 1.1 и 1.4 КоАП РФ, ст. 6 ГПК РФ, т.е. в кодифицированных актах различных отраслей права. Представляется важным закрепление данного принципа в Законе о прокуратуре РФ. Равенство перед законом устанавливает правовой статус лица в Российской Федерации и означает, что органы прокуратуры не могут применять закон в зависимости от различий между гражданами и юридическими лицами по каким-либо признакам. Принцип равенства всех перед законом означает, что деятельность органов прокуратуры осуществляется на основе единого для всех (поднадзорных и неподнадзорных) субъектов законодательства, в строго предусмотренном законом порядке и с равными гарантиями для каждого субъекта. Применяемое органами прокуратуры законодательство дает субъектам равные права и возлагает на них равные обязанности. В связи с этим любое лицо может обратиться в органы прокуратуры по поводу любых нарушений закона и защиты своих прав. Исходя из рассматриваемого принципа, органы прокуратуры обязаны обеспечить одинаковое отношение к лицам, обратившимся к ним по поводу нарушений закона, и не допускать относительно них какой-либо дискриминации. Важной гарантией равенства всех перед законом является то, что органы прокуратуры РФ составляют единую систему и осуществляют свою деятельность на единых началах. Создание и деятельность на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре). Это означает, что в Российской Федерации не может быть создано органов прокуратуры для каких-то отдельных социальных слоев населения 75 либо определенной национальности или вероисповедания. В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, а также выполняет иные функции, установленные федеральным законом. Порядок деятельности прокурорских органов работников. прокуратуры РФ Органы един прокуратуры и обязателен принимают для всех и разрешают в установленном порядке любые обращения лиц, связанные с нарушением законов. Наличие военных, транспортных и других специализированных прокуратур не нарушает единого для всей прокурорской системы порядка осуществления прокурорской надзорно-охранительной деятельности и не связано с нарушением принципа равноправия субъектов, поскольку все специализированные прокуратуры входят в единую систему органов прокуратуры РФ, действуют на общих для всех прокурорских органов принципах и руководствуются в своей деятельности единым законодательством. Следует отметить, что в ч. 1 ст. 447 УПК РФ предусмотрен особый порядок привлечения к ответственности отдельных категорий граждан: депутатов, судей, прокуроров и т.д. Однако данное положение нельзя рассматривать как отступление от принципа равенства всех перед законом, так как особый порядок привлечения к ответственности указанных лиц установлен законодателем и фактически является гарантией их неприкосновенности, связанной с исполнением ими своих служебных полномочий. Принцип гласности. Гласность — это осведомление населения, должностных лиц о работе органов прокуратуры РФ.21 Данный принцип закреплен в абз. 3 п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре, согласно которой органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иных специально 21 Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации : учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 58. 76 охраняемых законом тайн. Следовательно, прокурорские работники, осуществляя надзор за исполнением законов юридическими и физическими лицами, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, осуществляя уголовное преследование и выполняя другие полномочия, действуют открыто в той степени, в которой это не противоречит законодательству РФ. Названный принцип проявляется в двух направлениях: 1) в активном воздействии на граждан, должностных лиц в целях обеспечения нормальной жизни общества, упорядочения складывающихся в нем отношений, т.е. это один из способов правового воспитания населения; 2) в контроле общества и граждан за работой самих органов прокуратуры, поскольку именно общество и граждане дают оценку деятельности прокуратуры, выявляя в ней достижения и недостатки. Требования по соблюдению принципа гласности, а также формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с общественностью и СМИ детально урегулированы приказами Генерального прокурора РФ от 23 октября 2009 г. № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» и от 31 мая 2011 г. № 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации». В соответствии с данными приказами прокуроры всех звеньев должны постоянно совершенствовать формы и методы работы со СМИ и общественными организациями, а руководители прокуратур — регулярно проводить личные встречи с редакциями ведущих периодических изданий, электронных СМИ, информационных агентств, журналистами, представителями общественных организаций, организовывать прессконференции по наиболее актуальным вопросам прокурорской деятельности.22 Данное направление деятельности прокуратуры должно рассматриваться как одна Ергашев Е. Р., Кравчук В. В., Слышкин И. Г. Прокурорский надзор : сб. приказов, указаний, инструкций Генерального прокурора РФ. Екатеринбург, 2009. С. 221. 22 77 из важнейших служебных обязанностей прокурорских работников. Осуществлять ее следует исходя из анализа состояния законности и преступности, прокурорской и следственной практики. Последовательное соблюдение принципа гласности активно влияет на процесс укрепления законности. В соответствии с принципом гласности органы прокуратуры должны систематически информировать население через информационные агентства, печать, радио и телевидение о состоянии законности, правопорядка в стране, о мерах, принимаемых прокуратурой и координируемыми ею другими правоохранительными органами по борьбе с преступностью, по пресечению деятельности преступлений. организованных Органы преступных прокуратуры групп обязаны и совершения оперативно иных тяжких сообщать в СМИ о возбужденных уголовных делах по преступлениям, вызывающим повышенный общественный интерес, ходе и результатах их расследования, судебном рассмотрении и вынесенных приговорах, а также о прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты грубые нарушения законности, о возмещении вреда, нанесенного как государственным интересам, так и интересам отдельных граждан. При этом необходимо не допускать неуместной сенсационности, ажиотажа и легковесности. Распространяемые прокуратурой сведения должны быть точными и взвешенными. Реализация принципа гласности в деятельности органов прокуратуры направлена также на правовое целенаправленная воспитание деятельность населения. Правовое по трансляции (передаче) воспитание — правовой это культуры, правового опыта, правовых идеалов и механизмов разрешения конфликтов в обществе от одного поколения к другому. Правовое воспитание имеет целью развитие правового сознания человека и правовой культуры общества в целом.23 Справедливо отмечено, что правовое воспитание и просвещение — один из основных элементов системы профилактики правонарушений, в реализации которой органы прокуратуры играют 23 Теория государства и права : учебник / отв. ред. В. М. Корельский, В. Д. Перевалов. Екатеринбург, 1996. С. 336. 78 чрезвычайно значимую роль. 24Данная позиция представляется вполне обоснованной и, возможно, поэтому в некоторых странах правовое воспитание граждан и должностных лиц является задачей, разрешаемой прокуратурой и закрепленной законодательно. При осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры должны способствовать повышению правосознания и правовой культуры населения.25 В ходе реализации принципа гласности органы прокуратуры РФ постоянно совершенствуют формы и методы работы со СМИ и общественностью, активно используют как уже зарекомендовавшие себя на практике, так и новые методы, появившиеся в последние годы. Регулярно проводят личные встречи руководителей прокуратур с редакциями ведущих периодических изданий, электронных СМИ, информационных агентств, журналистами, творческой интеллигенцией, устраивают круглые столы с представителями общественных и религиозных объединений, прессконференции по актуальным вопросам прокурорской деятельности. Кроме того, в соответствии с требованиями Генерального прокурора РФ, установленными в п. 4 ранее упоминавшегося приказа Генерального прокурора РФ «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации», в каждой прокуратуре разрабатывается целостная программа взаимодействия со СМИ, основанная на анализе положения дел в соответствующем регионе. Наиболее актуальные материалы прокурорской практики незамедлительно направляются в Управление взаимодействия со средствами массовой информации Генеральной прокуратуры РФ для их освещения в общероссийских и международных СМИ. Передаваемые материалы тщательно проверяются, поскольку должны быть юридически безупречны. Ответственность за достоверность и полноту содержащихся в этих материалах сведений несут лица, которые представили их в Центр информации 24 24 Гордеев Г. Участие прокуратуры в правовом воспитании населения // Законность. 2004. № 1. С. 21. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Екатеринбург, УрГЮА, 1999 С. 18 79 и общественных связей. Важность принципа гласности определяется тем, что его реализация способствует информированности органов государственной власти, общества о состоянии законности и правопорядка в стране и, в конечном счете, укреплению законности,26 позволяет обществу осуществлять контроль за деятельностью органов прокуратуры. Реализация принципа гласности обеспечивается сообщением в СМИ о назначении и освобождении прокуроров от должности; информированием федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и населения о состоянии законности; ежегодным представлением Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания доклада о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и отчета о проделанной прокуратурой работе по их укреплению; созданием в органах прокуратуры специальных структурных подразделений, отвечающих за связь со СМИ, организующих эту работу на местах. В Генеральной прокуратуре РФ создано и активно функционирует Управление взаимодействия со средствами массовой информации. В его задачи входит информирование через СМИ граждан, общественности о состоянии законности в стране, отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой мерах по борьбе с преступностью, поддержание общественных связей в интересах укрепления законности и правопорядка. Управление осуществляет также методическое руководство и оказывает помощь подразделениям Генеральной прокуратуры РФ, ее нижестоящим органам в освещении деятельности прокуратуры. Следует отметить, что деятельность прокуратуры практически всегда осуществляется в условиях гласности, что выражается в: приеме граждан с заявлениями и жалобами в прокуратуре, на предприятиях и учреждениях; проведении проверок исполнения законов в различных организациях, зачастую с участием общественности; выступлениях перед коллективами граждан по результатам проверок; в публикациях Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс лекций и практикум / под ред. Ю.Е. Винокурова. 6-е изд. М. : Экзамен, 2004. С. 42. 26 80 в СМИ сообщений о своей деятельности и т.д. Вместе с тем реализация принципа гласности имеет ограничения. Так, если информация о работе прокуратуры по конкретным делам и материалам может причинить вред интересам личности, общества и государства, то ее оглашение не допускается (п. 1.2 приказа Генерального прокурора РФ от 23 октября 2009 г. № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации»). В соответствии с требованиями данного приказа органы прокуратуры РФ тщательно проверяют данные, готовящиеся для освещения в прессе, следят за тем, чтобы в них не содержалось сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также информации конфиденциального характера. Детальный порядок обработки и предоставления информации для СМИ определен в упомянутом выше приказе «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации». Официальные сообщения от имени Генеральной прокуратуры РФ передаются исключительно через Управление взаимодействия со средствами массовой информации и только с разрешения Генерального прокурора Российской Федерации. Гласность в деятельности органов прокуратуры допускается в той мере, в какой она не противоречит ст. 5 (перечень сведений, составляющих государственную тайну) Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. от 21 декабря 2013 г.), Указам Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (в ред. от 26 сентября 2013 г.) и от 6 марта 1997 г. № 188 (в ред. от 23 сентября 2005 г.) «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера». Таким образом, ограничения принципа гласности в основном связаны с опасностью разглашения сведений, содержащих государственную, следственную, служебную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну в таких областях, как: в военной, в экономике, науке и технике, во внешней политике и экономике, в разведывательной, контрразведывательной и оперативной деятельностях. 81 Принцип информационности закреплен в абз. 4 п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой органы прокуратуры информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, а также население о состоянии законности в стране. В то же время прокуратура должна информировать органы государственной власти не только о состоянии законности, но и о результатах своей работы по ее укреплению. И хотя Закон о прокуратуре регламентирует информационную деятельность только Генерального прокурора РФ (ежегодный доклад палатам Федерального Собрания о состоянии законности), на практике все подчиненные ему прокуроры, действующие в пределах своих полномочий, также регулярно информируют местные органы власти о результатах своей деятельности. По формам и методам реализация данного принципа во многом схожа с реализацией принципа гласности. Разница между ними заключается в целях, которые при этом преследуются. Цель информативности состоит не только в правовом воспитании населения, но и в его привлечении к участию в борьбе с преступностью и другими нарушениями законности. На основе полученных данных государственные органы и органы местного самоуправления совместно с правоохранительными органами разрабатывают и реализуют соответствующие мероприятия, направленные на эффективную борьбу с нарушениями законности.27 Как справедливо отмечают В. Г. Розенфельд и А. В. Фролов, при реализации принципа информационности прокуроры должны использовать опыт прошлого, обращать внимание, прежде всего, на исполнение законов, направленных на борьбу с коррупцией, со злоупотреблениями в управленческом аппарате, на пресечение деятельности преступных элементов в сфере экономики, организованных преступных групп, мафиозных структур, на разъяснение законодательства о защите прав и свобод Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Екатеринбург, УрГЮА, 1999., С. 59. Розенфельд В. Г., Фролов А. В. О функциях и организации деятельности прокуратуры // Российское право. 1999. № 2. С. 74. 27 28 82 граждан, способах обеспечения их реализации на практике.28 При этом, органами прокуратуры о деятельности обращается внимание прокуратуры на важность по разоблачению информирования преступных населения элементов, на осуществлении органами прокуратуры защиты прав и законных интересов граждан в социальной, экономической сферах от произвола чиновников и коммерческих структур, необоснованного применения мер административного принуждения. В настоящее время в условиях роста числа преступлений и других правонарушений такое взаимодействие практически оправданно, так как способствует совместной борьбе правоохранительных и иных органов с нарушениями законности. 3.3. Специфические принципы прокуратуры Принцип централизации — способ объединения и деятельности всех органов прокуратуры, в соответствии с которым каждый нижестоящий прокурор подчиняется вышестоящему при общем подчинении Генеральному прокурору РФ. Использование для названия принципа понятия «централизация», а не «централизм» обусловлено тем, что требования данного основополагающего начала относятся не только к построению органов прокуратуры, но и к ее деятельности. Указанный принцип однозначно рассматривается сегодня учеными как неотъемлемый в организации и деятельности прокуратуры. Он служит обеспечению единства законности и единства прокурорского надзора, обеспечивает удобство и простоту управления всеми составляющими систему органов прокуратуры элементами, оперативность в реализации задач организации и деятельности органов прокуратуры РФ29. Согласно ст. 129 Конституции РФ прокурорский надзор осуществляется на всей Смирнов А. Ф. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации : учебник. М., 2005. С. 33. 29 83 территории государства. Органы прокуратуры создаются в каждой административнотерриториальной единице с учетом федеративного и административно- территориального устройства РФ, что обусловливает соблюдение единой законности в стране. Не зря в Законе о прокуратуре принцип централизации объединен с принципом единства прокурорского надзора. В п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре она определена как «единая федеральная централизованная система органов». В то же время следует отметить, что среди ученых в отношении принципа централизации есть некоторые расхождения во мнениях. Например, Б. А. Галкин считает, что единство и централизм — понятия, отражающие единый принцип.30 В. И. Рохлин полагает, что о централизме нужно говорить лишь в аспекте подчинения органов прокуратуры.31 С точки зрения А. Ф. Козлова, централизм сопряжен с объединением прокурорских органов в одну систему.32 Представляется, что понятие централизм охватывает собой как подчинение, так и объединение органов прокуратуры в одну систему. Под единством стоит понимать не единство прокурорской системы в целом, а единство содержания деятельности всех прокуроров, т.е. то, что все они действуют в одном направлении при осуществлении своих функций, в том числе функции надзора за точным и неуклонным исполнением законов в стране. Подчинение можно разделить на внутреннее и внешнее. Внутреннее — это управленческие отношения в самой прокуратуре, внешнее — управляемость прокуратуры извне. Последнее может быть и прямым, и косвенным. Согласно 32 30 Галкин Б.А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1982. С. 57. 32 Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебник / под ред. В. И. Рохлина. С. 42—43. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. С. 77. 84 Конституции РФ прокуратура может подчиняться только высшим органам государственной власти — Федеральному Собранию, Президенту РФ. В ст. 13 Закона о прокуратуре говорится о косвенном подчинении прокуроров субъектов РФ органам власти субъектов федерации. Кроме того, некоторые ученые объединяют принцип централизации с принципом независимости прокуратуры33. Так, Ф. М. Кобзарев отмечает, что связанность независимости и подотчетности (централизации) прокуроров выражается в том, что прокурор, сохраняя независимость и беспристрастность при выполнении служебных функций, тем не менее выступает не в личном качестве, действует не от собственного имени, а в качестве уполномоченного представителя государства и ответственность за его действия несут в первую очередь прокуроры-руководители, а в конечном счете — Генеральный прокурор РФ как руководитель всей иерархической системы прокуратуры34. Представляется, что это вряд ли верно, поскольку данные принципы отражают различные по содержанию аспекты организации и деятельности органов прокуратуры. Принцип независимости означает самостоятельность органов прокуратуры по отношению к другим органам государственной власти и управления, а централизма сопряжен с подчинением нижестоящих органов прокуратуры вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Различие, на наш взгляд, очевидно. Несколько не вписывается в требования принципа централизации положение ст. 13 Закона о прокуратуре РФ, в соответствии с которым прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ. Иначе говоря, решение вопроса о назначении на должность прокурора любого субъекта РФ должно Прокурорский надзор в СССР : учебник / под ред. М. П. Малярова. С. 24; Лебединский В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957. С. 54. 33 Кобзарев Ф. М. Сочетание принципов независимости и централизации (подотчетности) институциональный и процессуальный аспекты // Вест. Костром. гос. ун-та. 2006. № 5 С. 101. 34 прокуратуры: 85 обязательно согласовываться с органами власти данного субъекта. Как справедливо замечает А. Ф. Смирнов, это обстоятельство является серьезным препятствием для проведения прокурором субъекта РФ единой правовой политики Генеральной прокуратуры РФ35. Принцип единства. В силу этого принципа каждый прокурор независимо от занимаемой должности осуществляет высший надзор за соблюдением законности в государстве, за точным и единообразным исполнением законов36. Приведенная точка зрения А. Ф. Козлова в основном верна, однако нужно учитывать, что органы прокураторы РФ в настоящее время осуществляют не только функцию надзора, но и иные. Следует также заметить, что прокурорский надзор в соответствии с действующим законодательством не именуется высшим. В ст. 1 Закона о прокуратуре говорится о надзоре. С учетом этих замечаний принцип единства можно определить как начало, согласно которому каждый прокурор независимо от занимаемой должности осуществляет все функции прокуратуры, в том числе функцию надзора за соблюдением законности в государстве как основную функцию прокуратуры. Каждый прокурор действует как представитель единой системы органов прокуратуры. Данный принцип имеет огромное значение для организации органов прокуратуры РФ, достижения целей и решения поставленных перед ними задач, осуществления всего объема прокурорской деятельности. Исследуемое начало является неотъемлемым для органов прокуратуры, поскольку в основе их образования лежит требование обеспечения единства в понимании и применении законов на всей территории РФ. Законность должна быть единой: законы — неотъемлемая часть, регулятор, связующее и организационных связях звено в социально-экономических государства, они обусловливают отношениях его единство и обеспечивают соблюдение частных и публичных интересов. Естественно, законы 35 Смирнов А. Ф. Указ. соч. С. 34. 36 Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. С. 77. 86 должны быть едины для всех государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан. Соблюдение этого требования невозможно без создания механизма, обеспечивающего действие законов, и все составляющие которого должны образовывать единую систему. Поскольку органы прокуратуры в силу возложенных на них функций являются гарантами обеспечения единства в понимании и применении законов, необходимо, чтобы они сами являлись единой организационной системой. Характеризуя принцип единства, некоторые авторы связывают его лишь с надзорной функцией прокуратуры. Принцип единства, как отмечается в одном из известных учебников по прокурорскому надзору, выражается в единообразных формах организации и деятельности всех прокурорских органов, в единстве целей и общих задач осуществления надзора в нашей стране, а также полномочий прокуроров по выявлению правонарушений и реагированию на них37. Представляется, что более правильным было бы связывать данное начало с осуществлением не только надзора, но и ненадзорных функций органов прокуратуры — участия прокурора в рассмотрении судами дел и др. В соответствии с положениями ст. 129 Конституции РФ прокуратура — это единая федеральная система территориальных, специализированных прокуратур, которые подчиняются единому центру — Генеральной прокуратуре РФ. Эта норма отражена и в ст. 4 Закона о прокуратуре, согласно которой органы прокуратуры составляют единую федеральную централизованную систему и действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. (В новой ст. 129 Конституции этого нет). Как уже отмечалось, в п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре закреплено, что создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры, не допускается. Принцип единства означает, что вся система прокуратуры сверху донизу организуется 37 на основе единых принципов, руководствуется единым Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум / под ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 37—38. 87 законодательством, преследует единые цели, разрешает единые задачи. Прокуроры, за редкими исключениями, наделяются одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности. На всех направлениях прокурорской деятельности полномочия всех прокуроров по отношению к организациям и гражданам однотипны. При осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, участвуя в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, все прокуроры обладают сходными полномочиями, закрепленными в процессуальном законодательстве и Законе о прокуратуре. Не случайно в процессуальных кодексах и Законе о прокуратуре (ст. 27, 28, 54) любое лицо прокурорского надзора именуется «прокурором» в обобщающем смысле, независимо от должности и звания того или иного работника. С учетом изложенного, действия конкретного прокурора прокуратуры в целом, что прокурора другим, всегда рассматриваются как деятельность дает возможность в любой момент заменить одного а вышестоящему прокурору — принять на себя функции нижестоящего. Принципу единства не противоречит процессуальная самостоятельность, которой обладает прокурор как участник судебного рассмотрения конкретных гражданских и уголовных дел. В этом качестве прокурор действует в рамках соответствующего процессуального законодательства и полностью независим при отстаивании той правовой позиции, которая сложилась в его сознании в результате личного участия в деле, непосредственной оценки доказательств по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном рассмотрении всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакой вышестоящий прокурор не вправе принудить нижестоящего прокурора, участвующего в деле в качестве государственного обвинителя, отстаивать позицию, с которой тот не согласен. Комплектование кадров органов прокуратуры происходит исключительно в порядке назначения, т.е. в строгом соответствии с анализируемым принципом (ст. 13 Закона о прокуратуре). Из этого следует подчиненность и подотчетность нижестоящих 88 прокуроров вышестоящим и в конечном счете — Генеральному прокурору РФ. Принцип единства исключает совмещение функций прокуратуры с другими видами государственной деятельности. Прокуратура выполняет только функции, предусмотренные действующим законодательством, важнейшей из которых является осуществление прокурорского надзора. Единство прокурорского надзора обеспечивает единообразное понимание законов самими прокурорами и выполнение ими своих обязанностей. Принцип независимости прокуратуры закреплен в подп. 1 п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре. В нем говорится, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений. Независимость российской прокуратуры при осуществлении полномочий, установленная на законодательном уровне, является определяющим принципом ее деятельности и полностью рекомендации Парламентской прокуратуры отвечает международным Ассамблеи в демократическом правовом Совета стандартам, Европы обществе», 1604 в частности (2003) в которой «Роль указывается на необходимость полного избавления прокуратуры от вмешательства со стороны любой ветви власти государства в рассмотрении частных дел, и рекомендации Комитета Министров Совета Европы Rec (2000) 19 «О роли прокуратуры в уголовноправовой системе» (п. 9, 10, 36а)38. Суть принципа независимости прокуратуры заключается в том, что все функциональные решения и действия каждый прокурорский работник реализует только на основе закона, и расследований, своего внутреннего осуществленных убеждения в соответствии и материалов проверок с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения39. 38 Кобзарев Ф. М. Сочетание принципов независимости и централизации... С. 101. 39 Бессарабов В. Г., Хуторецкая Е. Ю. Указ. соч. С. 34. 89 Дальнейшее развитие названный принцип находит в ст. 5 Закона о прокуратуре РФ. В ней указывается, что воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, СМИ, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Следовательно, воздействие на органы прокуратуры объявляется вне закона независимо от его форм и субъектов. Нарушение требований данного принципиального положения влечет установленную законом дисциплинарную, административную ответственность (ст. 17.7 КоАП РФ), а также принятие в судебном порядке мер различного характера (ст. 294, 296, 304 УК РФ). Как показывает практика, формы воздействия на прокуроров могут быть самыми разнообразными: от завуалированных до прямых угроз и реальных мер физического воздействия. Воздействие могут осуществлять различные должностные лица (изданием соответствующих нормативных актов), СМИ (заказными публикациями). Одной из самых распространенных форм воздействия является обращение к прокурору высокопоставленного чиновника с предложением о прекращении уголовного дела, об отзыве протеста или представления, изменении позиции в суде, предоставлении информации о результатах проверки или хода предварительного следствия и т.д.40 Среди других форм воздействия можно назвать угрозы, шантаж, подкуп и др. В связи с тем что все эти действия незаконны, государство предпринимает специальные меры по защите прокуроров и следователей. Порядок и условия осуществления такой защиты определяются Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (в ред. от 03.02.2014 г.) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных Кожевников О. А., Кравчук В. В. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». Екатеринбург : Урализдат, 2004. С. 27. 40 90 и контролирующих органов», иными нормативными актами41. Может сложиться впечатление, что принцип независимости в известной степени нарушается уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательствами при определении прав и обязанностей прокурора, участвующего в рассмотрении судом дел. Поскольку при осуществлении правосудия суд выступает решающим субъектом процессуального права, постольку именно он принимает юридически значимые решения в соответствии с принципом независимости суда. Суд главенствует в процессе, распространяя свою власть на всех субъектов, в том числе на прокурора, которому он может отказать в удовлетворении ходатайства, снять задаваемые вопросы и т.д. Но при этом согласно принципу независимости прокурор самостоятелен в высказывании и обосновании своих суждений, даче заключений по делу. Представляется, что в данном случае мы имеем не ограничение принципа независимости прокурора, а взаимодействие органов прокуратуры и судебных органов. Следует также отметить, что прокурор должен быть независим и от религиозных убеждений. А. Ф. Козлов, исследуя принцип независимости, правильно акцентировал внимание на двух его характерных особенностях, обусловливающих правовое положение органов прокуратуры в государстве42. Первая особенность заключается в том, что прокуратура не может находиться в подчинении каких-либо органов, общественных и политических организаций, объединений, т.е. она не подчиняется каким бы то ни было органам власти, за исключением Президента РФ и Федерального Собрания РФ. В ст. 4 Закона о прокуратуре закреплен ряд гарантий соблюдения рассматриваемого принципа. Прежде всего прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, создаваемых органами государственной власти, местного самоуправления. Анализируя 41 Бессарабов В. Г., Хуторецкая Е. Ю. Указ. соч. С. 35; Скуратов Ю. И. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре РФ». М., 1996. С. 19. 42 Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. С. 70. 91 указанное положение, В. Г. Бессарабов справедливо отмечает, что участие представителей прокуратуры в различных комиссиях и других органах означало бы разделение с ними ответственности за их действия и решения и препятствовало бы или делало практически невозможным осуществление надзора за исполнением ими законов43. В п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре содержится запрет прокурорским работникам на вступление в общественные объединения, преследующие политические цели, и принятие участия в их деятельности, чтобы не быть зависимыми от принимаемых такими органами решений, которые являются обязательными для всех лиц, состоящих в этих организациях. Создание и деятельность подобных общественных объединений и их организаций в органах прокуратуры также не допускаются. Действие этой нормы распространяется не только на прокуроров, но и на научных и педагогических работников учреждений прокуратуры, иных работников органов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины. В своей служебной деятельности прокуроры не связаны решениями никаких общественных объединений, в том числе профессиональных союзов, создание которых в органах прокуратуры не запрещено, а не только тех, которые преследуют политические цели. В ст. 13 Конституции РФ провозглашены идеологическое и политическое многообразие и многопартийность44. Прокурор как гражданин и член общества может придерживаться каких-то политических взглядов, однако это не должно оказывать влияния на принятие им решений при осуществлении профессиональной деятельности. Прокуроры подчиняются только закону. Другой гарантией принципа независимости как условия объективности и принципиальности деятельности прокуратуры по укреплению законности, охране 43 44 Бессарабов В. Г., Хуторецкая Е. Ю. Указ. соч. С. 35. Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебник / под ред. В. И. Рохлина. С. 46. 92 прав и свобод работниками граждан своей является недопустимость деятельности с иной совмещения оплачиваемой прокурорскими или безвозмездной деятельностью. Совмещение с оплатой устраняет экономическую, материальную независимость прокурорского работника. Безвозмездное сотрудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно сопряженное с выработкой и принятием решений, нормативных и иных актов, также способно связать его, повлиять на объективность и принципиальность его действий по устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельности, которые могут осуществляться на договорной, контрактной или разовой эпизодической основе45. Важной гарантией принципа независимости прокуратуры является недопустимость вмешательства в работу органов прокуратуры. А. Ф. Козлов считает, что с обеспечением независимости прокуратуры связан срок пребывания прокурора в должности. В соответствии с п. 5 ст. 12 Закона о прокуратуре срок пребывания в должности Генерального прокурора РФ составляет пять лет. В свое время и прокуроры субъектов РФ также назначались на должность сроком на пять лет Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми этими субъектами. Таким образом, прокурор субъекта РФ, надзирающий за соблюдением Конституции РФ и действующих законов органами власти субъектов РФ, фактически каждые пять лет ожидал решения своей участи указанными органами. 10 февраля 1999 г. этот срок был отменен, а процедура назначения изменилась. Приводит ли к негативному воздействию на законность бессрочное исполнение прокурорами служебных обязанностей? А. Ф. Козлов отвечает на этот вопрос утвердительно46. Так ли это? Представляется, что в этой ситуации можно найти 45 Бессарабов В. Г., Хуторецкая Е. Ю. Указ. соч. С. 35. 46 Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. С. 71. 93 и позитивные, и негативные моменты. С одной стороны, работа на одном месте имеет неоспоримые преимущества: знание региона, людей, характера появляющихся проблем, опыт их решения с учетом особенностей данного участка работы. С другой стороны, не исключено возникновение определенных факторов (привязанностей, связей, симпатий прокурора и т.д.), способных помешать ему принимать объективные и независимые решения. Следует отметить, что законодатель не закрепил в Законе о прокуратуре, за исключением Генерального прокурора РФ, сроков исполнения прокурорами служебных обязанностей. Принцип независимости прокуроров также обеспечивается их профессионализмом, добросовестностью, моральными качествами, знанием действующего законодательства. Выработке этих качеств во многом способствуют аттестации прокурорских работников, порядок и сроки проведения которых определены ст. 41 Закона о прокуратуре и Положением об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, утвержденным приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 20.06.2012 N 242. По результатам аттестации возможны оставление прокурорского работника в должности, освобождение от нее или его перевод на другую работу. Вторая особенность, характеризующая принцип независимости, состоит в том, что прокуратура не подчиняет себе какие-либо органы, учреждения, предприятия. Она не управляет, а надзирает за точным и неукоснительным соблюдением законов. Прокурорский надзор — это властная деятельность, но она ограничена определенными рамками. Данная власть имеет опосредованный характер, поскольку прокуроры наделены властными но привлекать полномочиями к ответственности, для выявления применять меры нарушений законности, по устранению выявленных правонарушений они не вправе. Такими правами наделены только уполномоченные на то органы и должностные лица. В ст. 6 Закона о прокуратуре содержится императивное положение о том, что требования прокурора, следующие из его полномочий, предусмотренных ст. 9.1, 22, 27, 94 30, 33 этого же Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. В то же время прокуратура прокурорского не выполняет реагирования имеют управленческих форму функций, требований, и, хотя Закон акты о прокуратуре предусматривает не исполнение, а рассмотрение их руководством соответствующих органов, учреждений, предприятий, организаций. Однако из этого правила есть исключение. Прокуроры при осуществлении прокурорского надзора за органами дознания, органами, осуществляющими ОРД, наделены властно-распорядительными полномочиями. В данном случае прокуроры вправе не только выявлять нарушения законности, но и самостоятельно устранять их при помощи средств прокурорского реагирования. Прокурор должен активно влиять на раскрытие и расследование преступление не осталось всех уголовных нераскрытым, дел для того, ни один чтобы преступник ни одно не избежал ответственности47. В своей деятельности по укреплению законности и правопорядка, борьбе с преступностью прокуратура взаимодействует с судебными органами, строго соблюдая при этом принцип самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции РФ и федеральным законам. Необходимые связи поддерживает прокуратура и с другими государственными органами, участвуя в заседаниях федеральных и исполнительных самоуправления с принципом органов органов (ст. 7 государственной Закона независимости государственной власти о прокуратуре). в законе власти, субъектов РФ, Таким закреплен представительных образом, и принцип местного одновременно взаимодействия с указанными государственными органами. Указанный принцип ярко отражает организационные и функциональные особенности органов прокуратуры. Принцип 47 единоначалия. Под единоначалием в русском языке понимается Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. С. 73. 95 единоличное управление, единовластие48. Потребность обеспечения единоначалия в системе прокуратуры обусловлена спецификой целей, задач и функций, выполняемых прокуратурой, и в связи с этим необходимостью оперативности, мобильности и инициативности действий по их выполнению49. Принцип единоначалия указывает на способ управления органами прокуратуры. Система органов прокуратуры должна быть внутренне управляема. В то же время, так как на состояние законности в России оказывают непосредственное влияние не только социально-экономические условия, но и географический, исторический менталитет, религиозные факторы, необходимость постоянной поддержки государственности50, то, следовательно, управление должно быть мобильным. Это необходимо в первую очередь для быстрого принятия решений по вопросам борьбы с преступностью и другими нарушениями законности в случаях, не требующих отлагательства. Быстрота принятия решений и персональная ответственность должностных лиц положительно отражаются на осуществлении прокурорского надзора, борьбе с правонарушениями и преступлениями. Кроме того, надлежащее управление органами прокуратуры необходимо и для устранения различных недостатков в работе, а также для дальнейшего совершенствования ее деятельности по укреплению законности. Осуществление управления органами прокуратуры возможно в двух формах: коллегиально либо единоначально. Коллегиальность проявляется в проведении различного рода совещаний, которые можно классифицировать по следующим основаниям: — по частоте проведения: еженедельные (производственные), месячные, квартальные, годовые (итоговые); — по запланированности: проводимые в соответствии с планом и внеплановые; 48 49 50 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2003. С. 186. Ковязин Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России // Законность. 2002. № 1. С. 2—8. Кобзарев Ф. М. Сочетание принципов независимости и централизации… С. 101. 96 — по субъектному составу: являются ли участниками должностные лица прокуратуры, должностные лица других органов, те и другие (совместные совещания). Одним из видов совещаний являются координационные, проводимые под председательством прокурора соответствующего уровня. Правовой основой данной деятельности органов прокуратуры являются Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 (в ред. от 26 июня 2013 г.) «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» и ст. 8 Закона о прокуратуре. Целью такой координации является повышение эффективности борьбы с преступностью за счет комплексного использования потенциальных возможностей всех правоохранительных органов. В то же время единоначалие более оперативно. С учетом данных форм управления законодатель устанавливает принцип единоначалия в качестве основополагающего начала деятельности органов прокуратуры, поскольку оно оправдано практически и позволяет оперативно бороться с нарушениями законности, а также обеспечивать единства законности. Однако единоначалие не должно приводить к произволу, а должно являться квалифицированным способом руководства. На практике это обеспечивается надлежащим подбором руководящих кадров органов прокуратуры. Так, в соответствии с Законом о прокуратуре РФ прокурорами городов и районов могут быть граждане Российской Федерации не моложе 25 лет, имеющие высшее юридическое образование, обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья выполнять возлагаемые на них служебные обязанности (ст. 40.1). Прокурор субъекта РФ, кроме того, должен иметь стаж работы в органах прокуратуры не менее пяти лет (п. 5 ст. 40.1 Закона о прокуратуре). Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ (п. 1 ст. 12 Закона о прокуратуре). Эффективное руководство органами прокуратуры должно проявляться 97 обязательным использованием коллегиального опыта работы прокуроров. Это выражается в проведении коллегий совещаний в Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов РФ (областных, краевых, прокуратурах республик РФ), оперативных, производственных, итоговых совещаний в районных (городских) прокуратурах. Если в других правоохранительных, судебных органах некоторые вопросы решаются коллегиально, то в органах прокуратуры всегда преобладает принцип единоначалия. На это прямо указано в ст. 20 Закона о прокуратуре, согласно которой коллегии в органах прокуратуры являются совещательными органами, и на основе принимаемых ими решений издаются приказы соответствующих прокуроров. Принципом прокуратуры. единоначалия Весь объем определяется полномочий, правовое положение предоставленных органу, работников возлагается на возглавляющего его прокурора. Прокурор вправе давать своим подчиненным поручения по различным вопросам, за исключением тех, которые законом отнесены только к его компетенции; вправе отменить решение, принятое подчиненным прокурором, или его указания и дать свои. Он решает вопрос о разногласиях, возникших между надзирающим прокурором и следователем, рассматривает жалобы следователя на действия и решения прокурора, а также жалобы участников процесса и других лиц на действия и решения последнего. Вышестоящий прокурор вправе давать указание подчиненному прокурору об устранении ошибок и недочетов в его деятельности, может поручить выполнение тех или иных действий по осуществлению надзора иному прокурору. Все полномочия прокурора делятся на передаваемые и непередаваемые. При этом последние наиболее существенны. Они реализуются только самим прокурором либо его заместителем. К ним относятся: дача санкции, согласия на проведение определенных следственных действий, утверждение важнейших процессуальных документов и т.д. Передаваемые полномочия менее значительные и, как правило, связаны с выступлением в судах, проведением проверок, рассмотрением конкретного материала либо жалобы. Прокуратуру во всех внешних отношениях представляет возглавляющий ее 98 прокурор. Все основные акты, документы, исходящие из прокуратуры, должны быть им подписаны. Прокурору предоставлено право толкования и применения норм права с учетом принципа законности, который, как известно, требует единообразного применения законодательства. Все вышеизложенное дает основание отнести единоначалие к отраслевым принципам прокурорского надзорно-охранительного права. Однако следует отметить, что в литературе высказывается мнение о том, что единоначалие не является самостоятельным принципом прокурорского надзора. Так, Г. И. Бровин полагает, что единоначалие является неотъемлемой частью принципа централизма51. Представляется, что подобное утверждение неверно, поскольку указанные принципы различны по своему содержанию. Принцип централизма отражает подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Принцип единоначалия указывает на способ управления органами прокуратуры. В соответствии с ним руководство органами прокуратуры осуществляет лично прокурор, возглавляющий всю систему соответствующих органов, а также прокурор, возглавляющий подсистему, структуру, либо отдельный орган. Так, согласно ст. 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры РФ. Он возглавляет все органы прокуратуры России. Прокуратуры субъектов РФ возглавляют прокуроры субъектов РФ (областей, краев, республик). Структурные подразделения Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур субъектов РФ возглавляют начальники структурных подразделений — начальники управлений, отделов. Низовое, первичное звено прокурорской системы возглавляет прокурор города (района). Указанные должностные лица осуществляют единоличное руководство подчиненными органами прокуратуры. Принцип единоначалия полностью соответствует требованиям настоящего времени, так как только сильное руководство может привести к успешному достижению целей и задач, стоящих перед прокуратурой. В заключение необходимо отметить, что формированию исследуемого принципа в органах российской Бровин Г. И. Система прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы. Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Свердловск, 1979. С. 185. 51 99 прокуратуры способствовали определенные условия, в которых возникла и развивалась система органов прокуратуры РФ. Безусловно, принцип единоначалия является основополагающим требованием в организации и деятельности органов прокуратуры. Его проявление обусловлено, с одной стороны, целями и задачами, стоящими перед органами российской прокуратуры, с другой — характером функций, выполняемых органами прокуратуры, и в первую очередь функции осуществления прокурорского надзора. Прокуратура призвана бороться не только с любыми проявлениями нарушений Конституции РФ и действующего федерального законодательства, но и осуществлять борьбу с преступностью, что вряд ли возможно без соблюдения принципа единоначалия. Борьба с преступлениями и иными нарушениями законности требует принятия незамедлительных, применение оперативных коллегиальности решений. как Именно это основополагающего делает принципа невозможным организации и деятельности прокуратуры, особенностью которого является совместное принятие решений большинством участников, что предполагает длительность процесса принятия решения. Таким образом, одним из важнейших проявлений принципа единоначалия является обусловленная данным требованием возможность принятия быстрого, оперативного решения в вопросах, касающихся исполнения закона и борьбы с преступлениями. В то же время единоначалие характеризуется и единовластием, т.е. наличием властных полномочий у конкретного должностного лица, дающих ему право на единоличное управление и принятие решений. В органах прокуратуры единовластие проявляется в двух аспектах: 1) принятие руководителем того или иного структурного подразделения либо конкретного прокурорского органа решений при реализации надзорной или ненадзорной функции; 2) принятие решений, касающихся организации работы подчиненных сотрудников, (контроль и проверка исполнения сотрудниками своих служебных обязанностей), принятие мер поощрения, взыскания и т.д. Следует заметить, что в органах прокуратуры единовластие имеет свою специфику. Она 100 заключается в том, что единовластие прокуроров-руководителей имеет определенные границы, что связано с: — видом поднадзорных субъектов (например, военная прокуратура осуществляет надзор за министерством обороны, его структурными подразделениями, всеми органами военного управления, воинскими частями и соединениями, подчиненными министерству обороны, а также военнослужащими и т.д.); — кругом поднадзорных субъектов; — кругом актов, видами законодательства, за которыми осуществляет надзор прокурорский орган; — конкретной территорией, на которой осуществляет свою деятельность тот или иной прокурорский орган; — разграничением компетенции между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами. Второй аспект единовластия в органах прокуратуры также имеет свою специфику. Прокуроры прокуратур первичного звена прокурорской системы в соответствии с п. 3 ст. 40.5 Закона о прокуратуре лишены права принятия на службу, увольнения, поощрения и наложения взысканий на подчиненных оперативных сотрудников. Ни Закон о прокуратуре, ни ведомственные акты на сегодняшний день не разъясняют данных Генерального положений прокурора РФ закона. Нет их ив многочисленных учебниках и учебных пособиях по прокурорскому надзору52. Как представляется, данная норма была введена законодателем по двум причинам. Вопервых, лишение руководителя нижнего звена прокурорской системы полномочий по приему на службу, увольнению, поощрению либо наложению взысканий на непосредственно подчиненных ему оперативных работников обусловливает наличие у последних определенной гарантии объективности и самостоятельности Прокурорский надзор : учебник / под ред. О. А. Галустяна, А. П. Кизлыка, А. В. Ендольцевой. М., 2006; Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю. Е. Винокурова; Прокурорский надзор : учебник / под ред. В. Г. Бессарабова. М., 2006. В них лишь констатируется существующее положение. 52 101 в принимаемых ими решениях по вопросам, входящим в их компетенцию. Во-вторых, данная норма способствует минимизации кадрового состава органов прокуратуры и ее структурных подразделений. Оба аспекта, вне всякого сомнения, положительно влияют на организацию и деятельность органов прокуратуры в целом. Все изложенное дает основание сделать вывод о том, что при разумном использовании единоличного управления как метода организации и деятельности прокуратуры единовластие является позитивным проявлением принципа единоначалия. Принцип уважения чести и достоинства личности. Достоинство личности в соответствии с Конституцией РФ находится под охраной государства. «Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому и унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию» (ч. 2 ст. 21 Конституции РФ). Кроме того, в Конституции РФ закреплены права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых и телеграфных сообщений (ограничение последнего права допускается только на основании судебного решения). В то же время в Законе о прокуратуре нет отдельной нормы, посвященной охране чести и достоинства личности. Но поскольку органы прокуратуры выполняют различные функции: осуществляют прокурорский надзор, участвуют в рассмотрении судами дел, при реализации которых работники прокуратуры наделены широким кругом полномочий (в большинстве своем властных), постольку принцип уважения чести и достоинства личности является одним из руководящих, основополагающих начал в ее деятельности. Сущность действий названного и принятия прокурорских принципа решений, заключается унижающих надзорно-охранительных в запрещении честь отношений. осуществления и достоинство Никто из них участников не может подвергаться насилию, пыткам, жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. В теории права личное достоинство определяется как философская категория 102 ценностей. Это объективное общественное свойство личности, ее социальная ценность, значимость, складывающаяся из отдельных духовных, физических и нравственных качеств53. Ничто не может быть основанием для его умаления. Никому и ни при каких обстоятельствах не дано право на обращение с человеком, имеющее характер его унижения или глумления над ним. Достоинство человека и гражданина невозможно отобрать, его можно лишь унизить. Данный постулат есть общечеловеческое правило, которое должно быть нравственной основой, краеугольным камнем прокурорского надзорно-охранительного права, распространяться на всех субъектов — участников прокурорских обвиняемых, надзорно-охранительных подсудимых и осужденных. отношений, Согласно включая подозреваемых, требованиям исследуемого принципа прокурор, например, осуществляя досудебную проверку законности усыновления, все данные, касающиеся проверяемого факта, обязан содержать в тайне. Те же требования должен соблюдать прокурор, участвующий в рассмотрении гражданских дел об усыновлении, которые согласно ст. 273 ГПК РФ рассматриваются в закрытом судебном заседании. Если посягательство на личное достоинство во всех без исключения случаях является неправомерным, то честь человека и гражданина может пострадать на законных основаниях, например в связи с возбуждением уголовного дела. Преступник — субъект, осужденный за совершение преступления. Репутация человека вне всяких сомнений страдает при его осуждении, вынесении приговора, признающего его виновным в совершении какого-либо преступления. Но трудно не согласиться с тем, что репутация человека страдает и в случае проведения в отношении него досудебного уголовного преследования, признания его подозреваемым или обвиняемым, его задержания и, тем более, ареста. Применение последней меры пресечения, как правило, по сложившимся в постсоциалистическом обществе традициям нередко ассоциируется с определенным, 53 Газетдинов Н. И. Принципы уголовного судопроизводства и их система. С. 106. 103 а порой и окончательным выводом о совершении данным лицом преступления. Суть конституционного начала об охране чести и достоинства лиц, попадающих в сферу прокурорских надзорно-охранительных отношений, состоит в нераспространении без необходимости сведений, способных опорочить доброе имя человека, до вынесения окончательного судебного решения, приговора. В российском законодательстве данному положению соответствует целый ряд процессуально-этических норм, в которых содержатся требования о неразглашении сведений об интимных сторонах жизни граждан, сведений, унижающих их честь и достоинство. В качестве примера можно привести п. 3 ч. 2 ст. 241 УПК РФ, в соответствии с которым уголовные дела о преступлениях, направленных против половой неприкосновенности и половой свободы личности, рассматриваются в закрытых судебных заседаниях. Насилие над личностью и пытки являются тяжким нарушением требований принципа уважения чести и достоинства участников прокурорских надзорно- охранительных отношений. Согласно п. 1 ст. 1 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. пытка есть любое действие, которым какому-либо лицу умышленно причиняется сильная боль или страдание, физическое или нравственное, чтобы получить от него или третьего лица сведения или признания, наказать его за действие, которое совершило оно или третье лицо или в совершении которого оно подозревается, а также запугать или принудить его или третье лицо, или по любой причине, основанной на дискриминации любого характера, когда такая боль или страдание причиняется государственным должностным лицом или иным лицом, выступающим в официальном качестве, или по их подстрекательству, или с их ведома или молчаливого согласия. Применение пытки является должностным преступлением, предусмотренным ст. 286 УК РФ. Принцип объективной истины требует достижения полного соответствия выводов прокуратуры действительным обстоятельствам дела (материалам проверки уголовного, гражданского, административного дела и т.д.). 104 Истина — категория философская, суть ее заключается в адекватном отображении в сознании воспринимающего того, что существует объективно54. Соответствующая реальной действительности истина (объективная истина) составляет не только содержание данного принципа, но и цель прокурорской надзорно-охранительной деятельности. В первом случае это требование, которое должно быть закреплено в норме права, во втором — сама истина непосредственно. Названный правовой принцип относится к основополагающему началу, действие которого распространяется на всю надзорную и ненадзорную деятельность органов прокуратуры, поскольку как общая норма права регламентирует ее осуществление. Исследуемое принципиальное непосредственно влияет положение на развитие является правотворчества руководящим, и обусловливает так как способы и методы решения задач, стоящих перед органами прокуратуры. И хотя этот принцип прямо не закреплен в конкретной правовой норме, он следует из общего понимания законодательства, регламентирующего деятельность органов прокуратуры. В литературе до сих пор обсуждается вопрос о характере истины, устанавливаемой судом: абсолютная она или относительная? Как представляется, подобную постановку вопроса нельзя признать правомерной, поскольку человеческое мышление по своей природе способно создавать абсолютную истину, складывающуюся из суммы истин относительных. Устанавливая по делу те или иные факты, органы прокуратуры не ставят перед собой задачи выявить все связи и свойства фактов, обстоятельств дела. Например, в ходе проведения надзорной проверки заявления о незаконном увольнении гражданина прокурор обязан установить существование факта как такового (незаконного увольнения работника), и в этом аспекте выявление данного факта составляет объективную истину, а наличие самого факта — долю абсолютной истины. Следуя названному принципу, органам прокуратуры в лице компетентных должностных лиц необходимо в каждом конкретном случае добиваться соответствия 54 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2003. С. 255. 105 сделанных выводов реальной действительности. Законодательство о прокуратуре должно быть направлено на достижение истины во всех видах деятельности прокуратуры. Этому же должны служить все ее компоненты, понятия и категории, полномочия и обязанности, средства и способы выявления, устранения и предупреждения нарушений законности, установления фактов и обстоятельств, оценки собранных фактов, доказательств, формирования выводов прокуратуры и их отображения в принятых решениях. В Законе о прокуратуре отсутствует норма, закрепляющая принцип объективной истины, но его составляющие достаточно часто содержатся в ведомственных актах. Так, в п. 1.15 приказа Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 N 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» изложено требование о том, что прокурору при утверждении обвинительного заключения необходимо проверять соответствие выводов следователя установленным в ходе квалификации содеянного, производстве следственных расследования соблюдение и иных обстоятельствам дела, правильность уголовно-процессуальных процессуальных действий и норм при подготовке процессуальных документов. Несоблюдение или нарушение требований данного принципа может привести к принятию необоснованных решений. Именно в связи с этим Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных ему прокуроров его всестороннего соблюдения55. Недопустимы упрощенчество, проведение неполных, некачественных проверок, поверхностное исследование обстоятельств дела. Прокурор должен убедительно мотивировать принимаемые им решения, не ограничиваться общими словами, доказать и обосновать, почему он пришел к тому либо иному выводу. Решение, принятое прокурором, является обоснованным только в том случае, если в нем отражены имеющие значение для конкретного дела факты, подтвержденные проверенными доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их См. также: приказ Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. № 137«Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания». 55 106 допустимости и относительности, а само решение содержит исчерпывающие выводы, следующие из установленных фактов. В юридической литературе еще с советских времен сложилось неоднозначное отношение к принципу объективной истины. Например, Ю. К. Осипов, М. А. Гуревич и Н. Б. Зейдер полагали, что этот принцип своим предметом имеет не только сами факты (обстоятельства), но и их юридическую оценку с позиций различных отраслей материального права56. А. Ф. Клейнман, М. Г. Авдюков, К. И. Комиссаров считали, что правовая оценка объективной истины устанавливаемых фактов не входит в предмет принципа объективной истины, потому что имеет субъективный характер57. Данная позиция представляется вполне обоснованной, поскольку принцип объективной истины следует относить к установлению фактических обстоятельств дела, существующих вне и независимо от сознания судей, прокуроров и т.д. Успешное выполнение требований рассматриваемого принципа зависит от надлежащей профессиональной подготовки конкретного прокурорского работника, его инициативы и деятельности в сборе материалов, а также их надлежащей оценки. Принцип доступности — это обеспеченная государством реальная возможность всякого заинтересованного лица обратиться в установленном законом порядке в органы прокуратуры по фактам нарушений законности, а также по другим вопросам, входящим в компетенцию прокурорских органов. Принцип доступности обращения в органы прокуратуры обусловлен всей полнотой политических, трудовых, экономических, экологических и иных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ. Он в значительной мере обеспечивается важнейшим конституционным правом граждан Российской Федерации Осипов Ю. К. К вопросу об объективной истине в судебном процессе // Правоведение. 1960. № 2. С. 121—122; Гуревич М. А. Принцип объективной истины советского гражданского процессуального права // Советское государство и право. 1964. № 9. С. 100; Зейдер Н. Б. Судебное решение по гражданскому делу. М. : Юрид. лит., 1966. С. 106. 56 Клейнман А. Ф. Советский гражданский процесс. М. : Изд-во МГУ, 1954. С. 55; Авдюков М. Г. Принцип законности в гражданском судопроизводстве. М. : Изд-во МГУ, 1970. С. 86; Комиссаров К. И. Задачи судебного надзора в сфере гражданского судопроизводства. Свердловск, 1971. С. 38. 57 107 обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ), в том числе жалобы на действия должностных лиц государственных органов, общественных организаций, коммерческих структур, допустивших превышение полномочий, ущемляющих права граждан (право на обжалование), и правом на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями указанных субъектов. Наличие данного принципа объясняется еще и тем, что деятельность органов прокуратуры сама по себе является одной из гарантий соблюдения конституционных прав граждан. Принцип доступности действующим законодательством не предусмотрен, однако его содержание следует из смысла ст. 10 и 21 Закона о прокуратуре РФ, а его влияние прослеживается в нормах и институтах различных отраслей права. Принцип доступности отражен также в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации утвержденной и введенной в действие приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г № 45. В ней Генеральный прокурор РФ требует подчинить работу по рассмотрению и разрешению жалоб и заявлений граждан, обращений (запросов) депутатов, органов законодательной и исполнительной власти решению задач по охране прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка; поставить дело таким образом, чтобы каждое обращение получило объективное и окончательное разрешение в той прокуратуре (учреждении), к компетенции которой относится решение вопроса. Принцип доступности в указанных документ проявляется в двух аспектах. Вопервых, это регламентированные законом требования, которым должно соответствовать обращение в органы прокуратуры, во-вторых, это возможность реального доступа субъектов к должностным лицам — прокурорским работникам, т.е. организация приема заявителей в органах прокуратуры. 108 Принцип обязательности исполнения законных требований прокурора означает, что законные требования прокурора подлежат обязательному исполнению в установленный законом срок. Он закреплен в ст. 6 Закона о прокуратуре. Осуществляя надзор за исполнением законов, а также иные свои функции, органы прокуратуры обязаны принимать все меры для выявления нарушений законности, устранения правонарушений, а также причин и условий, им способствовавших, привлекать виновных лиц к предусмотренной законом ответственности. Надлежащее достижение указанных целей и решение поставленных перед прокуратурой задач невозможно без соблюдения этого принципа. Данное руководящее правовое начало является неотъемлемой частью как надзорной, так и ненадзорной деятельности органов прокуратуры. Это тот мощный инструмент, который дает прокуратуре возможность активно бороться с различными правонарушениями. В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, следующие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33, подлежат безусловному исполнению в установленный срок; статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно; неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленную законом ответственность. Закон о прокуратуре устанавливает следующие виды требований прокурора: 1) обеспечивающие получение информации о правонарушениях. Это требования о доступе на территорию ив помещение, о предоставлении дел, документов, материалов, сведений, выделении специалистов, проведении проверок и ревизий; 2) направленные на устранение нарушений закона, а также причин и условий, способствовавших их совершению. Применительно к предметам надзора, указанным в ст. 29 и 32 Закона о прокуратуре, данные требования в большинстве своем имеют властно-распорядительный характер и определены в нормах материального 109 и процессуального законодательства, ведомственных актах Генерального прокурора РФ; 3) следующие из содержания ст. 21—25 Закона о прокуратуре. Безусловному исполнению подлежат требования, изложенные в постановлениях об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (абз. 2 п. 3 ст. 22). За неисполнение законных требований прокурора предусмотрены административная (ст. 17.7, 19.4, 19.5, 19.7 КоАП РФ), а в некоторых случаях — уголовная ответственность (ст. 294 УК РФ) с применением мер уголовно- процессуального принуждения в соответствии с УПК РФ. Принцип убедительности — основополагающее начало, согласно которому изложенные в средствах прокурорского реагирования доводы и аргументы должны быть неопровержимы для адресата. Убедительность — обобщенная идея, выражающаяся в требовании доказательности, аргументированности выводов, решений, предложений58. Принцип убедительности в деятельности прокуроров обеспечивается четырьмя факторами: аргументацией; юридической грамотностью, знанием языка и надлежащим техническим оформлением акта. Аргументация как приведение доводов, доказательств проявляется в двух формах: юридической (изложение нарушенных норм) и фактической (указание самих фактов нарушения законности, которые достоверно установлены). Профессиональная, юридическая грамотность обусловливает правильность правовой квалификации правонарушения, толкования нарушенных норм права и указания на последствия. Знание русского языка — это литературная, логическая, синтаксическая, орфографическая грамотность, надлежащее изложение фактов. Под надлежащим техническим оформлением документа подразумевается соблюдение при его составлении правил делопроизводства. 58 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2003. С. 820. 110 Требование убедительности оказывает непосредственное влияние на деятельность органов прокуратуры РФ связанную с обеспечением исполнения закона. Данный принцип отчетливо и ненадзорных проявляется правовых средств при использовании прокурорского прокурорами реагирования надзорных на выявленные правонарушения. Каждый вывод прокурора и каждое требование, изложенные в соответствующих актах, должны быть обоснованы с фактической и юридической сторон, изложены доступным и понятным адресату языком и логически взаимосвязаны, т.е. убедительны. В противном случае средства прокурорского реагирования теряют свой смысл. Принцип целесообразности — объективная возможность свободы выбора одного из предусмотренных в законе решений в целях осуществления надзора за соблюдением законности и иных функций прокуратуры. Под целесообразностью в русском языке понимают соответствие поставленной цели, разумность, практическую полезность59. В деятельности прокуратуры целесообразность проявляется как свобода выбора прокурором принимаемого решения при осуществлении своих функций в рамках действующего закона. Особо отметим, что в большинстве случаев принятие прокурором конкретного решения обусловлено материальным и процессуальным законодательством. Согласно ст. 3 Закона о прокуратуре организация и порядок деятельности прокуратуры, а также полномочия прокуроров определены Конституцией РФ, Законом о прокуратуре и другими федеральными законами, а также международными договорами РФ. Следовательно, все решения прокуроры должны принимать в строгом соответствии с действующим законодательством, т.е. они должны быть четко регламентированы. Однако отдельные ученые полагают, что целесообразность в деятельности органов прокуратуры недопустима. В частности, А. Ф. Козлов считал, что принцип законности является единственным критерием оценки действий 59 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2003. С. 872. 111 поднадзорных предписаниям. субъектов Никакие с позиции соответствия другие критерии, или несоответствия как-то: правовым целесообразность или нецелесообразность, правильность или неправильность, справедливость сами по себе использоваться не могут. Для прокуроров законность есть высшая целесообразность и высшая справедливость60. Вне всяких сомнений, законность является единственным критерием оценки действий как поднадзорных субъектов, так и самих прокуроров. Но это не означает, что в деятельности прокурора отсутствует целесообразность. Она следует из смысла закона и прокурорской практики и проявляется при применении прокурором надзорных и ненадзорных правовых средств, причем средств не только выявления правонарушений, но и прокурорского реагирования. При выявлении правонарушений прокуроры выбирают определенную стратегию и тактику проведения конкретной прокурорской проверки в целях достижения положительного результата. На практике это означает решение вопросов о количестве проверяемых субъектов, составе проверяющих, внезапности проверки, об исполнении конкретного вида подлежащего проверке законодательства либо о проведении комплексной проверки, месте ее проведения и т.д. Решение данных вопросов напрямую обусловлено целесообразностью, которая неразрывна связана с действующим законодательством, поскольку основания и порядок проведения проверки, а также права прокурора регламентированы именно законом. Принцип на выявленные целесообразности проявляется правонарушения, особенно и при реагировании в основном акте прокурора прокурорского реагирования — представлении. Именно в нем наиболее часто объективно проявляется целесообразность прокурорского решения. Как правило, это связано с решением вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности. Представление — единственный акт прокурорского реагирования, в котором может быть поставлен 60 Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. С. 66. 112 вопрос о привлечении лица к дисциплинарной ответственности. При его решении прокурор оценивает тяжесть допущенного лицом проступка и требует назначения ему определенного вида дисциплинарного воздействия. Данное требование продиктовано не только необходимостью соблюдения действующего законодательства, но и целесообразностью. Суть целесообразности заключается в выборе нужных и действенных средств, достаточных для устранения выявленных нарушений законности, а также привлечения к соразмерной проступку ответственности виновных лиц. В этом случае прокуроры решают вопрос о привлечении виновного лица к определенному виду дисциплинарной ответственности, включая и связанную с его увольнением. Такая постановка вопроса должна быть разумной (адекватной правонарушению), приводить к положительному результату и быть направлена на достижение определенной цели (соблюдение действующих норм права), т.е. быть целесообразной. Необходимо отметить, что целесообразность проявляется и в ненадзорной деятельности прокуратуры. Так, принимая участие в рассмотрении судами уголовных дел, органы прокуратуры должны руководствоваться нормами уголовного и уголовно-процессуального законодательств. Однако нормы УК РФ нередко содержат различные санкции — возможные последствия нарушения данной нормы. Как правило, применение санкций конкретной нормы возможно в установленных пределах, т.е. от и до. Иными словами, закон допускает принятие альтернативных решений. Прокурор, участвуя в рассмотрении судом уголовного дела, вправе ориентировать суд на назначение в приговоре того либо иного вида наказания и срока его отбывания в рамках санкции правовой нормы. При этом он должен обосновать свою позицию с точки зрения не только законности (привлечение лица к уголовной ответственности, собранные доказательства совершенного преступного деяния, квалификация содеянного и т.д.), но и целесообразности (наказание соответствует содеянному, оно достаточно для исправления и перевоспитания осужденного и способствует целям правосудия). Следовательно, целесообразность проявляется в тех случаях, когда закон допускает 113 альтернативу, и, как правило, связана с оценочными понятиями, определяющими действия прокурора (необходимость применения той или иной меры пресечения, привлечение к тому либо иному виду дисциплинарной ответственности, определение конкретного срока наказания в рамках, предусмотренных соответствующей правовой нормой, и т.д.). Неотъемлемой частью целесообразности в деятельности прокурора является цель — достижение торжества закона. Вопросы для самоконтроля 1. Сформулируйте определение принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. 2. Назовите общеорганизационные принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. 3. Перечислите специфические (прокурорские) принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. 4. Каковы формы проявления принципа гласности? 5. Может ли быть Генеральный прокурор Российской Федерации членом политической партии? Почему? 6. Вправе ли прокурор района заниматься предпринимательской деятельностью? Почему? 7. Назовите принцип управления в органах прокуратуры. Литература 1. Ергашев Е.Р. Понятие и система принципов прокурорского надзорно- охранительного права// Адвокатская практика, 2007, N 1; 114 2. Ергашев, Е. Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права / Е. Р. Ергашев. — Екатеринбург : УрГЮА, 2007. 3. Ергашев Е.Р. Принцип ограниченного участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел// Арбитражный и гражданский процесс, 2007, N 2; 4. Ергашев Е.Р. Широта участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел как принцип прокурорского надзорно-охранительного права// Современное право, 2007, N5 5. Карпов Н.Н. Конституционно-правовые отношения и роль прокуратуры в обеспечении их стабильности М., ИПК прокуратуры, 2007. 6. Кобзарев, Ф. М. Сочетание принципов независимости и централизации (подотчетности) прокуратуры: институциональный и процессуальный аспекты / Ф. М. Кобзарев // Вест. Костром. гос. ун-та. — 2006. — № 5. 7. Рябцев В.П. Прокурорский надзор ; курс лекций М. Норма, 2006 г. 115 Глава 4 Система прокуратуры Российской Федерации В результате освоения данной темы студент должен: знать: — понятие, структуру и принципы построения системы прокуратуры РФ; — систему и структуру территориальных и специализированных прокуратур; — порядок назначения Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров на должность и освобождения их от занимаемой должности; - полномочия Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур по организации и управлению системой прокуратуры РФ; уметь: — разграничивать компетенцию территориальных и специализированных прокуратур; — разграничивать компетенцию между звеньями прокуратур; — определять и разграничивать полномочия прокуроров по управлению системой прокуратуры РФ; владеть: — навыками оперирования основными понятиями системы прокуратуры РФ. 4.1. Понятие системы прокуратуры Под системой (от греч. systema — целое, составленное из частей, соединение) понимается множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство61. Отдельные элементы системы объединяются в единое целое в соответствии 61 Большой энциклопедический словарь. М., 2008. С. 420. 116 с заданными целями, задачами, принципами и связываются между собой определенными отношениями. При этом свойства системы определяются не только свойствами составляющих ее элементов, но и характером взаимодействия между ними. Утверждение, что прокуратура РФ представляет собой не просто совокупность органов и учреждений, а именно систему, подразумевает наличие единой правовой основы организации и деятельности всех органов и учреждений прокуратуры, общие цели, задачи и принципы ее построения, финансирование из одного источника, подчинение всех элементов прокурорской системы единому центру. Все вышеперечисленные признаки системы присущи системе прокуратуры РФ в полном объеме. Так, единой правовой основой организации и деятельности всех органов и учреждений прокуратуры РФ служит ст. 129 Конституции РФ и Закон о прокуратуре; общие цели закреплены в абз. 1 п. 2. ст. 1 названного закона (обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, защита охраняемых законом интересов общества и государства). Принципами построения системы прокуратуры являются принципы федерализма, независимости, децентрализация?), единства единоначалия и централизации руководства (сейчас с элементами разве не коллегиальности. Финансирование всех органов и учреждений прокуратуры РФ производится только за счет средств федерального бюджета; и, наконец, подчинение всех элементов прокурорской системы единому центру — Генеральному прокурору РФ. В систему прокуратуры РФ входят: Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, а также прокуратуры городов и районов и другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Кроме того, частью системы прокуратуры являются научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами. Указанный перечень органов, учреждений и юридических лиц, входящих в систему прокуратуры, является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. Создание и деятельность на территории 117 России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры, не допускаются. Здесь следует отметить разницу в понимании терминов «система прокуратуры» и «система органов прокуратуры». Последняя является частью системы прокуратуры, поскольку в нее, как было указано ранее, помимо органов прокуратуры входят и различного рода научные и образовательные учреждения, а также редакции печатных изданий. Система органов прокуратуры состоит из трех звеньев. Верхнюю ступень занимает Генеральная прокуратура РФ, которая руководит и контролирует работу нижестоящих прокуратур. Вторым звеном системы органов прокуратуры РФ являются прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры. Третьим, нижним, звеном системы органов прокуратуры являются прокуратуры городов специализированные и районов прокуратуры. и приравненные Это военные к ним военные прокуратуры и иные объединений, соединений, гарнизонов, природоохранные прокуратуры (за исключением Волжской природоохранной прокуратуры), прокуратуры ЗАТО (за исключением прокуратур ЗАТО г. Межгорье и г. Байконур), транспортные прокуратуры (за исключением транспортных прокуратур федеральных округов), Кемеровская межрайонная прокуратура по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли (с дислокацией в г. Новокузнецке) и прокуратуры по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы. Таким образом, система прокуратуры — это основанная на принципах федерализма, независимости, единоначалия, единства и централизации, возглавляемая Генеральным прокурором РФ и финансируемая из федерального бюджета целостная организационная структура федеральных органов и учреждений, осуществляющих от имени Российской и исполнением законов, Федерации надзор действующих за соблюдением на территории РФ, Конституции РФ и иные функции, предусмотренные Законом о прокуратуре, в целях обеспечения верховенства закона, 118 единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. 4.2. Генеральная прокуратура Российской Федерации Генеральная прокуратура РФ является высшим звеном прокурорской системы. Ее возглавляет Генеральный прокурор РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ сроком на пять лет. Лицо считается назначенным на должность Генерального прокурора РФ, если за представленную Президентом РФ кандидатуру путем тайного голосования проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Если кандидатура на должность Генерального прокурора РФ не получит при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. После оглашения результатов голосования Председатель Совета Федерации приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ, который приносит присягу, предусмотренную п. 3 ст. 12 Закона о прокуратуре. Сообщение о назначении Генерального прокурора РФ на должность и об освобождении его от должности публикуется в печати. Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ (сейчас это не так). На первого заместителя может быть возложено исполнение обязанностей Генерального прокурора РФ в случаях отсутствия последнего или невозможности исполнения им своих обязанностей. А в случае отсутствия Генерального прокурора РФ и его первого заместителя или невозможности исполнения ими своих обязанностей полномочия Генерального прокурора РФ осуществляет один из заместителей Генерального прокурора РФ в соответствии с распределением обязанностей между заместителями. 119 Заместители Генерального прокурора РФ согласно установленному распределению обязанностей направляют и контролируют работу управлений и отделов аппарата, комиссий и советов, по отнесенным принимают к их организационные ведению вопросам. и процессуальные Распределение решения обязанностей и взаимозаменяемость заместителей Генерального прокурора РФ устанавливаются приказами Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ имеет советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу начальников управлений; помощников и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ имеют помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками Генерального прокурора РФ. Начальники управлений и отделов аппарата организуют работу возглавляемых ими подразделений, определяют служебные обязанности работников, устанавливают их взаимозаменяемость, организуют исполнение, а в необходимых случаях лично исполняют поручения Генерального прокурора РФ и его заместителей, ходатайствуют о поощрении работников или привлечении их к дисциплинарной ответственности. Организация деятельности управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ, права и обязанности их сотрудников закрепляются положением о соответствующем структурном подразделении Генеральной прокуратуры РФ. В положении, как правило, находят конкретизированное выражение задачи, основные направления деятельности, структура управления (отдела), полномочия их руководителей и сотрудников. 120 Структура Генеральной прокуратуры РФ очень пластична. Она изменяется Генеральным прокурором РФ в пределах штатной численности и фонда оплаты труда в соответствии с изменениями задач, функций прокуратуры, приоритетов в ее деятельности. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ. Коллегия является совещательным органом. Она правомочна принимать решения при наличии кворума (не менее половины состава всех членов коллегии). Решение коллегии считается принятым, если за него проголосовало простое большинство присутствовавших на заседании членов коллегии. Решения коллегии реализуются в приказах Генерального прокурора РФ. На заседаниях коллегии рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, обсуждаются проблемы прокурорского надзора, подбора и расстановки кадров, заслушиваются отчеты руководителей подразделений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров. По актуальным проблемам укрепления законности и противодействия преступности заседания коллегии могут проводиться в расширенном составе, в том числе с участием представителей правоохранительных, контролирующих органов, других министерств и ведомств. Могут также проводиться совместные заседания коллегии Генеральной прокуратуры РФ и коллегий правоохранительных, иных федеральных органов исполнительной власти. Работа коллегии осуществляется гласно, если это не противоречит интересам соблюдения государственной или иной охраняемой законом тайны. Председатель коллегии на основе мотивированного рапорта начальника управления информации и общественных связей решает вопрос о приглашении на заседание представителей СМИ и объеме предоставляемой им информации. 121 Ответственность за своевременность и качество подготовки материалов, вносимых на рассмотрение коллегии, несут руководители подразделений и заместители Генерального прокурора РФ. Вопросы организации и осуществления прокурорского надзора, не требующие обсуждения на заседании коллегии, рассматриваются на оперативных совещаниях при Генеральном прокуроре РФ, его заместителях, а также в управлениях и отделах Генеральной прокуратуры РФ. Оперативные совещания проводятся по мере необходимости. Порядок и сроки их проведения, круг участников определяются в каждом конкретном случае руководителем, который проводит совещание. В состав Генеральной прокуратуры РФ на правах структурного подразделения входит Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором. В Законе о прокуратуре предусмотрено, что в Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Положение о научно- консультативном совете утверждается Генеральным прокурором РФ. В соответствии с утвержденным положением научно-консультативный совет является консультативным органом при Генеральной прокуратуре РФ, целью деятельности которого является научное содействие органам прокуратуры РФ в выполнении задач, возложенных на них Законом о прокуратуре. Научно-консультативный совет возглавляется председателем Совета — Генеральным прокурором РФ и утверждается им в составе: заместителей председателя Совета, ответственного секретаря и членов Совета из числа ученых-юристов и высококвалифицированных работников прокуратуры, других правоохранительных органов сроком на пять лет. Численность Совета определяется Генеральным прокурором. Председатель научно-консультативного совета руководит деятельностью Совета. Заместители председателя Совета организуют работу Совета в соответствии 122 с поручениями председателя, осуществляют контроль за выполнением планов и рекомендаций Совета, созывают заседания и председательствуют на них, дают поручения ответственному секретарю и членам Совета, докладывают Генеральному прокурору РФ, коллегии рекомендации и заключения Совета, информируют Совет о решениях, принятых Генеральным прокурором, коллегией по этим рекомендациям. Для участия в заседаниях Совета могут привлекаться специалисты различных отраслей знаний, руководящие и иные работники органов прокуратуры, не являющиеся членами Совета. Заседания научно-консультативного совета проводятся не реже одного раза в квартал. Решения на них принимаются простым большинством голосов присутствующих членов Совета. Данные решения носят рекомендательный характер. Они направляются для рассмотрения руководству, которое принимает решение об их практическом использовании. В необходимых случаях они могут направляться в законодательные органы, а также в управления, отделы и институты Генеральной прокуратуры РФ, подчиненные органы прокуратуры для совершенствования прокурорской практики. Осуществляя свою деятельность, научно-консультативный совет обсуждает и вырабатывает научно прокурорского надзора, обоснованные рекомендации правотворческой по проблемным деятельности, вопросам правоприменительной практики, рассматривает предложения по усилению борьбы с преступностью и другими нарушениями закона, правоохранительных совершенствованию органов, государственного координации обвинения деятельности в суде, обсуждает по поручению Генерального прокурора РФ проекты законодательных и иных актов и выносит по ним в случае необходимости экспертные заключения, вырабатывает с другими правоохранительными органами согласованные позиции по законопроектам в сфере борьбы с преступностью и охране правопорядка, оказывает методическую помощь консультативным советам прокуратур субъектов РФ, военных и других специализированных прокуратур, координирует работу этих советов. 123 Совет устанавливает связи и поддерживает контакты с аналогичными советами других правоохранительных органов, учеными советами юридических научноисследовательских институтов и учебных заведений. Работа научно-консультативного совета освещается в журнале «Законность» и в других СМИ. Для участия в выработке решений и определения перспективных задач по наиболее актуальным проблемам прокурорской деятельности создан консультативный центр, который является прокуратуре РФ. с поручениями общественным Его основной Генерального совещательным задачей органом является прокурора РФ при Генеральной подготовка предложений в соответствии и консультативных заключений по вопросам совершенствования прокурорской практики на приоритетных направлениях деятельности органов прокуратуры по укреплению законности и усилению борьбы с преступностью, улучшению организационных форм и методов управления органами прокуратуры, подготовке предложений по совершенствованию механизмов правого регулирования и организации прокурорского надзора. Предложения и заключения консультативного центра при Генеральной прокуратуре РФ имеют рекомендательный характер. При Генеральной прокуратуре РФ действуют научные и образовательные учреждения. Согласно распоряжению Правительства РФ от 24 марта 2007 г. № 345-р и приказу Генеральной прокуратуры РФ от 6 апреля 2007 г. № 44-ш путем реорганизации в форме слияния государственных образовательных учреждений «Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации», «Иркутского института повышения квалификации прокурорских работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации», «СанктПетербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Федерации» и государственного научного учреждения «Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации» создано Федеральное государственное казенное 124 образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации». Целями деятельности Академии Генеральной прокуратуры РФ являются: повышение квалификации работников прокуратуры РФ, подготовка кадров для органов и учреждений прокуратуры РФ, научное и учебно-методическое обеспечение деятельности органов прокуратуры РФ. В задачи Академии Генеральной прокуратуры РФ входят: организация и проведение фундаментальных и прикладных научных исследований по основным направлениям деятельности органов и учреждений прокуратуры РФ, в том числе по проблемам образования; в практическую процесс; деятельность участие внедрение органов в выработке результатов и учреждений научных научных исследований прокуратуры РФ, рекомендаций, учебный направленных на совершенствование деятельности органов и учреждений прокуратуры РФ; участие в выработке проектов Генерального законодательных прокурора РФ; и учреждениям и иных оказание прокуратуры РФ, а также нормативных актов, приказов помощи органам заключений, отзывов консультативной подготовка на законопроекты и иные документы по запросам, поступающим из иных органов государственной власти. Возглавляет Академию Генеральной прокуратуры РФ ректор, который назначается на должность и освобождается от должности Генеральным прокурором РФ. Генеральная прокуратура РФ является учредителем двух журналов: «Законность» и «Прокурор». В указанных журналах публикуются основные приказы, указания, распоряжения Генерального прокурора РФ, письма, инструкции Генеральной прокуратуры РФ, обобщения прокурорской и следственной практики, материалы о состоянии возникающие законности и правопорядка, борьбе с правонарушениями, вопросы, в правоприменительной практике, а также все организационно- распорядительные документы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, кроме актов, содержащих государственную или иные охраняемые законом тайны 125 либо сведения конфиденциального характера. 4.3. Прокуратуры субъектов Российской Федерации Прокуратуры субъектов РФ — это прокуратуры среднего звена системы прокуратуры. К ним относятся прокуратуры республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга. Прокуратуры субъектов РФ возглавляют соответствующие прокуроры, назначаемые на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами Российской Федерации. Конкретизация органов власти, субъектов Российской Федерации с которыми осуществляется согласование, определяется конституциями и уставами субъектов РФ. На практике согласование производится с высшими законодательными и (или) исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Причем в этом вопросе нет единого подхода: в одних субъектах РФ согласие дают органы законодательной (представительной) власти, в других — и законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов РФ. Так, например, в соответствии с Уставом Свердловской области кандидатуру на должность прокурора области согласовывает областная дума совместно с Губернатором Свердловской области. Прокуроры субъектов РФ подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ и освобождаются им от занимаемой должности единолично (сейчас – Президентом РФ), без каких-либо согласований по основаниям и в порядке, предусмотренном Законом о прокуратуре, Трудовым кодексом РФ и законодательством РФ о государственной службе. У прокуроров субъектов РФ есть первые заместители и заместители, а также они могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. В прокуратурах субъектов РФ образуются коллегии в составе прокурора 126 субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ. Порядок деятельности коллегий прокуратур субъектов РФ регламентируется приказами и распоряжениями председателей соответствующих коллегий. На заседаниях коллегий происходит обсуждение вопросов, имеющих принципиальное значение для организации эффективной работы как прокуратур субъектов РФ, так и городских и районных прокуратур. Коллегии в прокуратурах субъектов РФ являются совещательными органами. На основании их решений прокуроры субъектов РФ издают приказы, обязательные для исполнения всеми подчиненными им прокурорами. В прокуратурах субъектов РФ образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками прокуроров субъектов РФ. В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. 4.4. Прокуратуры городов и районов Городские, районные и межрайонные прокуратуры являются первичным низовым звеном территориальных прокуратур. Им приходится решать весь круг вопросов прокурорской деятельности, осуществлять надзорную функцию, координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, поддерживать обвинение в суде и т.д. Под термином «прокуратуры городов и районов» подразумеваются прокуратуры районов, межрайонные прокуратуры, прокуратуры городов, которые являются первичными низовыми звеньями прокурорской системы, а также прокуратуры городов с районным делением (прокуратуры округов в г. Москва), имеющие определенные полномочия по руководству прокуратурами районов в городах. Если классифицировать городские прокуратуры по полномочиям прокуроров, то 127 можно выделить четыре вида городских прокуратур. 1. Городские прокуратуры, выполняющие функции районных прокуратур, учреждаются в небольших по численности населения городах и, так же как районные прокуратуры, надзирают за исполнением законов органами местного самоуправления, иными органами городского значения и всеми учреждениями, предприятиями, организациями, расположенными на территории города. 2. Городские прокуратуры, выполняющие смешанные функции (городской и районной прокуратуры), создаются в средних по численности населения городах с районным делением. Они выполняют функции как городских, так и районных прокуратур. За такой прокуратурой закрепляется один из районов города для осуществления надзора за исполнением законов всеми поднадзорными органами — субъектами районного значения. Кроме того, они надзирают за исполнением законов всеми субъектами городского значения и руководят другими районными прокуратурами, расположенными в городе. 3. Прокуратуры, обладающие функциями городских, образуются в крупных городах с районным делением. К их компетенции относятся надзор за исполнением законов поднадзорными субъектами городского значения и руководство расположенными в городе районными прокуратурами. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 12 марта 2008 г. № 39 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением» на прокуроров городов с районным делением возложены следующие полномочия по руководству деятельности нижестоящих прокуратур: — руководство деятельностью прокуратур районов (межрайонных, окружных прокуратур) в городе, периодическое осуществление проверок их деятельности, а также совместное с работниками районных (межрайонных, окружных) прокуратур проведение надзорных мероприятий; отмена незаконных и необоснованных процессуальных решений прокуроров районов (если иное не предусмотрено приказами прокурора субъекта РФ); 128 — организация взаимодействия районных (межрайонных, окружных) прокуратур по обеспечению законности и противодействию преступности в городе; оказание им методической помощи и содействия в повышении профессиональной квалификации сотрудников районных (межрайонных, окружных) прокуратур; распространение положительного опыта; об улучшении внесение организации предложений работы, прокурорам оптимизации штатной субъектов РФ численности и совершенствовании прокурорской практики районных (межрайонных, окружных) прокуратур; — подготовка аттестаций, рассмотрение и решение других кадровых вопросов в отношении подчиненных работников прокуратур городов с районным делением. Создание прокуратур городов и районов осуществляется по приказу Генерального прокурора РФ. Прокуратуры городов и районов возглавляются соответствующими прокурорами, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров. По решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов могут быть образованы отделы. 4.5. Специализированные прокуратуры Кроме территориальных прокуратур в систему органов прокуратуры РФ входят специализированные прокуратуры: военные, транспортные, природоохранные, по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний, по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли, а также прокуратуры, осуществляющие надзор в ЗАТО и на особо режимных объектах. Создание эффективности специализированных прокурорской прокуратур деятельности преследует в специфических цель сферах повышения правовых отношений. Деятельность специализированных прокуратур определяется спецификой 129 поднадзорных объектов и не зависит от административно-территориального деления страны. С помощью специализированных прокуратур решаются задачи в сфере обеспечения законности, которые не могут быть решены столь же успешно территориальными прокуратурами. По сравнению с последними организация и деятельность различных типов специализированных прокуратур имеет определенную специфику, обусловленную особенностями организационных, правовых и иных отношений в соответствующих сферах правовых отношений. Военная прокуратура осуществляет свои полномочия в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, независимо от командования и органов военного управления. Военная прокуратура состоит из трех звеньев. Верхним является Главная военная прокуратура, имеющая статус структурного подразделения Генеральной прокуратуры РФ. Второе звено — военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетные войска стратегического назначения и другие военные прокуратуры, приравненные по своему статусу к прокуратурам субъектов РФ. Военные прокуратуры гарнизонов, объединений, соединений и другие военные прокуратуры, приравненные по статусу к прокуратурам городов и районов, являются третьим, низовым звеном военной прокуратуры РФ. Органы военной прокуратуры возглавляет Главный военный прокурор, являющийся по своему статусу заместителем Генерального прокурора. В отличие от прочих специализированных прокуратур регламентации правового статуса военной прокуратуры посвящен отдельный раздел в Законе о прокуратуре, предусматривающий особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры. В Главной военной прокуратуре образуется коллегия, персональный состав которой утверждается Генеральным прокурором РФ по представлению Главного военного прокурора. 130 Финансовое обеспечение деятельности органов военной прокуратуры осуществляется соответственно Минобороны России, Пограничной службой ФСБ России, командованием других войск и воинских формирований в соответствии с бюджетным законодательством РФ. Транспортные прокуратуры состоят из двух звеньев. Верхним звеном выступают межрегиональные транспортные прокуратуры, приравненные по своему статусу к прокуратурам распространяется субъектов РФ. Сфера на территорию деятельности нескольких указанных субъектов РФ. прокуратур Межрегиональным транспортным прокурорам подчиняются региональные транспортные прокуратуры, приравненные к городским, районным прокуратурам. Данные прокуратуры создаются при управлениях железной дороги, при аэропортах, морских и речных портах, при таможенных управлениях и постах. Транспортные прокуратуры осуществляют: — надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за законностью издаваемых нормативных правовых актов в сфере железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта, в таможенной сфере; — надзор за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел на транспорте и в таможенных органах; — координацию на железнодорожном, деятельности воздушном, правоохранительных морском органов, и внутреннем действующих водном транспорте, в таможенной сфере, по борьбе с преступностью; — участие в соответствии с требованиями процессуального законодательства в рассмотрении судами уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. Природоохранные прокуратуры действуют на уровне городских, районных прокуратур с подчинением прокурорам субъектов РФ. Однако, в виде исключения, образована и действует Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, 131 приравненная по статусу к прокуратуре субъекта РФ, что обусловлено значимостью природного объекта — бассейна реки Волги, который подпадает под юрисдикцию данной прокуратуры. Природоохранные прокуратуры (на правах районных) в пределах соответствующего субъекта РФ осуществляют надзор за: — исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании, соблюдением экологических прав граждан природоохранными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов по указанным вопросам; — исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений об экологических и иных преступлениях, повлекших нарушение законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан (кроме преступлений, совершенных на объектах Минобороны России и военно-промышленного комплекса), а также о преступлениях, совершенных по службе должностными лицами контролирующих природоохранных органов; — законностью осуществления ОРД, дознания и предварительного следствия уполномоченными органов внутренних дел и подразделениями СК России по преступлениям указанной категории. В пределах установленной компетенции прокурорами природоохранных прокуратур обеспечиваются координация деятельности правоохранительных органов по соответствующим направлениям борьбы с преступностью, участие в рассмотрении судами уголовных, формирование гражданских статистической и арбитражных дел, отчетности, анализ по надзору за исполнением законов разрешение обращений, состояния законности и правопорядка. Прокуратуры в учреждениях уголовно132 исполнительной системы формируются в местах дислокации наиболее крупных исправительных учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы и принудительные меры медицинского характера. Эти прокуратуры имеют статус районных и подчиняются прокуратурам субъектов РФ. На прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях возложен надзор за: — исполнением законов и законностью правовых актов, регламентирующих исполнение и отбывание наказания в виде лишения свободы, соблюдением прав и свобод человека и гражданина при исполнении этого вида наказания, а также применении в исправительных учреждениях назначенных судом принудительных мер медицинского характера; — исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, осуществлении ОРД в исправительных учреждениях ФСИН России; — процессуальной деятельностью начальников исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы как органов дознания по уголовным делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками этих учреждений, а также о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений иными лицами. Кроме того, на прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях возложена обязанность участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении судами вопросов, связанных с исполнением приговоров в отношении осужденных, отбывающих наказание в исправительных учреждениях. При отсутствии специализированной в исправительных в месте прокуратуры учреждениях дислокации исправительного по надзору прокуроры учреждения за соблюдением субъектов РФ, законов руководствуясь требованиями федерального законодательства и организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры РФ, возлагают соответствующие полномочия по осуществлению надзора за соблюдением законов в исправительных учреждениях 133 на прокуроров городов и районов. Прокуратуры по надзору за исполнением законов на особых режимных объектах и в ЗАТО осуществляют прокурорские функции в ЗАТО, на особо режимных объектах и в специализированных воинских формированиях. Указанные прокуратуры образуются по месту дислокации оборонного комплекса, действуют на правах городских, районных прокуратур и подчиняются прокуратуре субъекта РФ по месту своего расположения. Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. № 84 (в ред. от 30 января 2013 г.) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» особое положение занимают две прокуратуры ЗАТО: г. Межгорье и комплекса Байконур. На них возлагаются обязанности по: — надзору за исполнением законов и законностью нормативных правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций, действующих на территориях ЗАТО г. Межгорье и комплекса Байконур; — надзору за исполнением законов подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять ОРД, дознание и предварительное следствие на территориях ЗАТО г. Межгорье и комплекса Байконур; — участию в судебном рассмотрении уголовных дел, обвинительные заключения или обвинительные акты по которым утверждены прокурором ЗАТО г. Межгорье или прокурором комплекса Байконур и их заместителями; — направлению исков и участию в гражданском и арбитражном процессе в соответствии с нормами федерального законодательства и организационно- распорядительными документами Генерального прокурора РФ. Следует иметь в виду, что участие в судах апелляционной, кассационной и надзорной инстанций по уголовным и гражданским делам, рассмотренным судом 134 первой инстанции с участием либо по инициативе прокурора комплекса Байконур, обеспечивается Главной военной прокуратурой. Участие в арбитражном суде по исковым заявлениям прокурора комплекса Байконур обеспечивает прокурор Московской области. Прокуратура по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли образована Приказом Генерального прокурора от 01.06.2010 г. и является самым новым типом специализированных прокуратур. В настоящее время действует только одна специализированная прокуратура данного типа - Кемеровская межрайонная прокуратура по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли (с дислокацией в г. Новокузнецке). На указанную прокуратуру возложено осуществление надзора за исполнением федерального законодательства руководителями и должностными лицами предприятий и организаций угольной отрасли, защиты прав граждан на безопасные условия труда, предупреждению фактов травматизма и несчастных случаев на производстве, связанных с добычей и переработкой угля, устранению причин и условий им способствующих. Кемеровская межрайонная прокуратура по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли в своей работе особое внимание уделяет вопросам надзора за исполнением законодательства собственниками и руководителями угольных предприятий в части своевременного и полного финансирования мероприятий на охрану труда, обеспечения работников средствами индивидуальной защиты, создания безопасных условий труда, соблюдения технологического режима при добыче и переработке угля. В поле зрения указанной прокуратуры находится деятельность контролирующих органов по обеспечению ими государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в сфере охраны труда и промышленной безопасности, своевременному принятию мер к руководителям и должностным лицам, допустившим нарушения закона. 135 Вопросы для самоконтроля: 1.Сформулируйте понятие системы прокуратуры. 2. Назовите звенья системы прокуратуры. 3.Назовите принципы построения системы прокуратуры. 4. Опишите систему и структуру территориальных и специализированных прокуратур. 5. Назовите порядок назначения Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров на должность и освобождения их от занимаемой должности. 6. Каковы полномочия Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров по организации и управлению системой прокуратуры РФ? Литература: 1. Егоров Ю.В., Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации". - Система ГАРАНТ, 2011. 2. Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебник. - М.: "Юстицинформ", 2012. 3. Настольная книга военного прокурора (под общ. ред. заместителя Генерального прокурора Российской Федерации С.Н. Фридинского). - "За права военнослужащих", 2012 г. 4. Панаитов Д.П. Правовые основы организации системы органов прокуратуры // Современное право, 2006, N 7. 5. Рябцев В.П. Прокурорский надзор ; курс лекций М. Норма, 2006 г. 6. Чуев В.Н. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (постатейный). - "Деловой двор", 2011. 136 Глава 5 Компетенция прокуратуры Российской Федерации В результате освоения данной темы студент должен: знать: - понятие компетенции, виды компетенции, пределы компетенции, полномочия и другие составляющие компетенцию, понятие и особенности полномочий прокурора, виды полномочий прокурора (основные и дополнительные полномочия); уметь: выделять виды компетенции, (общую, компетенцию видов прокуратор, индивидуальную компетенцию), определить виды компетенции; пределы компетенции; определить полномочия прокурора характерные для основных направлений прокурорской деятельности; владеть: - навыками оперирования основными понятиями компетенции и полномочий. 5.1. Понятие компетенции прокуратуры Компетенция органов прокуратуры непосредственно связана с ее правовым статусом — правовым положением органов и учреждений прокуратуры, наделенных совокупностью полномочий для осуществления ими своих функций, отражающих их место и роль в обществе и государстве. Положение органов прокуратуры РФ определено ст. 1 Закона о прокуратуре РФ, что же касается места и роли прокуратуры в российском государстве, то оно уникально. Прокуратура призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законов всеми органами власти, и является органом надзора за законностью, обслуживающим в равной мере все три ветви власти, не входя ни в 62 одну из них.62 Представляется, что помещение законодателем ст. 129 Мельников Н. В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2. С. 15. 137 Конституции РФ, регламентирующей деятельность прокуратуры, в главу «Судебная власть» не соответствует ее назначению и положению в государстве (Изменить…). В связи с этим необходимо конституционное решение вопроса о месте прокуратуры среди трех ветвей власти, указанных в Конституции РФ. В силу специфики осуществляемой прокуратурой деятельности и ее общего назначения оптимальным решением было выделение норм, регламентирующих организацию и деятельность прокуратуры, в отдельную главу Конституции РФ. Для того чтобы органы прокуратуры могли осуществлять надзор, они должны иметь специальные полномочия. Это непременное условие выполнения надзорной функции. Отсутствие, недостаток полномочий — серьезное препятствие в борьбе с нарушениями закона. Полномочие — сложное понятие. Оно включает в себя субъективное право — это установленная законом возможность совершать определенные действия, но в нем заложена и необходимость его осуществления. Полномочия предоставляются для достижения определенных целей. При обсуждении концепции реформирования прокуратуры в центре внимания участников дискуссии в числе других был вопрос о полномочиях прокуратуры. В последнее время по нему сформировались две противоположные позиции. С одной стороны, имеет место попытка перенести на российскую почву опыт правовых систем западных государств, преимущественно англосаксонской. В этой системе, как известно, прокуратура рассматривается исключительно как орган уголовного преследования, осуществляющий процессуальное руководство предварительным расследованием преступлений и государственное обвинение в суде, лишенный любых надзорных полномочий. С другой прокуратуры стороны, высказываются в качестве универсального мнения о необходимости сохранения государственно-правового института, осуществляющего всеобъемлющий надзор за законностью. Сторонники данной позиции приводят в пример опыт прокурорского надзора в дореформенной Российской Империи 138 и в СССР, отмечая его положительные моменты в деле обеспечения правового порядка в стране. «Модель прокуратуры в первой позиции, — пишет профессор В. К. Звирбуль, — нацелена на возвышение по этому роли суда, поводу развитие состязательных начал в уголовном судопроизводстве. Это ее несомненные достоинства, но оценивать их следует в совокупности с тем, что теряется при ее внедрении. Общество лишится важной и необходимой для правового государства деятельности по охране закона путем надзора за точным и единообразным его исполнением. В случае реализации второй модели названный вид государственной деятельности сохраняется и последовательно доводится до надзора за исполнением законов судами и участниками судебного разбирательства, что в определенной мере ущемляет суверенность суда в осуществлении правосудия»63. Большинство точек зрения в современной юридической науке находится посредине приведенных крайних позиций. Как уже отмечалось выше, прокуратура наделяется полномочиями в целях борьбы с нарушениями закона, что является служебным долгом прокурора, его субъективной обязанностью. Таким образом, каждой обязанности соответствует право и наоборот. Полномочия прокурора — это единство прав и обязанностей, субъективные права, предоставленные органу или должностному лицу для выполнения возложенных на него функций. В правовом статусе прокуратуры нет дифференциации прав и обязанностей. Они находятся в сочетании. Служебный долг прокуроров совмещает их воедино в понятии «полномочия». Так, согласно ст. 10 Закона о прокуратуре РФ прокуроры не только вправе рассматривать жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушителях законности, но и обязаны это делать для принятия мер по их устранению. По целевому назначению полномочия прокурора делятся на два вида: основные 63 Звирбуль В. К. Перспективы развития государство и право. 1990. № 9. С. 53. прокурорского надзора в правовом государстве // Советское 139 и дополнительные. Основные — полномочия по выполнению надзорных и некоторых ненадзорных функций. Они делятся на полномочия: — предметные, касающиеся предмета надзора, т.е. правовых действий поднадзорных субъектов (полномочия на чужие действия); — функциональные, относящиеся к непосредственному выполнению поднадзорных функций (полномочия на собственные прокурорские действия). Как предметные, так и функциональные полномочия являются отраслевыми. Дополнительные полномочия — (вспомогательные), такие как: полномочия распределение организационного деятельности плана по отраслям и исполнителям, подбор и расстановка кадров и т.д. Общих, единых полномочий для всего надзора не существует, все полномочия подразделяются на направления деятельности и отрасли с учетом их специфики. Полномочия прокурора делятся на пять основных направлений деятельности: — общий надзор, включающий надзор за: исполнением законов и законностью правовых актов; соблюдением прав и свобод человека и гражданина; исполнением законов органами административной юрисдикции; исполнением законов в отношении несовершеннолетних; — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие; — надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначенных судом мер принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражей; — надзор за исполнением законов судебными приставами; — участие прокурора в рассмотрении дел судами. Объем полномочий обусловливается целями и задачами прокуратуры. Полномочий должно быть достаточно для достижения целей и решения поставленных задач, они должны выполнять служебные функции. Цель деятельности прокуратуры двояка: с одной стороны, это обеспечение исполнения законов, с другой — охрана 140 субъективных прав граждан, юридических лиц и государства. Указанными целями и определяется характер полномочий. Совокупность полномочий и поставленные государством цели и задачи образуют содержание компетенции прокуратуры. Цели и задачи — главный элемент компетенции. В науке конституционного права понятие компетенции рассматривается как совокупность властных полномочий64. Компетенцию нередко приравнивают к правоспособности, так как компетенция и правоспособность определяют правовое положение различных субъектов. Правоспособность — это способность иметь права и обязанности, компетенция — реальные полномочия. Следовательно, компетенция есть реальные полномочия, которыми государство наделяет органы прокуратуры для достижения целей и задач поставленных государством перед органами прокуратуры РФ. Полномочия прокуратуры исходят от высших органов государственной власти, в связи с чем, прокуроры являются фактически представителями центра в субъектах РФ, городах и районах. 5.2. Виды компетенции прокуратуры Различают три вида компетенции прокуратуры РФ: 1) общую — компетенцию всей прокуратуры в целом; 2) компетенцию видов прокуратур; в ней выделяют четыре подсистемы: территориальную, военную, транспортную, природоохранную. Можно также указать пятую — прокуратуру ИТУ, но она не образует самостоятельной подсистемы, а существует на правах районной прокуратуры и подчиняется прокурору области, края, республики. Прокуратуры ИТУ не имеют вышестоящих органов. Каждый вид прокурорской подсистемы имеет собственную компетенцию; 3) индивидуальную — компетенцию каждого прокурорского органа в отдельности. 64 Советское государственное право : учебник / под ред. С. С. Кравчука. М., 1980. С. 391. 141 При осуществлении прокурорского надзора в отношения с субъектами вступает конкретный прокурорский орган — это и есть индивидуальная компетенция. Индивидуализация вышестоящими происходит и нижестоящими путем разграничения прокурорскими полномочий органами, а также между между одинаковыми по своему правовому положению прокуратурами. В ст. 1 Закона о прокуратуре установлена компетенция прокуратуры и четко регламентирован каждый вид прокурорской деятельности. Компетенция органов прокуратуры ограничена определенными пределами. Границы пределов — сфера тех отношений, в рамках которых осуществляется прокурорская деятельность. Пределы компетенции прокуратуры связаны с двумя ограничениями, первое из которых касается круга поднадзорных субъектов. Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре ей поднадзорны: — исполнительные органы; — все органы местного самоуправления; — политические партии, движения, общественные организации; — религиозные организации (здесь надзор осуществляется в той мере, в какой складывающиеся там отношения регулируются нормами права); — все учреждения, предприятия и организации независимо от формы собственности. Субъектами, не поднадзорными прокуратуре, являются: — Федеральное Собрание; — Президент РФ; — Конституционный Суд РФ; — судебные органы, граждане, если они не выступают в качестве должностного лица. В случае если гражданин нарушает уголовный закон, то в отношении его прокуратура осуществляет уголовное преследование. Как уже отмечалось, судебные органы не поднадзорны прокуратуре, однако ст. 36 Закона о прокуратуре наделяет прокуратуру компетенцией обжалования судебных 142 решений. Согласно этой норме прокуроры имеют право приносить представления на незаконные судебные акты. В то же время следует оговориться, что ограничение круга поднадзорных субъектов формально. Прокуроры должны реагировать на любые незаконные акты любых органов либо с помощью актов прокурорского реагирования, либо путем внесения вышестоящему прокурору соответствующей информации для решения в дальнейшем вопроса по существу. Второе ограничение касается круга актов прокурора. Органы прокуратуры должны надзирать за исполнением законов и подзаконных актов, которые выносятся на основании и во исполнение законов. Но прокуратура также надзирает и за исполнением актов применения норм права, таких как: судебные решения, приговоры, постановления нарушений административных закона он должен комиссий и т.д. ссылаться При выявлении лишь прокурором на нарушенный закон. Ни ведомственные, ни локальные акты в сферу действия прокуратуры не входят, и она не осуществляет надзор за ними. Разграничение компетенции между видами прокуратур регламентируется приказом Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. № 84 (в ред. от 30 января 2013 г.) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». Разграничение компетенции проводится по видам поднадзорных субъектов, при этом территория, на которой они находятся, не имеет значения. Самыми обширными полномочиями обладают территориальные прокуратуры. Все субъекты, не поднадзорные специализированным прокуратурам, относятся к территориальным. Указанный выше приказ возлагает на территориальных прокуроров обязанности по надзору за: исполнением на территории РФ законов; соблюдением прав и свобод человека и гражданина; исключением вопросов, отнесенных настоящим приказом к ведению специализированных прокуратур; исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание, предварительное следствие в территориальных 143 органах безопасности ФСБ России, органах пограничной службы Российской Федерации по делам и материалам в отношении иных лиц, кроме военнослужащих. Специализированные прокуратуры надзирают за специальными видами субъектов, таких как: вооруженные силы, транспортные, природоохранные органы и т.д. Военная прокуратура в соответствии с данным приказом осуществляет надзор за Минобороны России, его структурными подразделениями, всеми органами военного управления (округа, гарнизоны, областные и городские комиссариаты, все воинские части и соединения, подчиненные министерству обороны). Кроме того, надзор осуществляется в отношении различных учреждений, подчиненных Минобороны России (военные училища и учреждения), а также военнослужащих и граждан, работающих по трудовому договору в воинской части. Транспортная прокуратура осуществляет надзор за: — исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности в таможенной исполнительной сфере власти, железнодорожного, воздушного территориальными органами в том числе на транспорте, органами власти субъектов РФ должностными органами лицами, органами управления и водного транспорта, федеральных таможни и местного органов и внутренних дел самоуправления, их и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; — исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах и учреждениях, действующих на транспорте и в таможенной сфере; — исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, совершенных на полотне железной дороги, железнодорожных станциях, вокзалах, платформах, аэродромах, пристанях, причалах, в речных, морских портах и аэропортах, подвижном составе железнодорожного транспорта, на воздушных судах и судах водного транспорта, иных объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта, о преступлениях против безопасности движения и эксплуатации 144 железнодорожного, собственности Минобороны воздушного и ведомственной России и водного транспорта, принадлежности и оборонно-промышленного независимо (за исключением комплекса), от форм объектов о преступлениях, совершенных по службе работниками территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов, а также за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия по преступлениям указанной категории органами внутренних дел на транспорте, таможенными органами, подразделениями СК России на транспорте. Целью деятельности природоохранной прокуратуры является осуществление надзора за соблюдением законодательства об охране окружающей среды. Данная прокуратура надзирает за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды, экологических прав граждан, природоохранными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, их должностными лицами, общественными объединениями. Деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждениями исполняющих наказаний и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу регламентирована приказом Генерального прокурора РФ от 31.01.2007 г. № 19 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», а также приказом Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. № 84 (в ред. от 30 января 2013 г.) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» в соответствии с которым данные прокуратуры осуществляют надзор за: соответствием закону издаваемых правовых актов; соблюдением прав и свобод человека и гражданина администрацией УИС, специальными подразделениями по обеспечению безопасности объектов уголовно145 исправительной системы; исполнением законов органами, осуществляющими ОРД в УИС, специальными подразделениями по обеспечению безопасности объектов уголовно-исполнительной системы. Прокуратуры при УИС создаются в местах сосредоточения исправительных учреждений, являются однозвенными, подчинены прокурорам субъекта РФ и осуществляют надзор за администрациями УИС, следственными изоляторами, а также за заключенными лицами. Прокуратура ЗАТО является специализированной прокуратурой, осуществляющей надзор за исполнением законов, а также выполняет иные возложенные на прокуратуру функции в ЗАТО, на территории которых расположены особо важные предприятия оборонно-промышленного комплекса. Прокурор ЗАТО подчиняется прокурору субъекта РФ, на территории которого оно находится. На прокуратуры ЗАТО и прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах возлагается осуществление надзора за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, органами контроля, их должностными лицами в ЗАТО, на особо важных и особо режимных объектах, в закрытых и обособленных военных городках и особо режимных воинских частях. Вопросы для самоконтроля 1.Дайте определение понятие компетенции прокуратуры Российской Федерации. 2.Назовите виды компетенции, пределы компетенции, полномочия и другие составляющие компетенцию. 3.Дайте определение полномочий прокурора. 4.Каковы виды и особенности полномочий прокурора? 5.Разграничьте общую компетенцию, компетенцию видов прокуратор, 146 индивидуальную компетенцию. 6.Каковы пределы компетенции? 7.Определите полномочия прокурора характерные для основных направлений прокурорской деятельности. Литература 1. Винокуров А.Ю. К вопросу о классификации внешнефункциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации, Сб. научных статей « Актуальные вопросы российского права вып.18, М. МосГУ, 2010. 2. Ергашев Е.Р. Компетенция прокуратуры Российской Федерации, учебное пособие, Екатеринбург, УрГЮА 2008 г. 3. Бессарабов, В. Г. Прокуратура в условиях становления российской политической системы / В. Г. Бессарабов. — М., 1998. 4. Бессарабов, В. Г. Защита прокуратурой прав и свобод человека и гражданина / В. Г. Бессарабов, К. А. Кашаев. — М., 2007 5. Гущин, В. З. Судебная реформа. Вопросы прокурорского надзора / В. З. Гущин // Право и политика. — 2001. — № 8. 6. Ломовский, В. Д. К вопросу о концепции прокурорского надзора / В. Д. Ломовский // Российский юридический журнал. — 1995. — № 3. Глава 6 Правовые средства прокурора 147 В результате освоения данной темы студент должен: знать: - понятие и признаки правовых средств прокурора; - средства выявления правонарушений, принципы прокурорской проверки; - средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона; - понятия, признаки и виды актов прокурорского реагирования, уметь: различать средства выявления правонарушений от средств реагирования на выявленные нарушения закона; -отграничить акты прокурорского реагирования от иных средств прокурорского реагирования; -определить признаки каждого акта прокурорского реагирования, их содержание и структуру; -определить конкретные случаи применения определенного акта прокурорского реагирования либо нескольких актов одновременно; владеть: оперированием основными понятиями правовых средств прокурора; - навыками подготовки и применение конкретных правовых средств; навыками написания и внесения актов прокурорского реагирования. 6.1. Понятие правовых средств прокурора Возложив на органы прокуратуры сложные и ответственные задачи, и в первую очередь, надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнении действующих на ее территории законов, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, законодатель предоставил органам прокуратуры соответствующие полномочия для их осуществления. Согласно Закону о прокуратуре прокурор обязан не только выявлять нарушения 148 закона, определять причины и условия, способствующие совершению выявленных нарушений закона, устанавливать виновных лиц, но и обязан предпринять все предусмотренные законом меры по устранению выявленных нарушений закона, их недопущению в будущем и привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для решения этих задач законодательством определен целый ряд «инструментов» — специфических полномочий, обеспечивающих деятельность прокуроров по выявлению и устранению нарушений закона. В современной теории прокурорской деятельности правовые средства прокурора рассматриваются учеными по-разному. Например, С. И. Герасимов определяет их как предусмотренные законодательством формы реализации полномочий прокурора, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона65; Е. Р. Ергашев — законодательством как регламентированные и законодательством действующим о прокуратуре РФ процессуальным правовые действия прокурора66. С точки зрения В. Г. Бессарабова, это установленные законодательством полномочия прокурора по устранению выявленных нарушений законов, их причин и способствующих им условий, привлечению к ответственности виновных и предупреждению нарушений закона67, а по мнению О. А. Кожевникова, — меры борьбы с правонарушениями, т.е. установленные законом способы, применяя которые, органы прокуратуры выявляют, устраняют и предупреждают нарушения законности, причины и условия, их порождающие68. Следовательно, в литературе правовые средства понимаются как формы реализации полномочий прокурора, полномочия прокурора, правовые действия прокурора, меры борьбы с нарушениями закона. 65 Настольная книга прокурора / под ред. С. И. Герасимова. М. : Экслит, 2002. С. 140. 66 Ергашев Е. Р. Понятие и классификация правовых Российский юридический журнал. 2007. № 1 (53). С. 116. 67 средств, применяемых органами прокуратуры // Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор : учебник. М., 2006. С. 206. 68 Кожевников А. О. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие : учеб. пособие. Екатеринбург : Изд. дом УрГЮА, 2006. С. 12. 149 Как представляется, вряд ли правильно отождествлять правовые средства прокурора с его полномочиями. Полномочия представляют собой предусмотренные законом права прокурора. По сути, это регламентированные законом возможности прокурора. Полномочия (возможности) прокурора шире правовых средств, поскольку ими охватывается бóльший круг прокурорской деятельности. Например, полномочия по решению вопросов, связанных с прохождением службы в органах прокуратуры, повышением квалификации прокуроров, решением вопросов аттестации, поощрения и привлечения прокурорских работников к ответственности за упущения, связанные со служебной деятельностью, и т.д. Не совсем верно отождествлять правовые средства с формами реализации полномочий прокурора, так как не все регламентированные законом полномочия прокурора опосредованы конкретными формами — правовыми средствами. Некорректным является и отождествление правовых средств с мерами борьбы с правонарушениями, поскольку понятие меры в русском языке весьма многозначительно (единица измерения, чувство, граница, предел проявления, способ и т.д.). Наиболее верным, на наш взгляд, является определение правовых средств прокурора как его правовых действий, поскольку правовое средство представляет собой совокупность действий направленных на обеспечение исполнения законов. Именно совокупность действий можно признать правовыми средствами, так как при помощи одного действия нельзя ни выявить нарушения законности, ни устранить их. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что правовые средства прокурора — это регламентированные действующим законодательством, совершаемые в установленном порядке действия прокурора по выявлению нарушений закона, причин и условий, способствующих этим нарушениям, а также действия по устранению нарушений закона, причин и условий, способствующих выявленным нарушениям закона, и привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Правовые образующих средства представляют собой совокупность строго определенную систему. Они различных обусловлены действий, полномочиями прокурора и подразделяются на два вида: к первому относятся средства выявления 150 правонарушений, ко второму — средства реагирования на выявленные нарушения закона. 6.2. Средства выявления правонарушений Ключом к пониманию правовых средств выявления нарушений закона является понятие «проверка». Его содержание в русском языке связано с проведением обследования в целях надзора, контроля69. Прокурорская проверка определяется как применяемое органами прокуратуры правовое средство, представляющее собой обследование поднадзорных либо не поднадзорных органам прокуратуры субъектов в целях выявления в их деятельности (в том числе издаваемых ими правовых актах) нарушений действующего законодательства70. Любой прокурорской проверке присущи следующие характерные признаки. Во-первых, проверка является комплексом мыслительных и организационноправовых действий прокурора, проводящего проверочные действия. Мыслительные действия обусловлены наличием соответствующего образовательного уровня прокурорского работника, его способности к планированию проверочных действий, определению стратегии и тактики проверки, предварительной оценке всего комплекса мер, принятие которых необходимо для оперативного, полного и всестороннего установления фактов нарушения закона, определения порядка их реализации, определения необходимых данных, дающих возможность адекватно и объективно проанализировать состояние законности. Организационные действия прокурора направлены на организацию проведения проверки, установление места, сроков и участников проверки, определение участка работы, привлечение технических средств и т.д. 69 70 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2003. С. 605. Ергашев Е. Р. Понятие и классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры. С. 117. 151 Кроме того, прокурорская проверка включает в себя совершение действий, влекущих правовые последствия. Это регламентированная законом возможность беспрепятственного доступа на территорию и в помещения проверяемых субъектов, исследования необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и т.д., а в случае необходимости — безвозмездного получения их копий, взятие объяснений с граждан и должностных лиц. Следует обратить всеобъемлющим внимание правовым на то, средством что прокурорская прокурора, проверка включающим является в себя весь предусмотренный законом инструментарий средств выявления правонарушений, который в зависимости от масштаба проводимой проверки и сложности исследуемого вопроса имеет различную степень ее наполняемости. Во-вторых, это целевая направленность данного правового средства. Данный признак связан с важнейшей целью прокурорской деятельности — выявлением нарушений законности. Прокурорская проверка направлена на выявление в действиях (бездействиях), и действующих актах проверяемого на территории РФ субъекта законов, нарушений на установление Конституции РФ причин и условий, способствующих выявленным нарушениям законов, а также лиц, виновных в их совершении. Исходя из изложенного, можно вывести дефиницию прокурорской проверки как правового средства, представляющего комплекс мыслительных, организационных и правовых действий прокурора, направленных на выявление нарушений Конституции РФ и действующих на территории РФ законов, установлению причин и условий, способствующих выявленным нарушениям закона, а также виновных лиц. Для любой прокурорской проверки характерны определенные требования. Требование законности, в соответствии с которым любая прокурорская проверка проводится на основании и во исполнение закона; обоснованности проведения проверки, согласно которой проверка проводится лишь на основании поступивших в прокуратуру сведений о нарушении закона; недопустимости вмешательства органов 152 прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых субъектов и подмены собой государственных органов, суть которого заключается в том, что прокуратура проверяет лишь соответствие деяний (действий или бездействия), а также правовых актов проверяемых субъектов действующему закону, поскольку другие аспекты функционирования субъектов не являются предметом прокурорской деятельности. Требование полноты прокурорской проверки означает необходимость сбора всего объема материальных и документальных носителей информации о фактических действиях субъектов, реализацию всего комплекса правовых средств по выявлению нарушений закона, необходимых в конкретной ситуации и имеющих значение для установления состояния законности в исследуемой сфере. Требование объективности выражается в непредвзятости, беспристрастности прокурора при осуществлении проверки, решении вопроса о законности действий проверяемого к субъекта. Требование оперативности прокурорской проверки означает осуществление ее в предусмотренный законом срок. Виды прокурорских проверок обусловлены функциями прокуратуры и в связи с этим подразделяются на надзорные и ненадзорные71. Надзорные проверки проводятся в отношении субъектов, поднадзорных органам прокуратуры: органов, осуществляющих ОРД, дознание и предварительное следствие, органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера. Ненадзорные проверки проводятся органами прокуратуры в отношении актов не поднадзорных им субъектов, к которым отнесены суды. Специфика данных проверок заключается в том, что прокурор не выступает в суде как надзирающий орган, а обладает процессуальными правами наравне с иными участниками судопроизводства. В п. 3 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ установлено, что прокуроры в соответствии с процессуальным арбитражными 71 законодательством судами, участвуют опротестовывают в рассмотрении (в соответствии дел судами, с процессуальным Ергашев Е. Р. Понятие и классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры. С. 116. 153 законодательством — обжалуют) противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Следовательно, участвуя в рассмотрении дел судами, прокурор преследует цель соблюдения участниками судебного разбирательства процессуального закона и вынесения законного и обоснованного судебного решения. Кроме надзорных и ненадзорных проверок, в литературе принято выделять иные виды прокурорских проверок, критерием классификации которых являются их повод проведения, объем, проверяемые и проверяющие субъекты, целевое назначение, а также конкретное направление деятельности прокуратуры. По поводу проведения, проверки подразделяют на проводимые по сигналам (заявлениям, сообщениям, жалобам, сведениям, полученным из радио - телепередач, и т.д.) и по инициативе самих прокуроров. Проверки, проводимые по заявлениям и жалобами граждан, информации, обнародованной СМИ, также называют проверками текущего характера72. По этому основанию можно выделить проверки, проводимые по поручению, заданию, указанию вышестоящих прокуроров. Как правило, проведение таких проверок связано с появлением новых приоритетов в деятельности прокуратуры, определенных с учетом изменений в социальной, экономической сфере жизни общества и государства. По объему проверки подразделяют на целевые и широкие. Целевые проводятся по отдельным фактам правонарушений либо по исполнению одного конкретного закона или группы родственных законов, по отдельным сообщениям, заявлениям, жалобам. Широкими называются проверки, по которым круг правонарушений не определен либо они касаются множества правонарушений. По проверяющим субъектам прокурорские, прокурорские смешанные проверки и ведомственные. делятся на специфические Специфические проводятся исключительно силами органов прокуратуры, без привлечения иных специалистов и составляют основной массив разрешением органами 72 всех прокуратуры проводимых правовых проверок. вопросов, Это обусловлено не требующих иных Прокурорский надзор : учебник / под ред. А. Я. Сухарева. М. : Норма, 2005. С. 225. 154 специальных познаний. Смешанные прокурорские проверки проводятся с привлечением специалистов из различных отраслей деятельности: здравоохранения, экономики, градостроения и др. Ведомственные проверки осуществляются по заданию органов прокуратуры различными ведомствами. По проверяемым субъектам прокурорские проверки классифицируются на проводимые в единичном органе и нескольких органах одновременно. По целевому назначению прокурорские проверки подразделяются на основные проверки по выявлению правонарушений и сопутствующих им обстоятельств и контрольные, проводимые прокуратурой в порядке контроля за исполнением требований прокуроров. Нередко в литературе прокурорских проверок. указываются Их иные различают основания по масштабу разграничения исследуемых видов вопросов, содержанию, длительности проверяемых периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценке73. В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, распространения положительного опыта работы практикуется проведение показательных проверок исполнения закона74. В рамках осуществления осуществления правосудия прокуратурой (участия ненадзорной прокурора в функции рассмотрении содействия судами дел) представляется целесообразным подразделить проверки судебных актов по видам судебных инстанций, в которых принимает участие прокурор: проверки судебных актов в апелляционной инстанции, кассационной инстанции, надзорной интенции. в 6.3. Средства прокурорского реагирования Средства 73 прокурорского реагирования — предусмотренные законом Прокурорский надзор : учебник / под ред. А. Я. Сухарева. С. 224. 74 Прокурорский надзор : учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 6-е изд., перераб. и доп. М. : Высшее образование, 2005. С 142. 155 и совершаемые в установленном законом порядке действия прокуроров по устранению выявленных нарушений законов, причин и условий, им способствующих, привлечению к ответственности многочисленны, виновных что лиц75. обусловлено Средства характером прокурорского нарушений реагирования закона и видами ответственности за их совершение. В связи с изменением функционального назначения органов прокуратуры, регламентации действующим законодательством надзорной и ненадзорной деятельности прокуроров все правовые средства, в том числе и средства прокурорского реагирования как их составляющая, также подлежат разделению на два вида: надзорные и ненадзорные. К надзорным средствам прокурорского реагирования относятся средства, применяемые органами прокуратуры при осуществлении надзорной функции. Они предусмотрены действующим законодательством и подразделяются на процессуальные, т.е. регламентированные процессуальным законодательством РФ, и непроцессуальные, регламентированные иными нормативными актами, в том числе и Законом о прокуратуре. К процессуальным средствам прокурорского реагирования относятся: — письменное указание прокурора; — утверждение прокурора; — согласие прокурора; — различного рода постановления прокурора; - требование прокурора, приносимое в порядке п.3 ч.2 ст. 37 УПК РФ; — ненадзорные представления и жалобы, вносимые прокурором на судебные акты. Непроцессуальными средствами являются следующие акты прокурорского реагирования, предусмотренные Законом о прокуратуре: — протест; — представление прокурора, вносимое в порядке надзора; 75 Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум / под ред. Ю. Е. Винокурова. М. : Экзамен, 2004. С. 163. 156 — предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона; — постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении; - требование прокурора об изменении нормативного правового акта. К непроцессуальным средствам прокурорского реагирования также относятся средства, регламентированные Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) «О противодействии экстремистской деятельности», такие как предупреждение прокурора и решение прокурора о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения, осуществляющего экстремистскую деятельность. Специфика актов прокурорского реагирования заключается в том, что прокуроры обладают строго установленной законом ограниченной властью по отношению к поднадзорным субъектам. Данное обстоятельство определяет характер требования прокурора, изложенного в акте. Закон оставляют поднадзорному субъекту, к которому обращается прокурор возможность отказать прокурору в исполнении его требований, в случае если он считает их не законными. В подобном случае прокурор обязан доказать законность своих требований и в соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре, добиться их исполнения. Причем следует обратить особое внимание на то, что неисполнение законных требований прокурора влечет за собой предусмотренную законом ответственность. В связи с этим основным и немаловажным свойством любого акта прокурорского реагирования является его убедительность. Исключение из этого правила составляют средства прокурорского реагирования, вносимые прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания, органами, осуществляющими ОРД, а также администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, и администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Данные средства имеют императивный, властно-распорядительный характер 157 и обязательны для исполнения. Их характерной особенностью является то, что они приносятся прокурорами как на правомерные, так и на неправомерные действия и по данному признаку подразделяются на два вида. К средствам прокурорского реагирования на правомерные действия следует отнести согласие и утверждение. Согласие — дознавателем, это выражение а утверждение — солидарности придание прокурора юридической со следователем, значимости основному следственному документу — обвинительному заключению. Средствами реагирования на неправомерные действия являются письменные указания и постановления прокурора. Письменные для исполнения указания прокурора — следователями, властные дознавателями. предписания, Они должны обязательные быть основаны на глубоком знании прокурором материалов уголовного дела и содержать конкретные предложения о совершении следственных действий. Постановления — властно-волевые распорядительные акты прокурора, с помощью которых он может устранять любые правонарушения собственной властью. Ненадзорные средства прокурорского реагирования также подразделяются на процессуальные, т.е. регламентированные процессуальным законодательством РФ (в первую очередь ГПК РФ и АПК РФ), и непроцессуальные. Процессуальными ненадзорными средствами являются: представления и жалобы прокуроров на незаконные судебные акты, а также исковые и иные заявления, направляемые прокурорами в целях защиты законных прав и свобод социально незащищенных лиц, иски, предъявляемые прокурорами в интересах неопределенного круга лиц или всего государства в целом. Все виды процессуальных ненадзорных средств органов прокуратуры четко регламентированы действующим процессуальным законодательством. К непроцессуальным ненадзорным средствам прокурорского реагирования относятся сообщения, письма, информации и доклады прокурора о нарушениях 158 законности. Как правило, данные средства применяются прокурорами в отношениях с органами местного самоуправления, органами субъектов РФ, судебными органами. По своему целевому назначению средства прокурорского реагирования подразделяются на два вида: — основные, непосредственно предусмотренные законом и несущие основную нагрузку. В первую очередь это акты прокурорского реагирования, а также правовые средства прокурора, предусмотренные процессуальным законодательством; — сигнализационные, содержащие информацию о состоянии законности без требования устранения правонарушений (информационные письма, информации, доклады и т.д.). Правовые средства органов прокуратуры РФ являются действенным инструментом для выявления и устранения нарушений закона и привлечения к предусмотренной законом ответственности профилактики нарушений виновных закона лиц, а также и преступлений. эффективным средством Своевременное выявление и пресечение нарушений закона, установление причин и условий их совершения, привлечение к ответственности виновных лиц положительно воздействует на состояние законности в целом, способствует формированию в обществе правосознания, основанного на уважении к закону. 6.4. Акты прокурорского реагирования Акты прокурорского реагирования — специфические средства прокурорского реагирования на нарушение закона, применяемые в установленном законом порядке компетентными должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий. Их специфика характеризуется следующими признаками. Во-первых, они должны быть законными. Это основное требование к любому акту. Во-вторых, любой как надзорный, так и ненадзорный акт прокурорского 159 реагирования должен быть императивным, т.е. содержать обязательное регламентированное законом требование о его рассмотрении и исполнении, а в предусмотренных законом случаях — и требование о письменном сообщении прокурору о результатах рассмотрения акта. В-третьих, акт должен обладать признаком оперативности, под которой понимаются предусмотренные законом сроки внесения и рассмотрения адресатом акта. В-четвертых, акт прокурорского реагирования — это индивидуальный акт. Данное свойство проявляется в том, что акт прокурорского реагирования является отдельным самостоятельным средством прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, причины и условия, способствующие нарушению закона, принесенным определенному субъекту, адресату. В-пятых, акт прокурорского реагирования обладает свойством убедительности, что обеспечивается юридической и фактической аргументацией, профессиональной (юридической) грамотностью (имеется в виду правовая квалификация правонарушения, надлежащее толкование нарушенных норм права, подлежащих применению), указаниями на последствия, а также избежанием ошибок, логической грамотностью (объективное изложение фактов, правильная оценка, выводы), стилистической, синтаксической, орфографической грамотностью, а также надлежащим техническим оформлением (поля, красная строка, реквизиты). В-шестых, акт должен быть результативным, т.е. фактически устранять выявленные нарушения закона, восстанавливать нарушенные права субъектов, привлекать виновных лиц к предусмотренной законом ответственности. В-седьмых, акт прокурорского реагирования — это письменный акт, который составляется по установленной форме. В-восьмых, признаком характерным для актов прокурорского реагирования является субъектность. Данный признак включает в себя два компонента. В первый входят должностные лица, которые вправе применить тот либо иной акт прокурорского реагирования. К ним относятся должностные лица прокуратуры 160 Российской Федерации обладающие соответствующей компетенцией. Как правило, это первые лица прокуратуры прокуроры и их заместители. Второй компонент данного признака определяет круг субъектов, в отношении которых могут быть применены акты прокурорского реагирования. К ним относятся в первую очередь поднадзорные органам прокуратуры субъекты, органы организации, коммерческие и некоммерческие структуры, должностные лица, допустившие нарушения закона и попавшие в сферу прокурорской деятельности. К признакам актов прокурорского реагирования следует также отнести опосредованный характер их реализации. Сущность указанного свойства сводится к тому, что прокурор, не наделен компетенцией самостоятельно устранять выявленные нарушения закона. В случае выявления нарушений закона он обязан направлять предусмотренные законом акты прокурорского реагирования, содержащие требования об устранении выявленных нарушений закона, органам или должностным лицам, имеющим полномочия на их устранение. Понятие данного свойства обусловлены спецификой властных полномочий органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов, четко регламентированных действующим Законом о прокуратуре. В случае выявления подавляющего большинства нарушений закона органы прокуратуры не вправе самостоятельно их устранять, они обязаны отреагировать на них с помощью специальных правовых средств, свойственных лишь прокуратуре. Это средства, и в первую очередь акты прокурорского реагирования, (к другим средствам относятся иски, заявления прокурора) предусмотрены как Законом о прокуратуре, так и процессуальным законодательством. Закон обязывает субъекта, получившего акт прокурорского реагирования, обязательно его рассмотреть и направить прокурору письменное сообщение о результатах рассмотрения и принятых мерах в установленный законом срок. Требования же, касающиеся устранения выявленных прокурором нарушений закона, не являются для адресата обязательными для исполнения. Приведенное суждение на 161 первый взгляд кажется нелепым и некорректным, в связи с чем, требует особого внимания и разъяснения. В действующем законе о прокуратуре содержится специальная 6 статья, в которой прямо указывается на то, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27,30,33 подлежат обязательному исполнению. Но это не означает, что любое требование прокурора, изложенное в акте прокурорского реагирования, подлежит обязательному исполнению. Исполнению подлежат лишь законные (в самом широком смысле данной дефиниции) требования прокурора. В связи с этим было корректно внести изменение в п.1 ст.6 закона о прокуратуре и включить в ее новую редакцию дословно - законные требования прокурора. Но почему это не было сделано законодателем? Как представляется, что законодатель не случайно допустил в редакции указанной статьи подобную неточность. Поскольку из общего назначения органов прокуратуры Российской Федерации (в о приоре) следует, что прокуроры не могут совершать незаконные действия и предъявлять незаконные требования. Но право оценивать требования прокурора с точки зрения его законности и решать вопрос об удовлетворении этих требований (с возможными негативными последствиями, которые обязательно наступят для субъекта, в случае признания требований прокурора законными) остается за адресатом. Отсюда и взаимообусловленность приведенного признака актов прокурорского реагирования с признаками законности, оперативности и убедительности. В теории прокурорского надзора акты прокурорского реагирования подразделяют по сфере применения на общие и специальные, а по характеру — на предупредительные, пресекательные и карательные. Общие акты применяются в качестве мер прокурорского реагирования во всех отраслях надзора и при осуществлении всех направлений прокурорской деятельности направленной на обеспечение исполнения закона. Специальные акты характерны для отдельных отраслей надзора и направлений 162 прокурорской деятельности. Предупредительные возможного акты нарушения основным закона назначением (предостережение — имеют предупреждение характерный пример предупредительного акта). Пресекательные акты используются прокурором как средство пресечения пролонгированных, длящихся правонарушений. Карательными актами являются оформленные надлежащим образом действия прокурора, направленные на привлечение виновных в нарушении законов лиц к установленной законом ответственности, например, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Карательным актом может быть и представление, если с его помощью прокурор использует такое средство реагирования, как требование о привлечении лица к материальной или дисциплинарной ответственности. Ряд общих требований, предъявляемых к актам прокурорского реагирования, изложен в приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 (в ред. от 10 февраля 2012 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В соответствии с п. 16 указанного приказа в документах прокурорского реагирования необходимо излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушения закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности комплексными виновных и упреждающими, т.е. лиц. Данные дополняться акты мерами должны быть предупредительно- профилактического характера. К числу требований к актам прокурорского реагирования относят также комплексность и законченность. Акты прокурорского реагирования должны быть упреждающими, достаточно острыми, маневренными, адекватными, «дополняться мерами предупредительно-профилактического характера»76. Только при этом меры 76 Ястребов В. П. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М. : МНЭПУ, 2001. С. 145. 163 прокурорского воздействия будут наиболее результативны. Следует заметить, что на практике выбор акта прокурорского реагирования определяется принципом целесообразности и зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением законов, степени вины нарушителей закона. Следовательно, правильное составление актов прокурорского реагирования, полное и точное выражение в них закрепленных в законе полномочий прокуроров и основанных на них требований является неотъемлемым условием надлежащей прокурорской деятельности. Законом о прокуратуре установлены пять видов актов прокурорского реагирования: протест (ст. 23 и п.3 ст. 36); представление (ст. 24); постановление о возбуждении производства об административной правонарушении (ст. 25); предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1), требование об изменении нормативного правового акта (ст. 9.1). Протест — официальное возражение прокурора от имени государства, обращенное к органам государственной власти, управления, должностным лицам, суду по поводу принятия незаконных правовых актов об их отмене или изменении. Протест может быть двух видов: приносимым в порядке осуществления надзорной функции прокуратуры и приносимый на судебное решение по делу об административном правонарушении. Протест в порядке осуществления надзорной функции прокуратуры (ст. 23 закона о прокуратуре РФ) — это надзорное средство прокурорского реагирования, которое преследует две цели: 1) устранение правонарушения в незаконном правовом акте и их последствий; 2) восстановление нарушенных прав поднадзорных субъектов. Протест приносимый прокурором на решение судьи по делу об административном правонарушении (п.3 ст.36 закона о прокуратуре РФ), ненадзорный протест — является ненадзорным средство прокурорского реагирования, которое преследует цель отменить или изменить незаконное решений судьи по делу об административном правонарушении. Данные цели определяют содержание протеста. 164 Протест прокурора имеет структуру, состоящую из четырех частей: 1) вступительной — содержит сведения об адресате, наименовании акта и предмете опротестования; 2) описательной — излагается описание содержания незаконного правового акта либо его части; 3) мотивировочной. Это главная часть протеста, в которой прокурор убеждает адресата в необходимости отмены или изменения незаконного правового акта, указывает нормы нарушенного закона; 4) заключительной (резолютивной), содержащей логические выводы из всего предшествующего изложения. Между мотивировочной и заключительной частями существует связующее звено, содержащее указание на изложенное и норму права, которая предусматривает полномочия прокурора на принесение протеста (ст. 23 и п.3 ст. 36 закона о прокуратуре РФ). Заключительная часть протеста в порядке осуществления надзорной функции прокурора начинается требовательного со слов «требую» и распорядительного. и состоит В требовательном из двух компонентов: содержится указание прокурора об отмене или изменении незаконного правового акта, а также требование о восстановлении нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, устранения последствий незаконного правового акта. В распорядительном — указывается на обязательность рассмотрения протеста в предусмотренный законом 10дневный срок, а также содержится указание на незамедлительное сообщение прокурору о принятых мерах. Если протест направлялся коллективному органу, прокурор вправе требовать о сообщении ему времени рассмотрения протеста с тем, чтобы он мог принять личное участие в заседании органа. Заключительная часть протеста приносимого прокурором на решение судьи по делу об административном правонарушении (п.3 ст.36 Закона о прокуратуре) состоит из одного компонента. В нем прокурор предлагает суду изменить либо отменить 165 незаконное решение по административному делу. Распорядительного компонента данной части указанного протеста прокурора нет в связи с принципом независимости суда. Протест заканчивается указанием даты его направления, наименования, классного чина, фамилии и инициалов прокурора, его подписью. Представление прокурора. Новые подходы, реформирующие уголовно- процессуальное законодательство, привели к несоответствию сложившегося в науке традиционного понятия представлению, регламентированному научного осмысления представления и приведения как акта в УПК РФ. прокурорского Возникла в соответствие реагирования необходимость с действующим его уголовно- процессуальным законодательством. Последние изменения в законодательстве обусловили необходимость разделения представлений прокурора осуществления своей приносимые на надзорные, надзорной прокурором приносимые функции, прокурором и ненадзорные — при осуществлении в порядке представления, деятельности, не связанной с осуществлением надзора. Представление в порядке осуществления прокурорского надзора — это вынесенный прокурором либо его заместителем официально (от имени государства) акт прокурорского реагирования, имеющий своим предметом совокупность нарушений законов, адресуемый к компетентным органам и должностным лицам, с требованием его безотлагательного рассмотрения и принятия в установленный срок мер по устранению нарушений законов, причин и условий, способствующих им, а также привлечению к материальной либо дисциплинарной ответственности виновных лиц и сообщению о результатах рассмотрения и принятых мерах прокурору в письменной форме. Таким образом, надзорному представлению прокурора свойственен признак комплексности, который проявляется в том, что, во-первых, данный акт, как правило, приносится не на одно единичное выявленное нарушение закона, а на несколько, 166 группу нарушений законов. Следовательно, предметом представлений является совокупность нарушений законов. Во-вторых, в надзорном представлении излагаются не только установленные факты нарушений закона, но также причины и условия, способствующие совершению данных нарушений, и содержатся требования принять конкретные меры, направленные на их устранение. В-третьих, представление — единственный акт прокурорского реагирования, в котором прокурор может поставить вопрос о привлечении виновного лица к дисциплинарной и материальной ответственности (последней с согласия лица). Комплексность как особенность представления прокурора, вносимого в порядке осуществления прокурорского надзора, заключается в целевом назначении данного акта реагирования. Его целью является разработка системы мероприятий, реализация которых должна привести к улучшению состояния законности на проверяемом объекте. Представление в порядке осуществления прокурорского надзора состоит из четырех частей: 1) вводной. В ней указывается адресат, к которому обращается прокурор, его полное и официальное наименование; 2) описательной, в которой описываются факты нарушения закона. В данной части дается характеристика состояния законности на проверенном объекте, конкретном участке региона, района и т.д. Она начинается с указания источника информации, из-за которого началась прокурорская проверка, затем излагаются количество выявленных нарушений закона, степень их тяжести, размер причиненного вреда, дается динамика нарушений закона. Столь подробное изложение данных необходимо для оказания психологического воздействия на лицо или орган, в адрес которого внесено представление; 3) мотивировочной. В ней анализируются причины и условия, способствующие совершению нарушений закона. Каждая причина указывается отдельно и отдельно обосновывается юридически и фактически. Все нарушенные законы подразделяются 167 на основные и примыкающие к ним. Основные — сами нарушения закона (факты выявленных нарушений), примыкающие — причины и условия, способствующие совершению основного нарушения закона; 4) заключительной, которая состоит из трех компонентов: — требовательного — содержащего требования прокурора о принятии мер по устранении нарушений закона; — карательного — содержащего указание на привлечение виновных лиц к предусмотренной законом ответственности; — распорядительного — содержащего указание на безотлагательное рассмотрение представления, необходимость принятия в месячный срок мер по устранению и предупреждению нарушений закона и указание на обязательность письменного сообщения прокурору о результатах принятых мер. Представление завершается указанием даты его вынесения, наименования прокурора, его фамилии и инициалов, классного чина и подтверждается его подписью. Представление может быть направлено любому компетентному субъекту, способному устранить выявленные нарушения закона (вышестоящему или любому контролирующему органу). Это отличает надзорное представление прокурора от протеста прокурора, который направляется только лицу, издавшему незаконный акт. Ненадзорное представление прокурора. Его содержание существенно отличается от представления прокурора, вносимого в порядке осуществления надзорной деятельности органов прокуратуры. Основываясь на действующем процессуальном законодательстве, ненадзорные представления прокурора определяются как приносимые в суд официальное заявления или ходатайства прокурора об отмене или изменении конкретного, незаконного судебного акта в целом либо в его части. Ненадзорные представления прокурора подразделяются на конкретные виды по следующим признакам: судебным инстанциям, куда они вносятся, и видам судебного акта, на который приносятся представления. Исходя из этого, выделяют 168 следующие виды ненадзорных представлений: — апелляционные; — кассационные; — надзорные; — частные. Содержание ненадзорных представлений и порядок их внесения регламентированы действующим процессуальным законодательством (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ). Структура ненадзорного представления аналогична протесту прокурора. Однако, в отличие от надзорного, ненадзорные представления, приносимые прокурором на судебные акты, не имеют признака комплексности, т.е. не имеют комплексного характера. В них обжалуется конкретный судебный акт. Различаются и сроки рассмотрения судом данного вида представлений. Например, в соответствии со ст. 362 УПК РФ апелляционное представление прокурора рассматривается судом в срок до 14 суток со дня его поступления, кассационное — представление рассматривается в месячный срок со дня поступления уголовного дела в суд кассационной инстанции (ст. 374 УПК РФ). Представление прокурора, приносимое в надзорную инстанцию, рассматривается судом надзорной инстанции в течение 30 суток со дня его поступления (ч. 1 ст. 406 УПК РФ). По новому УПК – по-другому (ст. 389.10, 401.9 и 412.6 УПК РФ). Несмотря на пробелы и противоречия в законодательстве РФ, регламентирующем понятие и виды представления как акта прокурорского реагирования, недооценивать значение данного инструмента прокурорской деятельности нельзя. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении — это официальный надзорный акт прокурорского реагирования на выявленное административное правонарушение, целью которого является привлечение виновных лиц к административной ответственности. Основанием вынесения данного постановления является совершение лицом противоправного административной деяния, санкции. за которое законом Постановление предусмотрено о возбуждении применение производства об 169 административном правонарушении преследует две цели: 1) привлечение виновного лица к административной ответственности; 2) возбуждение деятельности соответствующих компетентных органов или должностных лиц, к которым обращается прокурор. При вынесении данного постановления прокурора должны быть установлены: обстоятельства правонарушения; состав проступка; субъект — как виновное лицо, его должностное положение, возраст (административная ответственность наступает с 16 лет); место совершения проступка; объект; объективная и субъективная сторона проступка — мотив, цель, форма вины, связь действий лица с наступившими последствиями. Указанное постановление состоит из четырех частей. Первая часть — вводная или вступительная, она отличается от аналогичной части протеста. В постановлении это сведения о наименовании акта, времени и месте его составления, лице, его составившем, и источнике информации о правонарушении. Вторая часть — описательная, содержит подробное изложение обстоятельств административного правонарушения. Все последовательности, факты, указываются как правило, время излагаются и место совершения в хронологической правонарушения, должностное положение лица, какие действия были совершены, потерпевшие и т.д. Заканчивается она изложением доводов правонарушителя. Третья часть — мотивировочная, в которой излагается обоснование наличия в действиях виновного лица административного проступка. Указываются нарушенные нормы материального права, дается характеристика мотивов, которыми руководствовалось лицо, приводятся опровержения доводов правонарушителя, дается оценка его мотивов и методов, указываются нормы административного права, предусматривающие административную ответственность, содержащиеся в КоАП РФ и других нормативных правовых актах. Четвертая часть — резолютивная, содержащая в себе выводы. Она состоит из двух компонентов: постанавливающего и распорядительного. Постанавливающий компонент содержит указание прокурора о возбуждении 170 производства об административном правонарушении в отношении конкретного лица, о необходимости его привлечения к административной ответственности. Распорядительный — содержит указание прокурора о направлении постановления и материалов проверки компетентным органам или должностным лицам, которые уполномочены принимать меры административного воздействия, а также указание на обязательность рассмотрения постановления в установленный законом 15-дневный срок и посменном сообщении прокурору о результатах рассмотрения (ст. 29.6 КоАП РФ). Отдельно отметим, что резолютивная часть постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении направляемое в суд (так же как и в протесте прокурора не решение суда, вынесенное по делу об административном правонарушении) не имеет распорядительного компонента в связи с принципом независимости суда. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении завершается указанием наименования прокурора, его фамилии и инициалов, классного чина и подписи. Предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона — официальный надзорный акт прокурорского реагирования, представляющий собой требование прокурора к лицу, пытающемуся нарушить закон, о недопустимости противоправных действий и разъяснении ему последствий в случае совершения им таких действий. Данный акт прокурорского реагирования направлен в будущее, когда нарушение закона еще не совершено, но прокурору стало достоверно известно о том, что конкретное должностное лицо намерено совершить правонарушение (ст. 25.1 Закона о прокуратуре). Предостережение о недопустимости нарушения закона является самостоятельным официальным надзорным актом прокурорского реагирования, актом индивидуального воздействия на должностных лиц, пытающихся совершить единоличные противоправные деяния, не влекущие по своей общественной опасности уголовной ответственности, но способные причинить вред гражданам либо государственным 171 или общественным интересам. Основная цель предостережения прокурора о недопустимости нарушения закона заключается в пресечении и предупреждении нарушения закона. Данный акт прокурорского реагирования применяется лишь в том случае, когда прокурору стало достоверно известно о том, что конкретное должностное лицо намерено совершить правонарушение, т.е. лишь на основании тщательно проверенных данных, исключающих предположения, неясности и неточности. Особенностью данного предостережения является объявление его первыми лицами прокуратуры, прокурором либо его заместителем, как правило, в кабинете прокурора и вручение его под роспись лица, которому данный акт объявляется. В случае неисполнения законных требований прокурора, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к предусмотренной законом ответственности. К актам прокурорского реагирования следует отнести требование прокурора, регламентированное ст. 9.1 Закона о прокуратуре, а также предусмотренные федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) «О противодействии экстремистской деятельности» предупреждение (ст. 7, 8) и решение прокурора (ст. 10). Действующим законодательством не регламентированы понятие и структура данных правовых средств. Вопроса для самоконтроля 1. Дайте определение правовой категории «правовые средства прокурора». 2. На какие группы подразделяются правовые средства прокурора? 3. Каково понятие прокурорской проверки и к какому виду правовых средств она относиться? 4. Какие акты прокурорского реагирования вправе (обязан) вносить прокурор субъекта Российской Федерации? 172 5. Каков срок рассмотрения протеста, представления, постановления прокурора, о возбуждении административного производства вносимого в порядке надзора? 6. Какие непроцессуальные средства прокурорского реагирования вправе/обязан применять прокурор района? 7. Назовите ненадзорные процессуальные правовые средства прокурора. 8. Определите понятие сигнализационные средства? Литература 1.Ергашев Е. Р. К вопросу о понятии и классификации правовых средств органов прокуратуры в теории прокурорского надзора / Е. Р. Ергашев // Российский юридический журнал. — 2007. — № 1. 2.Ергашев Е.Р. Представление как акт прокурорского реагирования в уголовном судопроизводстве// Уголовное право, 2007, N 4; 3.Ергашев Е.Р. К вопросу о правовых средствах прокурора, участвующего в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел// Арбитражный и гражданский процесс, 2007, N 7; 4.Ергашев Е.Р. Представление как акт прокурорского реагирования в уголовном судопроизводстве Учебное пособие Екатеринбург, УрГЮА, 2008 г. 5.Ергашев Е.Р. Предостережение о недопустимости нарушения закона как надзорный акт прокурорского реагирования Учебное пособие Екатеринбург, УрГЮА, 2009 г 6.Ергашев Е. Р., Корешникова Н.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения закона: Монография: Екатеринбург, 2010; 7. Ергашев Е. Р. Протест прокурора: Учебное пособие: Екатеринбург, 2010; 8. Ергашев Е. Р. , Пригорща П.А. Требование прокурора как инструмент обеспечения исполнения закона: Монография: Екатеринбург, 2010; 173 9. Григоренко В. Н., Демидов Н. К. Предостережение о недопустимости нарушения закона: Метод. пособие. М., 1986. 10.Настольная книга прокурора под общей редакцией Кехлерова С.Г., Капинус О.С.: Москва, 2012; Глава 7 Организация работы в органах прокуратуры Российской Федерации В результате освоения данной темы студент должен: знать: - понятие и виды организации работы в органах прокуратуры РФ; - систему и виды мероприятий составляющих организацию работы в органах прокуратуры РФ; - понятие распределений поручений, принципы распределения поручений; - виды полномочий прокурора; понятие планирования в органах прокуратуры РФ его характерные черты и виды; уметь: -различать виды организации работы в органах прокуратуры РФ; -определять конкретные мероприятия надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры; -распределять поручения, составлять индивидуальные и перспективные и текущие планы. владеть: оперированием основными понятиями организации работы в органах прокуратуры Российской Федерации. 7.1. Понятие организации работы в органах прокуратуры Непременным условием функционирования любой структуры является организация работы. Организацию работы в органах прокуратуры можно определить как систему взаимосвязанных между собой действий работников прокуратуры, основывающихся на иерархии и разделении труда, направленных на оптимизацию функционирования 174 прокурорской системы для достижения общих целей и реализации поставленных задач. Учитывая, что достижение цели и выполнение задач органов прокуратуры обеспечиваются такими конкретными видами деятельности, как прокурорский надзор, уголовное преследование, участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и уголовных дел, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и др., то организация работы включает в себя в первую очередь организацию осуществления основных направлений деятельности прокуратуры, перечисленных в ст. 1 Закона о прокуратуре. Кроме того, необходима надлежащая организация работы и в самой прокуратуре. В органах прокуратуры можно выделить два вида организации работы: 1) нормативно-правовой, при котором с помощью норм права данный орган прокуратуры наделяется компетенцией; 2) административно-управленческий — это организация работы самими прокурорами по реализации своих полномочий, определение правовых средств осуществления прокурорского надзора. В данном виде выделяют три направления работы прокуратуры: — организацию работы каждого прокурорского органа, (Генеральной прокуратуры РФ, прокуратуры субъекта РФ, города, района); — организацию работы структурного подразделения прокуратуры; — индивидуальную организацию работы каждого должностного лица прокуратуры. Важнейшим элементом эффективности организации работы органов прокуратуры, безусловно, является рациональное использование сил и времени ее сотрудников. В каждой прокуратуре работа не может быть организована одинаково, поскольку зависит от множества факторов. К ним относятся: территориально-экономическая характеристика региона, города, района; уровень и структура преступности; количество нарушений закона и связанный с ним объем работы; численность кадров прокурорских работников; их профессиональная подготовка и практический опыт. Организация работы в органах прокуратуры подразумевает в качестве 175 обязательного эффективного организационного условия — надлежащее руководство подчиненными сотрудниками. Руководство связано с постановкой целей и задач для исполнителей, определением направления их деятельности с учетом мероприятий, подлежащих осуществлению. Главным элементом в руководстве является достижение согласованных действий подчиненных работников при выполнении возложенных на них задач прокурорской деятельности. Организация работы в прокуратуре включает в себя целую систему мероприятий, которые по своему целевому назначению и характеру можно разделить на три вида: — основные; — технические; — по совершенствованию профессионального мастерства. Основные мероприятия связаны с осуществлением прокурорского надзора и иными направлениями деятельности прокуратуры. Ими являются: подбор и расстановка кадров, применение мер поощрения и взыскания, распределение поручений между сотрудниками; планирование работы прокуратуры; контроль и руководство; участие прокурора в рассмотрении гражданских и уголовных дел; получение информации о состоянии законности и ее анализ; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, меры взаимодействия с другими органами. Реализация данных мероприятий позволит прокурору города (района) эффективнее осуществлять прокурорский надзор за исполнением и соблюдением законов на поднадзорной территории, а также наиболее активно бороться с правонарушениями и преступлениями. Технические мероприятия непосредственно связаны с основными, но выполняют вспомогательные функции. По сути, это фиксирование (письменное отражение) работы городской (районной) прокуратуры. К ним относятся: — учет выполняемой работы, т.е. делопроизводство, регистрация входящей и исходящей корреспонденции; — ведение статистической отчетности; 176 — ведение кодификации; — материально-техническое обеспечение. Мероприятия по совершенствованию профессионального мастерства позволяют использовать передовой опыт, эффективные правовые средства в борьбе с нарушителями законности. К таким мероприятиям можно отнести оперативные совещания, на которых обсуждаются вопросы качества работы отдельных оперативных работников и составляются конкретные рекомендации; распространение вышестоящими прокурорами положительного опыта работы нижестоящих прокуроров и других передовых работников, а также стажировка в вышестоящих органах и учеба в специальных учебных заведениях. Вместе с тем немаловажное значение в организации работы прокуратуры имеют и такие элементы, как: местонахождение прокуратуры относительно места нахождения федерального суда и мировых судей; рациональное размещение и оборудование рабочих мест работников прокуратуры (их удобное расположение, оснащение средствами связи, предметами труда, техническими приспособлениями); обеспечение средствами и материалами, необходимыми для бесперебойной работы (канцелярскими товарами, бумагой, обеспечение соответствующими сотрудников справочной бланками). Большое и методической значение литературой, имеет научно- техническими средствами, т.е. всем, что относится к научной организации труда. Внедрение в повседневную работу прокуроров научной организации труда дает возможность избежать неорганизованности, свести к минимуму непроизводительные затраты сил и времени, столь необходимые в следственно-прокурорской деятельности. Как показывает практика, в прокуратуре научная организация труда имеет и большой социально-психологический эффект. Благожелательные, товарищеские отношения, готовность оказать коллегам помощь в работе, дать полезный совет оказывают большое положительное влияние на работоспособность всего коллектива прокуратуры, содействуют мобилизации «человеческого фактора», что также немаловажно. 177 7.2. Распределение обязанностей и поручений Важнейшее направление организации работы прокуратуры распределение служебных обязанностей работниками прокуратуры. работниками прокуратуры и Оптимальное является поручений между распределение непременным — правильное прокурорскими обязанностей условием между нормального функционирования прокуратуры. Распределение обязанностей и поручений должно производиться таким образом, чтобы не были упущены из внимания все участки работы прокуратуры, обусловленные задачами, указанными Законом о прокуратуре, приказами Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. При этом необходимо учитывать специфику деятельности прокуратуры, ее штатную численность, данные, характеризующие уровень, структуру и динамику преступности, состояние исполнения законов, социально-экономические, демографические и иные характеристики обслуживаемой территории. Кроме того, важное значение имеют данные об уровне деловой квалификации и опыте работы прокурора, его заместителей, других работников. Следует учитывать наличие у них специализации и склонности к выполнению тех либо иных обязанностей. При распределении поручений в органах прокуратуры РФ используются различные принципы. Предметный принцип отражает распределение обязанностей по направлениям (отраслям) прокурорской определенные группы деятельности. законов, установленные законом В соответствии с предметом иные функции В данном случае нормативные и направления прокурорского критерием являются правовые акты, деятельности надзора за каждым а также прокуратуры. работником в зависимости от конкретных условий региона и штатной численности прокуратуры закрепляется конкретная отрасль либо несколько отраслей прокурорской деятельности (в случае, если состав работников прокуратуры невелик). Например, надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, надзор за следствием, дознанием и ОРД и т.д. 178 Следующим является зональный принцип, согласно которому вся территория региона, города, района разделяется на определенные участки (зоны) с последующим закреплением их за конкретными работниками прокуратуры. Для обеспечения надзора на конкретных производственных предприятиях и организациях применяется объектный принцип распределения обязанностей. Он используется для распределения обязанностей по надзору за исполнением законов на одном или группе объектов производственной либо иной деятельности. При распределении обязанностей руководитель прокуроры должен руководствоваться также и общими принципами разделения труда: определенности, самостоятельности, стабильности выполняемых функций. Принцип определенности предполагает, что каждый работник несет ответственность за выполнение возложенных на него обязанностей в полном объеме. Принцип стабильности означает, что каждый работник специализируется по отдельным видам надзора в течение достаточно продолжительного времени. При огромном вале текущей работы и недостатке кадров прокурору необходимо организовать работу так, чтобы за работником был постоянно закреплен конкретный вид надзора, чтобы данный работник специализировался на порученном участке работы, набирался опыта и знаний. Реальное исполнение в органах прокуратуры указанного принципа, безусловно, привело бы к повышению производительности труда не только конкретного работника, но и всей прокуратуры в целом. Текучесть кадров негативно влияет на проявление принципа стабильности. Суть принципа самостоятельности заключается в том, что каждый прокурорский работник выполняет свои функции в строгом соответствии с порученным ему участком работы, закрепленном в распоряжении прокурора о распределении служебных обязанностей, без вмешательства других работников прокуратуры и независимо от них. Это означает не то, что работник осуществляет свою деятельность в отрыве от коллектива прокуратуры, а лишь то, что каждый работник лично организует работу на порученном ему участке. 179 Для успешного осуществления функций прокуратуры, достижения поставленных целей и решения насущных задач необходимо наличие четкого распределения служебных поручений. При этом нужно принимать во внимание характер выполняемой работы (она может быть оперативной и технической) и состав работников (который также подразделяется на оперативных и технических). Распределение поручений работникам прокуратуры закрепляется в виде распоряжения. Основное правило распределения поручений заключается в том, что весь объем оперативной либо технической работы делится между наличным штатом сотрудников прокуратуры, для того чтобы объем работы рационально распределить на конкретных сотрудников. При группировке следует учитывать однотипность и самостоятельность видов работы, их комплексность и повторяемость. Объем работы в прокуратуре зависит от количества населения, проживающего на территории. В соответствии с принципом отраслевой специализации каждое направление и отрасль прокурорской деятельности закрепляется за одним либо несколькими работниками прокуратуры. Все отрасли прокурорской деятельности можно подразделить на криминалистические и цивилистские. К криминалистическим отраслям относятся: надзор за исполнением закона органами дознания и предварительного расследования, за исполнением законов в изоляторах временного содержания, в камерах предварительного заключения и т.д.; к цивилистским — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за законностью выносимых судами решений по гражданским делам и т.д. Поэтому и вся оперативная работа и, соответственно, поручения оперативным работникам прокуратуры разделяются на криминалистические и цивилистские. 180 При распределении поручений необходимо учитывать два вида полномочий прокурора: — передаваемые, которые прокурор вправе делегировать своим подчиненным работникам. Это проведение конкретных проверок, разрешение жалоб, материалов, обжалование судебных решений в случаях, если оперативный работник является помощником прокурора участвующим в рассмотрении дела судом; — непередаваемые, являющиеся наиболее существенными и требующие повышенной квалификации работников. Данные полномочия может исполнять только лично прокурор либо его заместитель. Это одобрение важнейших следственных актов, дача согласия на проведение определенных следственных действий, полномочия по реагированию на правонарушения (протесты, представления). Непередаваемые полномочия непосредственно предусмотрены действующим законодательством РФ. Определяя полномочия оперативных сотрудников прокуратуры, прокурор не должен освобождать себя от общей прокурорской деятельности (планирование, подбор и расстановка кадров, координационная деятельность и т.д.). Именно прокурор как первое лицо прокуратуры обладает всей полнотой полномочий и, наделяя полномочиями подчиненных сотрудников прокуратуры, обязан организовать их труд, осуществлять постоянный контроль за их деятельностью, следить за состоянием законности в регионе и при необходимости принимать соответствующие меры и решения. Полномочия оперативных сотрудников прокуратуры можно подразделить на: — основные, закрепляющие за работником основное направление деятельности; — дополнительные, означающие всю текущую работу, которую должен выполнять оперативный работник в ходе повседневной деятельности. Основные полномочия — это закрепление за каждым прокурорским работником либо за несколькими из них части направления прокурорской деятельности, отрасли прокурорского надзора либо нескольких отраслей. Распределение полномочий между прокурорскими работниками зависит от количества оперативных работников 181 прокуратуры и состояния законности на поднадзорной территории. Перед тем как издать распоряжение о распределении обязанностей, прокурору необходимо тщательно изучить состояние законности в регионе, проанализировать нагрузку (количество поступившей в прокуратуру корреспонденции, обращений (жалоб, заявлений и т.д.), материалов, заданий вышестоящих прокуратур, примерное количество плановых мероприятий, количество актов прокурорского реагирования, нагрузку в суде и т.д.), соразмерить выводы анализа со штатным расписанием прокуратуры, опытом сотрудников и лишь поле этого приступать к составлению распоряжения. Если по штатному расписанию количество прокуроров достаточно, то целесообразно закрепить за каждым из них конкретную функцию, направление деятельности, отрасль либо часть отрасли. К дополнительным полномочиям прокурорских работников относятся: разрешение обращений, поступивших в прокуратуру, поддержание государственного обвинения в суде по уголовным делам, дача заключений по гражданским делам, составление отчетов, ведение кодификации. Представляется целесообразным поручать подчиненным работникам разрешать обращения, поступившие в прокуратуру с учетом направления либо отрасли прокурорской деятельности, закрепленной за конкретным прокурорским работником, поскольку подобная практика способствовала бы накоплению опыта в данном направлении либо отрасли, а также позволяло работнику ориентироваться в состоянии законности на своем участке работы. Распределение поручений техническим работникам оформляется отдельным распоряжением. Для правильной организации работы при распределении обязанностей между работниками прокуратуры должны быть охвачены прокурорской деятельности. Формулировки распоряжения все направления излагаются юридически грамотно, конкретно, с тем, чтобы каждый прокурорский работник представлял предмет своих функциональных обязанностей, пределы компетенции и ответственности в строгом соответствии с требованиями Закона о прокуратуре, приказами Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ. 182 В аппаратах прокуратур субъектов Федерации (областных, краевых, республиканских, распределение поручений производится в соответствии с предметнозональным принципом. Предметность здесь определяется также как и прокуратурах первичного звена прокурорской системы и выражается в определении служебных обязанностей подчиненных сотрудников по направлениям и отраслям прокурорской деятельности. Совмещение нескольких функций не допускается. В указанных прокуратурах отчетливо проявляется отраслевая специализация, каждое направление деятельности либо отрасль закрепляется за группой прокурорских работников. Группы, объединяются в структурные подразделения, (управления, отделы на правах управлений, отделы). Низовые структурные подразделения - отделы состоят из руководителей структурных подразделений и прокуроров). прокуроров отделов (зональных Обязанности прокуроров отелов распределяются строго по зональному принципу, в соответствии с которым каждые прокурор отдела осуществляет свои полномочия на закреплённой за ним зоне. Зоны включают в себя прокуратуры городов, районов, приравненные к ним прокуратуры. Структура Генеральной прокуратуры несколько сложнее. Здесь сформировании различные главные управления, управления, в которые входят отделы. Некоторые отделы осуществляют свои функции как на правах управлений и являются самостоятельными структурными подразделениями. Другие, не являющиеся самостоятельными структурными подразделениями. Все управления Генеральной прокуратуры подразделяются на два вида. Отраслевые и организационные. Первые отвечают за все направления прокурорской деятельности, обеспечивающие исполнение закона, то есть, созданы по предметному принципу (отраслевой специализации), прокурорской деятельности в соответствии с которым каждое направление представлена соответствующим управлением. По предметному принципу, но в значительно узких границах, сформированы отделы (направление прокурорской деятельности подразделяется на отрасли, применительно к которым и создаются отделы). Распределение поручений здесь также происходит по 183 зональному принципу, то есть за каждым прокурором отдела закрепляются определенная зона, - как правило, несколько прокуратур субъектов федерации (областей краев республик). 7.3. Планирование работы План в органах прокуратуры — управленческий акт, в котором разработана система положений, мероприятий, реализация которых позволяет усилить борьбу с правонарушениями, улучшить состояние законности. Планирование работы является одним из организующих начал обеспечения деятельности прокуратуры по реализации полномочий, предусмотренных Законом о прокуратуре РФ. Состояние планирования в органах прокуратуры отражает не только уровень организации работы, но и целенаправленность принимаемых прокуратурой мер по усилению борьбы с преступностью и укреплению законности на поднадзорной территории. Планирование — это процесс творческий, порой тесно связанный с решением экономических, социальных, организационных и иных вопросов. В связи с этим важное значение в нем имеет формулирование целей, задач, криминологической проблемы. Надлежаще организованным планированием в прокуратуре достигается сосредоточение сил и средств на основных направлениях деятельности прокуратуры. При подготовке плана работы прокуратуры необходимо соблюдать основные принципы планирования: принцип целенаправленности и конкретности, принцип оптимальной достаточности и принцип стабильности. Принцип целенаправленности и конкретности означает, что план должен быть направлен на достижение определенной цели, с юридически грамотным и полным определением мероприятий и объектов прокурорской деятельности. Плановые мероприятия должны отражать намеченные цели, которые предполагается достигнуть в результате исполнения этих мероприятий. 184 Принцип оптимальной достаточности планов определяет соответствие объема работы реальному штату и иным возможностям прокуратуры, наличию сил и средств, времени для его реализации в установленные сроки. Согласно данному принципу план работы должен быть гибким, а мероприятия равномерно распределены по времени их исполнения таким образом, чтобы в каждом месяце, квартале, полугодии предусматривалась примерно одинаковая нагрузка на каждого исполнителя. Подобный подход к планированию позволит более рационально использовать рабочее время и усилить эффективность надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры направленной на обеспечение исполнения закона. Вместе с тем в планы нецелесообразно включать второстепенные мероприятия. Не подлежит планированию повседневная служебная деятельность прокурорских работников, регламентированная различными видами законодательства либо приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. Кроме того, нельзя планировать мероприятия, не входящие в компетенцию органов прокуратуры. В то же время недопустимо в процессе подготовки плана чрезмерное сужение сферы планирования. Принцип оптимальной достаточности обеспечивается избирательным подходом в формировании плана, выборе наиболее актуальных проблем деятельности, приоритетных для данной прокуратуры и основанных на результатах анализа состояния законности. Принцип стабильности предполагает неизменность плановых мероприятий. Однако не исключается возможность корректировки плана в зависимости от складывающейся оперативной обстановки в регионе. Изменение плана возможно по мотивированному ходатайству соответствующих должностных лиц прокуратуры либо по личной инициативе прокурора. Внесение изменений в план оформляется распоряжением прокурора. Подобное решение может быть принято и по указанию вышестоящего прокурора либо его заместителя. Из опыта работы прокуроров видно, что просчеты в планировании неизбежно влекут за собой неудовлетворительное качество проводимых прокурорских проверок и других мероприятий и, как следствие, их низкую 185 результативность. В практике работы прокуратур применяют различные виды планирования: перспективное, текущее, координационное. Первые оперативное, три комплексное, подразделяются индивидуальное, по срокам исполнения: на перспективные — годовые, текущие — полугодовые, квартальные, месячные и календарные (недельные, ежедневные). В зависимости от направленности, объема и разносторонности включенных в план мероприятий, а также количества исполнителей планы делятся на комплексные и индивидуальные. Перспективные планы на год, как правило, затрагивают проблемы борьбы с преступностью и готовятся совместно с другими правоохранительными органами. Эти планы основаны на прогнозировании правонарушений. При всей стихийности правонарушений и преступлений, совершаемых в регионе, прокурор должен выделить некоторые закономерности. Они определяются временем, территорией, численностью и составом населения, характером производства, переселением людей из зарубежья и многими другими факторами. На основе тщательного анализа состояния законности и преступности на обслуживаемой территории прокурор определяет основные направления деятельности прокуратуры, выявляет наиболее неблагополучные органы, поднадзорные субъекты - предприятия, учреждения, организации коммерческие структуры (с позиции соблюдения действующего законодательства), которые станут предметом пристального внимания прокурора. После этого готовится комплекс мероприятий по борьбе с преступностью и другими нарушениями законности. В соответствии с п. 4.1 Регламента Генеральной прокуратуры РФ, утвержденного приказом Генерального прокурора РФ от 03.06.2013 № 230 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации», работа Генеральной прокуратуры РФ планируется на полугодие. Соответственно, работа прокуратур субъектов РФ, городских, районных прокуратур также планируется на полугодие. Это позволяет всесторонне и динамично реализовывать полномочия прокуратур по основным направлениям их деятельности. 186 Текущее планирование прокурорского органа является и обычно основным используется и обязательным прокурорами для каждого для планирования конкретных мероприятий по определенному направлению прокурорской деятельности. Именно к текущему планированию предъявляются жесткие требования: оно должно быть реальным, что обеспечивается тщательным изучением состояния законности в регионе. Перед составлением полугодового плана прокурором должны быть изучены количество и виды преступлений и иных нарушений закона, совершаемых в регионе, степень их тяжести и распространенности, определены районы наибольшего распространения преступности, проанализированы недостатки в работе инспекторов дознания, следователей, работников прокуратуры и иных должностных лиц. Прокурор может изучать состояние законности, пользуясь двумя источниками. Первый — информация, находящаяся в самой прокуратуре: разрешенные жалобы, уголовные дела, исковые заявления, акты прокурорского реагирования и т.д. Второй — информация, которой располагают администрации различных органов, организаций, учреждений, предприятий (имеются в виду различные инспекции, санитарно-эпидемические службы, контрольно-ревизионные управления, комиссии по делам несовершеннолетних) и т.д. По результатам данного изучения в прокуратуре разрабатываются и включается в план наиболее существенные принесет максимально Нецелесообразно эффективный включать мероприятия, результат в полугодовой план в деле реализация укрепления незначительные которых законности. мероприятия, поскольку они не дадут должного результата и приведут к большой трате времени. Тщательное изучение состояния законности на поднадзорной территории дает прокурору гарантию реальности планирования. Как показывает практика, в текущий (полугодовой) план обычно включают два вида мероприятий: проверки исполнения законов и обобщения прокурорской практики. В план могут также включаться исполнительской дисциплины мероприятия направленные повышение сотрудников прокуратуры. Процесс формирования плана складывается из трех взаимосвязанных этапов. 187 На первом этапе — предварительном — прокурор на оперативном совещании ставит перед работниками задачу подготовить обобщенные документы и предложения к проекту плана, с указанием конкретных исполнителей и лиц, ответственных за организацию исполнения. На втором этапе вся поступающая в прокуратуру информация по направлениям прокурорской деятельности накапливается оперативными работниками в соответствии с закрепленными за ними основными поручениями, анализируется и представляется прокурору к установленному сроку с письменными предложениями и обоснованиями необходимости включения мероприятия в план работы прокуратуры. Регламент Генеральной прокуратуры РФ требует, чтобы предложения, вносимые в план работы, были мотивированными и содержали сведения о сроках и способах исполнения мероприятий, ответственных лицах и соисполнителях, предполагаемых формах реализации результатов. В ходе подготовки плана обязательно принимаются во внимание требования приказов и указаний вышестоящих прокуроров, решения коллегий вышестоящих прокуратур и координационных совещаний правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также учитываются мероприятия целевых региональных и муниципальных программ по организации борьбы с преступностью. Основанием для включения в план тех или иных мероприятий являются полученные данные о нарушениях законности, исходящие как непосредственно из прямых обращений граждан, так и из оценки гражданских и уголовных дел, информации правоохранительных и контролирующих органов, органов власти, статистических данных, анализа прокурорской и правоприменительной практики, сообщений СМИ и других источников. Работа по изучению аналитических документов, внесенных предложений и другой информации, а также по формулированию плана осуществляется, как правило, лично прокурором. План работы прокуратуры оформляется по установившейся форме: указываются порядковый номер, наименование мероприятия, срок исполнения, исполнитель, планируемый результат, примечание. 188 При подготовке плана следует руководствоваться следующими положениями: — планируя задание и его исполнителей, необходимо исходить из оценки повседневной текущей работы каждого отдельного прокурорского работника, его функциональных обязанностей; — необходимо подбирать исполнителей по каждому плановому мероприятию не только с учетом закрепленных за ним обязанностей, но и с учетом квалификации и способности прокурорского работника осуществлять выполнение того либо иного мероприятия. Выбор средств для достижения целей и задач предполагает не только формулирование соответствующих мероприятий, но и их привязку к конкретным исполнителям. После подготовки, на последнем этапе, полугодовой план просматривается прокурором, им окончательно отрабатывается его редакция, которая сопоставляется с мероприятиями плана вышестоящей прокуратуры. С проектом плана заблаговременно знакомятся все работники аппарата прокуратуры, и в случае необходимости в него вносятся уточнения и замечания исполнителей. Это позволяет сделать план содержательным и конкретным. Окончательный проект плана обсуждается на коллегии в Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов федерации и приравненных к ним прокуратурах, или оперативном совещании в прокурорах городов, районов и приравненных к ним прокуратурах. План подписывается прокурором до наступления срока его реализации. После этого с планом знакомятся все оперативные работники прокуратуры. Копия плана направляется в установленном порядке вышестоящему прокурору. Контроль и ответственность за исполнение плана возлагается лично на прокурора. В органах прокуратуры широко применяется оперативное планирование сроком до одного месяца, а также индивидуальное — по повышению профессиональной подготовки, личное календарное планирование деятельности прокурора и других работников. Весьма показательно в данном случае личное календарное планирование, 189 особенно молодых работников, не имеющих достаточного опыта работы. В органах прокуратуры при проведении объемных проверок или разрешении сложных материалов практикуется составление еженедельных планов-графиков. Они представляют собой таблицу, в которую вносятся дни недели и конкретные мероприятия, запланированные на конкретное время каждого дня. Подобный план очень удобен в использовании, прост в составлении и элементарен в проверке. Как показывает практика, составление и применение подобных планов приносит большой положительный результат. В личном плане прокурора предусматривается его участие в работе региональных органов власти, в совещаниях, встречи с другими должностными лицами, проведение оперативных и координационных совещаний, заслушивание докладов, прием посетителей, принятие управленческих решений, подготовка надзорных, отчетных данных и т.д. Мероприятия обычно разносятся по дням недели, неделям, кварталам. Вопросы, подлежащие решению вне рабочего времени, должны указываться отдельно. Для ведения личного календарного плана на практике используются еженедельники установленного образца, где предусмотрены разделы, что нужно сделать, в какое время, кого пригласить, кому позвонить, где необходимо быть и т.д. Личное планирование прокурора и других сотрудников прокуратуры является важнейшим звеном организации труда, способствует рациональному использованию рабочего и личного времени, повышает результативность рабочего дня. Отраслевые планы определяют деятельность прокуратуры по отдельным определенным предметам прокурорской деятельности. В таких планах группируются мероприятия, касающиеся одного направления или отдельной отрасли прокурорской деятельности, например надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, о борьбе с наркоманией, о борьбе с коррупцией, незаконным оборотом оружия и др. Отраслевыми планами также предусматриваются мероприятия по концентрации усилий прокуратуры по борьбе с нарушениями законов в различных сферах правовых отношений: социальной, бюджетной, налоговой и др. Как показывает практика, они составляются на непродолжительное время (неделя, месяц, квартал). 190 Координационное планирование. В начале календарного года прокуроры вместе с другими членами координационных совещаний должны проанализировать состояние законности и борьбы с преступностью, а затем разработать и составить план основных мероприятий координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Разработке такого плана предшествует анализ состояния, структуры и динамики преступности. Планирование координационной деятельности увязывается с планами координационной деятельности федеральных правоохранительных органов и органов субъектов РФ. и оперативных совещаний, Планы составляются приказов, с учетом указаний решений и других коллегий организационно- распорядительных документов прокуратур и иных правоохранительных органов. При планировании также учитываются общие программы борьбы с преступностью и планы социального развития городов и районов. Процедура планирования требует участия в ней всех членов координационного совещания. План основных мероприятий, как правило, составляется на год и утверждается на заседании координационного совещания. Данный срок планирования является оптимальным, поскольку динамика преступности на местах изменяется достаточно часто. Подобная практика дает возможность маневра при планировании мероприятий, направленных на укрепление законности и борьбу с преступлениями. В планы обязательно включаются мероприятия, требующие согласованных совместных действий правоохранительных органов. Планы координационной деятельности не должны предусматривать мероприятия, являющиеся исключительной компетенцией конкретного правоохранительного органа. Обычно подобные планы состоят из пяти — десяти мероприятий в зависимости от оперативной обстановки на территории. Процедура формирования планов состоит из нескольких этапов. Как правило, прокуроры за месяц-полтора до истечения сроков планового периода требуют от руководителей правоохранительных органов представить обоснованные предложения о включении в план мероприятий вопросов, подлежащих рассмотрению 191 на координационных совещаниях. В предложениях указываются предполагаемые сроки исполнения, органы, на совещании, ответственные а также представляются предполагаемые к установленному координационного совещания) правоохранительного за подготовку органа. прокурорской системы вопроса результаты сроку на имя за подписью Секретариат исполнения. Предложения прокурора (председателя руководителя (в для рассмотрения прокуратурах соответствующего первичного звена секретарь) координационного совещания на основании поступивших предложений готовит проект плана координационных мероприятий и докладывает об этом прокурору, после чего направляет его на согласование другим руководителям правоохранительных органов — членам координационного совещания. После согласования проект утверждается прокурором и подписывается всеми членами совещания, что придает ему надлежащую легитимность и позволяет осуществлять контроль за исполнением, а также обеспечивает преемственность при смене руководителей правоохранительных органов. После утверждения план направляется руководителям правоохранительных органов. При этом он должен поступить в правоохранительные органы не позднее начала срока его исполнения. Кроме того, копия плана координационного совещания направляется руководителям местных органов власти, губернатору, префекту, главе администрации и т.д. с преступностью, естественно, для сведения принимаемой поскольку по финансированию и согласования ежегодно указанные проводимых лица с программой администрацией имеют координационным по борьбе территории. достаточные совещанием Это полномочия мероприятий. В общих чертах план имеет следующие параметры: название, порядковый номер мероприятия, его наименование, срок исполнения, ответственные должностные лица, примечания (в них делаются отметки об исполнении). За исполнение каждого мероприятия ответственность несет конкретное должностное лицо, обычно член координационного совещания либо его заместитель. Выполнение намеченных мероприятий контролируется председателем совещания, т.е. 192 прокурором. Наиболее координационной преступностью распространенным деятельности недостатком правоохранительных в органов планировании по борьбе с планировании является подмена прокурорами координационной деятельности надзорными полномочиями.77 7.4. Статистическая отчетность В органах прокуратуры Российской Федерации состояние законности и преступных проявлений и их оценка производятся на базе обобщенных данных, содержащихся в статистической отчетности. Статистическая отчетность – официальный документ, в котором в специальной форме содержатся сведения об изучаемом объекте. Статистическая отчетность в органах прокуратуры состоит из отчетов, статистических форм, методик их учета, инструкций к отчетам (например, инструкция к отчету о следственной работе). Отчетность как форма статистического наблюдения основана на первичном учете и является его обобщением. Первичный учет – это регистрация различных факторов на первичном учетном документе. В органах прокуратуры ведется отчетность по отдельным видам надзора и другим направлениям деятельности. Статистическая отчетность в органах прокуратуры включает в себя отчеты о состоянии надзорной и иных направлений деятельности органов прокуратуры в виде установленных форм. К формам статистической отчетности относятся: - сведения об основных показателях работы прокурора по форме ПМ; - отчет о работе прокурора по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по форме ОНТ; - "Сведения о работе прокурора в сфере реализации приоритетных национальных проектов" (форма ПНП); 77 Более подробно см. Информационное письмо Генпрокуратуры от 25.03.2008 № 20-6-208 «О практике планирования координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» 193 - "Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности" (форма К); - "Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности" (форма ФБ); - "Отчет о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности" (форма ОРД); - иные формы ведомственной статистической отчетности, утверждаемые Генеральным прокурором Российской Федерации Формы и сроки представления статистической отчетности утверждены соответствующими приказами Генерального прокурора Российской Федерации. Кроме того, в целях обеспечения полноты и достоверности статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния и результатов работы следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, упорядочения представления и анализа соответствующей информации, Генеральным прокурором Российской Федерации приказом от 20 августа 2012 г. № 285 утверждено и введено в действие, начиная с отчета за III квартал 2012 г. Временное положение о порядке представления отчетов следственных органов Следственного комитета Российской Федерации по формам федерального статистического наблюдения № 1-Е, № 1-ЕМ и № 2-Е. Формы ведомственной статистической отчетности разрабатываются на основе общих требований и с учетом установленного порядка обработки статистических данных в электронном виде. Заголовок формы включает ее наименование, сокращенное наименование, код формы, номер и дату приказа, которым она утверждена, периодичность и сроки представления отчетности. Адресная часть формы включает наименование подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которому должна представляться статистическая 194 отчетность, наименование органа прокуратуры, представившего отчет. Содержательная часть формы включает разделы с показателями, характеризующими состояние надзорной или иной деятельности органов прокуратуры на отдельных направлениях. Каждый раздел формы имеет наименование. Все строки и графы формы должны иметь нумерацию. Показатели формы представляются в виде таблицы, в ячейки которой заносятся их значения в целых числах. Денежные суммы по показателям форм статистической отчетности учитываются в тысячах рублей и округляются до целых тысяч в соответствии с общепринятыми правилами. Форма ведомственного статистического отчета заполняется нарастающим итогом с начала отчетного периода как правило, по итогам квартала, полугодия, девяти месяцев и году (если иное не оговорено в конкретной форме). Например, для форм отчетности с квартальной периодичностью: с 1 января по 31 марта - за три месяца текущего года; с 1 января по 30 июня - за полугодие; с 1 января по 30 сентября - за девять месяцев; с 1 января по 31 декабря - за год. Оформительская часть формы содержит обозначения должности, фамилии, имени, отчества и подписи руководителя, подписавшего отчет, и исполнителя (лица, составившего отчет), его номера телефона, а также даты утверждения и регистрации отчета, его исходящий номер. Статистические отчеты в органах прокуратуры составляются работниками, в функциональные обязанности которых входят вопросы формирования статистической отчетности. Составляются следующие формы статистической отчетности: отчет о работе прокурора (форма П); отчет форма ПНП; отчет форы К; отчет формы ФБ; отчет формы ОРД. 195 Отчет по форме П раскрывает основные показатели работы прокуратуры по всем надзорным и ненадзорным направлениям ее деятельности и направляется вышестоящему прокурору ежеквартально нарастающим итогом. Отчет формы ПНП включает в себя сведения о работе прокурора в сфере реализации приоритетных национальных проектов. Порядок и сроки представления данного вида отчетов прокурорами городов, районов, приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур определяются приказами и указаниями, издаваемыми прокурорами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур. Как правило, это каждое полугодие. Отчет формы К содержит сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности. Отчет формы ФБ включает сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности. Отчет формы ФБ сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности. Статистический отчет по форме ОРД отражает результаты проверок обращений граждан о нарушениях законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, поступивших в прокуратуру города, района , а также предусмотренного законом порядка их проведения и законности решений, принимаемых руководителями органов, осуществляющими эту деятельность. Составление статистических отчетов осуществляется в электронном виде на основании данных первичного учета. В электронном специального виде статистические программного обеспечения отчеты создаются с "Автоматизированное использованием рабочее место 196 "Статистика Генеральной прокуратуры Российской Федерации" (далее - "АРМ Статистика"), которое обеспечивает ввод данных, контроль установленных логических равенств и выгрузку статистических данных в заданном формате. Статистические отчеты представляются нижестоящими прокурорами вышестоящим на бумажном носителе и в электронном виде в порядке и в сроки, установленные в утвержденных формах ведомственной статистической отчетности и инструкциями по их заполнению. В рукописном виде отчеты не принимаются. Прокуроры несут персональную ответственность за достоверность статистических данных, содержащихся в представляемых ими вышестоящему прокурору статистических отчетах. Статистические отчеты на бумажном носителе, составленные в соответствии с требованиями исключением Инструкции, случаев, направляются когда требуются без сопроводительного пояснения к конкретным письма, за значениям показателей статистического отчета. Срок представления статистического отчета указан в бланке соответствующей формы отчетности, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации. Датой представления отчета считается дата поступления его вышестоящему прокурору. Своевременно представленным считается отчет, поступивший не позднее установленного срока. Если срок представления отчета приходится на выходной (праздничный) день, то последним днем его представления считается следующий за ним рабочий день. Вопросы для самоконтроля 1. Каково целевое назначение организации работы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации? 197 2. Какие критерии учитываются при распределении служебных обязанностей в органах прокуратуры? 3. Охарактеризуйте распределение поручений в органах прокуратуры и его принципов. 4. Какие виды планов применяются в органах прокуратуры при организации работы? 5. Назовите принципы планирования 6. Какие требования предъявляются к планированию работы в органах прокуратуры Российской Федерации? 7. Назовите виды статистической отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации. Литература 1. Ергашев Е. Р. Организация работы городской (районной) прокуратуры: Учеб. пособие: Екатеринбург, 2005; 2. Настольная книга прокурора под общей редакцией Кехлерова С.Г., Капинус О.С.: Москва, 2012; 3. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть. Екатеринбург, 1999 4. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учеб. / Под ред. А. Ф. Смирнова. М., 2005. 5.Настольная книга прокурора под общей редакцией Кехлерова С.Г., Капинус О.С.: Москва, 2012; 6.Шинд, В. И. Организация труда в районной (городской) прокуратуре / В. И. Шинд, В. Т. Михайлов. — М., 1975. 198 Глава 8 Рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений в органах прокуратуры Российской Федерации В результате освоения данной темы студент должен: знать: —понятие обращения, виды обращений, рассматриваемых органами прокуратуры; —порядок регистрации и учета обращений в органах прокуратуры; —сроки разрешения обращений в органах прокуратуры; уметь: — принимать решения по поступившему в органы прокуратуры обращению; — принимать решения по результатам рассмотрения обращения; — работать с обращениями, поступившими в форме электронного документа; —владеть: — навыками разрешения обращений, поступающих в органы прокуратуры; — навыками ведения личного приема заявителей. 8.1. Понятие и виды обращений Рассмотрение обращений граждан является исключительно важным направлением работы прокуратуры, поскольку осуществление данной деятельности способствует решению задач обеспечения защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления законности и правопорядка. Разрешая обращения и принимая граждан, прокуроры получают информацию о совершенных и готовящихся нарушениях закона, о недостатках в деятельности самой прокуратуры, что позволяет своевременно принимать меры по их устранению и восстановлению нарушенных прав и свобод, привлечению виновных к ответственности. Несмотря на расширение диапазона 199 судебной защиты, значительное количество граждан предпочитает обращаться в органы прокуратуры. Решение возникающих проблем связанных с нарушением законов, прав и свобод граждан не может осуществляться исключительно путем обращения пострадавших в суд, что обусловлено спецификой судебной процедуры. Зачастую прокуратура способна отреагировать на ситуацию с нарушением закона более оперативно, чем это было бы в случае судебного разбирательства, и, что немаловажно, без материальных затрат. Кроме того, большинство российских граждан все еще не готово отстаивать свои права самостоятельно и перестройка правосознания населения в этом отношении идет очень медленными темпами. Обязанность по рассмотрению и разрешению жалоб непосредственно возложена на прокуроров при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 27 Закона о прокуратуре РФ прокурор, осуществляя надзор, рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные обращения о нарушении прав и свобод человека и гражданина. Данному вопросу в Законе о прокуратуре РФ посвящена также ст. 10, которая называется «Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений». В указанной статье установлено, что в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Поступающие в органы прокуратуры обращения рассматриваются в порядке и сроки, определенные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который устанавливает общие положения, касающиеся реализации гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Более подробно порядок рассмотрения обращений, поступающих в органы прокуратуры, регламентируется Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и 200 приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации. В приказе Генеральной прокуратуры от 30 января 2013 г. № 45, которым утверждена названная Инструкция, отмечено, что порядок приема, учета, регистрации обращений (запросов), их формирования в надзорные, наблюдательные производства, оформления, размножения, систематизации и хранения устанавливается Инструкцией по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации (далее - Инструкция по делопроизводству), иными организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в органах военной прокуратуры - организационно-распорядительными документами заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора. Особенности порядка и сроков рассмотрения обращений, связанных с реализацией заявителями процессуальных прав и законных интересов в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве, обращений, вытекающих из международных отношений и обязательств, обращений (запросов) депутатов, органов законодательной и исполнительной власти, военнослужащих и иных обращений, а также приема граждан регулируются Регламентом Генеральной прокуратуры Российской Федерации и организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в органах военной прокуратуры - приказами и иными организационно-распорядительными документами заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора. В органах прокуратуры рассматриваются обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации. Обращения могут быть получены в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телеграфу, факсимильной связи, информационным системам общего Рассматриваются также обращения граждан, направленные СМИ. пользования. Обращения подлежат обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления 201 в органы прокуратуры. Под обращением понимается предложение, заявление, жалоба или ходатайство. Обращения могут быть индивидуальными или коллективными. Индивидуальное — обращение, поданное самим гражданином, объединением граждан или юридическим лицом, которые считают свои права либо права других лиц нарушенными. Коллективное — обращение двух или более лиц, а также обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами или участниками митинга, собрания. В Инструкции о рассмотрении обращений даны определения основных видов обращений: предложение — рекомендация заявителя по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению деятельности государства и общества в социально-экономической и иных сферах; заявление — просьба гражданина или иного лица о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; жалоба — просьба заявителя о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц; ходатайство — просьба заявителя о признании в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, определенного статуса, прав, свобод. Особо выделяются парламентский запрос, запрос и обращение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. Парламентский Федерального запрос — Собрания запрос, Российской принятый Федерации соответствующей с соблюдением палатой требований, предусмотренных ст. 13 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и 202 статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в порядке, установленном их регламентами, по вопросам, входящим в компетенцию Генерального прокурора Российской Федерации. Запрос — оформленный надлежащим образом, с соблюдением требований федерального законодательства документ, направленный уполномоченными должностными лицами, а также членами Совета Федерации или депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (депутатский запрос), адресованный Генеральному прокурору Российской Федерации, по вопросам, входящим в компетенцию Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Обращение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы — документ, направленный в органы прокуратуры, с сообщением о нарушениях закона, а также с просьбой о предоставлении информации, сведений или документов по вопросам, связанным с их деятельностью, не оформленный как запрос. В случае если член Совета Федерации или депутат Государственной Думы направил запрос не Генеральному прокурору РФ, а его заместителям или иному должностному лицу органов прокуратуры, он рассматривается как обращение. Обращения могут быть первичными и повторными. Первичное — обращение по вопросу, ранее не рассматривавшемуся в данном органе прокуратуры, либо поступившее от лиц, ранее не обращавшихся в прокуратуру по уже рассматривавшемуся вопросу. Повторное — обращение, поступившее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, в котором обжалуется решение, принятое по предыдущему обращению, поступившему в данную прокуратуру, или указывается на недостатки, допущенные при рассмотрении и разрешении предыдущего обращения, либо сообщается о несвоевременном рассмотрении предыдущего обращения, если со времени его поступления истек установленный законодательством срок рассмотрения. 8.2. Регистрация и учет обращений 203 Порядок регистрации и учета обращений определяется Инструкцией по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 29.12.2011 N 450 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации», в которой отмечено, что поступающие обращения и относящиеся к ним документы регистрируются в алфавитной картотеке. В ней же регистрируются и устные обращения, принятые работниками на личном приеме и оформленные ими справкой, в которой указываются необходимые для регистрации данные (фамилия, имя, отчество, по какому вопросу, место действия, домашний адрес и т.д.). Если документы регистрируют несколько человек, рекомендуется на обращении проставлять фамилию или личный индекс регистрирующего работника. Перед регистрацией каждого обращения по картотеке проверяется, не заводилась ли ранее алфавитная или ссылочная карточка. Алфавитная поступило карточка обращение, заводится а ссылочная на лицо, по делу карточка — (в отношении) на заявителя, если которого обращение поступило не от самого лица. Алфавитные карточки заводятся при регистрации первичных обращений, а также обращений, к которым приложены копии приговора, решения, определения, постановления суда и других документов по делам. При регистрации жалоб, к которым приложены приговоры, определения и т.п., допускается заводить алфавитную карточку только на основное лицо, от которого поступила или в отношении которого подана жалоба, а на всех остальных — ссылочные карточки. Последующие жалобы и документы в отношении одного и того же лица или вопроса регистрируются на оборотной стороне имеющейся алфавитной карточки с указанием, когда и от кого поступил документ, куда и за каким номером направлен, передан. На жалобе проставляется номер надзорного (наблюдательного) производства, а также единица административно-территориального деления (республика, край, 204 область и т.п.). Если в последующей жалобе ставится другой вопрос, она также регистрируется на имеющейся алфавитной карточке с обязательным указанием ее содержания. При регистрации жалоб о розыске лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов, алфавитная карточка выписывается на заявителя, а ссылочная — на уклоняющегося от уплаты. При регистрации коллективных обращений алфавитные карточки выписываются на лиц, чьи действия обжалуются, ссылочные — на первых двух лиц, подписавших обращение, и на отправителя, чей адрес указан на конверте. Содержание коллективных писем приводится более подробно. На алфавитной карточке указываются: — в графе «Индекс» — номер надзорного или наблюдательного производства по обращению; — в графе «Фамилия, имя, отчество» — по возможности полные сведения; — дата поступления (проставляется по штампу отдела прохождения корреспонденции); — в графе «Куда, когда, за каким номером направлен, передан» — наименование прокуратуры, организации, дата и номер документа или индекс подразделения, куда направлен, передан документ, и дата направления; — в графе «Содержание» — наименование документа, его заголовок или краткое содержание (по возможности одним словом): алиментное, жилищное, о выселении, трудовое, пенсионное и т.п.; — в графе «От кого поступил, индекс, дата» — фамилия или лицо, подавшее обращение (заявитель, заключенный, коллектив, Федоров и т.д.). Если жалоба принята на личном приеме — «с приема» и кем принята; — в графе «Исполнитель» — фамилия работника, принявшего решение по обращению. Генеральная прокуратура, органы и учреждения прокуратуры, имеющие 205 автоматизированный информационный комплекс «Надзор» (АИК «Надзор»), осуществляют регистрацию документов (в том числе и обращений), поступающих по различным каналам связи, в АИК «Надзор». Регистрация документов в электронном виде производится в подразделении, принявшем документ. информационным Документы, системам поступившие общего по почте, пользования, фельдсвязью, регистрируются по отделом прохождения корреспонденции, принятые на личном приеме руководителей органа прокуратуры регистрируются секретарями руководителей, факсограммы , электронные образы документов 78 - сотрудниками служб делопроизводства структурных подразделений. В органах прокуратуры, работающих в АИК «Надзор», информацию о регистрации обращений сотрудники получают на рабочем месте с помощью поиска в системе. При регистрации в АИК «Надзор» обращений граждан заполняются следующие поля регистрационной карточки: «дата» регистрации, «корреспондент» (один или несколько), «состав» документа (количество листов обращения, через дробь — количество приложений), «доставка», «почтовый номер» (номер заказного письма или бандероли); при необходимости выставляются обозначения коллективного или анонимного обращения. В случае если обращение пересылается из другого ведомства для рассмотрения «сопроводительный документ» в прокуратуре, заполняются («корреспондент», «исходящий поля на закладке номер», «дата», «подписал», «состав» сопроводительного письма). При поступлении обращений от зарубежных корреспондентов адрес вносится латинскими буквами и арабскими цифрами или на языке страны, из которой поступило обращение (при наличии такового на конверте либо в обращении). Принятые на личном приеме обращения (устные или письменные) регистрируются Электронный образ документа - электронная копия документа, полученная путем сканирования бумажного носителя. 78 206 в подразделении, осуществляющем прием. В поле «Доставка» указывается «Личный прием». Если письменное обращение не принято, то в поле "Состав" внести "0", а в поле "Принятое решение" указать "Дано устное разъяснение". Надзорные (наблюдательные) производства заводятся согласно письменному решению прокурорского работника в виде отметки "Завести н/п" по обращениям, принятым к разрешению данной прокуратурой, а также направленным с контролем в подчиненные прокуратуры или другие органы, специальным донесениям о чрезвычайных происшествиях и преступлениях. По обращениям, направленным для разрешения в подчиненные прокуратуры, или другие органы без контроля, производства не заводятся. Обращения, принятые к производству, и связанные с ними документы (копии ответов на обращения, копии сопроводительных писем о направлении дела в суд или другой орган производствах. и др.) группируются Наблюдательные в надзорных производства или наблюдательных заводятся по гражданским и арбитражным делам. Во всех остальных случаях заводятся надзорные производства. Документы в них группируются в течение нескольких лет, пока ведется переписка по этому делу (вопросу), и располагаются в хронологическом порядке. Личные документы заявителя возвращаются владельцу с ответом о результатах разрешения его обращения. После внесения основных регистрационных данных в регистрационную карточку документ передается лицам, осуществляющим первичное рассмотрение. В районных соответствующему прокуратурах руководителю обращения и его передаются заместителю согласно на рассмотрение распределению обязанностей. Руководителям вышестоящих прокуратур передаются документы, исполнение которых требует их непосредственного решения. Рассмотрев документы в установленные сроки, они обязаны дать конкретные указания о порядке, характере и сроках исполнения. На документах, не требующих дополнительных поручений, указывается фамилия исполнителя. Резолюция пишется 207 на самом документе либо на отдельном листе не менее формата A6, подписывается и датируется. В вышестоящих прокуратурах прокурорскими работниками осуществляется предварительное рассмотрение обращений. При предварительном рассмотрении устанавливается структурное подразделение (должностное лицо), куда (кому) следует передать на рассмотрение или исполнение документ. При работе в АИК «Надзор» делопроизводитель подразделения после получения документа вносит в регистрационную карточку резолюции руководства, при необходимости плановую дату и передает исполнителю. Номер надзорного (наблюдательного) производства на бумажном носителе должен соответствовать номеру электронного надзорного (наблюдательного) производства. Повторные обращения и другие документы передаются прокурорам вместе с подобранными бумажными надзорными (наблюдательными) производствами и пересылкой электронного надзорного (наблюдательного) производства в "кабинет" исполнителю. Если исполнение документа поручается нескольким подразделениям или должностным лицам, то документ передается ответственному исполнителю, названному в резолюции первым. Он обеспечивает снятие копий с обращения, передачу их соисполнителям, подготовку единого поручения о проверке и направление ответа. Руководителям органов прокуратуры, подразделений и исполнителям поступившие зарегистрированные документы передаются с уже имеющимися производствами и делами. На карточке учета движения надзорного или наблюдательного производства указывается, какого числа, с каким документом и кому оно передано. 8.3. Порядок рассмотрения и разрешения обращений По обращению, поступившему в органы прокуратуры РФ, должно быть принято одно из следующих решений: - о принятии к разрешению; 208 - об оставлении без разрешения; - о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; - о направлении в другие органы; - о прекращении рассмотрения обращения; - о приобщении к ранее поступившему обращению; - о возврате заявителю. 209 Чтобы работа прокуратуры по рассмотрению обращений осуществлялась наиболее эффективно, она должна быть хорошо организована. Ответственность за организацию разрешения обращений прокуратуры РФ. возлагается В распоряжениях на руководителей о распределении органов и учреждений обязанностей в органах прокуратуры РФ определяется конкретное должностное лицо, на которое возлагаются обязанности по обеспечению объективности, всесторонности и своевременности рассмотрения обращений, в том числе взятых на контроль (особый контроль) руководителями органов прокуратуры, обобщению практики разрешения обращений, а также оформлению соответствующих контрольных и статистических карточек. Если поступивших вместе с обращением материалов недостаточно для принятия по нему решения, то проводится проверка. Порядок проверки обращений и запросов, обеспечивающий наиболее объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение поставленных в них вопросов, определяется руководителями соответствующих прокуратур. Поступившие в органы прокуратуры обращения, в том числе по поводу решений нижестоящих прокуроров, разрешаются с изучением копий судебных решений, материалов прокурорских проверок и иных материалов. При необходимости обращения могут быть разрешены с изучением уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, истребованием нормативных документов, получением объяснений от граждан, а также должностных и иных лиц, действия которых обжалуются. Для оперативности истребования дел и проверочных материалов используются технические средства информации и связи. Доводы заявителей о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, не получивших должной оценки правоохранительных органов и нижестоящих прокуроров, а также обращения по наиболее актуальным (резонансным) вопросам проверяются, как правило, с выездом на место либо за результатами проверок таких обращений устанавливается контроль. Для обеспечения полноты и объективности проверок к их проведению могут 210 привлекаться специалисты, а в случае необходимости — заявители. При рассмотрении обращения органами прокуратуры заявитель имеет право представлять дополнительные документы и материалы, либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме. Поручения нижестоящим прокурорам о проверке изложенных в обращениях доводов даются начальниками подразделений с указанием конкретных обстоятельств, подлежащих проверке, и сроков их исполнения. Поручения нижестоящим прокурорам о проверке обращений, взятых на особый контроль, подписываются Генеральным прокурором РФ и его заместителями либо по их поручению — начальниками главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ. Прокуроры к информации об исполнении соответствующего поручения вышестоящей прокуратуры прилагают проверочные материалы, копии документов прокурорского реагирования, а в необходимых случаях - надзорные (наблюдательные) производства. Решения в таких случаях принимаются в прокуратуре, направившей поручение. При наличии в обращении (запросе) вопросов, относящихся к компетенции нескольких подразделений прокуратуры, организация проверки в полном объеме возлагается на руководителя подразделения, указанного среди исполнителей первым. Он обеспечивает передачу копий документов в соответствующие управления и отделы, подготовку в срок не позднее пяти дней со дня регистрации единого поручения о проверке, при необходимости ходатайствует о продлении срока ее проведения и дачи ответа по существу. Заявитель либо его представитель79 по письменному заявлению имеет возможность знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, снимать копии документов, находящихся в надзорном (наблюдательном) производстве, с использованием собственных технических средств, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах 79 Представителем может быть дееспособное лицо, имеющее надлежащим образом оформленные полномочия от заявителя. 211 не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Письменное решение о предоставлении заявителю возможности ознакомиться с документами, об изготовлении копий документов принимают: в Генеральной прокуратуре Российской Федерации - Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители, начальники главных управлений и управлений; в Главной военной прокуратуре - заместитель Генерального прокурора Российской Федерации - Главный военный прокурор, его заместители, начальники управлений; в прокуратурах субъектов Российской Федерации - прокуроры и их заместители, начальники управлений (отделов); в нижестоящих прокуратурах - прокуроры и их заместители. При необходимости решение об ознакомлении заявителя либо его представителя с конкретно указанным им документом и снятии с него копий может принять непосредственный исполнитель, рассматривавший обращение, по согласованию со своим руководителем. Работник прокуратуры, ознакомивший заявителя с документами, составляет и приобщает к надзорному (наблюдательному) производству справку о том, с какими материалами заявитель ознакомлен. При разрешении обращений, рассмотрение которых взято на контроль (особый контроль), составляется мотивированное заключение. Оно утверждается в Генеральной прокуратуре Российской Федерации и Главной военной прокуратуре начальником структурного подразделения, в прокуратуре субъекта Российской Федерации прокурором, заместителем прокурора, в нижестоящей прокуратуре - прокурором. Если из нижестоящей прокуратуры поступило заключение, в полной мере отражающее существо вопроса и достаточное для разрешения обращения, вторичное заключение не составляется. Об этом рапортом докладывается руководителю подразделения. Инструкция о рассмотрении обращений устанавливает определенные сроки для рассмотрения обращений. Так, обращения граждан, военнослужащих и членов их семей, должностных и иных лиц разрешаются в течение 30 дней со дня их регистрации 212 в органах прокуратуры РФ, а не требующие дополнительного изучения и проверки — не позднее 15 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Если установленный срок разрешения обращения истекает в выходной или праздничный день, последним днем разрешения считается следующий за ним рабочий день. Парламентский запрос разрешается в срок до 15 дней со дня регистрации или в иной, установленный соответствующей палатой Федерального Собрания срок. Запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы разрешается не позднее 30 дней со дня его регистрации или в иной согласованный с инициатором запроса срок. Обращения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой о предоставлении информации по вопросам, связанным с их деятельностью, разрешаются безотлагательно, а при необходимости получения дополнительных материалов - не позднее 30 дней со дня регистрации обращения. В случае, если обращение требует проверки, не позднее 7 дней со дня регистрации обращения о ее проведении сообщается автору в письме за подписью старшего помощника Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Главного военного прокурора, заместителя прокурора субъекта Российской Федерации, прокурора нижестоящей прокуратуры. Если проведение проверки по обращению не требуется, ответ дается в пятнадцатидневный срок, без предварительного уведомления автора. Такой же порядок рассмотрения обращений депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается в прокуратурах субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 34 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" запрошенные Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации материалы, документы и иная информация 213 направляются ему не позднее 15 дней со дня регистрации запроса, если в запросе не установлен иной срок. Заключение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, содержащее его рекомендации, рассматривается в соответствии со ст. 35 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" в месячный срок и о принятых мерах в письменной форме сообщается Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Согласно п. 3 ст. 24 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" ответ на запрос Общественной палаты Российской Федерации направляется не позднее 30 дней со дня его получения, а в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой Российской Федерации, - не позднее 14 дней. Ответ подписывается должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, исполняющим его обязанности. Решения Общественной палаты Российской Федерации и органов Общественной палаты Российской Федерации, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, рассматриваются в соответствии с ч. 2 ст. 17 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" в течение 30 дней со дня их регистрации, а в исключительных случаях - с правом продления срока не более чем на 30 дней, с уведомлением об этом Общественной палаты Российской Федерации. Поручения и указания Президента Российской Федерации, обращения его помощников, высших должностных лиц Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также обращения, разрешение которых взято на особый контроль, разрешаются безотлагательно, но не позднее сроков, указанных в п. 5.1 Инструкции о рассмотрении обращений, если не установлен другой срок разрешения. В случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях срок разрешения обращений продлевается прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением заявителя о продлении срока рассмотрения и характере принимаемых мер, но не более чем на 30 дней. В 214 Генеральной прокуратуре Российской Федерации срок разрешения обращений, не взятых на особый контроль, продлевается заместителями Генерального прокурора Российской Федерации, а в Главной военной прокуратуре - заместителями Главного военного прокурора Российской Федерации. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Главной военной прокуратуре продление срока проверки запросов и обращений, рассмотрение которых взято на особый контроль, осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации, о чем сообщается в организационное управление Главного организационно- аналитического управления. В прокуратурах субъектов Российской Федерации первичное продление срока разрешения обращения осуществляется заместителем прокурора, а дальнейшее продление - прокурором субъекта Российской Федерации. О продлении срока уведомляется также должностное лицо вышестоящей прокуратуры, взявшее рассмотрение обращения на контроль. В ходатайстве о продлении срока проверки по обращению должны быть указаны причины продления срока и срок, в который обращение будет разрешено. Ходатайство оформляется не позднее чем за три дня до истечения контрольного срока, подписывается исполнителем, начальником отдела и управления и представляется на подпись руководству Генеральной прокуратуры РФ. По результатам разрешения обращений может быть принято одно из следующих решений: — «удовлетворено» — приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя; — «удовлетворено удовлетворении обращения, повторное в котором обращение» — обжалуются принято ответы решение об соответствующей прокуратуры и/или по которому принималось решение об отказе в удовлетворении ранее поданного обращения, а также по которому подтвердились факты волокиты и небрежности при рассмотрении предыдущего обращения, независимо от принятого по 215 существу обжалуемых вопросов решения; — «отклонено» — требования заявителя, изложенные в обращении, признаны необоснованными; — «разъяснено» — разъяснены вопросы правового характера, в том числе при отсутствии в обращении просьб об удовлетворении каких-либо требований или ходатайств либо если к моменту рассмотрения обращения по нему уже принято решение компетентным органом; — «принято иное решение» — оставлено без разрешения, возвращено заявителю, приобщено к материалам надзорного (наблюдательного) производства, прекращена переписка; — «направлено» — направлено в течение семи дней со дня регистрации для разрешения в другую прокуратуру, другое ведомство, другую организацию по принадлежности. Ответ на обращение (запрос), поступившее в органы и учреждения прокуратуры по информационным системам общего пользования, направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу. Если по обращению (запросу) принесен протест (внесено представление), предъявлен иск или приняты иные меры прокурорского реагирования, заявителю сообщается об этом, а также он уведомляется, где впоследствии может получить информацию о результатах их рассмотрения. Ответ заявителю направляется разрешавшим обращение прокурором. Подробная аргументация в ответах на обращения, связанные с вопросами надзора за расследованием уголовных дел, приводится либо в форме, не раскрывающей тайну предварительного расследования, либо после окончания расследования. При направлении заявителям ответов на обращения в обязательном порядке возвращаются приложенные к ним документы. Не подлежат возвращению документы и материалы, направленные заявителем в органы и учреждения прокуратуры в электронном виде. 216 Ответы на поручения и указания Президента Российской Федерации, обращения его помощников, высших должностных лиц Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также на обращения, разрешение которых взято на особый контроль, в которых обжалуются решения заместителей Генерального прокурора Российской допущенных Федерации либо работниками содержатся Генеральной данные о нарушениях законности, прокуратуры Российской Федерации, руководителями прокуратур субъектов Российской Федерации, и на другие обращения особого контроля направляются за подписью Генерального прокурора Российской Федерации либо лица, его замещающего, если не установлено иное. В случае направления обращения, разрешение которого взято на особый контроль Генеральным прокурором Российской Федерации (лицом его замещающим), для рассмотрения в прокуратуру субъекта Российской Федерации ответ заявителю подписывается руководителем прокуратуры со ссылкой на поручение Генерального прокурора Российской Федерации (лица, его замещающего). При поступлении обращения (запроса) за подписью нескольких заявителей ответ о результатах проверки направляется каждому или одному из них (как правило, первому по расположению подписи) с предложением довести его содержание до сведения остальных авторов. Статистические карточки на обращения граждан, контрольные карточки на обращения, в том числе взятые на контроль (особый контроль), заполняются исполнителями, которые несут персональную ответственность за достоверность и полноту отраженных в них сведений. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации контрольные карточки с копиями ответов и иных документов направляются в организационное управление Главного организационно-аналитического управления, статистические карточки - в соответствии с организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а в прокуратурах субъектов Российской Федерации - в соответствующие контролирующие подразделения. 217 Работники подразделений, являющихся соисполнителями, также заполняют статистические карточки с обязательной отметкой "соисполнитель" в разделе V статистической карточки "Отношение к основному документу". Такие карточки должны учитываться в отдельном отчете. При отказе в удовлетворении обращения ответ заявителю должен быть мотивирован. В нем дается оценка всем доводам обращения, а отказ в его удовлетворении должен быть обоснован. Кроме того, в ответе заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Главной военной прокуратуре решение об отказе в удовлетворении первичных обращений принимает и дает ответ заявителям начальник отдела, а повторных обращений - начальник управления, главного управления, заместитель Главного военного прокурора, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации. В прокуратурах субъектов Российской Федерации решение об отказе в удовлетворении первичных обращений граждан принимает начальник управления (отдела), старший помощник прокурора, при повторном обращении в связи с отказом в удовлетворении требований - заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие. Они же подписывают ответы заявителям. В нижестоящих прокуратурах решение об отказе в удовлетворении обращений принимает и дает ответы заявителям заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие. Встречаются ситуации, когда обращения могут быть оставлены без ответа или без рассмотрения. К обращениям, поступающим в органы прокуратуры, предъявляются определенные требования. Письменное обращение гражданина, должностного и иного лица должно в обязательном порядке содержать либо наименование органа, в который направляется обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо его должность, а также фамилию, имя, отчество (последнее 218 при наличии) гражданина, направившего обращение, почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ или уведомление о переадресовании обращения, изложение существа вопроса, личную подпись указанного гражданина и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии. Обращение, поступившее в форме электронного документа, обязательно должно содержать фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии) гражданина, направившего обращение, адрес электронной почты, если ответ (уведомление) должен быть направлен в форме электронного документа, или почтовый адрес, если ответ (уведомление) должен быть направлен в письменной форме. В случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в рамках его компетенции. Обращения, содержащие аудиозаписи и (или) видеозаписи, ссылку (гиперссылку) на контент интернет-сайтов, являющихся хранилищем файлов аудиозаписей и видеозаписей, иных информационных файлов, рассматриваются при наличии изложения сути заявления, жалобы в письменном виде или в форме электронного документа. Обращения, в которых отсутствуют сведения, достаточные для их разрешения, либо не представляется возможным понять существо вопроса, в семидневный срок со дня регистрации возвращаются заявителям с предложением восполнить недостающие данные, а при необходимости - с разъяснением, куда им для этого следует обратиться. По обращениям, поступившим в форме электронного документа, на адрес электронной почты заявителя в семидневный срок со дня регистрации направляется 219 уведомление о невозможности разрешения обращения с предложением восполнить недостающие данные. Сообщение заявителю подписывается начальником отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Главной военной прокуратуры, старшим помощником прокурора или начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта Российской Федерации, приравненной к ней военной и иной специализированной прокуратуры (далее - прокуратуры субъектов Российской Федерации), прокурором нижестоящей прокуратуры или его заместителем. Копии таких обращений либо сами обращения, поступившие в электронной форме, хранятся в номенклатурных делах или имеющихся надзорных (наблюдательных) производствах. При последующем поступлении обращения в органы прокуратуры после устранения причин, препятствовавших его рассмотрению, оно рассматривается как первичное и разрешается в установленном порядке. В случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на него не дается и оно не подлежит направлению в иные государственные органы, об этом в семидневный срок со дня регистрации сообщается автору обращения, если его фамилия и адрес поддаются прочтению, с одновременным возвращением обращения заявителю и разъяснением права повторного обращения по данному вопросу. Копии таких обращений хранятся в номенклатурных делах или имеющихся надзорных (наблюдательных) производствах. При невозможности прочтения данных о заявителе (фамилии и адреса) обращение по согласованию с начальником отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Главной военной прокуратуры, старшим помощником прокурора или начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта Российской Федерации, прокурором нижестоящей прокуратуры или его заместителем списывается в номенклатурное дело или имеющееся надзорное (наблюдательное) производство без уведомления заявителя. 220 Обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью, имуществу должностного лица или членов его семьи, может быть оставлено без ответа по существу с уведомлением заявителя о недопустимости злоупотребления предоставленным ему законом правом на обращение. При наличии в таком обращении данных, указывающих на признаки преступления, оно направляется для проведения проверки в порядке, установленном УПК РФ. В случае если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, заявителю, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений. Решение об оставлении обращения без ответа по существу (без разрешения) на основании рапорта исполнителя принимается начальником отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Главной военной прокуратуры, старшим помощником прокурора, начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта Российской Федерации, прокурором нижестоящей прокуратуры и его заместителем. 221 Обращение не подлежит разрешению в случаях, если: — его содержание свидетельствует о прямом вмешательстве автора в компетенцию органов прокуратуры. Об этом в срок не позднее семи дней со дня регистрации автору обращения направляется мотивированное сообщение, которое подписывается начальником главного управления или управления Генеральной прокуратуры РФ, Главной военной прокуратуры, старшим помощником прокурора или начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта Российской Федерации, прокурором нижестоящей прокуратуры; — оно лишено по содержанию логики и смысла или в материалах проверки имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического расстройства. Прекращение переписки с заявителем возможно, если повторное обращение не содержит новых доводов, а изложенные ранее полно, объективно и неоднократно проверялись и ответы даны в порядке, установленном Инструкцией о рассмотрении обращений, правомочным должностным лицом органа прокуратуры. Переписка прекращается один раз на основании мотивированного заключения исполнителя, утвержденного заместителем Генерального прокурора Российской Федерации - в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, заместителем Главного военного прокурора - в Главной военной прокуратуре, прокурором нижестоящей прокуратуры либо его заместителем. Сообщение об этом до истечения срока рассмотрения обращения направляется автору за подписью исполнителя. Обращения, поступившие после прекращения переписки и не содержащие новых доводов, остаются без разрешения на основании рапорта исполнителя в порядке, предусмотренном Инструкцией о рассмотрении обращений для принятия решения об оставлении обращения без ответа по существу, с уведомлением об этом заявителя. Переписка возобновляется, если причины, по которым она была прекращена, устранены. Новые данные о нарушениях закона, сообщенные заявителем, проверяются в порядке, установленном Инструкцией о рассмотрении обращений. 222 Если обращение не подлежит разрешению в данной прокуратуре или в прокуратуре вообще, то согласно Инструкции о разрешении обращений следует поступать следующим образом: — обращение, разрешение которого не входит в компетенцию данной прокуратуры, в семидневный срок с момента регистрации направляется соответствующему прокурору с одновременным вышестоящему уведомлением прокурору об этом к обращению заявителя. прилагаются При переадресовании имеющиеся материалы, необходимые для его рассмотрения. Парламентские запросы окончательно разрешаются непосредственно в подразделениях Генеральной прокуратуры РФ; — обращения, подлежащие разрешению другими органами и организациями, в семидневный срок со дня регистрации направляются по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителей и разъяснением принятого решения. При этом запрещается направление обращения на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления, организацию или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется. Сопроводительное письмо с переадресованием обращения подписывается начальником отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старшим помощником прокурора или начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта Российской Федерации, прокурором нижестоящей прокуратуры или его заместителем. Уведомление заявителю подписывается начальником отдела или исполнителем. Поступившие в органы прокуратуры обращения, адресованные в органы следствия и дознания, а также обращения, адресованные прокурорам, но содержащие вопросы, относящиеся к компетенции органов следствия и дознания, ходатайства в порядке ст. 119 и 120 УПК РФ, разрешение которых отнесено к компетенции органов предварительного расследования, после их регистрации и предварительного рассмотрения направляются в соответствующие органы с одновременным извещением заявителей о принятом решении. 223 Если в адресованных прокурорам обращениях содержатся вопросы, разрешение которых отнесено предварительного как к их компетенции, расследования, такие так и обращения к компетенции подлежат органов разрешению в соответствующих прокуратурах. Копии обращений не позднее семи дней со дня регистрации направляются в соответствующие органы следствия или дознания с обязательным уведомлением заявителя. Следует отметить, о совершенных что поступившие или готовящихся и регистрируются в порядке, в органы преступлениях установленном прокуратуры подлежат Инструкцией сообщения отдельному учету по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры РФ от 29.12.2011 N 450, а также приказом Генерального прокурора РФ от 27 декабря 2007 г. № 212 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях». Этим приказом Генеральный прокурор РФ обязал своих заместителей, начальников главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов РФ, городов и районов, других территориальных, приравненных к ним военных и прокуроров иных специализированных прокуратур организовать учет и рассмотрение поступающих в органы прокуратуры сообщений о преступлениях в строгом соответствии с УПК РФ, Законом о прокуратуре и данным приказом. В частности, в указанном приказе отмечено, что при осуществлении данной деятельности следует исходить из того, что прокуроры не вправе разрешать сообщения о преступлениях, а поступающие в органы прокуратуры подобные сообщения по почте или иными средствами связи должны незамедлительно фиксировать в Книге учета сообщений о преступлениях и сами сообщения безотлагательно передавать с учетом подследственности в орган, уполномоченный их рассматривать в соответствии со ст. 144, 151 УПК РФ. В случаях, когда о фактах готовящегося или совершенного преступления сообщается в ходе личного приема граждан, заявителю должен быть 224 разъяснен порядок подачи заявления, сообщены наименование и адрес органа, компетентного рассмотреть и разрешить сообщение о преступлении. О принятом решении по заявлению, содержащему сведения о совершенном или готовящемся преступлении, необходимо безотлагательно направлять заявителю письменное уведомление с указанием наименования и адреса того органа предварительного следствия или дознания, в который сообщение о преступлении передано для проведения проверки. Поступающие в органы прокуратуры анонимные заявления, в которых или приготовлении содержатся к совершению сведения о совершении преступления, следует преступления направлять в правоохранительные органы для использования в ОРД. 8.4. Организация приема заявителей в органах прокуратуры В Генеральной прокуратуре РФ прием граждан, представителей государственных и общественных организаций, а также иных лиц осуществляется отделом по приему граждан (Приемной) в день их обращения с участием при необходимости представителей других подразделений. По вопросам, относящимся к компетенции инспекторского управления Главного управления кадров, прием осуществляется непосредственно в этом управлении. Прием Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями осуществляется по обращениям, которые разрешались в Генеральной прокуратуре Российской Федерации начальниками главных управлений, управлений и отделов, либо по обращениям на действия прокуроров субъектов Российской Федерации, руководителей других правоохранительных органов, министерств и ведомств. Руководителями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, начальниками главных управлений и самостоятельных управлений принимаются граждане согласно графику, утвержденному Генеральным прокурором Российской Федерации либо его первым заместителем. 225 В подразделениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах графики приема граждан утверждаются заместителями Генерального прокурора РФ, курирующими вопросы федеральных округов. В прокуратурах субъектов Российской Федерации и нижестоящих прокуратурах прием граждан проводится в течение всего рабочего дня сотрудником, отвечающим за организацию работы с обращениями граждан, а также руководителями органов прокуратуры и по их поручению другими работниками согласно графику, который должен быть вывешен в доступном для граждан месте. Руководителями прокуратур прием населения проводится не реже одного раза в неделю. Порядок приема в вечернее время, выходные и праздничные дни устанавливается руководителями прокуратуры. При личном приеме гражданин обязан предъявить документ, удостоверяющий его личность. Ответ на обращение, принятое на личном приеме, дается в соответствии с общими правилами направления ответов на обращения, установленными Инструкцией о порядке рассмотрения обращений. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается соответствующая запись. В необходимых случаях гражданам даются устные разъяснения действующего законодательства, а также разъяснение, куда и в каком порядке им следует обращаться. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном Инструкцией о порядке рассмотрения обращений. На обращениях, поданных на личном приеме, ставится отметка «с личного приема». По просьбе гражданина указанная отметка может быть проставлена на копии 226 его обращения. Учет обратившихся на прием и регистрация обращений ведется в компьютерной базе данных либо в книге регистрации приема посетителей. В каждой прокуратуре устанавливается ящик "Для обращений и заявлений", который размещается в приемной, в нижестоящих прокуратурах - в доступном для заявителей месте. Корреспонденция из ящика ежедневно вынимается в Генеральной прокуратуре Российской Федерации работниками отдела прохождения корреспонденции управления документационного и методического обеспечения, а в других прокуратурах специально назначенными работниками. На обращениях проставляется штамп "Из ящика для обращений и заявлений", указывается дата выемки, после чего они передаются на регистрацию и рассмотрение. Вопросы для самоконтроля: 1. Какими нормативно-правовыми актами регулируется рассмотрение обращений в органах прокуратуры? 2. Какие обращения рассматриваются в органах прокуратуры? Назовите основные виды обращений. 3. Каков порядок регистрации и учета обращений, поступающих в органы прокуратуры? 4. Какие решения могут быть приняты по результатам предварительного рассмотрения обращений? 5. Как следует поступить с обращениями, не подлежащими разрешению в органах прокуратуры (подлежащих разрешению другими органами)? 6. Назовите сроки разрешения обращений. 7. Какие решения могут быть приняты по итогам рассмотрения обращений органами прокуратуры? 8. Когда обращения остаются без ответа или без рассмотрения? 227 9. В каком случае переписка с заявителем по поступившему обращению может быть прекращена? 10.Как в органах прокуратуры организован прием заявителей? Литература 1. Грузнова Г. Организация деятельности прокуратуры по рассмотрению обращений граждан / Г. Грузнова // Законность. – 2008.- N 5. 2. Ефремов, И.А. О совершенствовании порядка и правил рассмотрения обращений граждан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина в органах прокуратуры и в суде / И.А. Ефремов // Законодательство и экономика. - 2011. - N 2. 3. Кобзарев, Ф.М. Организация работы с обращениями граждан в органах прокуратуры / Ф.М. Кобзарев. - М., 2009. 4. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан: Методическое пособие. – М., 2010. 228 Глава 9 Служба в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Кадры органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации В результате освоения данной темы студент должен: знать: - условия, особенности службы в органах и учреждениях прокуратуры, включая вопросы профессиональной подготовки, повышения квалификации, аттестации прокурорских работников; - законодательство о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры; - требования и ограничения, предъявляемые к прокурорскому работнику; - меры правовой защиты и социальной поддержки прокуроров, вопросы их материального и социального обеспечения; уметь: - толковать и использовать нормы законодательства о службе в органах и учреждениях прокуратуры; - соответствовать требованиям и ограничениям, предъявляемым к прокурорским работникам; - повышать собственную квалификацию и профессиональное мастерство; - составлять юридические документы, связанные с прохождением службы в прокуратуре; владеть: - навыками составления юридических документов, связанных с прохождением службы в прокуратуре, толкования норм законодательства о службе в органах и учреждениях прокуратуры. 9.1. Общие положения о прохождении службы в органах прокуратуры В Законе о прокуратуре регламентации порядка и условий прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры отведено значительное место (разд. V). 229 В частности, в нем к прокурорским привлечения установлены работникам, требования регулируется и ограничения, дисциплина предъявляемые труда и особенности к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности прокуроров, урегулированы особенности материального и социального обеспечения, включая меры правовой защиты и социальной поддержки прокурорских работников. Важное место отводится вопросам профессиональной подготовки и повышения квалификации прокурорских работников, их аттестации. В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации» предусмотрено три вида государственной службы: — государственная гражданская; — военная; — правоохранительная. Представляется, что служба в прокуратуре должна включаться в систему государственной службы как правоохранительная служба, поскольку в соответствии со ст. 7 данного закона правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Государственная должность работников прокуратуры — это должность в федеральных органах государственной власти с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий органов прокуратуры, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Прокурорский работник как государственный служащий — физическое лицо, имеющее гражданство Российской Федерации, назначенное в порядке, установленном Законом о прокуратуре, на государственную должность в органах прокуратуры 230 и возмездно исполняющее служебные обязанности в объеме предоставленных по ней прав и обязанностей. В настоящее время в органах прокуратуры учрежден перечень должностей только федеральной государственной гражданской службы. Принадлежность остальных должностей федеральной государственной службы (прокуроров, их заместителей и помощников и др.) к конкретному виду государственной службы не определен. В разд. 17 Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденного Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 (в ред. от 4 декабря 2013 г.) «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы», установлен следующий перечень должностей в прокуратуре . В Генеральной прокуратуре РФ в состав высшей группы должностей руководителей входят начальники управлений и их заместители, руководитель аппарата Генерального прокурора РФ и его заместитель, управляющий делами Генерального прокурора РФ и его заместитель. К главной группе должностей относятся начальники отделов и их заместители. Среди должностей категории «специалисты» в главную группу должностей входят начальники отделов в управлении и их заместители, референты, ведущие советники и советники. К ведущей группе специалистов относятся главные и ведущие консультанты, консультанты. К старшей группе должностей специалистов относятся главные специалисты, ведущие специалисты, специалисты. В перечень должностей категории «обеспечивающие специалисты» входят главный специалист 3-го разряда, ведущие специалисты с 1-го по 3-й разряд, старшие специалисты с 1-го по 3-й разряд, специалисты 1 и 2-го разрядов. В прокуратурах субъектов РФ в зависимости от места в системе прокуратуры и функционального предназначения установлены должности: руководителей — начальников управлений и их заместителей (высшая группа должностей); начальников 231 отделов и их заместителей (главная группа должностей); специалистов старшей группы — начальников отделов в управлении и их заместителей, главных специалистов, ведущих специалистов, специалистов; обеспечивающих специалистов — старших специалистов с 1-го по 3-й разряд, специалистов младшей группы должностей — специалистов 1 и 2-го разрядов. В прокуратурах городов и районов предусмотрены должности специалистов: главного и ведущего специалиста, специалиста (старшая группа должностей); обеспечивающих специалистов — старших специалистов с 1-го по 3-й разряд (старшая группа должностей категории «обеспечивающие специалисты»); специалистов 1 и 2-го разрядов (младшая группа должностей категории «обеспечивающие специалисты»). В Законе о прокуратуре установлены требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров. В числе основных условий назначения является наличие гражданства Российской Федерации. Это следует из закрепленного Конституцией РФ правового статуса России как независимого государства. Кроме того, необходимо учитывать, что органы прокуратуры обеспечивают реализацию законодательной политики высших органов государственной деятельности, власти РФ, связанной а также со служебной ответственный тайной, в том характер числе прокурорской ис секретами государственной важности. В связи с этим в п. 2 ст. 40.1 Закона о прокуратуре закреплено, что лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно имеет гражданство иностранного государства. С прекращением гражданства Российской Федерации прекращается и служба в органах и учреждениях прокуратуры РФ. Еще одним условием назначения на должность прокурора является наличие высшего юридического образования, полученного в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющим государственную аккредитацию. В исключительных случаях на должности помощников прокуроров прокуратур городов, районов, приравненных к ним по статусу прокуратур могут назначаться лица, 232 обучающиеся по юридической специальности в вышеуказанной категории образовательных учреждениях и окончившие третий курс. Наряду с профессиональными качествами кандидат на должность прокурора должен обладать и необходимыми моральными качествами. Каждый из прокуроров независимо от статуса и участка деятельности призван следовать нормам этики и морали, уважать права и достоинство человека, воздерживаться от поведения, порочащего честь прокурорского работника и умаляющего авторитет органов прокуратуры, заботиться о своей репутации, чтить традиции своих предшественников и приумножать накопленный ими опыт, служить образцом неподкупности и справедливости, стремиться быть примером как для своих сослуживцев, так и простых граждан. На службу в органы и учреждения прокуратуры не может быть принято лицо, имеющее заболевание, препятствующее выполнению должностных обязанностей. Каждый кандидат на должность прокурора проходит медицинское освидетельствование, по результатам которого и определяется возможность выполнять им служебные обязанности. Препятствием для приема на службу в органы и учреждения прокуратуры является также наличие у кандидата на должность прокурора судимости, признание его решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным, факт состояния в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений. Специальные требования предъявляются к лицам, назначаемым на должность прокуроров — руководителей органов прокуратуры. Так, кандидаты на должность прокурора города, района, приравненных к ним по статусу прокуроров должны быть 233 не моложе 25 лет и иметь стаж работы прокурором в органах прокуратуры не менее трех лет. Кандидаты на должности прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров должны достичь 30-летнего возраста и иметь стаж работы в прокуратуре не менее пяти лет. 9.2. Профессиональная подготовка и повышение квалификации прокурорских работников Специфика прокурорской деятельности, широта и общественная значимость выполняемых ею задач, исключительность компетенции, разнообразие направлений деятельности предъявляют к прокурорскому работнику высокие требования. В целях обеспечения надлежащего уровня профессиональной подготовки прокурорских работников в органах прокуратуры действует система непрерывного обучения и повышения квалификации. Профессиональная подготовка прокуроров начинается с обучения их еще студентами по специальной программе в Академии Генеральной прокуратуры РФ (ее филиалы есть в г. Санкт-Петербурге и Иркутске) и на базе высших юридических образовательных учреждений. В последнем случае большую роль играют Московская и Уральская государственные юридические академии и Саратовская государственная академия права, поскольку на их базе образованы и действуют институты прокуратуры, которые осуществляют целевую подготовку специалистов для работы в органах прокуратуры. В процессе обучения особое внимание уделяется изучению дисциплин прокурорско-следственной направленности, а также студенты проходят практику в органах прокуратуры, где получают необходимые навыки для самостоятельной работы в качестве прокурорских работников. Кроме того, как уже указывалось, действует образовательное учреждение по повышению квалификации работников: и профессиональной переподготовки прокурорских Академия Генеральной прокуратуры РФ, в состав которого входят факультет профессиональной переподготовки и повышения квалификации в г. Москве 234 и юридические институты (филиалы) Академии Генеральной прокуратуры в г. СанктПетербурге и г. Иркутске. Процесс обучения прокурорских работников в академии строится не только с соблюдением единого подхода к проблемам прокурорского надзора, но и обязательным учетом региональных особенностей, состояния законности и конкретных потребностей прокурорской практики. Повышение квалификации согласно ст. 43.4 Закона о прокуратуре является служебной обязанностью прокуроров. (Текст статьи изменен ФЗ от 02.07.2013 № 185ФЗ)… Кроме того, успешно используется опыт стажировки прокурорских работников в вышестоящих органах прокуратуры, научных и образовательных учреждениях, входящих в единую прокурорскую систему, обучение в региональных учебных центрах. Однако, как показывает практика, система образовательных учреждений прокуратуры России в последние годы, к сожалению, существенно сокращается. Закрываются учебные заведения, предназначенные для осуществления первоначальной подготовки прокурорских кадров, уменьшается количество региональных учебных центров, действующих при прокуратурах субъектов РФ. На базе прокуратур субъектов РФ систематически проводятся тематические учебно-методические семинары, научно-практические конференции. Положительную роль играет институт наставничества в прокуратуре. В его рамках к подготовке молодых специалистов, только принятых на работу в прокуратуру, привлекаются наиболее опытные работники и ветераны прокуратуры, оказывающие им необходимую практическую и консультативную помощь в овладении прокурорской профессией, выявляют склонности и способности, которыми обладает молодой специалист, изучают его интеллектуальные, моральные и деловые качества, дают ему наставления на будущую профессиональную деятельность. В целях стимулирования повышения квалификации прокурорских работников в органах прокуратуры ежегодно проводятся конкурсы на лучшего прокурора, распространяется положительный опыт, поощряются работники, достигшие высоких 235 показателей в организации труда. Большое значение имеет постоянный обмен опытом между различными прокуратурами. Немаловажную роль в совершенствовании профессионального мастерства прокурорских работников играет внимание и отношение к этой проблеме Генерального прокурора РФ. Так, в приказе от 4 октября 2010 г. № 373 (в ред. от 3 сентября 2012 г.) «О совершенствовании системы подготовки, повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников органов прокуратуры Российской Федерации» Генеральный квалификации, овладение прокурор РФ потребовал необходимыми знаниями, рассматривать умениями повышение и навыками, поддержание их на должном уровне в качестве служебной обязанности прокурорских работников и гражданских служащих. При решении вопроса о соответствии прокурора занимаемой должности, гражданского служащего — замещаемой должности, поощрении и продвижении по службе — принимать во внимание их отношение к совершенствованию профессиональных навыков, повышению квалификации. Также Генеральный прокурор РФ обязал нижестоящих прокуроров: развивать институт наставничества, максимально используя его возможности для передачи необходимых практических навыков молодым прокурорским работникам, имеющим стаж службы в органах прокуратуры менее одного года, а также для формирования у них добросовестного отношения к исполнению служебных обязанностей; привлекать к работе с молодыми специалистами ветеранов органов прокуратуры и наиболее опытных прокурорских работников; уделять особое внимание приобретению молодыми специалистами навыков прокурорской деятельности; обеспечивать индивидуальное планирование их профессиональной подготовки, составление и реализацию планов предаттестационной подготовки, а также индивидуальных планов, предусматривающих поэтапное ознакомление со всеми видами прокурорской деятельности, методиками расследования преступлений различных категорий, изучение нормативных правовых актов и организационно-распорядительных документов; совершенствовать и развивать деятельность базовых прокуратур; обсуждать на заседаниях аттестационных комиссий 236 результаты профессиональной подготовки молодых специалистов; систематически анализировать качество подготовки молодых специалистов к служебной деятельности в органах прокуратуры, умение применять полученные ими знания и навыки на практике, вносить предложения по их совершенствованию; в целях повышения эффективности профессиональной подготовки молодых специалистов периодически планировать их участие в работе комиссий по проверке нижестоящих органов прокуратуры, а также обеспечивать их участие в надзорных проверках, проводимых наставниками. Кроме того, им предписано ориентировать работников на реализацию на практике полученных знаний при обучении по программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки, а также при аттестации принимать во внимание реальное влияние учебных мероприятий, в том числе и обучение в Академии Генеральной прокуратуры РФ, на результаты служебной деятельности. В названном приказе Генеральным прокурором РФ обращено внимание на необходимость практиковать проведение конкурсов на лучшего прокурорского работника по видам стимулировать деятельности; работников, руководствоваться тем, что распространять достигших основой высоких положительный результатов совершенствования опыт; в работе; профессиональной деятельности должна стать самостоятельная учеба по индивидуальным планам с использованием специальной литературы, достижений компьютерных технологий, осуществляемая под контролем соответствующих руководителей. Таким образом, наряду с формой группового обучения прокурорских работников поощряется их осуществляемая подготовка самостоятельная под контролем предполагает законодательства, подготовка руководителей изучение отслеживание по индивидуальным прокуратур. прокурорским происходящих работником в нем планам, Самостоятельная действующего изменений, постоянное ознакомление с правоприменительной практикой и т.д. Для прокурорских работников, обладающих высокой квалификацией 237 и проявляющих интерес к преподавательской и научной деятельности, предусмотрена возможность обучения в отделениях аспирантуры при научных и образовательных учреждениях прокуратуры. Прокурорский работник, зачисленный в очную аспирантуру, освобождается от занимаемой должности и откомандировывается к месту учебы с сохранением должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет. Время обучения в очной аспирантуре засчитывается прокурорским работникам в выслугу лет, дающую право на присвоение очередного классного чина, доплату за выслугу лет и назначение пенсии за выслугу лет, при условии возобновления службы в органах и учреждениях прокуратуры не позднее одного месяца после окончания очной аспирантуры. Одной из наиболее эффективных форм контроля за состоянием профессиональной подготовки прокурорских работников является аттестация. Ее основная цель — систематическая проверка соответствия прокурорских кадров занимаемым ими должностям, выявление перспективных работников и их своевременное продвижение по службе, укрепление служебной дисциплины. В соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 20.06.2012 № 242 «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации», аттестации подлежат работники, имеющие классные чины либо занимающие должности, по которым предусмотрено присвоение классных чинов, а в органах военной прокуратуры — воинских званий. Аттестация проводится не реже одного раза в пять лет. Аттестация работника проводится досрочно в межаттестационный период: а) при выдвижении на вышестоящую должность; б) при наличии существенных упущений в работе или совершении порочащего поступка; в) по просьбе самого работника. Первичной аттестации подлежат работники, имеющие необходимое образование 238 и следующий стаж службы (работы) в занимаемой должности: — прокуроры, научные и педагогические работники системы прокуратуры РФ, включая директоров (ректоров) и их заместителей (проректоров), начальников отделов и подразделений научных и образовательных учреждений) — не менее шести месяцев; — специалисты с высшим, незаконченным высшим и средним специальным образованием — не менее одного года; — специалисты со средним образованием — не менее трех лет. Первичной аттестации до истечения шести месяцев службы в занимаемой должности с учетом стажа работы по специальности и квалификации подлежат работники, перешедшие (принятые) на службу в органы и учреждения прокуратуры с должностей по юридической или иной родственной специальности, занимаемых ими в других правоохранительных органах, законодательной, исполнительной самоуправления, образовательных адвокатуре, и судебной учреждениях власти, высшего нотариате, органах органах местного профессионального образования юридического профиля, научных юридических учреждениях, учреждениях повышения квалификации и правовых службах предприятий, учреждений и организаций, в органах юстиции, судебно-экспертных учреждениях, если перерыв между увольнением и поступлением на службу в органы и учреждения прокуратуры не превысил двух месяцев. При этом учитываются стаж работы по специальности и квалификация принятого на службу в прокуратуру работника. Аттестации не подлежат: — беременные женщины и работники, находящиеся в отпуске по уходу за ребенком (их аттестация проводится не ранее чем через год после выхода из отпуска); — офицеры органов военной прокуратуры, пребывающие в запасе (отставке) и поступившие на службу в органы и учреждения прокуратуры при присвоении им первоначального классного чина. 239 В органах и учреждениях прокуратуры РФ образуются следующие аттестационные комиссии: — высшая аттестационная комиссия Генеральной прокуратуры РФ под председательством заместителя Генерального прокурора РФ; — аттестационная комиссия Генеральной прокуратуры РФ под председательством начальника управления кадров; — аттестационная комиссия Главной военной прокуратуры под председательством первого заместителя Главного военного прокурора; — аттестационная комиссия прокуратуры субъекта РФ и приравненной к ней прокуратуры под председательством, как правило, первого заместителя прокурора; — аттестационные комиссии научных, образовательных учреждений системы прокуратуры РФ под председательством заместителей (проректоров) директоров (ректоров) по научной и учебной работе. Каждая аттестационная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии, которыми являются руководители (или лица, их замещающие) структурных подразделений органа (учреждения) прокуратуры. Персональный состав аттестационной комиссии утверждается приказом соответствующего руководителя органа, учреждения прокуратуры. При необходимости руководитель органа и учреждения прокуратуры может привлекать к работе комиссии, по согласованию с аттестуемым работником, незаинтересованных специалистов системы прокуратуры, что служит принятию комиссией объективного решения. Проведению аттестации предшествует: — утверждение графика ее проведения и повестки дня заседания аттестационной комиссии; — составление списков работников, подлежащих аттестации; — подготовка необходимых документов и справочных материалов. График проведения аттестации утверждается руководителем органа или учреждения прокуратуры и доводится до сведения аттестуемых работников 240 не менее чем за месяц до начала аттестации. Не позднее чем за две недели до начала проведения аттестации в аттестационную комиссию через кадровое подразделение на аттестуемых работников представляются материалы (аттестация, отзыв, представление, справки и иные документы), содержащие характеристику служебных и личных качеств данных работников. Кадровое подразделение органа и учреждения прокуратуры не менее чем за неделю до рассмотрения на заседании аттестационной комиссии обязано ознакомить с ним аттестационной зарегистрировать работника комиссии. под поступивший расписку При этом аттестационный материал, и передать материал аттестуемый работник секретарю вправе подать в аттестационную комиссию дополнительные сведения о служебной деятельности за предшествующий период, а также заявление о своем несогласии с аттестацией, желании присутствовать При несоответствии на заседании составленной комиссии аттестации и дать предъявляемым свои пояснения. требованиям она возвращается кадровым подразделением подготовившему ее должностному лицу с письменными замечаниями об имеющихся в ней недостатках. Аттестационные материалы (аттестация) должны содержать краткие сведения о работнике: год рождения, образование, стаж работы в прокуратуре, наличие наград, данные о его профессиональной подготовке, творческих и организаторских способностях, инициативности, компетентности, организованности, деловитости, ответственности за выполнение служебного долга, повышении профессионального уровня (самостоятельной учебе, прохождении стажировок, обучении в региональных учебных центрах, институтах повышения квалификации, аспирантуре), моральнопсихологических качествах, чертах характера, наклонностях, отношении к коллегам, умении опираться в работе на подчиненных, обучать и воспитывать их, способности принимать ответственные решения, готовности служить в отдаленных регионах, местностях с неблагоприятными климатическими условиями, в зонах вооруженных конфликтов, состоянии здоровья, работоспособности, фактах упущений и ошибок в работе, причинах неправильного поведения, а также об устранении недостатков, 241 отмеченных при предыдущей аттестации, сведения о которой представляются в аттестационную комиссию. По результатам аттестации комиссия принимает решение о: — назначении лица на должность; — зачислении в кадровый резерв на выдвижение; — присвоении классного чина (в том числе досрочно); — поощрении. Если же работником допущены упущения в работе либо его поступки дискредитируют органы прокуратуры, комиссия вправе вынести решения об его: — несоответствии занимаемой должности; — неполном служебном соответствии занимаемой должности; — назначении на должность с понижением; — освобождении от занимаемой должности; — увольнении в связи с достижением предельного возраста нахождения работника на службе в органах и учреждениях прокуратуры либо пребывания на военной службе. Решение комиссии утверждается руководителем органа прокуратуры. Также в заключении аттестационной комиссии может содержаться вывод о распространении положительного опыта работы. Аттестация проводится в присутствии аттестуемого. В случае неявки работника на аттестацию без уважительных причин или его отказа от аттестации работник привлекается к дисциплинарной ответственности, а аттестация переносится. В исключительных случаях по решению аттестационной комиссии аттестация может быть проведена в отсутствие работника, если он не явился на заседание аттестационной комиссии по объективным обстоятельствам (длительная служебная командировка, территориальная на заседание отдаленность аттестационной за исключением аттестаций и иные факторы, комиссии) и дал работников, впервые препятствующие на это письменное аттестуемых, прибытию согласие, обжаловавших аттестацию, либо работников, в отношении которых сделан вывод о неполном 242 служебном соответствии занимаемой должности или несоответствии занимаемой должности. Заседание аттестационной комиссии правомочно, если в нем принимает участие не менее двух третей ее состава. Решение принимается открытым голосованием и считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих членов. При равенстве голосов аттестуемый признается соответствующим занимаемой должности. Каждое принимаемое аттестационной комиссией решение подлежит утверждению руководителем органа или учреждения прокуратуры. В случае утверждения решения комиссии о признании работника не соответствующим занимаемой должности он подлежит в срок не более двух месяцев переводу с его согласия на другую работу либо увольнению в порядке, установленном законодательством о труде. При принятии решения о неполном соответствии занимаемой должности аттестуемому работнику могут быть даны рекомендации по улучшению его работы и установлен срок до шести месяцев для устранения недостатков, после чего должна быть проведена повторная аттестация. В последнем случае по согласованию с руководителем органа и учреждения прокуратуры назначается ответственное лицо (как правило, непосредственный начальник аттестуемого работника), на которое возлагается контроль за реализацией высказанных на заседании комиссии замечаний и предложений в адрес аттестуемого. В предлагаемый аттестационной комиссией срок ответственное лицо и аттестуемый заслушиваются на заседании комиссии о выполнении этих рекомендаций. В ряде прокуратур практикуется опыт написания прокурорскими работниками, проходящими аттестацию, рефератов. Решение о необходимости написания реферата принимается по результатам аттестации и в отношении тех работников, которые проявили в целом положительные знания, но в то же время показали недостаточные знания по некоторым вопросам (именно по этим вопросам и готовятся рефераты). Кроме того, на основании выводов аттестационных комиссий в органах 243 прокуратуры формируется внутренний кадровый резерв. В отличие от резерва для приема на службу в прокуратуру, внутренний резерв имеет целью выдвижение наиболее подготовленных и проверенных в практической деятельности прокурорских работников на вышестоящие должности. Включению в резерв не подлежат работники, имеющие дисциплинарные взыскания, достигшие предпенсионного возраста, проработавшие в органах прокуратуры менее двух лет. Решение аттестационной комиссии до его утверждения может быть обжаловано соответствующему руководителю органа и учреждения прокуратуры, а после утверждения — вышестоящему по статусу прокурору или в суд. Подача жалобы приостанавливает реализацию выводов аттестационной комиссии. 9.3. Классные чины и форменное обмундирование В настоящее время данный вопрос также урегулирован Указом Президента РФ от 21.11.2012 № 1563 (в ред. Указа от 31.07.2013 № 657), приказом Генерального прокурора РФ от 10 декабря обмундировании квалификационный 2007 г. прокурорских разряд, № 198 «О классных работников». который чинах Классным присваивается и форменном чином является прокурорскому работнику в зависимости от занимаемой им должности, уровня его подготовки и стажа работы. Таким образом, отдельный классный чин, как правило, свидетельствует об определенном статусе прокурорского работника. Например, классными чинами советника юстиции и старшего советника юстиции обладают преимущественно прокуроры районов (городов), а наличие классных чинов государственного советника юстиции второго и государственного советника юстиции третьего классов характерно для прокуроров субъектов РФ. В целом для прокурорских работников установлены следующие классные чины и, соответственно, для работников органов военной прокуратуры — эквивалентные воинские звания: младший юрист (младший лейтенант юстиции), юрист 3 класса (лейтенант юстиции), юрист 2 класса (старший лейтенант 244 юстиции), юрист 1 класса (капитан юстиции), младший советник юстиции (майор юстиции), советник юстиции (подполковник юстиции), старший советник юстиции (полковник юстиции), государственный советник юстиции 3 класса (генерал-майор юстиции), государственный советник юстиции 2 класса (генерал-лейтенант юстиции), государственный действительный советник юстиции государственный 1 класса советник (генерал-полковник юстиции (данный юстиции), классный чин присваивается только Генеральному прокурору РФ). Присвоение классных в последовательном порядке чинов и при прокурорскому работнику положительных осуществляется результатах его работы, соответствии занимаемой должности, истечении срока пребывания в очередном классном чине. Сроки пребывания в классном чине следующие: — младшего юриста — один год или до получения высшего юридического образования; — юриста 3 класса — два года; — юриста 2 класса — два года; — юриста 1 класса — три года; — младшего советника юстиции — три года; — советника юстиции — четыре года. Сроки пребывания в более высоких чинах не устанавливаются. За особые отличия в работе и в случае повышения в должности возможно присвоение внеочередного классного чина, а также присвоение очередного классного чина досрочно. К присвоению первоначального классного чина представляются работники прокуратуры, прошедшие первичную аттестацию и имеющие следующий стаж работы в должности: — прокуроры, научные и педагогические работники — не менее шести месяцев; — специалисты, заведующие канцеляриями с высшим, незаконченным высшим или средним специальным образованием — не менее одного года; — специалисты, заведующие канцеляриями, обладающие средним 245 образованием, — не менее трех лет. Работникам с высшим юридическим образованием, перешедшим на службу в прокуратуру из других правоохранительных органов, адвокатуры, нотариата, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, самоуправления, образовательных учреждений высшего органов местного профессионального образования юридического профиля, научных юридических учреждений, учреждений повышения квалификации и правовых служб предприятий, первоначальный классный чин может быть присвоен до истечения шести месяцев. Первоначальный классный чин, классные чины старшего советника юстиции, советника юстиции присваиваются Генеральным прокурором РФ. Также в компетенцию Генерального прокурора РФ входит присвоение классных чинов сотрудникам центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ и работникам научных и образовательных учреждений системы прокуратуры. Классные чины действительного государственного советника юстиции, государственного советника юстиции 1, 2 и 3-го классов («генеральские воинские звания») присваиваются Президентом РФ. Присвоение классных чинов государственного советника юстиции 1, 2 и 3-го классов осуществляется по представлению Генерального прокурора РФ. В остальных случаях присвоение классных чинов возложено на региональных и приравненных к ним по статусу специализированных прокуроров. Присвоенным классным чином работник наделяется пожизненно. Лишение классного чина возможно в случае увольнения работника из органов прокуратуры за порочащий проступок, а понижение в классном чине — в случае грубого нарушения служебного долга и недостойного поведения. При увольнении прокурорского работника, имеющего классный чин (до старшего советника юстиции включительно), из органов территориальной или специализированной (за исключением военной) прокуратуры и поступлении его на службу в органы военной прокуратуры либо, наоборот, в случае увольнения офицера органов военной прокуратуры (до полковника юстиции включительно) с последующим 246 трудоустройством в органы территориальной или иной специализированной (за исключением военной) прокуратуры им присваивается эквивалентное воинское звание или, соответственно, классный чин. Так, например, при увольнении юриста 2-го класса из органов территориальной прокуратуры и поступлении его на военную службу в органы военной прокуратуры ему будет присвоено воинское звание старшего лейтенанта юстиции, а при увольнении из военной прокуратуры майора юстиции с трудоустройством в территориальную прокуратуру — присвоен классный чин младшего советника юстиции. Форменным обмундированием прокурорские работники обеспечиваются в порядке и по нормам, определенных постановлением Правительства РФ от 25 марта 1996 г. № 352 (в ред. от 22 декабря 2011 г.) «Об утверждении норм выдачи и описания знаков различия и форменного обмундирования прокуроров, научных и педагогических работников, имеющих обмундирования Генерального классные прокурорских прокурора РФ чины». работников от 10 декабря Некоторые также 2007 г. вопросы урегулированы № 198 форменного приказом «О классных чинах и форменном обмундировании прокурорских работников». Форменное обмундирование подразделяется на обмундирование летней и зимней (теплые вещи) носки, парадное и повседневное, для мужчин и женщин, для лиц, имеющих классные чины высшего, старшего и среднего состава, по срокам носки (один-три года) и включает в себя: головные уборы (фуражку из синей ткани с черным бархатным околышем, на котором прикрепляется позолоченная кокарда и плетеный шнур из филиграни; меховую шапку (папаху — для лиц высшего состава)); пиджак из синей ткани; брюки из синей ткани с темно-зеленым кантом; юбку; рубашку; блузу; галстук; пальто; ботинки; туфли; и др. Все предметы форменного обмундирования (плащ, рубашка, блуза и т.п.) изготовлены, как правило, из синей ткани. Знаки различия (погоны, эмблемы, кокарды, звезды большие и малые, филигрань, ремешки) выдаются в количестве, соответствующем числу предметов форменной одежды, с учетом срока носки. Количество и размер звезд на погонах наряду с количеством просветов 247 на погонах свидетельствуют о классном чине, который присвоен работнику. Ношение форменного обмундирования призвано индивидуализировать прокурорского работника в общей массе населения и является обязательным во всех случаях официального представительства органов прокуратуры, включая участие прокурорского работника в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел в суде, что на практике, к сожалению, не всегда соблюдается. Причины этого заключаются как в предпочтении прокурорским работником форменному обмундированию гражданской формы одежды, так и в необеспеченности его формой. Примером объективного отсутствия у прокурорского работника форменного обмундирования может служить ситуация, когда прокурорский работник только принят на службу в прокуратуру и еще не прошел первичной аттестации и ему не присвоен классный чин, а следовательно, он не обеспечивается форменным обмундированием. Однако при этом ему поручается участвовать в рассмотрении судами различных категорий дел, осуществлять прокурорские проверки и выполнять иные функции, связанные с официальным представительством прокуратуры. В приказе от 27 октября 2004 г. № 29 «Об обеспечении исполнения требований федерального обмундирования» законодательства Генеральный об обязательном прокурор РФ ношении потребовал от всех форменного прокурорских работников, имеющих классные чины, осуществлять в форменном обмундировании представительство органов прокуратуры при рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел в судах, а также в других случаях официального представительства, в том числе в органах представительной и исполнительной власти, на приеме граждан, на встречах с населением, во время телевизионных и иных публичных выступлений перед массовой аудиторией. Несоблюдение указанных требований расценивается как грубое нарушение служебных обязанностей, по каждому факту которого проводится служебная проверка. Право ношения форменного обмундирования сохраняется за прокурорским работником и после увольнения из органов и учреждений прокуратуры, если стаж его 248 трудовой деятельности в прокуратуре составляет не менее 20 лет. Исключение составляют лица, которые были уволены из прокуратуры за совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, или лишены классного чина по приговору суда. 9.4. Поощрение и дисциплинарная ответственность прокурорских работников. Уголовная и административная ответственность прокуроров Поощрение прокурорских работников регламентируется ст. 41.6 Закона о прокуратуре. ( См.: новую редакцию и введение поощрения в виде присвоения звания «Заслуженный работник прокуратуры Российской Федерации»Условиями применения поощрения являются: — примерное исполнение работниками своих профессиональных обязанностей; — продолжительная и безупречная служба; — выполнение заданий особой важности и сложности. Законом установлены следующие виды поощрения: объявление благодарности; награждение Почетной грамотой; занесение на Доску почета, в Книгу почета; выдача денежной премии; награждение подарком; награждение ценным подарком; награждение именным оружием; присвоение классного чина досрочно или на ступень выше очередного; награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»; награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора РФ. Особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации» и награждению государственными наградами. Согласно п. 3 ст. 41.6 Закона о прокуратуре Генеральным прокурором РФ могут устанавливаться дополнительные виды поощрений. Применение к прокурорскому работнику мер поощрения влечет предоставление ему дополнительных гарантий, оказание материальной и социальной поддержки, возможность продвижения по службе. 249 Порядок и условия награждения нагрудными знаками «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» и «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации» устанавливаются в соответствующих Положениях, утверждаемых Генеральным прокурором РФ. Так, Положением о нагрудном знаке «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», утвержденным приказом Генерального прокурора от 10 января 2007 г. № 1, определен порядок награждения данным нагрудным знаком и установлены следующие условия: нагрудный знак может получить работник, проработавший в системе прокуратуры не менее 10 лет и отличившийся образцовым исполнением служебных обязанностей; устанавливается процентная надбавка к должностному окладу и доплате за классный чин. Согласно данному приказу награжденный имеет право на досрочное присвоение классного чина по занимаемой должности или на один чин выше положенного по занимаемой должности, а также преимущественное право на предоставление или улучшение жилой площади, распределяемой органами прокуратуры. Наложение дисциплинарного взыскания в виде увольнения из органов прокуратуры на работника, награжденного нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», может быть реализовано только с согласия Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ может применять все вышеуказанные поощрения к лицам, не являющимся работниками органов и учреждений прокуратуры, но оказывающим существенную помощь в укреплении законности и развитии системы прокуратуры. Статья 41.7 Закона о прокуратуре устанавливает основания для наложения дисциплинарного взыскания, а также особый порядок привлечения к дисциплинарной ответственности. Основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного проступка, что означает неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника. Дисциплинарными взысканиями являются: 250 — замечание; — выговор; — строгий выговор; — понижение в классном чине; — лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»; — лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»; — предупреждение о неполном служебном соответствии; — увольнение из органов прокуратуры. Дисциплинарные взыскания налагаются прокурорами — руководителями прокуратур. Объем прав по наложению дисциплинарных взысканий зависит от статуса прокурора. Генеральный прокурор РФ имеет право налагать дисциплинарные взыскания в полном объеме и в отношении любого из работников прокуратуры. Кроме того, согласно приказу Генерального прокурора РФ от 6 августа 2002 г. № 48 (в ред. от 27 апреля 2009 г.) «О полномочиях руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в дисциплинарной и некоторых иных сферах» он определяет полномочия соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников. Так, прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры, директоры (ректоры) научных и образовательных учреждений вправе налагать дисциплинарные взыскания на работников, назначенных на должность Генеральным прокурором РФ (кроме своих заместителей), за исключением понижения их в классном чине, лишения нагрудных знаков «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», а также увольнения из органов прокуратуры. Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры имеют право налагать на подчиненных работников дисциплинарные взыскания только в виде замечания, выговора, строгого выговора, а также увольнения работников, назначаемых 251 ими на должность. Дисциплинарное взыскание налагается непосредственно после обнаружения проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске (в этот период на него не может быть наложено дисциплинарное взыскание); не позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности — двух лет со дня его совершения. Работник, совершивший проступок, может быть временно, но не более чем на один месяц, до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания отстранен от должности с сохранением денежного содержания. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет. Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность. (Необходимо добавить дисциплинарные взыскания за совершение коррупционных правонарушений (нов. редакция Закона о прокуратуре) Порядок наложения дисциплинарного взыскания соответствует общим правилам, предусмотренным ст. 193 Трудового кодекса РФ. Так, например, прежде чем наложить на работника дисциплинарное взыскание, у него должно быть истребовано объяснение в письменной форме. В случае отказа дать такое объяснение составляется соответствующий акт и налагается взыскание. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано вышестоящему по статусу прокурору или в суд. Обладая статусом представителей государственной власти, прокуроры находятся под особой защитой государства. Для них определен специальный порядок привлечения к уголовной и административной ответственности (ст. 42 Закона о прокуратуре, гл. 52 УПК РФ). Любая исключительной проверка сообщения компетенцией органов о факте правонарушения прокуратуры. Проверка является сообщения 252 о преступлении, совершенном прокурором, возбуждение в отношении его уголовного дела (за исключением преступления) и его случаев, когда предварительное прокурор застигнут при совершении расследование производятся СК России в порядке, установленном УПК РФ. Задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта допускается лишь в двух случаях: во-первых, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц (например, личный досмотр и досмотр багажа на воздушном транспорте, таможенный досмотр); во-вторых, когда прокурор или следователь задержан при совершении преступления. На период расследования возбужденного в отношении прокурора уголовного дела они отстраняются от должности. Это делается прежде всего в целях обеспечения условий объективного разбирательства, нейтрализации возможного воздействия данного прокурорского работника на ход и результаты расследования. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет. Производство по уголовному делу в отношении прокурора или следователя осуществляется в особом порядке, предусмотренном гл. 52 УПК РФ («Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц»). Согласно ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении Генерального прокурора РФ либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается Председателем СК России на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей ВС РФ, принятого по представлению Президента РФ о наличии в действиях Генерального прокурора РФ признаков преступления. В отношении прокурора района, города, приравненных к ним прокуроров уголовное дело возбуждается руководителем следственного органа СК России 253 по субъекту РФ, а в отношении вышестоящих прокуроров — Председателем СК России или его заместителем (п. 10 ч. 1 ст. 448 УПК РФ). Что касается ответственности, порядка то ни в привлечения КоАП РФ, прокуроров ни в Законе к административной о прокуратуре он прямо не предусмотрен, что вызывает затруднения на практике. В связи с этим данный пробел в административном законодательстве нуждается в устранении. До этого времени следует исходить из общих положений порядка привлечения к административной ответственности с учетом той особенности правового статуса прокуратуры, что проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, в соответствии со ст. 42 Закона о прокуратуре является исключительной компетенцией органов прокуратуры. (Имеется информационное письмо Генпрокуратуры РФ от 21.12.2012 № 62-13- 2012 «О порядке разрешения вопросов привлечения прокуроров к административной ответственности за нарушения Правил дорожного движения Российской Федерации, зафиксированной в автоматическом режиме специальными техническими средствами») 9.5. Прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры Служба в органах и учреждениях прокуратуры прекращается с увольнением прокурорского работника, которое возможно как по его собственному желанию, так и по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры. Учитывая, что трудовые отношения работников прокуратуры регулируются законодательством о труде и государственной службе (с учетом особенностей, предусмотренных Законом о прокуратуре), к основаниям увольнения прокурорского работника относятся общие основания прекращения трудового договора, установленные в Трудовом кодексе РФ: по собственному желанию, за нарушение трудовой дисциплины, в связи с невозможностью выполнения работником его должностных обязанностей по состоянию здоровья и др. 254 В п. 1 ст. 43 Закона о прокуратуре установлено, что прокурорский работник может быть также уволен в связи с выходом в отставку и по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры в случаях: — достижения прокурорским работником предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры, который составляет 65 лет. Данное требование не распространяется на научных и педагогических работников, возраст пребывания на службе которых не ограничен (п. 2 ст. 43 Закона о прокуратуре). Однако работникам, занимающим должности, указанные в ст. 14—16 Закона о прокуратуре (т.е. прокурорам, их заместителям, помощникам прокуроров, и др.), достигшим предельного возраста, решением руководителя соответствующего органа или учреждения прокуратуры срок нахождения на службе может быть продлен, но не более чем на один год. Работнику, достигшему возраста 70 лет, продление срока нахождения на службе не допускается. Вместе с этим данный работник может продолжить работу в прокуратуре на условиях срочного трудового договора с сохранением полного денежного содержания, предусмотренного для прокурорских работников; — прекращения гражданства Российской Федерации; — нарушения Присяги прокурора, а также совершения проступка, порочащего честь прокурорского работника (например, аморальное поведение, использование служебного положения в личных целях, систематическое появление в нетрезвом виде в публичных местах, проявление неуважения к правам граждан и общественным интересам и т.п.); — несоблюдения ограничений, связанных со службой в прокуратуре, а также с возникновением иных обстоятельств, с наступлением которых законодательство связывает относятся: прекращение занятие службы в органах деятельностью, и учреждениях несовместимой прокуратуры. со службой Сюда в прокуратуре (например, работа в качестве юрисконсульта; участие в общественных организациях, преследующих политические цели; предпринимательство и др.); получение от физических и юридических лиц вознаграждений за служебную деятельность; участие 255 в забастовках; приобретение от прохождения государственную процедуры тайну, гражданства оформления если иностранного допуска исполнение государства; к сведениям, служебных отказ составляющим обязанностей связано с использованием таких сведений, и т.д.; — разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну. Право на увольнение в связи с выходом в отставку имеют только прокуроры. Условиями отставки являются: выход на пенсию при наличии выслуги не менее 20 лет; несогласие с решениями или действиями государственного органа; несогласие с решениями или действиями вышестоящего руководителя. Отставка Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заместителей признается принятой после принятия решения об этом Советом Федерации. Отставка прокуроров субъектов РФ, прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров признается принятой после принятия решения об этом Генеральным прокурором РФ. Отставка иных прокуроров признается принятой после принятия решения об этом руководителем, полномочным назначать их на эти должности. В случае увольнения прокурорского работника в связи с выходом в отставку в его трудовой книжке делается запись о последней занимаемой должности с указанием «в отставке». (Допол. основания увольнения: см: последнюю ред. Закона о прокуратуре) 9.6. Материальное и социальное обеспечение прокурорских работников. Меры правовой защиты и социальной поддержки прокуроров Служба в органах прокуратуры (особенно на оперативных должностях) связана с повышенными психологическими и нередко физическими перегрузками. Разрешая жалобы и заявления граждан, расследуя преступления и привлекая к ответственности лиц, виновных в их совершении, а также выполняя иные возложенные законом на прокуратуру в конфликтную функции, ситуацию прокурорский и находится, работник как неизбежно правило, втягивается между двумя 256 противоборствующими сторонами. Это требует создания для прокурорских работников нормальных условий профессиональной деятельности, обеспечения их независимости, проведения мер правовой и социальной защиты. Прокуроры являются представителями государственной власти и находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся их близкие родственники, а в исключительных случаях — иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров, или принудить их к изменению ее характера, или из мести за указанную деятельность. Под защитой находится также имущество прокуроров. Материальное и социальное обеспечение прокурорских работников регламентируется ст. 44 Закона о прокуратуре и включает в себя: денежное содержание, пенсионное обеспечение, их медицинское обслуживание, а также иные мероприятия, направленные на создание дополнительных гарантий их защиты. Денежное содержание прокурорских работников состоит из: — должностного оклада; — доплат за классный чин (их размеры устанавливаются в процентном отношении к должностному окладу); — доплат за выслугу лет (их размеры устанавливаются в процентном отношении к должностному окладу и доплате за классный чин); — доплат за особые условия службы (в размере 50% должностного оклада); СМ.: Новую редакцию Закона о прокуратуре о дежном содержании прокурорских работников) — доплат за сложность, напряженность и высокие достижения в службе (в размере до 50% должностного оклада — устанавливаются по решению руководителя органа или учреждения прокуратуры с учетом объема и результатов работы каждого прокурорского работника); — процентных надбавок за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям (кандидатам наук и доцентам в размере 257 5% должностного оклада, докторам наук и профессорам — 10% должностного оклада), за почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации» (в размере 10% должностного оклада); — денежного поощрения (премии) по итогам работы за квартал и год (определяется по нормам, установленным для работников органов исполнительной власти); — иных выплат, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами. Денежное вознаграждение Генеральному прокурору РФ устанавливается Президентом РФ. Должностные оклады прокурорским работникам устанавливаются Правительством РФ по представлению Генерального прокурора РФ в процентном отношении к должностному окладу первого заместителя Генерального прокурора РФ, который составляет 80% должностного оклада Председателя ВС РФ. Пенсионное обеспечение прокурорских работников и членов их семей осуществляется в соответствии с условиями, нормами и порядком, установленными законодательством РФ для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и членов их семей. При увольнении прокуроров, научных и педагогических работников в связи с выходом на пенсию, в отставку, по достижении предельного возраста пребывания на службе в органах или инвалидности, и учреждениях вследствие прокуратуры, по состоянию организационно-штатных здоровья мероприятий им выплачивается выходное пособие, размеры которого зависят от выслуги лет. Если она составляет менее 10 календарных лет, то работнику выплачивается выходное пособие в размере пяти месячных его должностных окладов с доплатой за классный чин. При выслуге 10—15 календарных лет размер выходного пособия составляет 10 месячных должностных окладов работника с доплатой за классный чин. Выслуга 15—20 календарных лет влечет выплату выходного пособия в размере 15 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин. Работнику, проработавшему 20 258 и более календарных лет, выплачивается выходное пособие в размере 20 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин. Прокурорские работники в служебных целях обеспечиваются проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования, кроме такси, в городском, пригородном и местном сообщении, приобретаемыми органами прокуратуры у соответствующих транспортных организаций в порядке, определяемом Правительством РФ. Порядок проезда работников транспортных прокуратур в пределах обслуживаемых участков на железнодорожном, речном, при исполнении морском, служебных воздушном транспорте обязанностей определяется Правительством РФ. При направлении в служебные командировки прокурорские работники пользуются правом бронирования и получения вне очереди мест в гостиницах и приобретения проездных документов на все виды транспорта. Прокуроры имеют право на дополнительную жилую площадь и на компенсацию расходов, связанных с наймом (поднаймом) жилых помещений (до предоставления им жилого помещения для постоянного проживания), если они не обеспечены жильем. Жилые помещения для прокуроров, нуждающихся в улучшении жилищных условий, приобретаются органами прокуратуры за счет средств федерального бюджета, специально выделяемых на эти цели. В жилых помещениях, занимаемых прокурорами, во внеочередном порядке устанавливается (по действующим тарифам) телефон. В таком же порядке предоставляются их детям места в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах, летних оздоровительных учреждениях. За счет средств федерального бюджета осуществляется медицинское обслуживание работников прокуратуры и проживающих с ними членов их семей. В ст. 45 Закона о прокуратуре определены меры правовой защиты и социальной поддержки, которые в отличие от материального и социального обеспечения установлены не для всех категорий прокурорских работников, а только в отношении прокуроров. 259 Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров определяются Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (в ред. от 3 февраля 2014 г.) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», а также иными нормативными правовыми актами РФ (п. 1 ст. 45 Закона о прокуратуре). В соответствии с положениями указанного Закона защищаемым лицам обеспечивается применение уполномоченными на то государственными органами мер безопасности и правовой защиты. Из числа мер безопасности наиболее часто применяются личная охрана, охрана жилища и имущества, обеспечение конфиденциальности сведений о личной жизни и др. (ст. 3). Существенное значение имеет наличие в органах прокуратуры службы обеспечения собственной безопасности и физической защиты прокурорских работников. Это позволяет осуществлять защиту прокурорских работников постоянно и целенаправленно, что повышает уровень и качество выполнения такой деятельности. Однако указанная служба действует только в Генеральной прокуратуре РФ и ряде прокуратур субъектов РФ, тогда как существует объективная потребность учредить ее подразделения во всех региональных прокуратурах. Прокуроры имеют право на постоянное ношение и хранение предназначенного для личной защиты боевого ручного стрелкового оружия (пистолеты, револьверы) и специальных средств, а также на применение их в порядке, установленном законодательством РФ. Это способствует обеспечению более эффективной защиты данной категории прокурорских работников, деятельность которых сопряжена с повышенным риском. В качестве меры социальной защиты предусмотрено, что прокуроры подлежат обязательному государственному личному страхованию на сумму, равную 180кратному размеру их среднемесячного денежного содержания. В случае гибели (смерти) прокурора, наступившей вследствие причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью по мотиву их служебной 260 деятельности, указанная страховая сумма подлежит выплате в полном объеме их наследникам. При причинении прокурору телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, страховая сумма выплачивается в размере, равном 36-кратному размеру их среднемесячного содержания. В дополнение этого ежемесячно выплачивается компенсация, составляющая разницу между среднемесячным денежным содержанием прокурора и назначенной в связи с этим им пенсией. При расчете размеров выплачиваемой компенсации полученные прокурором суммы выплат по обязательному государственному личному страхованию во внимание не принимаются. Если причиненные прокурору телесные повреждения или иной вред здоровью не повлекли стойкой утраты трудоспособности и не повлияли на дальнейшую его возможность заниматься профессиональной деятельностью, выплачиваемая страховая сумма составляет 12-кратный размер среднемесячного содержания прокурора. В случае гибели (смерти) прокурора в связи с исполнением служебных обязанностей, а также увольнения со службы прокурора, умершего вследствие причинения ему телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей, нетрудоспособным членам его семьи, находившимся на его иждивении, ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между приходившейся на его долю частью денежного содержания погибшего (умершего) и назначенной им пенсией по случаю потери кормильца. При этом суммы выплат, полученные по обязательному государственному личному страхованию, не учитываются. За семьей погибшего (умершего) прокурора также сохраняется право на получение жилого помещения на условиях и основаниях, имевших место на момент его гибели (смерти). Ущерб, причиненный уничтожением или повреждением имущества, в связи со служебной деятельностью прокурора подлежит возмещению ему или членам его семьи в полном объеме, включая и упущенную выгоду. Основанием для отказа в выплате страховых сумм и компенсаций является только 261 приговор или постановление суда в отношении лица, признанного виновным в гибели (смерти) прокурора, причинении ему телесных повреждений либо уничтожении или повреждении принадлежащего ему имущества, которым установлено, что эти события не связаны с его служебной деятельностью. Вопросы для самоконтроля: 1. Правовой статус прокурорских работников: понятие и содержание? 2. В чем состоит специфика трудовых отношений прокурорских работников? 3. Охарактеризуйте требования, предъявляемые к прокурорскому работнику и ограничения, связанные со службой в органах и учреждениях прокуратуры. 4. Каким образом в системе органов и учреждений прокуратуры осуществляется повышение квалификации прокурорских работников? 5. Что такое аттестация прокурорских работников? Ее виды? 6. Охарактеризуйте особенности привлечения прокуроров к уголовной ответственности. 7. Что включает в себя материальное и социальное обеспечение прокурорских работников? Литература: 1. Алексеев А.И., Ястребов В.Б. Профессия – прокурор. (Введение в юридическую специальность). М.: Юристъ, 1998. 2. Настольная книга прокурора / Под ред. С.Г. Кехлерова. М., 2012. 3. Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, изд-во «Экслит», 2002. 262 4.Нестерова Т.А., Фадеев Л.А. Российское трудовое право и служба в прокуратуре. Пермь: Изд-во Пермского университета, 2001. 5. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть. Учебное пособие / отв. ред. Е.Р. Ергашев. Екатеринбург, издательство УрГЮА, 2010 6. Шобухин В. Юридическое образование работников прокуратуры // Законность. 2006. № 6. 7. Шобухин В.Ю. Вопросы правового регулирования службы в органах прокуратуры // Российский юридический журнал. 2007. № 3. 8. Шобухин В.Ю. О некоторых вопросах профессиональной подготовки прокурорских кадров в Институтах прокуратуры // Влияние непрерывного обучения прокурорских кадров на повышение эффективности деятельности органов прокуратуры: Материалы научно-практической конференции, Санкт-Петербург, 6-7 октября 2006 г. / отв. ред. Н.П. Дудин; СПб юридический институт Генеральной прокуратуры РФ. СПб., 2007. 9. Шобухин В.Ю. Моральный облик прокурорского работника и его формирование в учебном процессе // Подготовка кадров для органов прокуратуры в условиях образования Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции (Екатеринбург, 22 марта 2008 года) / Отв. ред. Л.А. Лазутин, В.Ю. Шобухин. – Екатеринбург: ООО «Издательство УМЦ УПИ», 2008. 10. Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. М.: Городец, 2001. Раздел II ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ Глава 10 263 Прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и соответствием законам правовых актов Знать: основные законодательные положения, регламентирующие содержание прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов; Уметь: составлять акты прокурорского реагирования, вносимые в рамках осуществления надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов; применять нормы права, регламентирующие данное направление деятельности прокуратуры РФ; Владеть: навыками взаимодействия и коллективной работы по вопросам прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов навыками межкультурной (что это такое? См.: Квалификационную характеристику должности прокурора города, района, там прописано более грамотно) профессиональной коммуникации. 10.1. Предмет прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствия законам правовых актов Основным направлением деятельности органов прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов РФ и соответствия законам правовых актов. Указание на его приоритетное значение содержится в п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре, в котором сформулировано определение прокуратуры как единой федеральной централизованной системы государственных органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на ее территории и соответствия законам правовых актов. В теории и практике прокурорской деятельности данную отрасль надзора продолжают именовать «общим» надзором, несмотря на то, что законодатель 264 от использования этого термина отказался еще в 1992 г. Рассматриваемое направление надзора регламентируется ст. 21—25.1 гл. 1 «Надзор за исполнением законов» разд. 3 «Прокурорский надзор» Закона о прокуратуре и по сути своей является базовым направлением надзора, обеспечивающим достижение основных целей деятельности прокуратуры РФ, а также приказами Генерального прокурора РФ, в частности, от 7 декабря 2007 г. № 195 (в ред. приказа от 10 февраля 2012 г. № 46) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Основными критериями, характеризующими автономность «общего» надзора как отрасли, являются: — предмет надзора; — полномочия прокурора; — правовые средства прокурора, в том числе выраженные и актами прокурорского реагирования. Предмет надзора за соблюдением Конституции РФ исполнением законов и соответствия законам правовых актов закреплен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает три компонента: — соблюдение Конституции РФ поднадзорными органами и должностными лицами; — исполнение законов Российской Федерации поднадзорными органами и должностными лицами; — соответствие закону издаваемых объектами (субъектами) надзора правовых актов. Соблюдение Конституции РФ предполагает следование установленным запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми. Иными словами, соблюдение закона — это пассивное поведение объектов и субъектов надзора. Исполнение закона — активная деятельность объектов (субъектов) надзора по реализации содержащихся в нем предписаний. Оно выражается в виде действий 265 или правовых актов, которые служат формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности. Правовые акты, издаваемые поднадзорными объектами (субъектами), как правило, носят подзаконный характер, принимаются в целях реализации законов и в своей основе должны иметь закрепленные в законе положения. Под правовыми актами в данном случае следует понимать акты, порождающие, изменяющие или прекращающие определенные правоотношения. Они могут быть изданы в форме приказов, распоряжений, решений, указаний, инструкций и др. Эти акты порождают, изменяют или прекращают юридические права и обязанности как у относительно неопределенного круга юридических лиц (филиалы банка, отделения железной дороги, трудовой коллектив), так и у конкретных юридических или физических лиц (приказ об увольнении конкретного работника предприятия, организации, учреждения, наложение взыскания на конкретное физическое лицо и т.п.). Указание в Законе о прокуратуре в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов законам имеет своей целью подчеркнуть особое значение этого осуществляют направления надзор деятельности за исполнением прокуратуры. Органы международных прокуратуры договоров РФ, ратифицированных в установленном законом порядке, которые являются согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы России. Органы прокуратуры РФ призваны осуществлять надзор за исполнением законов, но не подзаконных актов. В силу своего государственно-правового статуса прокуратура РФ призвана осуществлять надзор за законностью подзаконных правовых актов, но не за их исполнением. Таким образом, и деятельность, и правовые акты поднадзорных субъектов должны оцениваться прокуратурой только с точки зрения исполнения ими закона. Объектом надзора за соблюдением Конституции РФ исполнением законов и соответствия законам правовых актов являются совокупность поднадзорных органам прокуратуры органов учреждений и иных структур, деятельность которых входит в 266 предмет данного направления прокурорского надзора. Субъекты надзора — совокупность поднадзорных прокурору должностных и иных лиц, деятельность которых входит в предмет данного направления прокурорского надзора. Субъекты и объекты данного направления прокурорского надзора указаны в ст. 21 Закона о прокуратуре: федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного коммерческих содержания, и некоммерческих а также органы организаций. управления Данный и руководители перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. С содержанием предмета надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением федеральных законов и соответствия законам правовых актов тесно связано решение вопроса о его пределах (границах) — правовых требованиях по исполнению определенного по характеру законодательства теми или иными государственными и негосударственными органами. Пределы данного направления прокурорского надзора установлены по: — предмету (прокуратура не осуществляет надзор за исполнением подзаконных актов, а только за исполнением законов); — кругу объектов и субъектов надзора (по общему правилу прокурорский надзор не распространяется на деятельность по исполнению законов высшими должностными лицами государства, судами и гражданами); — характеру прокурорского надзора и мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий, и др. (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре установлены также пределы этого элемента предмета 267 надзора с позиции реализации организационных форм деятельности прокуратуры). Органы прокуратуры при осуществлении надзора Конституции РФ, исполнением законов и соответствием законам за соблюдением правовых актов не подменяют иные государственные органы, включая органы контроля, а проводят проверки на основании поступающей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования. Кроме того, при осуществлении возложенных на нее полномочий, прокуратура не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). Данное направление прокурорского надзора — одна из самых объемных. Как в теории, так и на практике оно действительно является «общим», поскольку охватывает практически все сферы общественных отношений. На законодательном уровне не существует какого-либо деления данного направления деятельности на отрасли. Вместе с тем в теории прокурорского надзора и на практике его принято подразделять на надзор за исполнением законов в сфере экономики и в социальной сфере, а также законодательства: надзор на виды в зависимости от отраслей за исполнением административного, трудового, природоохранного законодательства и т.п. Надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствием законам правовых актов охватывает наибольшую область правовой действительности, связанную с практикой исполнения законов. Законы, исполнение которых отслеживается прокурорами, относятся к правовым сферам, регулирующим более 40 видов различных общественных отношений. Указанный вид надзорной деятельности органов прокуратуры оказывает наиболее заметное воздействие на общее состояние законности в стране. В надзоре за исполнением законов, «общем надзоре», заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Она имеет дело с нарушениями законов, которые, по существу, составляют исходную базу, обеспечивают подпитку многих нарушений закона и в первую очередь нарушений 268 преступного характера. Своевременное выявление и пресечение такого рода нарушений законов способно позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной ситуации в стране. Данное надзорное направление прокурорской деятельности обоснованно принято считать наиболее эффективным средством раннего предупреждения преступлений. 10.2. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствия законам правовых актов Полномочия прокурора, реализуемые им в сфере надзора за соблюдением Конституции, исполнением законов и соответствия законам правовых актов, представляют собой органичный синтез прав и обязанностей при отсутствии дифференциации, что следует из социальной сущности надзорной деятельности (право прокурора одновременно выступает его обязанностью. Например, прокурор в случае выявления незаконного нормативного правового акта, вынесенного органом контроля, в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре вправе и обязан принести протест). Согласно ст. 22—25.1 Закона о прокуратуре прокурор реализует полномочия по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, которые традиционно подразделяют на группы: 1) по выявлению нарушений закона; 2) по реагированию на нарушения закона; 3) имеющие превентивный характер (занимают особое место). К первой группе относятся полномочия, закрепленные ст. 22 Закона о прокуратуре, а именно прокурор вправе: — по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных объектов (субъектов), иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Для вхождения 269 на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь с документами соответствующий допуск, и иными материалами, дающий содержащими право знакомиться сведения, отнесенные к государственной или иным охраняемым законом тайнам (прохождение процедуры оформления допуска к документам, содержащим государственную или иные охраняемые законом виды тайн, является обязательным требованием при принятии на службу в органы прокуратуры); — требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов: проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Следует иметь в виду, что Закон о прокуратуре не устанавливает каких-либо ограничений в зависимости от содержания документов и материалов, степени их «открытости». Прокурор имеет доступ ко всем документам и материалам с грифом «для служебного пользования», а также содержащих сведения, составляющие коммерческую тайну, информацию медицинского, интимного и иного характера, не подлежащую оглашению. Прокурор может истребовать самые различные документы и материалы без каких-либо ограничений. Это могут быть: правовые акты, изданные соответствующим органом; материалы и акты проверок, ревизий, обследований; разного рода разрешения и лицензии; приходно-расходные документы; справки; статистические отчеты и др. К первой группе прокурорских полномочий относятся также право: требовать от поднадзорных субъектов проведения проверок в связи с поступившими в орган прокуратуры материалами и обращениями или ревизий; вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру или иное место своего нахождения для истребования объяснений по поводу нарушения закона: проводить прокурорские проверки исполнения законов или законности правовых актов. 270 Ко второй группе относятся права, закрепленные в ст. 23—25.1 Закона о прокуратуре: — (обязанность) приносить протесты на противоречащие закону правовые акты, вынесенные поднадзорным объектом (субъектом); — вносить представления в порядке осуществления прокурорского надзора с требованием устранения выявленных нарушений закона; — освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; — выносить постановление о привлечении лица к административной ответственности. Достаточно автономное положение занимает полномочие прокурора, закрепленное ст. 25.1 Закона о прокуратуре: в случае установления сведений о готовящемся правонарушении прокурор объявляет предостережение о недопустимости нарушения закона. В данной ситуации круг поднадзорных объектов и субъектов достаточно «размыт»: в частности, таковыми являются должностные лица, руководители общественных (религиозных) объединений (при наличии в их действиях признаков экстремистской деятельности), а также иные лица. При этом законодатель не поясняет, кто относится к категории «иные лица», поэтому представляется, что данная законодательная позиция требует уточнения. Таким образом, активное, обоснованное и своевременное применение прокурорами предоставленных им полномочий позволяет своевременно выявлять и устранять нарушения законов, способствующие им обстоятельства, предупреждать нарушения законов и тем самым способствует укреплению законности и правопорядка в регионах и в стране в целом. 10.3. Правовые средства и организация надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов 271 Полномочия прокурора при осуществлении деятельности по надзору за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствием законам правовых актов реализуются с помощи правовых средств. Осуществляя возложенные на прокуратуру функции и преследуя обозначенные законодателем цели, прокурор выполняет конкретные действия, право (обязанность) на совершение которых имеет законодательное закрепление. Следует отметить, что в теории и практике прокурорского надзора нет дифференциации прав и обязанностей прокурора, поэтому право прокурора одновременно является и его обязанностью. Полномочия и правовые средства прокурора соотносятся как законодательно закрепленное право (обязанность) поступать определенным образом (модель возможного поведения) и форму выражения права (модели) в действительности. Правовые средства, используемые прокурором при осуществлении данного направления прокурорского надзора могут быть определены как формы реализации предусмотренных законодательством полномочий прокурора, выражающиеся в совершении конкретных действий и вынесении официальных документов. Правовые средства, применяемые прокурором в данном направлении прокурорского надзора по целевому назначению, классифицируются на две группы: 1) средства выявления нарушений закона; 2) средства реагирования на нарушения закона, включая средства превентивного действия. Важнейшим средством выявления нарушений законов являются прокурорские проверки. Своевременность и полнота — главные требования, которые к ним предъявляются, поскольку запоздалое обнаружение нарушений закона, равно как и их неполное выявление, способствуют созданию условий для совершения новых правонарушений. Проверки исполнения законов и законности правовых актов тесно взаимосвязаны. Так, например, проводя проверку исполнения Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1031-1 272 «О занятости населения в Российской Федерации» в районном центре занятости, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем центра приказов в ходе исполнения этого закона. (Зачем пример на таком старом законе? Это не актуально…) Это объясняется тем, что руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме исполнения законов, выражающейся в издании нормативных правовых актов, как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий. В процессе проверок исполнения законов прокуроры самостоятельно, а иногда с помощью специалистов выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Характер выясняемых вопросов зависит от сведений о нарушении закона, которыми обладает прокурор. Во всех случаях в первую очередь подлежат проверке сведения о нарушении закона. Но если становится известно, что имели место и другие нарушения законов, в том числе и в других структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается. Суть процесса проверки законности правового акта сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. На незаконность акта может указывать целый ряд обстоятельств, например: в нем допущено нарушение материального закона по существу; его содержание не соответствует фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации); он противоречит ранее принятым тем же органом актам; не соблюден порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа, в нем отсутствуют необходимые реквизиты и т.д. Кроме прокурорской проверки, правовыми средствами применяемыми в данном направлении прокурорского надзора являются: проверки и ревизии, проведенные поднадзорными прокуратуре органами по требованию прокурора; исковые заявлений прокурора направленные в суды и арбитражные суды; акты прокурорского реагирования. 273 Акт прокурорского реагирования применяемый в данном направлении прокурорского надзора может аккумулировать в себе несколько требований прокурора. Так, представление может содержать требование о привлечении лица к дисциплинарной ответственности и о возложении обязанности принять меры к устранению нарушений закона, причин и условий такого нарушения. В соответствии с Законом о прокуратуре в ходе осуществления надзора за соблюдением Конституции РФ исполнением законов и соответствия законам правовых актов прокурор вправе (обязан) применять следующие акты прокурорского реагирования: — протест (ст. 23); — представление (ст. 24); — постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25); — предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25); --- требование об изменении нормативного правового акта (ст.91) Выбор и применение акта прокурорского реагирования зависят от характера нарушения закона, конкретных обстоятельств, ему способствовавших, и осуществляется прокурором. 11.4. Организация надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов Организация надзора по данному направлению прокурорской деятельности должна основываться на приказах Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195(в ред. от 10.02.2012); «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти 274 субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 02.10.2007 N 155 (в ред. от 29.10.2012); «Об организации надзора за исполнением законов в обороннопромышленном комплексе от 29.09.2011 N 320; «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» от 31.03.2008 N 53 (в ред. от 30.04.2009) и некоторых других. Для организации и осуществления этого надзора в прокуратуре выстроена своеобразная вертикаль подразделений высшего, среднего и низового звена системы органов прокуратуры. В Генеральной прокуратуре РФ – это совокупность управлений, отделов, объединенных в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства. В прокуратурах субъектов РФ вопросы данного надзора находятся в ведении также самостоятельных обособленных подразделений - управлений (отделов) с аналогичным названием, которые функционально подчинены соответствующим подразделениям Генеральной прокуратуры РФ. Конкретные подходы к осуществлению указанных видов надзора содержатся в соответствующих приказах и иных организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ. Так, в соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 02.10.2007 №155 (в ред. от 29.10.2012) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокурорские работники обязаны: - активно участвовать в подготовке нормативных правовых актов, своевременно запрашивая и изучая проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ, участвуя в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти и своевременно направляя в адрес руководителей этих органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах актов несоответствий федеральным и региональным законам; 275 - организовывать изучение указанных нормативных правовых актов в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в эти акты. Результаты отражать в заключении о соответствии акта Конституции РФ и федеральному законодательству, которое утверждать соответствующим прокурорам; - совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актов. В течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов о органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством; - при обращении в суд с заявлением о признании противоречащего федеральному законодательству регионального либо муниципального нормативного правового акта недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом срока строго законодательством, руководствоваться регулирующим соответствующим производство по делам, процессуальным возникающим из публичных правоотношений; - выявив причины и условия, способствующие нарушениям законодательства в сфере нормотворчества, использовать такую форму реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; -выполнять и иные действия. Особое внимание при изучении вопросов надзора за исполнением федерального законодательства необходимо обратить на организацию надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов. Приказом Генерального прокурора от 19.01.2007 №11 данный вид надзора определен в качестве 276 одного из наиболее важных направлений деятельности прокуратуры. Этим приказом на прокуроров возложены обязанности: систематически проводить проверки исполнения бюджетного законодательства; проверять соблюдение требований законодательства при размещении за счет бюджетных средств заказов для государственных и муниципальных средств; особое внимание обращать на соблюдение требований законов при предоставлении земельных участков для строительства жилых домов; на обеспечение качества возводимого жилья и др. Вопросы для самоконтроля: 1. Определите предмет «общего» надзора прокуратуры. 2. Вправе ли прокурор вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа? Почему? 3. Является ли суд поднадзорным прокуратуре объектом? Почему? 4. На каике группы дифференцируются полномочия прокурора по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов Российской Федерации, законностью правовых актов? 5. Какие правовые средства реализует прокурор при осуществлении «общего» надзора? 6. Особенности организации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов Российской Федерации, законностью правовых актов. Литература. 1. Ергашев Е. Р. Предостережение о недопустимости нарушения закона как надзорный акт прокурорского реагирования: Учебное пособие: Екатеринбург, 2009; 2. Ергашев Е. Р. Протест прокурора: Учебное пособие: Екатеринбург, 2010; 277 3. Ергашев Е.Р. К вопросу о понятии и классификации правовых средств органов прокуратуры в теории прокурорского надзора// Российский юридический журнал, 2007, № 1; 4. Ергашев Е.Р. Представление как акт прокурорского реагирования в уголовном судопроизводстве// Уголовное право, 2007, N 4; 5. Ергашев Е.Р. Представление как надзорный акт прокурорского реагирования: Учебное пособие. Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2008; 6. Мельников Н.В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан: Дисс….канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2001; 7. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. – 6-е изд., перераб. и доп./ Под ред. д.ю.н., проф. Ю.Е. Винокурова. – М.: Издательство «Экзамен», 2004 8. Черепанов М.М. Принципы организации и деятельности российской прокуратуры: Дис…. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008; 9. Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис…. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002; 10. Шобухин В.Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Дис…. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. 278 Глава 11 Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Знать: содержание отрасли прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (предмет, объект, субъект, полномочия прокуроров и правовые средства надзора). Уметь: находить, толковать и применять нормативно-правовые источники, необходимые для эффективного осуществления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; Владеть: навыками взаимодействия и коллективной работы по вопросам прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, навыками межкультурной профессиональной коммуникации. 11.1. Понятие, предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина В настоящее время надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделен в качестве самостоятельного вида деятельности органов прокуратуры и закреплен в гл. 2 разд. III закона о прокуратуре. Причинами этому послужили идеи создания в Российской Федерации демократического правового государства, а также провозглашение в связи с этим приоритета прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ и нормах международного права. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — обязанностью государства. Положения данной нормы последовательно развиваются в ст. 6—8, 17—64, 69 и др. Конституции РФ. Указанные конституционные нормы дублируются также в отраслевом законодательстве о прокуратуре. Так, согласно абз. 1 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре защита прав и свобод человека и гражданина относится к основным целям 279 осуществления прокуратурой своей деятельности. Таким образом, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина необходимо считать одним из приоритетных направлений надзорной деятельности органов прокуратуры РФ. В соответствии с приказами Генерального прокурора РФ: от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (в ред. приказа от 10 февраля 2012 г. № 46); от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»; от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» (в ред. приказа от 30 апреля 2009 г. № 136) и др. — при осуществлении надзора в рассматриваемой сфере одними из главных задач органов прокуратуры являются: — рассмотрение надзора за соблюдением прав и свобод личности в качестве одного из приоритетных направлений прокурорского надзора; — акцентирование внимания на защите закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина; — профилактика нарушения прав человека и гражданина; Следовательно, задач по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина у органов прокуратуры РФ достаточно много, и их полное выполнение делает прокурорский надзор наиболее эффективным и действенным. Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) фактически выровнял надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствия законам правовых актов «общий надзор» и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина по субъектам 280 надзора. В то же время эти два направления различаются между собой не только по кругу законов, входящих в предмет надзора (первое охватывает все законы и нормативные правовые акты, кроме тех, которые закрепляют права и свободы человека и гражданина, поскольку они входят в предмет рассматриваемого направления надзора). Однако основное отличие двух видов надзора заключается в источнике информации о правонарушении: если в надзоре за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствия законам правовых актов это прокурорская проверка, то в надзоре за соблюдением прав личности — заявление, жалоба или иное обращение человека, гражданина. Кроме того, необходимо отметить, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет содержание предмета не только данного направления деятельности прокуратуры, но и входит в сферу других ее надзорных и ненадзорных направлений. Разграничение в этом случае имеет довольно тонкую грань и заключается в том, что предметом надзора, определяемого ст. 26 Закона о прокуратуре, охватывается лишь соблюдение тех прав и свобод человека и гражданина, которые не охватываются другими направлениями прокурорской деятельности. В соответствии с п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Объектом прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являются совокупность поднадзорных органам прокуратуры органов 281 учреждений и иных структур, деятельность которых входит в предмет данного направления прокурорского надзора. Это федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, военного управления, контроля, органы управления коммерческих и некоммерческих организаций. Субъекты надзора — совокупность поднадзорных прокурору должностных и иных лиц, деятельность которых входит в предмет данного направления прокурорского надзора. Это должностные и приравненные к ним лица перечисленных органов и коммерческих структур. Как видно, поднадзорных российской прокуратуре объектов и субъектов достаточно много, причем необходимо учитывать, что приведенный перечень остается открытым в части, указывающей на «иные федеральные органы исполнительной власти». В том, что прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина достаточно большим и муниципальных органов, их должностных числом государственных лиц, руководителей организаций, проявляется ее уникальность, поскольку аналогов отечественной прокуратуры с точки зрения широты охвата поднадзорных субъектов нет во всем мире. Важной нормой является п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, согласно которому органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Данная норма представляет собой один из принципов организации и деятельности российской прокуратуры — принцип невмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов. Благодаря указанному нормативному правилу, предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина становится более определенным, четким. 282 Основные права и свободы человека и гражданина, кроме Конституции РФ, закреплены во многих международных договорах, федеральных законах и иных актах. При этом права и свободы человека и гражданина можно разделить на три группы: личные, политические и социально-экономические. Прокурорский надзор осуществляется за соблюдением каждой из них. 11.2. Полномочия прокуроров по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина имеет строго мотивационный характер как в случае необходимости пресечения совершаемого нарушения закона, так и в случае его предупреждения. Закрепление за прокуратурой полномочий в указанном направлении прокурорского надзора не случайно, так как только при неуклонном соблюдении прав можно обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности. Полномочия прокуроров по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина закреплены в ст. 27 Закона о прокуратуре. Кроме того, в данном законе содержится указание на то, что, осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод личности, прокуроры используют полномочия, предусмотренные ст. 22 Закона о прокуратуре. В соответствии со ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре при осуществлении возложенных на него функций прокурор: — рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; — разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; — принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; 283 — в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Полномочия прокурора, закрепленные в ст. 22 Закона о прокуратуре, подробно рассмотрены в подп. 10.2 гл. 10 настоящего учебника. Как видно, при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор имеет право использовать, помимо полномочий, определенных в ст. 27 Закона о прокуратуре, еще и полномочия, закрепленные в ст. 22 Закона о прокуратуре и относящиеся к надзору за исполнением законов (общему надзору). Такое правило действует в связи с тем, что две рассматриваемые отрасли прокурорского надзора тесно связаны между собой, одинаковы по субъектам и объектам надзора и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является составной частью общего надзора. Поскольку прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является одним из приоритетных видов деятельности прокуратуры РФ, он включен в предмет других отраслей надзора (ст. ст. 29 (предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие) и 32 (предмет надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу) Закона о прокуратуре). Полномочия прокурора, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина в указанных отраслях, подробно рассматриваются в соответствующих главах настоящего учебника. 284 Вместе с тем, следует отметить, что достаточно широкий спектр представленных прокурорам полномочий позволяет эффективно реагировать на выявленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, условия и причины, им способствовавшие. 11.3. Правовые средства и организация надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина При осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурором используются во многом те же правовые средства, что и при осуществлении надзора за исполнением законов. Одним из основных средств выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина является прокурорская проверка. Она представляет собой совокупность различных действий, предпринимаемых прокурором по установлению данных нарушений закона. Согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре основанием проведения проверок является поступившая в органы прокуратуры информация о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. В первую очередь сведения о нарушении прав и свобод могут быть получены из жалоб гражданина, должностного лица, юридического лица или их представителя; сообщений о совершенном или готовящемся правонарушении в иной форме (устно, по факсу, по телефону и т.д.);; сообщения в СМИ и др.). Факты о нарушении прав граждан могут содержаться в иных источниках получения информации. Например, это могут быть копии основных находящихся в надзорном производстве следственных документов (постановлений о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ), о привлечении лица в качестве обвиняемого (ч. 9 ст. 172 УПК РФ), о принятии дела к производству (ч. 2 ст. 156 УПК РФ) и т.д. Сюда же можно отнести материалы дела: протоколы задержания, совершения иных процессуальных действий, протоколы об административном правонарушении, объяснения потерпевших, 285 подозреваемых, свидетелей и иных лиц, другие материалы дела. Без сведений о нарушении законов прокуроры вправе проводить проверки законности содержания лиц, административно задержанных в камерах (комнатах) временного содержания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабилитации или в приемниках-распределителях; то же самое касается проверок военными прокурорами законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных в дисциплинарном порядке. В случаях выявления фактов несоблюдения поднадзорными объектами (субъектами) указанных прав и свобод прокурор применяет меры воздействия в форме вынесения актов прокурорского реагирования: протеста (ст. 23 и 28 Закона о прокуратуре), представления (ст. 24, 28 Закона о прокуратуре). Необходимо отметить, что в главе 2 закона о прокуратуре РФ, регламентирующей данное направление прокурорского надзора в качестве правовых средств прокурорского реагирования предусмотрены лишь протест и представление прокурора (ст. 28 Закона о прокуратуре). Однако при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор вправе использовать полномочия, предусмотренные ст. 22 Закона о прокуратуре РФ. В качестве средств прокурорского реагирования в данном направлении прокурорского надзора применятся такие акты реагирования, как постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 Закона о прокуратуре) и предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре). В данном направлении прокурорского надзора также применяется требование прокурора об изменении нормативного правового акта (ст. 9.1 Закона о прокуратуре). Подробно его суть изложена в приказе Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 (в ред. от 9 февраля 2012 г. № 39) «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». В подп. 1.1 п. 1 данного приказа в качестве средств прокурорского надзора закреплены еще: проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и направление в суд 286 заявлений о признании недействующими нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству и содержащих коррупциогенные факторы, о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения из них коррупциогенных факторов. Возможно также применение правовых средств, которые предусмотрены Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2012 г. № 255-ФЗ) «О противодействии экстремистской деятельности». К ним относится предупреждение прокурора, решение прокурора о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения и заявление прокурора о его ликвидации или запрете его деятельности. Решение прокурора предшествует названному заявлению прокурора, которое подается в соответствующий суд. 11.4. Организация прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Основополагающими для организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являются следующие ведомственные акты Генерального прокурора РФ: Приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 (в ред. приказа от 10 февраля 2012 г. № 46) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее – Приказ № 195); Приказ Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 № 45 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»; Приказ Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодёжи»; Приказ Генерального прокурора РФ от 26.04.2011 г. № 106 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Надзор за исполнением 287 законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по форме ОНТ и Инструкции по его составлению» и некоторые другие. В Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним специализированных прокуратурах образованы специальные структурные подразделения, осуществляющие надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Например, в прокуратуре Свердловской области созданы: отдел по надзору за соблюдением федерального законодательства, прав и свобод граждан (в составе Управления по надзору за исполнением федерального законодательства) и отдел по рассмотрению писем и приему граждан (на правах управления), в Генеральной прокуратуре РФ – Управление по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (входит в состав Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства). Основной объем работы при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выполняется городскими, районными и приравненными к ним прокуратурами. В Приказе № 195 в развитие нормы п.2 ст. 26 Закона о прокуратуре при осуществлении прокурорского надзора содержится запрет на необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий и организаций, а также вовлечение органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами. Прокурорам предписано исключить факты приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан. Реагируя на факты нарушений прав и свобод человека и гражданина в форме письменных правовых актов, прокуроры должны соблюдать требования к их содержанию. Так, в них необходимо излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. При этом прокурорские работники должны принимать обязательное участие в 288 рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования, принципиально реагировать на неисполнение изложенных в них требований, контролировать фактическое устранение нарушений законов. При внесении актов прокурорского реагирования должен соблюдаться принцип соответствия уровня (звена) прокуратуры уровню (звену) поднадзорного объекта. Например, запрещается внесение прокурорами субъектов РФ актов непосредственно руководителям федеральных органов исполнительной власти, Следственного комитета РФ, поскольку надзор за их деятельностью осуществляется Генеральной прокуратурой РФ. В этом случае проект акта прокурорского реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, представляются в соответствующее подразделение Генеральной прокуратуры РФ. Прокуроры должны акцентировать основное внимание на защите закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина. При этом должна быть обеспечена профилактическая направленность прокурорского надзора, надзорные действия должны предпринимаемыми соединяться со с стороны мерами по укреплению законодательных правопорядка, (представительных) и исполнительных органов, органов местного самоуправления. В профилактических целях нужно шире использовать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. Так, например, в социальной сфере необходимо систематически проверять исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия. Основы распределения полномочий закреплены в Приказе Генерального прокурора РФ № 195. Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур обеспечивают должную организацию прокурорского надзора подчиненными им органами и 289 контроль за их работой; оказывают им необходимую методическую и практическую помощь; направляют в Генеральную прокуратуру РФ копии документов прокурорского реагирования по наиболее актуальным вопросам, в том числе по результатам проверок сообщений о массовых, грубых нарушениях закона, вызвавших общественный резонанс и критические выступления в СМИ; информируют ее о возникающих проблемах, имеющих общегосударственное значение и требующих разрешения на федеральном уровне. Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ, Главная военная прокуратура компетентны: осуществлять надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, военного управления, их должностными лицами, исполнением Следственным законов, соответствием комитетом РФ, законам издаваемых соблюдением законов правовых актов общероссийскими общественными объединениями по предметам их ведения; систематически анализировать состояние правоприменительную законности, практику, определять изучать актуальные прокурорскую проблемы, и вносить предложения по их разрешению; оказывать практическую и методическую помощь нижестоящим прокурорам в организации прокурорского надзора, осуществлять руководство и контроль за их деятельностью; наладить взаимодействие всех звеньев органов прокуратуры, используя при этом предметный принцип организации работы; установить тесную координацию надзорных действий территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров иных специализированных прокуратур; совместно с Академией Генеральной прокуратуры РФ разрабатывать нормативно-методические основы прокурорского надзора, распространять положительный опыт работы прокуроров. Прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним прокуратуры информируют Генеральную прокуратуру РФ о состоянии надзора за соблюдением прав и свобод 290 человека и гражданина в докладах по результатам работы за год. Подразделения Генеральной прокуратуры РФ обобщают практику надзора в рассматриваемом направлении и составляют аналитические справки. Вопросы для самоконтроля: 1. Общая характеристика прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина: сущность, особенности. 2. Соотношение с другими отраслями прокурорской деятельности. 3. Понятие и особенности предмета надзора. 4. Объекты и субъекты прокурорского надзора: понятие, виды. 5. Роль органов прокуратуры в обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина. 6. Понятие полномочий прокурора в сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 7. Виды полномочий прокурора в данной сфере. 8. Особенности полномочий. 9. Нормативная регламентация полномочий прокурора. 10.Пределы полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 11.Понятие и виды правовых средств, используемых прокурором при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 12.Особенности правовых средств прокурора в данной сфере, их соотношение с правовыми средствами, применяемыми в других отраслях прокурорского надзора. 13.Пределы применения правовых средств прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 291 14.Особенности организации надзора. Литература: 1. Гадиятова М.В. Защита прокурором прав и свобод граждан в гражданском судопроизводстве: монография. Воронеж: изд. Научная книга, 2009. 2. Ергашев Е. Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права: монография. Екатеринбург: Изд. дом УрГЮА, 2007; 3. Ергашев Е.Р., Корешникова Н.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения закона: монография. Екатеринбург: Изд. Дом УрГЮА, 2010. 4. Ергашев Е.Р., Пригорща П.А. Требование прокурора как инструмент обеспечения исполнения закона: монография. Екатеринбург: Изд. Дом УрГЮА, 2010. 5. Организация работы прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур. Сборник материалов семинаров по обмену опытом. Выпуск 6. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2012. 6. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для бакалавров / под науч. ред. Е.Р. Ергашева. М.: изд. Юрайт, 2011. 7. Трофимов Н.И. Надзор органов военной прокуратуры за соблюдением прав и свобод военнослужащих: автореферат дис…к.ю.н. Екатеринбург: Изд. Дом УрГЮА, 2009. 8. Черепанов М. М. Принципы организации и деятельности российской прокуратуры: монография. Екатеринбург: Изд. дом Автограф, 2009. 9. Чертов А.А. Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю: автореферат дис…к.ю.н. Екатеринбург: Изд. Дом УрГЮА, 2011. 292 Глава 12 Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность В результате освоения материала этой главы студент должен знать: цели, предмет, объекты, основные полномочия и виды правовых средств прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД; уметь: пользоваться источниками прокурорского надзора в указанной сфере; в соответствие с законом и целями надзора использовать полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД; владеть: компетенциями по составлению актов прокурорского реагирования, анализу и решению практических ситуаций нарушения органами, осуществляющим ОРД, прав, свобод физических лиц, прав и законных интересов юридических лиц, установленного порядка деятельности указанных органов; по защите и восстановлению нарушенных прав. 12.1. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД Нормативная база: Закон о прокуратуре; Федеральный закон «Об оперативнорозыскной деятельности»; УПК РФ; Приказ Генеральной прокуратуры России от 15.02.2011 № 33 (в ред. от 05.09.2012 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности»; Приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 (в ред. от 28.12.2007 г.) «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»; Приказ от 05.09.2011 № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о 293 преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»; Приказ от 19.01.2010 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; Приказ (совместно с МВД РФ) от 27.02.2010 № 70/122 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением граждан»; Указание Генеральной прокуратуры РФ (совместно с МВД РФ) от 02.03.1993 № 315-16-93 «О введение в действие типовой инструкции об организации работы постоянно действующих следственно-оперативных групп по раскрытию убийств»; Указание о порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», утверждено указанием Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 29.09.2008 № 215/69, 1/7818; Инструкция о порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, утверждена совместным приказом от 17.04.2007 МВД РФ, ФСБ РФ, ФСО РФ, ФТС РФ, СВР РФ, ФСИН РФ, ФСКН РФ, Минобороны РФ. (Новый приказ от 07.07.2013, зарегистрирован в Минюсте России 05.12.2013 № 30544) Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, имеет исключительное значение для защиты прав физических и юридических лиц. Деятельность указанных органов осуществляется как гласно, так и негласно, а также связана с ограничением конституционных прав граждан, например права на неприкосновенность жилища, тайну телефонных и иных переговоров. Целью прокурорского и пресечение возможных надзора в данном случае нарушений прав является и законных предупреждение интересов физических и юридических лиц, устранение причин таких нарушений и способствующих им условий, а также своевременное принятие мер к восстановлению нарушенных прав 294 и интересов, возмещению причиненного вреда, привлечению виновных должностных лиц и сотрудников органов, осуществляющих ОРД, к установленной законом ответственности. Прокурорский надзор направлен на обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при решении задач ОРД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений; выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших, по добыванию информации о событиях, действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности России; по установлению имущества, подлежащего конфискации. В предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, входят: — обеспечение законных гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав и законных интересов юридических лиц; — соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; — соблюдение установленных законом запретов при осуществлении ОРД; - законность при проведении ОРМ, в том числе тех, на проведение которых разрешение дано судом, при принятии должностными лицами решений, соблюдение порядка выполнения ОРМ, установленного законами и правовыми актами, принятыми уполномоченными органами и предусматривающими механизм реализации законов; 295 - законность при принятии должностными лицами решений; - законность при представлении результатов ОРД следователю, руководителю следственного органа, органу дознания, прокурору и суду; - соответствие законам правовых актов, издаваемых органами, осуществляющими ОРД. Вопросы, касающиеся организации, тактики, методов и средств осуществления ОРД, в предмет прокурорского надзора не входят (ч. 3 п. 1 Указания о порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления надзора за исполнением закона об ОРД). Данные о внедренных в организованные преступные группы лицах, штатных негласных сотрудниках, лицах, оказывающих или оказывавших содействие на конфиденциальной основе, представляются только с их письменного согласия, за исключением случаев, требующих привлечения указанных лиц к уголовной ответственности. При необходимости указанные лица могут привлекаться к участию в производстве следственных и судебных действий с обеспечением их безопасности в условиях конспирации и конфиденциальности в порядке, определяемом законодательством РФ и органов, осуществляющих ОРД (п. 6 Инструкции о порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд Утратила силу – новый приказ 2013 г.). Предание гласности сведений об указанных лицах допускается лишь с их согласия в письменной форме и в случаях, предусмотренных федеральными законами. Законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими ОРД, прокурор проверяет исключительно при наличии жалоб граждан. 296 Оперативно-служебные документы об осуществлении органами ФСБ России оперативно-розыскных мероприятий в рамках контрразведывательной деятельности могут быть истребованы прокурором только в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства РФ. К объектам надзора относятся органы, осуществляющие ОРД. Их перечень закреплен в ст. 13 Закона об ОРД. На территории России право осуществлять ОРД предоставляется оперативным подразделениям: 1) органов внутренних дел России; 2) органов ФСБ России; 3) федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны; 4) таможенных органов; 5) СВР России; 6) ФСИН России; 7) органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; 8) органа внешней разведки Минобороны России, который проводит оперативнорозыскные мероприятия только в целях обеспечения собственной безопасности указанного органа внешней разведки, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий других органов, за исключением полномочий СВР России и ФСИН России. Перечень органов, осуществляющих ОРД, может быть изменен или дополнен только федеральным законом. Руководители указанных органов определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять ОРД, их полномочия, структуру и организацию работы. 297 Субъектами данного надзора является должностные лица указанных выше органов осуществляющих ОРД, которые решают ее задачи посредством личного участия в организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий, используя помощь должностных лиц и специалистов, обладающих научными, техническими и иными специальными знаниями, а также отдельных граждан с их согласия на гласной и негласной основе. 12.2. Полномочия и правовые средства прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД Согласно п. 1 ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, устанавливаются уголовнопроцессуальным законодательством России и другими федеральными законами. Необходимо учитывать, что в п. 1 ст. 40 УПК РФ органы, осуществляющие ОРД в рамках уголовного судопроизводства, отнесены к органам дознания. Надзор за исполнением законов при осуществлении указанной части ОРД осуществляется прокурором с использованием полномочий и правовых средств прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания. Указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения (п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре). Таким образом, основные полномочия и правовые средства прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, указаны в ст. 21 Закона об ОРД, ст. 37 УПК РФ и в других его статьях. Полномочия и правовые средства прокурора конкретизированы в приказах Генерального прокурора РФ. В необходимых случаях при наличии оснований прокурор также может использовать полномочия и правовые средства, характерные для надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. 298 Правовым средством выявления нарушений закона выступает прокурорская проверка. Поводами к ее проведению являются: — обращения граждан, юридических и должностных лиц; — результаты изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или поступление информации о ненадлежащем исполнении поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщения о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также ненадлежащее исполнение требований прокурора; — планы, указания вышестоящего прокурора; — другие поводы, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов работы по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших. Законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими ОРД, прокурор проверяет исключительно при наличии жалоб граждан. В ходе и по результатам проведения проверок, а также при устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, прокурор обязан (полномочия по выявлению нарушений закона) знакомиться с: подлинными оперативно-служебными документами, включая дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативнотехнических средств; учетно-регистрационной документацией и ведомственными нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок проведения 299 оперативно-розыскных мероприятий. В целях проверки законности заведения ДОУ, полноты и достаточности мер, принятых к розыску пропавшего без вести лица, уполномоченные руководители прокуратур изучают такие ДОУ не позднее 10 суток после их заведения, в последующем с периодичностью не реже одного раза в месяц (п. 14.2 приказа 27.02.2010 № 70/122 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением граждан»). Указанные документы и материалы должны быть представлены по требованию надзирающего прокурора руководителями органов, осуществляющих ОРД. Прокурор также обязан получать письменные объяснения от должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, по поводу выявленных нарушений законов. При изучении дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов прокурор в обязательном порядке проверяет наличие в них документов, свидетельствующих об укрытии преступлений, незаконном освобождении от уголовного преследования, фальсификации оснований и условий проведения ОРМ (заявлений граждан, протоколов следственных действий, официальных документов и т.п. При проведении проверок необходимо учитывать, что судебное решение на проведение оперативно-розыскного мероприятия и материалы, послужившие основанием для принятия такого решения, хранятся только в органах, осуществляющих ОРД. Генеральный прокурор РФ в п. 6 приказа «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД обязывает уполномоченных прокуроров проверять: - соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности 300 — законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения и прекращения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений; — законность и обоснованность проведения или прекращения оперативно-розыскных мероприятий, соблюдение установленных условий и порядка их проведения, а также законность представления результатов ОРД; — соблюдение порядка регистрации дел оперативного учета и других оперативнослужебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе, находящиеся на архивном хранении; — соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам ОРД, а также соблюдение недопустимости применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде; — наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков, приостановлении и прекращении ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, проведении оперативно-розыскных мероприятий, представлении результатов ОРД следователю, руководителю следственного органа, органа дознания, прокурору или в суд; — соблюдение определенного Законом об ОРД перечня оперативно-розыскных мероприятий; — своевременность о проведении без уведомления разрешения судей судьи органами, осуществляющими оперативно-розыскных ОРД, мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных 301 сообщений, в том числе передаваемых по сетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких оперативно-розыскных мероприятий в экстренном режиме. При проверках законности оперативно-розыскных мероприятий, проводимых на основании поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя или определения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, исходя из лежащей на прокуроре обязанности осуществления уголовного преследования (ст. 21 УПК РФ), в каждом отдельном случае прокурор обязан рассмотреть необходимость проведения дополнительных оперативно-розыскных мероприятий, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц. При наличии достаточных данных, свидетельствующих о нарушениях при проведении оперативно-розыскных мероприятий по таким поручениям либо решениям, уполномоченные прокуроры, помимо актов прокурорского реагирования, направляют руководителям органов, осуществляющих ОРД, требования в целях обеспечения эффективного осуществления уголовного преследования. Прокурор по результатам проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, обязан (полномочия по реагированию на нарушения закона): —требовать устранения нарушений закона, выявленных по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам; — опротестовывать противоречащие закону нормативно правовые акты органов, осуществляющих ОРД, решения должностных лиц указанных органов; —вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных 302 должностными лицами органов, осуществляющих ОРД; — по фактам выявленных нарушений уголовного закона в соответствие с установленными уголовно-процессуальным законодательством полномочиями выносить мотивированное постановление либо требовать от уполномоченного органа передачи результатов ОРД в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. На основании изложенного, к основным правовыми средствами реагирования на данном направлении деятельности прокурора следует отнести: — требование об устранении нарушений закона; —протест на противоречащий закону нормативный правовой акт органа, осуществляющего ОРД; — представление об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД; — мотивированное постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; — мотивированное постановление в соответствие с установленными УПК РФ полномочиями; - требование о передаче результатов ОРД в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. Статья 21 Закона об ОРД предусматривает, что неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за ОРД, влечет за собой установленную законом ответственность. Незаконный отказ от выполнения требований уполномоченного прокурора должен рассматриваться как воспрепятствование его 303 законной деятельности. В этих случаях прокурор при наличии оснований обязан принимать меры для привлечения виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности. Сведения об используемых или использованных при проведении негласных оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах ОРД, о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и о тактике проведения оперативно-розыскных мероприятий составляют государственную тайну и подлежат рассекречиванию только на основании постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД. 12.3. Организация надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД Прокурорский надзор за исполнением Закона об ОРД осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. Уполномоченными прокурорами являются прокуроры субъектов РФ, прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также выделенные для этой цели приказами прокуроров субъектов РФ уполномоченные прокуроры. В Генеральной прокуратуре РФ к уполномоченным прокурорам также относятся заместители Генерального прокурора РФ, Главный военный прокурор и его заместители, начальники главных управлений, управлений и отделов и их заместители (старшие помощники и помощники), старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов) в соответствии с их функциональными обязанностями (п. 2 Указания о порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления надзора за исполнением Закона об ОРД). Главный военный прокурор, заместители Генерального прокурора РФ в федеральных 304 округах, прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры своими приказами от имени Генерального прокурора РФ из числа подчиненных работников назначают уполномоченных прокуроров по надзору за исполнением Закона об ОРД и несут персональную ответственность за организацию надзора. Руководители прокуратур приказами определяют лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам ОРД. Копии соответствующих приказов своевременно направляются для сведения руководителям органов, осуществляющих ОРД, а также руководителю вышестоящей прокуратуры. Руководители прокуратур обеспечивают наличие у уполномоченных лиц, на которых возложено ведение делопроизводства по документам ОРД, к моменту назначения на должность оформленного в установленном порядке допуска к секретным, совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности. Руководители прокуратур и уполномоченные прокуроры должны обеспечивать защиту от разглашения сведений, содержащихся в представленных документах. Персональную ответственность за соблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну, несут уполномоченные прокуроры. Основы распределения полномочий установлены приказом от 15.02.2011 № 33 (в ред. от 05.09.2012 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности». Начальники главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, к компетенции которых отнесен надзор за ОРД, прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры обеспечивают контроль за организацией надзора за ОРД, систематический анализ материалов проверок; оказывают подчиненным прокурорам необходимую помощь; регулярно организовывают проверки делопроизводства, учета и сохранности документов надзора за ОРД в подразделениях и органах прокуратуры (п. 14). 305 Начальники управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах, прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры по итогам полугодия и года представляют в Генеральную прокуратуру РФ информацию о состоянии законности при осуществлении ОРД поднадзорными органами, результатах надзора за ОРД, с дифференциацией сведений применительно к каждому органу, осуществляющему ОРД. Структурные подразделения Генеральной прокуратуры РФ, к компетенции которых отнесен надзор за ОРД, осуществляют руководство и контроль за работой прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур, не реже одного раза в полугодие обобщают практику надзора на этом направлении деятельности с составлением аналитических справок. По обращениям о нарушении Закона об ОРД в ходе исполнения поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя и определения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, проверки проводит прокурор той прокуратуры, которая осуществляла надзор за процессуальной деятельностью на досудебной стадии уголовного судопроизводства. Это обусловлено тем, что при исполнении поручений по уголовным делам органы, осуществляющие ОРД, относятся согласно ст. 40 УПК РФ к органам дознания. Уполномоченные прокуроры не реже одного раза в полугодие изучают дела оперативного учета на предмет полноты и законности принимаемых мер, анализируют статистические данные о результатах ОРД, направленной на выявление, пресечение, раскрытие и предупреждение преступлений, связанных с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма (п. 1.8 приказа от 19.01.2010 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию 306 терроризма»). Вопросы для самоконтроля: 1. Сформулируйте предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность? 2. Какими полномочиями исполнения законов располагает органами, прокурор при осуществляющими проведении проверок оперативно-розыскную деятельность? 3. Какие из перечисленных правовых средство реагирования используются прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность: требование, предостережение, поручение, указание, представление, протест, постановление, заключение? 4. Назовите объекты прокурорского надзора в указанной сфере? 5. Как организована работа прокуратуры по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность? Литература 1. Бочкарев А.В. Проблемы использования результатов оперативно - розыскной информации при производстве по уголовному делу // Следователь. - 2004. - №8. C. 40-45. 2. Доказательства, доказывание и использование результатов оперативно-розыскной деятельности: учебное пособие / Авт. Н.А.Громов, А.Н.Гущин, Н.В.Луговец, М.В.Лямин. - М.: Приор-издат, 2005. - 160 с. 3. Дубоносов, Е.С. Основы оперативно-розыскной деятельности: учеб. пособие. – М.: Издательство Юрайт, 2011. – 350 с. . – Режим доступа: http://e.lanbook.com. 307 4. Ергашев Е.Р. Компетенция прокуратуры РФ: Учеб.пособие. - Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2008. 5. Ергашев Е.Р. Понятие и классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры // Российский юридический журнал. 2007. № 1. 6. Захарцев С. Молчанов П. Законность проведения оперативно-розыскных мероприятий // Законность. 2003. № 9. C. 33-35. 7. Козусев А. Надзор за исполнением поручений следователя и указаний прокурора о производстве оперативно - розыскных мероприятий // Законность. 2005. №3. C. 1922. 8. Козусев А.Ф. Направления прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // "Черные дыры" в Российском Законодательстве. - 2004.- №1. -C. 216-234. 9. Комментарий к Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности". С постатейным приложением нормативных правовых актов и документов / Авт.-сост. проф. А.Ю.Шумилов.-6-е изд., доп. и перераб. - М: Шумилов И.И., 2004. - 331 с. 10.Лазарева В.А. Доказывание в уголовном процессе: учеб.-практич. пособие. – М.: Издательство Юрайт, 2011. – 343 с. – (Магистр права). . – Режим доступа: http://e.lanbook.com. 11.Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность: практикум для прокуроров / общ. ред. Н.П. Дудина. – СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. – 52 с. 12.Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. – М.: Издательство Юрайт, 2011. – 490 с. – Режим доступа: http://e.lanbook.com. 13.Рохлин В.И. Оперативно-розыскная деятельность и уголовное судопроизводство // Законность. - 2004.- №9. C. 36-38. 308 14.Хашиева Ф.Б. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативнорозыскной деятельности: современные проблемы теории и практики: Автореф. дис. д.ю.н.: 120012. - М, 2001. - 22 с. 15.Чечетин А. Законность проведения оперативно - розыскных мероприятий // Законность. - 2004. №1. C. 36-38. 309 Глава 13 Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание В результате освоения материала данной главы студент должен знать: цели, предмет, объекты, основные полномочия и виды правовых средств прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание; основы организации работы прокуратуры по надзору в указанной сфере; уметь: пользоваться источниками прокурорского надзора в указанной сфере; в соответствие с законом и целями надзора выбирать для реализации необходимые полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, для устранения нарушений закон и восстановления нарушенных прав участников уголовного судопроизводства; владеть: компетенциями по составлению актов прокурорского реагирования, анализу и решению практических ситуаций нарушения органами, осуществляющим дознание, прав, свобод и законных интересов участников уголовного судопроизводства; нарушению установленного законом порядка уголовного судопроизводства на досудебной стадии. 13.1. Цели, предмет и объект прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание Нормативная база: Закон о прокуратуре; УПК РФ; Приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 (в ред. от 28.12.2007 г.) «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»; Приказ от 05.09.2011 № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и 310 предварительного следствия»; Приказ от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры РФ по противодействию преступности»; Приказ от 15.03.2010 № 107 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора при заключении с подозреваемым (обвиняемым) досудебных соглашений о сотрудничестве по уголовным делам»; Приказ от 12.07.2010 № 276 (в ред. от 22.04.2011 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства»; Указание Генеральной прокуратуры России от 19.12.2011 № 433/49 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении подследственности уголовных дел». Целями прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, являются: — обеспечение незамедлительного реагирования на выявленные нарушения законов, допущенные при расследовании преступлений; — обеспечение защиты прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, а также иных лиц, чьи права и законные интересы были нарушены; — обеспечение раскрытия и расследования преступлений. Важнейшей обязанностью прокуроров является принятие всех необходимых мер к восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного вреда. Предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, составляют: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведение расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание. Объектом надзора государственные являются органы органы и должностные дознания. лица, Органы дознания — уполномоченные это в соответствии 311 с УПК РФ осуществлять предварительное расследование в форме дознания и другие процессуальные полномочия (п. 24 ст. 5 УПК РФ). Субъектами надзора являются должностные лица органов дознания. Должностные лица органов дознания — дознаватель (должностное лицо, правомочное либо уполномоченное органом дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные УПК РФ); начальник органа дознания (должностное лицо, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поучения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять полномочия, предусмотренные УПК РФ); начальник подразделения дознания (должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее предварительное специализированное расследование подразделение, в форме дознания, которое а также его осуществляет заместитель). Необходимо учитывать, что при производстве дознания группой дознавателей в порядке ст. 223.2 УПК РФ полномочия, перечисленные в п. 3 и 4 указанной статьи (прекращение уголовного дела полностью или частично, возбуждение перед прокурором ходатайства о продлении срока дознания и др.), осуществляет только дознаватель — руководитель группы дознавателей. Статья 40 УПК РФ к органам дознания относит: — органы внутренних дел и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в том числе территориальные и входящие в их структуру межрайонные, городские (районные) органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствие с федеральным законом полномочиями по осуществлению ОРД; — органы ФССП России; 312 — командиров воинских частей, соединений, начальников военных учреждений или гарнизонов; — органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы. Конкретизированный и закрытый перечень органов дознания фактически содержится в п. 3 ст. 151 УПК РФ. В него входят действующие с соблюдением правил подследственности дознаватели: органов внутренних дел, органов Федеральной службы судебных приставов, органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, пограничных органов ФСБ России; следователи СК России; дознаватели (следователи) органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Необходимо учитывать, что при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания прокурор также осуществляет надзор и за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, но только в той части, в которой ОРД осуществляется в рамках уголовного судопроизводства. Данная особенность отражена и в наименовании приказа Генерального прокурора РФ от 06.09.2007№ 137 (в ред. от 28.12.2007 г.) деятельностью «Об организации органов дознания», прокурорского поскольку надзора приказ за процессуальной не распространяется на организацию надзора за внепроцессуальными видами ОРД, связанными, например, с исполнением запросов международных правоохранительных организаций, сбором данных для принятия решения о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну, и т.п. 13.2. Полномочия и правовые средства прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание Согласно ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия прокурора по надзору 313 за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания, по сути, являются полномочиями по контролю, тогда как остальные полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознаниями и предварительного следствия относятся к собственно надзорным полномочиям. В соответствии с УПК РФ прокурор вправе: — проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37); — по мотивированному письменному запросу знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела (ч. 2.1 ст. 37); — выносить мотивированное постановление о направлении материалов, содержащих сообщения о преступлении, в орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37); — требовать от органов дознания устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования (п. 3 ч. 2 ст. 37); — отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора (п. 6 ч. 2 ст. 37); — участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной 314 меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ (п. 8 ч. 2 ст. 37); - при наличии оснований возбуждать перед судом ходатайство о продлении срока домашнего ареста или срока содержания под стражей по уголовному делу, направляемому в суд с обвинительным заключением или обвинительным актом (п. 8.1 ч. 2 ст. 37) — передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю СК России с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12 ч. 2 ст. 37) При наличии в уголовном деле, находящемся в производстве органа дознания, сведений о совершении преступлений организованными группами, преступными сообществами (преступными организациями) руководитель органа прокуратуры безотлагательно изымает дело и передает его следователю (п. 1,4 Приказа от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры РФ по противодействию преступности»); — утверждать обвинительный акт, обвинительное постановление по уголовному делу (п. 14 ч. 2 ст. 37); — возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения или квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного 315 акта, обвинительного постановления и устранения выявленных недостатков (п. 15 ч. 2 ст. 37); — осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ. Прокурор вправе после возбуждения уголовного дела заключить с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве (ч. 5 ст. 21 УПК РФ). Вышеперечисленными или аналогичными по содержанию полномочиями прокурор наделен также и при осуществлении надзора за исполнением законов органами предварительного следствия. Исключительно при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания прокурор: — дает дознавателю согласие на возбуждение уголовного дела частно-публичного или частного обвинения в случаях, когда отсутствует заявление потерпевшего или его законного представителя и преступление совершенно в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы (ч. 4 ст. 20 УПК РФ); — по ходатайству дознавателя продляет срок проверки сообщения о преступлении свыше 10 суток до 30 суток при необходимости проведения документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов (ч. 3 ст. 144 УПК РФ); — в необходимых случаях поручает производство дознания по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, а также в порядке п. 4 ст. 150 УПК РФ (пп. 2 п. 3 ст. 150 УПК РФ); — дает дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве необходимых процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); — дает согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, 316 отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); — отменяет незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); — разрешает отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы (п. 9 ч. 2 ст. 37, п. 1 ст. 67 УПК РФ); — отстраняет дознавателя от производства расследования, если им допущены такие нарушения требований УПК РФ, которые могут повлиять на исход дела (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); — изымает любое уголовное дело у органа дознания и передает его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); — продлевает сроки дознания (ч. 3—5 ст. 223 УПК РФ); — в случае установления оснований возобновления дознания, предусмотренных ст. 211 УПК РФ, прокурор выносит постановление о возобновлении дознания по уголовному делу (ч. 3.1 ст. 223 УПК РФ); — при утверждении обвинительного акта вправе своим постановлением исключить из обвинительного акта отдельные пункты обвинения или переквалифицировать обвинение на менее тяжкое (ч. 2 ст. 226 УПК РФ); — утверждает постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу (п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); — осуществляет иные полномочия, предусмотренные УПК РФ. Правовым средством выявления нарушений законов при производстве дознания 317 является прокурорская проверка. К основным правовым средствам реагирования на выявленные прокурором нарушения законов при производстве дознания относятся письменные указания дознавателю о направлении расследования и производстве следственных действий, мотивированные постановления прокурора. Прокурор также может требовать устранить нарушения закона, допущенные при производстве дознания. При этом правовые средства прокурора применяются с учетом того участка, на котором осуществляется надзор. Так, основными правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения закона, допущенные при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, являются: мотивированное постановление о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании; мотивированное постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного дела; мотивированное постановление об отмене незаконного или необоснованного постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела; письменные указания о проведении дополнительной проверки сообщения о преступлении. К правовым средствам реагирования следует относить постановление об отказе в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве; ; постановление об удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве; постановление о прекращении досудебного сотрудничества; постановление об отказе внесения представления об особом порядке проведения судебного заседания и вынесения судебного решения по уголовному о делу; представление об особом порядке проведения судебного заседания и вынесения решения по уголовному делу80. 80 Формы постановлений и представления прокурора в связи с досудебными соглашениями сотрудничестве утверждены в приложениях к приказу от 15.13.2010 № 107 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора при заключении с подозреваемым (обвиняемым) досудебных соглашений о сотрудничестве по уголовным делам». 318 Надо обращать внимание, что в постановлении об удовлетворении жалобы, поданной на нарушение органами дознания разумных сроков предварительного расследования указываются процессуальные действия, необходимые для ускорения производства по уголовному делу и сроки их осуществления (п. 1.5 Приказа об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства). Незаконные постановления о приостановлении дознания отменяются прокурором, одновременно им принимаются меры, направленные на привлечение к ответственности виновных должностных лиц органа дознания. Признав постановление дознавателя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, прокурор безотлагательно отменяет его своим постановлением, возобновляет производство по уголовному делу и со своими указаниями возвращает в орган дознания, устанавливая конкретный срок проведения расследования с учетом объема производства необходимых следственных действий. При наличии грубых нарушений, связанных с невыполнением ранее данных прокурором указаний, Генеральный прокурор РФ требует принятия мер прокурорского реагирования по каждому такому факту. Составленный дознавателем и утвержденный начальником органа дознания обвинительный акт и материалы уголовного дела направляются прокурору. Прокурор рассматривает поступившее уголовное дело и в течение двух суток либо утверждает обвинительный акт и направляет уголовное дело в суд, либо возвращает уголовное дело со своими письменными указаниями о производстве дополнительного дознания, об изменении объема обвинения или квалификации действий обвиняемых для пересоставления обвинительного акта, не соответствующего требованиям ст. 225 УПК РФ, и устранения выявленных недостатков. При наличии оснований прокурор также может прекратить уголовное дело или направить его для производства 319 предварительного следствия. При утверждении обвинительного акта прокурор вправе своим постановлением исключить из него отдельные пункты обвинения или переквалифицировать обвинение на менее тяжкое. Прокурор изучает соответствие содержащихся в нем выводов о виновности лица, привлекаемого к уголовной ответственности, обстоятельствам дела, дает оценку доказательствам в соответствии с ч. 1 ст. 88 УПК РФ. Выявив недопустимые доказательства, прокурор выносит мотивированное постановление об их исключении. 13.3. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание В соответствии со ст. 30 Закона о прокуратуре вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания регулируются приказами Генерального прокурора РФ. На органы прокуратуры возложено осуществление надзора за исполнением законов всеми органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности, безусловное и незамедлительное реагирование на выявленные нарушения законов на всех этапах процессуальной деятельности с момента поступления сообщения о преступлении до принятия окончательного решения по уголовному делу. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание как правило разделяется на следующие участки : надзор за законностью выносимых органами дознания постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела (проверка материалов и принятых по ним решений); надзор за законностью расследования дел дознания по которым установлены фигуранты и надзор за расследованием уголовных дел дознания по которым фигуранты не установлены. Основной объем работы при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью 320 органов дознания выполняется районными, городскими и приравненными к ним прокуратурами. В прокуратурах городов и районов где позволяет штатная численность прокурорских работников (прокуратуры крупных мегаполисов) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание нередко возлагается на отдельного помощника прокурора (иногда и двух) и заместителя прокурора курирующего надзор за исполнением законов органами осуществляющими следствие и дознание. Наибольший объем работы в данном направлении прокурорского надзора связан с проверкой законности принимаемых решений по материалам дознания с вынесенными постановлениями об отказе в возбуждении уголовного дела. В крупных городах и районах,81 подобных постановлений нередко выносится свыше десяти тысяч. В связи с чем, данный участок , как правило, закрепляется за наиболее опытным прокурорским работником. Осуществление действенного надзора за законностью расследования дел дознания, по которым установлены фигуранты, также требует надлежащей организации. Это связано в первую очередь с тем, что в настоящее время расследованием указанной категории дел нередко занимаются дознаватели недостаточно высокой квалификации и не обладающие необходимым опытом. Осуществление своевременного и надлежащего прокурорского надзора обеспечит качественное и своевременное расследование указанных дел. Организация прокурорского надзора за раскрытием преступлений по делам дознания так же имеет свою специфику. Указанный вид надзора тесно связан с надзором за исполнением законов ОРД, их сотрудничеством с органами дознания в целях раскрытия преступления и установления лиц его совершивших. Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью дознавателей центральных аппаратов МВД России, МЧС России, ФСБ России, ФТС России, ФСКН России 81 В которых число населения свыше ста тысяч. 321 и ФССП России осуществляется и соответствующих соответственно подразделений в субъектах Федерации прокурором РФ либо его заместителями, и прокурорами субъектов Федерации и их заместителями. На практике, как правило, данный вид надзора осуществляют отделы соответствующих главных управлений и управлений генеральной прокуратуры РФ и прокуратур субъектов Федерации. Надзор в них осуществляется в соответствии предметно-зональным принципом. Отдел состоит из начальника, заместителя начальника и зональных прокуроров. Каждый зональный прокурор курирует по данному направлению прокурорского надзора строго определенные территории (области – в генеральной прокуратуре, города и районы – в прокуратуре субъектов Федерации) и несет ответственность за состояние законности на них. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры в соответствии с приказами Генерального прокурора РФ должны постоянно анализировать состояние работы в сфере надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, ежегодно обобщать данные о соблюдении конституционных прав граждан при производстве дознания по уголовным делам. Итоги анализа и обобщения используются при планировании надзорной деятельности. Вопросы для самоконтроля: 1. Перечислите объекты прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания? 2. Объясните особенности правовых средств прокурора при осуществлении надзора в указанной сфере в свете положений статьи 40 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации? 3. Каковы предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание? 322 4. Какими нормативными актами устанавливаются полномочия прокурора в указанной сфере? 5. Назовите полномочия прокурора по проведению проверки исполнения законов органами дознания? Определит границы таких полномочий? 6. К каким видам ответственности могут привлекаться должностные лица органов дознания по инициативе прокурора? 7. В каких актах реагирования прокурор может ставить вопрос об ответственности виновных в нарушении закона должностных лиц органов дознания? Каков порядок рассмотрения таких актов прокурорского реагирования? Литература. 1. Доказательства, доказывание и использование результатов оперативно-розыскной деятельности: учебное пособие / Авт. Н.А.Громов, А.Н.Гущин, Н.В.Луговец, М.В.Лямин. - М.: Приор-издат, 2005. - 160 с. 2. Ергашев Е.Р. Компетенция прокуратуры РФ: Учеб.пособие. - Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2008. 3. Ергашев Е.Р. Понятие и классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры // Российский юридический журнал. 2007. № 1. 4. Кожевников, О.А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства: Монография. – Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2007. – 180 с. 5. Лавдаренко, Л.И. Прокурорский надзор за соблюдением общих условий предварительного расследования: учебное пособие. – Иркутск: Изд-во иркутского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2010. – 115 с. 323 6. Лазарева В.А. Доказывание в уголовном процессе: учеб.-практич. пособие. – М.: Издательство Юрайт, 2011. – 343 с. – (Магистр права). – Режим доступа: http://e.lanbook.com. 7. Лазарева, Е.А. Прокурор в уголовном процессе: учеб. пособие. – М.: Издательство Юрайт, 2011. – 296 с. – Серия: Магистр. – Режим доступа: http://e.lanbook.com. 8. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность: практикум для прокуроров / общ. ред. Н.П. Дудина. – СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. – 52 с. 9. Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. – М.: Издательство Юрайт, 2011. – 490 с. – Режим доступа: http://e.lanbook.com. 324 Глава 14 Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие В результате освоения материала этой главы студент должен знать: цели, предмет, объекты, основные полномочия и виды правовых средств прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие; основы организации работы прокуратуры по надзору в указанной сфере; уметь: пользоваться источниками прокурорского надзора в указанной сфере; в соответствие с законом и целями надзора выбирать для реализации необходимые полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, для устранения нарушений закон и восстановления нарушенных прав участников уголовного судопроизводства; владеть: компетенциями по составлению актов прокурорского реагирования, анализу и решению практических ситуаций нарушения органами, осуществляющим предварительное следствие, прав, свобод и законных интересов участников уголовного судопроизводства, нарушению установленного законом порядка уголовного судопроизводства на досудебной стадии. 14.1. Цели, предмет и объект прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие Нормативной базой данной отрасли прокурорского надзора является: Закон о прокуратуре; УПК РФ; Приказ Генеральной прокуратуры России от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»; Приказ от 05.09.2011 № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»; Приказ 325 от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»; Приказ от 15.05.2010 № 209 (в ред. от 09.02.2012 г.) «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции»; Приказ от 09.02.2012 № 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета РФ вне уголовнопроцессуальной сферы»; Приказ совместно с Минфином РФ от 20.01.2009 № 12/3н «О взаимодействии органов прокуратуры и Министерства финансов РФ при поступлении сведений об обращении в суд гражданина с иском (заявлением) о возмещении вреда, причиненного в результате незаконного уголовного преследования»; Указание от 09.11.2011 № 392/49 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований уголовно-процессуального законодательства о задержании, заключении под стражу и продлении срока содержания под стражей»; Указание Генеральной прокуратуры России от 19.12.2011 № 433/49 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении подследственности уголовных дел». Целями прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, являются: —единообразное применение положений уголовно-процессуального закона; — обеспечение защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступления, защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения - восстановление нарушенных прав участников уголовного судопроизводства, возмещение ущерба причиненного преступлением; — обеспечение раскрытия и расследования преступлений. Предмет надзора: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся 326 преступлениях, проведение расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими предварительное следствие. Объектом надзора являются органы, осуществляющие предварительное следствие, и должностные лица указанных органов. В соответствии с ч. 2 ст. 151 УПК РФ предварительное следствие осуществляется только следователями: 1) СК России; 2) органов ФСБ России; 3) органов внутренних дел; 4) органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Данный перечень является исчерпывающим. Субъекты надзора это должностные предварительное следствие. К ним относятся: лицам органов, осуществляющих руководитель следственного органа, следователь и следователь-криминалист. Руководитель следственного органа — это должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель (п. 38.1 ст. 5 УПК РФ). Следователь — должностное лицо, уполномоченное осуществлять предварительное следствие по уголовному делу, а также иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (п. 41 ст. 5 УПК РФ). Следователькриминалист — должностное лицо, уполномоченное осуществлять предварительное следствие по уголовному делу, а также участвовать по поручению руководителя следственного органа в производстве следственных или иных процессуальных действий или производить отдельные следственные и иные процессуальные действия без принятия уголовного дела к своему производству (п. 40.1 ст. 5 УПК РФ). 327 14.2. Полномочия и правовые средства прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие Полномочия и правовые при осуществлении надзора средства на данном прокурора, участке, которые он использует устанавливаются уголовно- процессуальным законодательством России и другими федеральными законами и конкретизируются в приказах Генеральной прокуратуры РФ. Осуществляя здесь надзор, в соответствии со ст. 37 УПК прокурор вправе: — проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2); — по мотивированному письменному запросу знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела (ч. 2.1); — выносить мотивированное постановление о направлении материалов, содержащих сообщения о преступлении в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2); — требовать от следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования (п. 3 ч. 2); — отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора (п. 6 ч. 2); — участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения 328 и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ (п. 8 ч. 2); — передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю СК России с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12 ч. 2.) Основаниями могут быть особая значимость проверяемых фактов, сложность их исследования, неоднократные существенные нарушения требований уголовно-процессуального закона – п. 1,3 Приказа от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» Решение прокурора о передаче по подследственности сообщения о преступлении, зарегистрированного в КУСП должно иметь процессуальную форму постановления (п. 1,2 Указания об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении подследственности уголовных дел); — утверждать обвинительное заключение по уголовному делу (п. 14 ч. 2); — возвращать уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения или квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков (п. 15 ч. 2); — осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ. Генеральная прокуратура России ведет государственный единый статистический учет 329 заявлений и сообщений о преступлениях, состоянии преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры. Приказы Генерального прокурора по вопросам такого статистического учета обязательны для органов государственной власти (ст. 51 Закона о прокуратуре). Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия имеет свои особенности, связанные с ограниченным набором имеющихся у прокурора властных полномочий по выявлению и реагированию на нарушения закона, допущенные при производстве предварительного следствия. Прокурор не может давать следователю (в отличие от дознавателя) письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий ранее того момента, когда уголовное дело поступило к прокурору с обвинительным заключением; не дает согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения, производстве процессуальных действий, допустимых только на основании судебного решения. Прокурор не может отстранить следователя от производства расследования, если следователь допустил нарушение норм УПК РФ; не разрешает заявленные следователю отводы. Самостоятельно отменять незаконные и необоснованные постановления следователя прокурор может только в случаях, прямо указанных в УПК РФ. При изучении полномочий прокурора по надзору за исполнением закона органами предварительного следствия следует учитывать, что те специфические контрольные полномочия, которыми прокурор за процессуальной деятельностью предварительного следствия пользуется органов при осуществлении дознания, в основной массе в отношении принадлежат надзора органов руководителям следственных органов, поэтому прокурор при надзоре за предварительным следствием 330 властными полномочиями практически не располагает. Статья 37 УПК РФ в п. 5.1 и 7 ч. 2 соответственно называет два таких полномочия прокурора: 1) истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решения в соответствии с УПК РФ; 2) рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение. Правовым средством выявления нарушений закона является прокурорская проверка, при проведении которой прокурор использует полномочия и правовые средства, установленные ст. 37, 147, 148, 211, 214, 221, 222 и др. УПК РФ. Так прокурор систематически, не реже одного раза в месяц, проводит выездные проверки исполнения требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях с проведением сверки данных, содержащихся в КУСПах, книгах регистрации обращений граждан, сводках органов внутренних дел, публикациях в СМИ, с использованием сведений медицинских учреждений, страховых компаний; государственных контролирующих, надзорных и контрольно-ревизионных органов, информации, содержащейся в поступивших в прокуратуру обращениях граждан (п. 1.1 и 1.3 Приказа от 05.09.2011 № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия», Правовыми средствами реагирования прокурора на выявленные нарушения закона являются мотивированное постановление, принимаемое в случаях, предусмотренных УПК РФ, при реагировании на существенные нарушения уголовно-процессуального законодательства, а также требование об устранении нарушений федерального 331 законодательства, например мотивированное постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного дела. Следует учитывать, что при осуществлении надзора вне уголовно-процессуальной сферы уполномоченные прокуроры могут возбуждать в отношении сотрудников СК РФ дела об административных правонарушениях при наличии оснований, включая случаи неисполнения законных требований прокурора, объявлять должностным лицам СК РФ предостережения о недопустимости нарушения закона, вносить представления об устранении нарушений закона, опротестовывать противоречащие закону правовые акты СК РФ (п.3 Приказа от 09.02.2012 № 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета РФ вне уголовно-процессуальной сферы») При осуществлении надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях органами предварительного следствия прокурорами применяются мотивированные постановления о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании и мотивированное постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, нарушений уголовного и уголовно-процессуального законодательства, с постановкой вопроса о возбуждении уголовного дела при наличии оснований (п. 1.3 Приказа от 02.06.2011 № 162 об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия) (незамедлительно направляется вместе с «отказными» материалами руководителю следственного органа). При установлении фактов волокиты, принятия незаконных решений, неполноты проверок сообщений о преступлениях коррупционной направленности уполномоченные прокуроры должны ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, в том числе прокурорских работников, не обеспечивших надлежащий надзор (пп. 7 п. 4 Приказа от 15.05.2010 № 209 (в ред. от 09.02.2012 г.) «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной 332 стратегии противодействия коррупции»). Сообщения о смерти лиц в помещениях органов внутренних дел, камерах ИВС, СИЗО и иных местах ограничения и лишения свободы, сообщения о применении незаконных методов расследования должны ставиться на особый контроль (п. 1.18 Указания от 09.11.2011 № 392/49 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований уголовно-процессуального законодательства о задержании, заключении под стражу и продлении срока содержания под стражей»). Прокурор, участвующий в рассмотрении судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу составляет письменное заключение об обоснованности заявленного ходатайства, которое согласовывает с соответствующим руководителем или его заместителем (п. 1.6 указанного приказа). Прокурор в течение 10 дней со дня принятия окончательного решения по делу проводит проверку и составляет мотивированное заключение о законности и обоснованности процессуальной позиции прокурора, поддержавшего ходатайство об избрании меры пресечения виде заключения под стражу или продления срока содержания под стражей. В те же сроки проводится проверка и составляется мотивированное заключение о законности и обоснованности процессуальной позиции прокурора, поддержавшего в суде ходатайство следователя об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу или продлении срока содержания под стражей, по каждому случаю освобождения из-под стражи лиц, в отношении которых избиралась такая мера пресечения, а затем уголовное дело (уголовное преследование) было прекращено оправдательный по реабилитирующим приговор. В таких основаниям случаях или судом надзирающий постановлен прокурор должен рассмотреть вопрос о необходимости принятия мер реагирования на допущенные нарушения органа дознания, следователя, руководителя следственного органа, прокурора, утвердившего обвинительное заключение. 333 В случае признания незаконным или необоснованным постановления руководителя следственного органа или следователя о приостановлении предварительного следствия прокурор в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела отменяет его мотивированным постановлением обстоятельств, подлежащих дополнительному с материалами уголовного дела с изложением расследованию, незамедлительно конкретных которое направляет вместе руководителю следственного органа (п. 1.1 ст. 211 УПК РФ). В случае признания решения о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, за исключением или необоснованным прокурор дел частного в срок обвинения, не позднее 14 суток незаконным с момента получения материалов уголовного дела выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительному расследованию, которое вместе с материалами уголовного дела незамедлительно направляет руководителю следственного органа. Производство дополнительного расследования по таким делам уполномоченным прокурорам следует ставить на контроль. По делам частного обвинения постановление о прекращении уголовного дела прокурор может отменить только при наличии жалобы заинтересованного лица. В каждом случае вынесения судами, органами предварительного расследования процессуального решения, влекущего признание права на реабилитацию на начальников управлений Генеральной прокуратуры, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров возложено проведение проверки (служебного расследования) по результатам которой ставиться вопрос о привлечении виновных должностных лиц к ответственности. О результатах проверки информируется Министерство финансов для реализации права регресса к виновному должностному лицу (ч. 10 п. 1 Приказа о взаимодействии органов прокуратуры и Министерства финансов РФ при поступлении сведений об обращении в суд гражданина с иском (заявлением) о возмещении вреда, причиненного в результате незаконного уголовного 334 преследования). Прокурор также утверждает постановление следователя о прекращении уголовного преследования и о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера (ч. 5 ст. 439 УПК РФ). Утверждению такого постановления предшествуют тщательное изучение всех обстоятельств совершения общественно опасного деяния, предусмотренного уголовным законом, и проверка наличия условий и оснований, предусмотренных УПК РФ. Рассмотрев поступившее от следователя уголовное дело с обвинительным заключением, прокурор в течение 10 суток принимает по делу одно из трех возможных решений: 1) об утверждении обвинительного заключения и о направлении уголовного дела в суд; 2) о возвращении уголовного дела следователю со своими письменными указаниями для производства дополнительного следствия, изменения объема или квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков; 3) о направлении уголовного дела вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если дело подсудно вышестоящему суду. О возвращении уголовного дела следователю или о направлении его вышестоящему прокурору выносится мотивированное постановление. В случае сложности или большого объема уголовного дела срок, установленный ч. 1 ст. 221 УПК РФ, может быть продлен по мотивированному ходатайству прокурора вышестоящим прокурором до 30 суток. Установив, что следователь нарушил положения п. 5 ст. 109 УПК РФ 335 о предъявлении материалов уголовного дела обвиняемому, содержащемуся под стражей, и его защитнику не позднее чем за 30 суток до окончания предельного срока содержания под стражей, а предельный срок содержания обвиняемого под стражей истек, прокурор отменяет данную меру пресечения (ч. 2 ст. 221 УПК РФ). Прокурор утверждает обвинительное заключение, если выводы следователя соответствуют установленным в ходе расследования обстоятельствам дела; дана правильная квалификация содеянного; при производстве следственных действий соблюдены уголовно-процессуальные нормы; имеющиеся в деле процессуальные документы соответствуют требованиям УПК РФ. При выявлении в уголовном деле доказательств, полученных с нарушением норм уголовно-процессуального законодательства, прокурор выносит мотивированное постановление о признании таких доказательств недопустимыми и об их исключении из обвинительного заключения (акта). Указанное постановление приобщается к материалам уголовного дела. Основанием для возвращения уголовного дела следователю для дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемого или составления нового обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков будет выявление обстоятельств, препятствующих рассмотрению уголовного дела судом. Правовым средством реагирования прокурора на такие нарушения будет мотивированное постановление, содержащее указания об устранении выявленных нарушений и недостатков. Постановление прокурора о возвращении уголовного дела следователю может быть обжаловано следователем в течение 72 часов с момента поступления к нему уголовного дела с согласия руководителя следственного органа вышестоящему прокурору. Вышестоящий прокурор в течение 10 суток с момента поступления соответствующих материалов выносит постановление либо об отказе в удовлетворении 336 ходатайства следователя, либо об отмене постановления нижестоящего прокурора. В последнем случае вышестоящий прокурор утверждает обвинительное заключение и направляет уголовное дело в суд. Если следователь не согласен с решением вышестоящего прокурора, он вправе обжаловать его Генеральному прокурору РФ с согласия Председателя СК России или руководителя следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). Обжалование вышестоящему прокурору решения о возвращении уголовного дела следователю приостанавливает его исполнение. . 14.3. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие Осуществление прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия возложено на заместителей Генерального прокурора РФ, начальников главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов РФ, городов и районов, приравненных к ним прокуроров специализированных. Для наиболее эффективного осуществления надзора организуется взаимодействие подразделений органов прокуратуры, осуществляющих надзор за следствием, дознанием и ОРД, за законностью исполнения уголовных наказаний, обеспечивающих участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, и постоянный обмен информацией, необходимой для своевременного принятия мер прокурорского практику рассмотрения реагирования. Прокуроры на постоянной основе анализируют 337 следственными подразделениями постановлений, вынесенных при осуществлении надзора за законностью при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а также причины их неудовлетворения, не реже одного раза в месяц проводят выездные проверки законности действий и решений следственных органов; не реже одного раза в полугодие проводят анализ обоснованности приостановления предварительного следствия на основании того, что подозреваемый или обвиняемый скрылся от следствия либо место его нахождения не установлено или место нахождения подозреваемого или обвиняемого известно, однако реальная возможность его участия в уголовном деле отсутствует либо по причине временного тяжелого заболевания подозреваемого или обвиняемого, удостоверенного медицинским заключением, которое препятствует его участию в процессуальных действиях с изучением материалов всех уголовных дел указанных категорий, уделяя внимание наличию оснований для возобновления расследования; каждое полугодие обобщают и анализируют состояние прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, в том числе результаты рассмотрения требований и представлений прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, эффективность прокурорского реагирования. По результатам проведенных анализа и обобщений принимаются меры, направленные на совершенствование организации надзора. Книги учета поступивших в прокуратуру копий постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел и материалов проверок сообщений о преступлениях; копий постановлений о возбуждении уголовного дела и материалов к ним; копий постановлений о приостановлении предварительного следствия, прекращении уголовного дела или уголовного преследования ведутся раздельно по ведомствам. Прокуроры городов и районов и приравненные к ним прокуроры обязаны незамедлительно направлять в вышестоящие прокуратуры копии отклоненных актов прокурорского реагирования и организовывать по ним изучение на предмет соответствия требованиям действующего законодательства; анализировать наиболее 338 распространенные нарушения; результаты отражать информационных письмах, обсуждать на семинарах и межведомственных совещаниях. По фактам некачественной подготовки процессуальных документов ставить вопрос о привлечении к ответственности исполнителей; о спорных или вызывающих затруднения вопросах применения положений УПК РФ, требующих решения на федеральном уровне, лично информируют Генеральную прокуратуру России. Наиболее сложные проблемы применения УПК РФ правоохранительными органами выносятся на рассмотрение коллегий, координационных совещаний, научно- консультативного совета. Так, на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов должно систематически рассматриваться положение дел о соблюдении конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве с освещением выявленных прокуратурой нарушений и требованием об их устранении и недопущении впредь (п. 2.5 приказа от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»). Вопросы для самоконтроля: 1. Назовите предмет и объекты прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного следствия? 2. Проанализируйте статью 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: какие из перечисленных там полномочий прокурора относятся к полномочиям по выявлению нарушений закона? В каких еще нормах уголовнопроцессуального законодательства предусмотрены такие полномочия прокурора? 3. Может ли прокурор ставить вопрос об ответственности виновных в нарушении закона должностных лиц органов предварительного следствия? 4. Перечислите правовые средства реагирования прокурора на выявленные нарушения законов при производстве предварительного расследования? 339 5. Составьте требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных при производстве расследования? 6. Какие постановления следователя могут быть отменены мотивированными постановлениями прокурора? Литература. 1. Ергашев Е.Р. Компетенция прокуратуры РФ: Учеб.пособие. - Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2008. 2. Ергашев Е.Р. Понятие и классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры // Российский юридический журнал. 2007. № 1. 3. Кожевников, О.А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства: Монография. – Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2007. – 180 с. 4. Козусев А. Надзор за исполнением поручений следователя и указаний прокурора о производстве оперативно - розыскных мероприятий // Законность. 2005. №3. C. 1922. 5. Лавдаренко, Л.И. Прокурорский надзор за соблюдением общих условий предварительного расследования: учебное пособие. – Иркутск: Изд-во иркутского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2010. – 115 с. 6. Лазарева В.А. Доказывание в уголовном процессе: учеб.-практич. пособие. – М.: Издательство Юрайт, 2011. – 343 с. – (Магистр права). . – Режим доступа: http://e.lanbook.com. 7. Лазарева, Е.А. Прокурор в уголовном процессе: учеб. пособие. – М.: Издательство Юрайт, 2011. – 296 с. – Серия: Магистр. – Режим доступа: http://e.lanbook.com. 8. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность: практикум для прокуроров / общ. ред. Н.П. Дудина. – СПб.: Санкт-Петербургский 340 юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. – 52 с. 9. Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. – М.: Издательство Юрайт, 2011. – 490 с. – Режим доступа: http://e.lanbook.com. Глава 15 Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу В результате освоения данной темы студент должен знать: - понятие, сущность, предмет, организацию прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; - полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уметь: - планировать, формулировать задачи и организовывать прокурорские проверки исполнения законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест 341 содержания задержанных и заключенных под стражу; - составлять акты прокурорского реагирования; владеть: - навыками составления актов прокурорского реагирования. 15.1. Понятие, сущность, предмет прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу Данное надзорное направление прокурорской деятельности имеет важное значение для соблюдения норм уголовного, уголовно-процессуального и уголовно- исполнительного законодательства, регулирующих порядок и условия содержания под стражей, исполнение наказания и мер принудительного характера, назначаемых судом, активно способствует достижению их целей. В первую очередь сюда относятся требования УИК РФ, Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 (в ред. от 25.11.2013 г.) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ (в ред. от 03.02.2014 г.) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Осуществляя воздействие непосредственно прокурорский надзор, на функционирование участвуя в решении прокуратура оказывает положительное уголовно-исполнительной задач точного исполнения системы, законов, определяющих основополагающие вопросы деятельности входящих в эту систему органов и учреждений. Прокурорам принадлежит ведущая роль в пресечении, устранении и предупреждении нарушений закона в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осужденных, лиц, 342 к которым применены меры медицинского характера. Существующая практика свидетельствует о возрастании с каждым годом удельного веса обращений осужденных за защитой в органы прокуратуры, нежели чем в иные органы и организации82. Отличительными чертами прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу являются: — выполнение им роли основного гаранта соблюдения прав и свобод лиц, находящихся в указанных органах и учреждениях, которая предопределена особым местом прокурорского надзора в системе контроля за законностью действий и актов данных органов и учреждений; — инициативный характер проведения, не требующий обязательного наличия сигналов о нарушениях законности; — четко выраженная властность полномочий прокурора, обеспечивающая его непосредственное участие в установлении и пресечении нарушений закона; — вовлеченность во все сферы деятельности исправительных учреждений. Прокурор не просто осуществляет надзор, он выполняет роль контролирующего органа. В соответствии со ст. 22 УИК РФ прокурорский надзор за соблюдением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре. В нем данный вопрос урегулирован в ст. 32—34, согласно которым предметом надзора в этой сфере являются: — законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; — соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей Божедаров В. Ф., Бриллиантов А. В. Прокурорский надзор за законностью исполнения исправительных работ : лекция. М. : Акад. Генер. прокуратуры РФ. 2008. С. 4. 82 343 задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; — законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы. Объектом надзора - органы и учреждения, исполняющие наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, места содержания задержанных и заключенных под стражу. Субъектами надзора являются должностные лица администраций соответствующих органов и учреждений. 15.2. Полномочия и правовые средства прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу При осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу прокурор вправе: — посещать в любое время поднадзорные органы и учреждения; — опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; — знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами; — требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений уголовно344 исполнительной системы, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается; — отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно- психиатрическое учреждение. Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы. Таким образом, полномочия прокурора применительно к рассматриваемой отрасли надзора имеют в основном властно-распорядительный характер, что позволяет быстро и эффективно решать задачи надзорной деятельности. Их отличают: — повышенный уровень возможностей оперативного выявления и устранения нарушений закона; — непосредственность воздействия правовых средств прокурорского надзора на практику исполнения законов в названных органах и учреждениях; — безальтернативный характер предписаний прокурора, направленных на выявление и устранение нарушений закона. 345 Правовые средства, как и в других надзорных направления прокурорской деятельности, подразделяю на два вида: средства выявления нарушений закона и средства реагирования на выявленные нарушение закона. Средством выявления нарушения закона является прокурорская проверка. Прокурорская проверка, в данном направлении прокурорского надзора, обладает характерными особенностями, отличающими ее от средств выявления нарушений законов в иных, надзорных направлениях прокурорской деятельности. К ним относится: во-первых, ее повышенная императивность, которая проявляется в предусмотренной законом возможности прокурора проведения проверочных действий как на основании поступивших в органы прокуратуры сведений о нарушении закона, а так и по своему усмотрению (без наличия сведений о правонарушениях) и в любое время суток. Данное требование обусловлено: во-первых, ограничением возможности обеспечивать свои конституционные права лицам осужденным, задержанным и заключенным под стражу; во-вторых, спецификой проверяемых субъектов, (исполнение законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу с одной стороны; в – третьих, спецификой предмета прокурорской проверки (как правило, проверке подлежат не только нормы действующего законодательства, но и нормы ведомственных актов и инструкций, поскольку порядок содержания, ограничения, спецконтингента содержат именно данные акты. В связи с чем, проверка в данном направлении прокурорского надзора носит, в порядке исключения, и контрольный характер. Проверочные действия прокурора осуществляющего надзор в основном схожи с аналогичными средствами выявления нарушений закона в других надзорных направлениях прокурорской деятельности. К ним относятся, изучение действующего законодательства и прокурорской практики, планирование, истребование и изучение необходимой документации, взятие объяснений от субъектов спецконтингента и 346 должностных лиц и т.д. К средствам прокурорского реагирования на выявленные нарушение закона относятся: -протест (приносится на не соответствующие закону приказы, распоряжения, постановления администрации и назначаемые судом меры органов и учреждений, принудительного исполняющих характера, наказание администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу); - представление прокурора в порядке осуществления прокурорского надзора (является актом прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. В представлении содержаться требования, касающиеся не только принятия мер по устранению выявленных нарушений закона, но и предложения прокурора о привлечении виновных в нарушении закона должностных лиц к дисциплинарной ответственности); - предостережение о недопустимости нарушения закона (составляется в случае, когда прокурору стало достоверно известно о том, что должностное лицо намерено допустить нарушение закона не образующего состав преступления. Предостережение вручается адресату в кабинете прокурора под роспись; -постановление (например, о возбуждении производства об административном правонарушении, об отмене дисциплинарного взыскания и освобождении осужденного из штрафного изолятора; в случае, если выявленное прокурором нарушение закона имеет признаки направляются по состава уголовно подследственности наказуемого для деяния, решения материалы вопроса об проверки уголовном преследовании). Также прокуроры вправе обратиться с заявлением в суд. 347 15.3. Организация прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу В рамках прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу следует выделить три основных участка: — законность нахождения лиц в местах лишения и ограничения свободы; — надзор за соблюдением установленных законодательством РФ прав и обязанностей лиц, содержащихся в названных учреждениях, порядка и условий их содержания; — надзор за законностью исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. На всех вышеуказанных участках статус прокуратуры имеет свою специфику. В первых двух случаях в сфере прокурорского внимания находятся места содержания под стражей (следственные изоляторы, изоляторы временного содержания), гауптвахты и исправительные учреждения (исправительные и воспитательные колонии, тюрьмы, лечебные исправительные учреждения). Осуществляя надзор за соблюдением прав и обязанностей лиц, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, прокурор проверяет реализацию их прав на получение информации о режиме содержания, личную безопасность, свидания с защитником и т.д. При осуществлении надзора за соблюдением порядка содержания лиц в исправительных учреждениях прокурор проверяет соблюдение правил, касающихся режима отбывания наказания, общественно полезного труда осужденных, проведения воспитательной работы среди них, их общеобразовательной и профессиональной подготовки и др. Особое внимание прокуроры должны уделять соблюдению администрациями указанных органов и учреждений обязательных медико-санитарных 348 норм, обеспечивающих реализацию права на здоровье осужденных и лиц, заключенных под стражу. В ходе проверок прокуроры осуществляют личный прием подозреваемых, обвиняемых и осужденных. Прокурорский надзор в этой сфере всецело нацелен на своевременное выявление, пресечение и предупреждение нарушений закона и режима содержания, прав и законных интересов лиц, находящихся в местах лишения свободы. При проверке состояния законности в исправительных и воспитательных колониях, следственных изоляторах прокуроры должны обращать особое внимание и незамедлительно реагировать на факты (если они имеются) унижения человеческого достоинства, произвола, жестокости со стороны работников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, необоснованного водворения в штрафные помещения, следить за обеспечением гуманных условий содержания, соответствующих стандартным правилам обращения с заключенными. Прокуроры не должны оставлять без внимания факты использования недозволенных мер воздействия и незаконного применения физической силы, спецсредств и оружия, незаконного водворения в карцеры, дисциплинарные и штрафные изоляторы, помещения камерного типа, гауптвахты дисциплинарных воинских частей, неоказания медицинской помощи. Прокурорам необходимо пресекать случаи, с одной стороны, ненадлежащего материально-бытового обслуживания, воспрепятствования в реализации подозреваемыми, обвиняемыми и осужденными своего права обжаловать незаконные действия и решения должностных лиц администраций мест лишения свободы, ас другой — предоставления подозреваемым, обвиняемым и осужденным не предусмотренных законом льгот. Кроме того, прокурорам следует добиваться неукоснительного соблюдения установленного законом режима исполнения и отбывания наказания как основного условия исправления осужденных, имея в виду прежде всего изоляцию и раздельное содержание разных категорий осужденных, их личную безопасность, условия содержания. При этом прокуроры должны исходить из того, что предусмотренная УИК РФ обязанность осужденных трудиться неразрывно связана с обязанностью администрации 349 исправительных учреждений привлекать их к общественно полезному труду и проверять соответствие отчетных показателей вывода осужденных на работу фактическому положению дел. Наряду с выполнением вышеперечисленных обязанностей прокуроры в целях совершенствования организации работы и повышения эффективности мер прокурорского реагирования не менее одного раза в полугодие обобщают состояние законности и прокурорского надзора при исполнении уголовных наказаний, а также содержании подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений под стражей в следственных изоляторах и на гауптвахтах. При осуществлении надзора за законностью помещения, содержания и лечения лиц в специальных психиатрических заведениях в первую очередь проверяется наличие соответствующего решения суда, соблюдение прав пациентов, в том числе права подавать без цензуры жалобы и заявления в компетентные органы, встречаться с адвокатом, выписывать газеты и журналы, получать образование по программе общеобразовательной школы или специальной школы для детей с нарушением интеллектуального развития, если пациент не достиг 18 лет, получать наравне с другими гражданами вознаграждение за труд в соответствии с его количеством и качеством, если пациент участвует в производительном труде и т.д. (см. ст. 37 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 (в ред. от 28.12.2013 г.) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»). В то же время не стоит забывать, что исполнение принудительных мер медицинского характера должно согласовываться с Принципами защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи от 17 декабря 1991 г., принятыми резолюцией 46/119 на 75-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН. Главной особенностью статуса прокуратуры в сфере осуществления надзора за администрациями органов и учреждений уголовно-исполнительной системы является то, что прокурор имеет право в любое время посещать жилые и производственные помещения мест содержания задержанных, предварительного заключения, учреждений, 350 в которых осужденные отбывают наказание, включая штрафные и дисциплинарные изоляторы, карцеры, одиночные камеры, помещения камерного типа в исправительных колониях и тюрьмах. Такие посещения прокурор осуществляет систематически, независимо от наличия заявлений и жалоб осужденных и иных сведений о правонарушениях. Причем прокурору следует проверять не только места, специально отведенные для содержания задержанных, но и другие помещения, рабочие кабинеты, так как незаконно задержанных содержат чаще всего именно в них. Прокурор обязан внимательно ознакомиться с лицами, находящимися там на момент проведения проверки. Отдельное внимание уделяется обеспечению надлежащего прокурорского надзора за ОРД в учреждениях уголовно-исполнительной системы, в рамках которого прокуроры в первую очередь следят за законностью проводимых на территории указанных учреждений мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, проверяют выполнение сотрудниками оперативных подразделений учреждений уголовно-исполнительной системы требований закона об обеспечении личной безопасности подозреваемых, обвиняемых и осужденных. В соответствии с п. 1.1 приказа Генерального прокурора РФ от 30 января 2007 г. № 19 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих при содержании преступлений» под уголовные стражей прокурорам, наказания, подозреваемых осуществляющим следственных и обвиняемых надзор изоляторов в совершении за исполнением законов в следственных изоляторах, а военным прокурорам — на гауптвахтах, надлежит ежемесячно проверять законность содержания под стражей как подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, так и осужденных. При этом прокуроры обязаны незамедлительно освобождать своим постановлением каждого заключенного под стражу без законных оснований и лиц, срок содержания которых под стражей истек. Более того, в п. 2 приказа «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, 351 следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» Генеральный прокурор РФ потребовал не реже одного раза в квартал проводить проверки исполнения законов администрациями следственных изоляторов или исправительных учреждений, дисциплинарных воинских частей от прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним по статусу военных прокуроров. Нижестоящим по статусу прокурорам предписано проводить проверки исправительных учреждений, дисциплинарных воинских частей не реже одного раза в месяц, а в труднодоступных местностях — не реже одного раза в квартал. В этом же приказе Генеральный прокурор РФ предписывает подчиненным прокурорам практиковать проведение проверок следственных изоляторов и исправительных учреждений, дисциплинарных воинских частей в нерабочее время. В случаях возникновения в исправительных учреждениях, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях чрезвычайных происшествий на руководителях прокуратур субъектов РФ, военных прокуратур округов лежит обязанность незамедлительно выехать на место в целях проверки обстоятельств, выяснения и устранения причин и условий происшествий, решения вопроса о привлечении виновных к ответственности. По каждому случаю смерти лиц, содержащихся в исправительных учреждениях, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях, на гауптвахтах прокурорам необходимо организовывать проведение проверки обстоятельств их смерти. В поле постоянного внимания прокуроров находятся вопросы исполнения требований закона при применении досрочного освобождения от отбывания наказания, изменении вида исправительного учреждения, условий отбывания наказания, переводе осужденных из одного исправительного учреждения в другое, конвоировании сотрудниками уголовно-исполнительной системы лиц, содержащихся под стражей. Систематические проверки законности задержания и содержания задержанных в изоляторах временного содержания являются одним из значительных средств прокурорского надзора за законностью и обоснованностью задержания, устранения 352 и предупреждения нарушений закона. Причем желательно, чтобы эти проверки были не плановыми (известными для всех), а внезапными, проводимыми в любое время суток. Относительно самостоятельным участком прокурорской деятельности является надзор за законностью исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Перечень поднадзорных объектов, порядок исполнения и отбывания данных наказаний закреплен в ст. 25—67 УИК РФ. Основной объем прокурорской работы в данном случае приходится на осуществление надзора за исполнением наказаний в виде исправительных работ (ст. 39—46 УИК РФ). Прокуроры проверяют в уголовноисполнительных инспекциях и на соответствующих объектах порядок обращения приговора к исполнению и привлечения лиц к отбытию наказания, учет осужденных, привлечение их к труду, исчисление срока наказания, контроль за поведением осужденных, соблюдение их прав и т.д. Осуществляя надзор за соблюдением законов при исполнении законов по исполнению наказаний в виде исправительных работ, обязательных работ и лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а равно при контроле за условно осужденными и за соблюдением условий отсрочки осужденными беременными женщинами и женщинами, имеющими малолетних детей, прокуроры обязаны не реже одного раза в квартал проверять исполнение законов в уголовно-исполнительных инспекциях, соответствующих службах органов внутренних дел, а также в органах и учреждениях, участвующих в исполнении наказаний и осуществлении иных мер уголовно-правого характера, не связанных с лишением свободы. Основными участками, на которых прокуроры акцентируют внимание при проверках в этой сфере, являются вопросы соблюдения требований закона: — о постановке на учет; — при осуществлении контроля за выполнением осужденными условий отбывания наказания, их поведением, исполнением возложенных на них судом обязанностей 353 и запретов; — об установлении уголовно-исполнительной инспекцией обязанностей и запретов нарушителям порядка и условий отбывания наказания, а также наложения взысканий на осужденных; — при контроле исполнения требований приговора администрацией организаций и командованием воинских частей, в которых работают осужденные или проходят службу осужденные военнослужащие, а также органами, правомочными аннулировать разрешение на занятие определенной деятельностью, запрещенной осужденным; — при проведении воспитательной и профилактической работы; — при привлечении к ответственности осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания или исполнения обязанностей, возложенных судом. Безусловно, роль прокурорского надзора велика вне зависимости от вида наказания, которое отбывает осужденный. Однако как средство профилактики преступлений она возрастает именно в условиях отбывания наказаний, не связанных с лишением свободы, когда осужденный практически не ограничен в основных правах, не изолирован от общества, находится в той микросреде, где находился в период совершения преступления. В этих условиях за его поведением ведется менее строгий и не столь постоянный контроль, как за поведением осужденных к лишению свободы, а следовательно, у него больше возможностей для совершения нового преступления. Поэтому органы прокуратуры, организуя работу по осуществлению надзора за законностью исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы, должны уделять серьезное внимание и профилактике преступлений среди рассматриваемой категории осужденных. Актуальной является организация в прокуратуре деятельности по участию прокурора в разрешении судом ходатайств осужденных, отбывающих уголовные наказания в местах лишения свободы, об условно-досрочном освобождении. В соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора РФ от 20 ноября 2007 г. № 185 (в ред. от 26.05.2008 г.) «Об участии прокуроров в судебных стадиях 354 уголовного судопроизводства» при рассмотрении в суде материалов об условно- досрочном освобождении осужденных в обязательном порядке принимают участие прокуроры. Таким образом, исключительность статуса прокуратуры при осуществлении ею надзора за исполнением законов учреждениями уголовно-исполнительной системы очевидна. Полномочия прокурора имеют ярко выраженный властный характер. Правовые средства прокурорского реагирования в отличие от других отраслей прокурорской деятельности в этой сфере приобретают более специфический статус и влекут более серьезные последствия. В условиях полной изоляции человека от общества прокуратура становится едва ли не единственным гарантом обеспечения его прав и свобод. Наличие прокуратур со специализированным и целенаправленно влиять статусом на полноценное позволяет более действенно функционирование уголовно- исполнительной системы, обеспечивать верховенство закона в деятельности и на территории ее органов и учреждений. Вопросы для самоконтроля: 1. Охарактеризуйте предмет прокурорского надзора в местах лишения и ограничения свободы. 2. Какие отличительные черты имеет прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений уголовно-исполнительной системы? 3. Какими полномочиями обладает прокурор при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу? Какой имеют характер полномочия прокурора? 4. Какие меры реагирования должен предпринять прокурор в случае выявления наложенного в нарушение закона дисциплинарного взыскания на лицо, заключенное под стражу либо осужденного? 355 5. Какие требования предъявляет Генеральный прокурор РФ в сфере осуществления прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений? 6. Укажите отличительные черты прокурорского надзора за законностью исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Литература: 1. Божедаров В.Ф., Бриллиантов А.В. Прокурорский надзор за законностью исполнения исправительных работ: лекция. Акад. Генер. прокуратуры РФ. М., 2008. 2. Басков В.И. Прокурорский надзор. М.: Изд-во БЕК, 1995. 3. Шобухин В.Ю. Прокурорский надзор и правосудие: единство целей и задач, а не междоусобица // Уголовное право. 2006. № 3. 4. Шобухин В.Ю. Статус российской прокуратуры. СПб.: ООО «Университетский издательский консорциум «Юридическая книга»», 2009. 5. Шобухин В.Ю. Особенности и актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу в условиях современной правовой реформы // Правовая реформа в России: Материалы ежегодной научной конференции молодых ученых и студентов, посвященной 15летию Института прокуратуры УрГЮА (35-летию судебно-прокурорского факультета СЮИ – УрГЮА) (Екатеринбург, 1-2 ноября 2011 года) / отв. ред. Л.А. 356 Лазутин, В.Ю. Шобухин. – Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2012. Часть 1. Глава 16 Надзор за исполнением законов судебными приставами В результате освоения данной главы студент должен Знать: полномочия прокурора при осуществлении прокурорского надзора за службой судебных приставов. Уметь: применять средства прокурорского реагирования, необходимые для устранения выявленных нарушений в действиях (бездействиях) судебных приставов, а также устранения последствий нарушения закона. Владеть: навыками методики и тактики проведения прокурорских проверок за исполнением законов судебными приставами. 16.1. Сущность, предмет, объект и задачи прокурорского надзора за исполнением законов службой судебных приставов Прокурорский надзор за исполнением законов службой судебных приставов является сравнительно новым получившим направлением нормативное деятельности закрепление в 1999 г. системы путем прокуратуры РФ, внесения изменений и дополнений в ст. 1 Закона о прокуратуре. Многочисленные нарушения порядка осуществления применения исполнительного мер производства принудительного исполнения, службой а также судебных ареста приставов, и реализации арестованного имущества судебными приставами-исполнителями стали причиной введения самостоятельного направления деятельности прокуратуры. Деятельность судебных приставов в Российской Федерации регламентируется 357 Законом о судебных приставах, другими федеральными законами, а также Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316 (в ред. от 21.12.2013 г.), утвердившим Положение о Федеральной службе судебных приставов. Федеральная служба судебных приставов — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Федеральная служба судебных приставов находится в ведении Минюста России, которое осуществляет координацию и контроль деятельности судебных приставов, а также функции по принятию нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности этой службы. В соответствии с Законом о судебных приставах они подразделяются на: 1) судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов (далее — судебный пристав по обеспечению установленного порядка деятельности судов); 2) судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты и акты других органов (далее — судебный пристав-исполнитель). Правовыми источниками осуществления органами прокуратуры надзора за службой судебных приставов являются Закон о прокуратуре и указание Генерального прокурора РФ от 12 мая 2009 г. № 115/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами». Предметом надзора за исполнением законов службой судебных приставов является обеспечение исполнения законов в деятельности судебных приставов, а также принимаемых ими правовых актов. В связи с разделением службы судебных приставов на две категории прокуратурой осуществляется надзор за каждой из них. При осуществлении надзора прокуроры следят за исполнением судебными приставами-исполнителями Закона о судебных приставах, а также законодательства 358 об исполнительном производстве (Закона об исполнительном производстве), исполнением решений судебных актов, актов других органов и должностных лиц; своевременным, полным и правильным исполнением исполнительных документов; вынесением судебными приставами постановлений. В предмет прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами, обеспечивающими порядок деятельности судов, входит соблюдение ими как Закона о судебных приставах, так и федеральных конституционных законов от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 05.04.2013 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 06.12.2011 г.) «Об арбитражных судах Российской Федерации», от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», а также Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ (в ред. от 04.03.2013 г.) «О мировых судьях в Российской Федерации» в части обеспечения порядка деятельности судов общей юрисдикции и мировых судей. Так, прокурор, осуществляющий надзор, проверяет законность применения судебными приставами специальных средств, а также огнестрельного оружия, в том числе исполнения обязанности по уведомлению прокурора в случае причинения ранения или смерти гражданину. Вместе с тем, помимо законодательства об исполнительном производстве и судоустройстве, в предмет прокурорского надзора входит также исполнение судебными приставами и иных законов, связанных с осуществлением их деятельности. Например, норм НК РФ в части получения санкций прокурора на арест имущества, производимого по решению налогового или таможенного органа (ст. 77), УПК РФ при осуществлении судебными приставами дознания по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 157 и 177 (злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности), ч. 1 ст. 294 УК РФ (воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования), ст. 297 УК РФ (неуважение к суду), ч. 1 ст. 311 УК РФ (разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников уголовного процесса), ст. 312 и 315 359 УК РФ (п. 4 ч. 3 ст. 151). Объектом прокурорского надзора за исполнением законов службой судебных приставов в широком смысле является федеральная служба судебных приставов Российской Федерации, а также входящие в нее структурные подразделения. Субъектами данного надзорного направления прокурорской деятельности являются должностные лица федеральной службы судебных приставов РФ, судебные приставы исполнители, и судебные приставы по обеспечению порядка деятельности судов и судебные приставы-исполнители. Указанное деление службы судебных приставов позволяет выделить задачи прокурора при осуществлении надзора за каждой из категорий судебных приставов. Руководствуясь общими целями прокуратуры по обеспечению верховенства закона, а также защиты прав и свобод человека и гражданина, задачами прокуратуры при осуществлении надзора за приставами-исполнителями является обеспечение законности при исполнении судебных актов, актов других органов и должностных лиц. 16.2. Полномочия прокурора по осуществлению прокурорского надзора за судебными приставами К полномочиям судебных приставов по обеспечению порядка деятельности судов относятся: — обеспечение в судах безопасности судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей; — выполнение распоряжений председателя суда, а также судьи или председательствующего в судебном заседании, связанных с соблюдением порядка в суде; — исполнение решений суда и судьи о применении к подсудимому и другим гражданам предусмотренных законом мер процессуального принуждения; — обеспечение охраны зданий судов, совещательных комнат и судебных помещений 360 в рабочее время, проверка подготовки судебных помещений к заседанию суда; — предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений, выявление нарушителей, а в случае необходимости их задержание с последующей передачей органам внутренних дел; — осуществление иных действий. Таким образом, для обеспечения своих обязанностей судебный пристав по обеспечению порядка в судебных заседаниях вправе применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях и в порядке, предусмотренных законом, проверять документы, а также осуществлять личный досмотр граждан, находящихся в судебных помещениях. В отличие от судебных приставов, обеспечивающих порядок в зале суда, задачами судебных приставов-исполнителей являются обеспечение исполнения судебных решений, вступивших в законную силу. В связи с этим судебные приставы-исполнители обладают следующими полномочиями: — принимать меры по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов; — предоставлять сторонам исполнительного производства или их представителям возможность знакомиться с материалами исполнительного производства, делать из них выписки, снимать с них копии; — рассматривать заявления сторон по поводу исполнительного производства и их ходатайства, выносить соответствующие постановления, разъясняя сроки и порядок их обжалования. Для обеспечения исполнения указанных действий судебные приставы-исполнители вправе: — получать при совершении исполнительных действий необходимую информацию, объяснения и справки; — проводить у работодателей проверку исполнения исполнительных документов на работающих у них должников; 361 — входить в помещения и хранилища, занимаемые должниками, производить осмотры указанных помещений и хранилищ; — арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество, за исключением имущества, изъятого из оборота в соответствии с законом; — налагать арест на денежные средства и иные ценности должника, находящиеся на счетах, во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, в размере, указанном в исполнительном документе; — использовать нежилые помещения при согласии собственника для временного хранения изъятого имущества, возлагать на соответствующих лиц обязанность по его хранению, использовать транспорт взыскателя или должника для перевозки имущества с отнесением расходов за счет должника; — объявлять розыск должника, его имущества; — совершать иные действия, предусмотренные федеральным законом об исполнительном производстве. Таким образом, реализация полномочий судебных приставов сопряжена с возможностью ограничения на законных основаниях таких конституционных прав граждан, как право на свободу собственности и др. В связи за деятельностью судебных передвижения, с этим приставов имущество, осуществление стало охрану частной прокуратурой надзора самостоятельным направлением деятельности. Несмотря на выделение прокурорского надзора за исполнением законов службой судебных приставов в самостоятельное направление деятельности прокуратуры, организационно реализация указанного направления осуществляется в рамках нескольких отраслей прокурорского надзора. Так, указанием Генерального прокурора «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» от 12 мая 2009 г. № 115/7 в Генеральной прокуратуре РФ прокурорский надзор в указанной о сфере возложен на: — Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства — 362 в части соблюдения законов при осуществлении судебными приставами своих функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов и актов других органов и должностных лиц, а также правоприменительных функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности; — Главное управление по надзору за следствием — в части соблюдения законов в ходе предварительного следствия по уголовным делам, возбужденным в отношении судебных приставов; — на управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью — в части соблюдения приставами уголовно-процессуального законодательства в ходе дознания по уголовным делам; — на управление по надзору за расследованием особо важных дел — в части соблюдения уголовно-процессуального законодательства центральным аппаратом ФССП России. Таким образом, самостоятельное в науке направление надзора за исполнением законов службой судебных приставов на практике осуществляется в комплексе с осуществлением других надзорных направлений прокурорского надзора: прокурорским надзором за исполнением законов и законностью правовых актов, а также прокурорским надзором за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия и ОРД. В связи с этим при реализации надзора за исполнением законов судебными приставами прокуроры обладают полномочиями, предоставленными ими в рамках надзора за исполнением законов, а также прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия и ОРД с учетом особенностей предмета рассматриваемого вида надзора. Реализуя полномочия по осуществлению надзора за исполнением закона службой судебных приставов, прокуроры вправе проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона судебными приставами. Прием и рассмотрение жалоб и иных обращений на действия 363 судебных приставов осуществляется в соответствии с Инструкцией о рассмотрении обращений. При этом нельзя забывать, что источником информации о нарушениях, допущенных судебными приставами, могут быть не только обращения граждан и других лиц, но и официальные письма, заявления руководителей государственных органов (территориальных органов ФНС России, ФТС России и др.), а также сообщения СМИ. По факту поступившей в органы прокуратуры информации прокурор вправе проводить проверки исполнения законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям в ФССП России, а также ее территориальных подразделениях. Поводом для проведения проверки могут являться материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов судебными приставами. Прокурор и материалам в ходе проведения исполнительных проверок производств. вправе иметь При этом доступ к документам указанием Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» от 12 мая 2009 г. № 115/7 допускается изучение прокурорами неоконченных исполнительных производств только в подразделениях службы судебных приставов без изъятия и истребования их в прокуратуру, что является гарантией соблюдения сроков и процедуры исполнения исполнительных документов в ходе проведения прокурорской проверки. Материалы оконченных исполнительных производств прокурор вправе запрашивать для ознакомления в прокуратуру. Прокурор вправе требовать от главных и старших судебных приставов, а также подчиненных им судебных приставов-исполнителей представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, необходимых для проведения проверки. Указанное правомочие во многом корреспондирует праву прокурора на предоставление доступа к документам и материалам, однако по времени осуществления, как правило, оно следует за указанным правомочием. Требование, направленное в адрес должностных лиц службы судебных приставов, имеет целью 364 дополнить материалы надзорной проверки недостающими материалами, в связи с чем прокурор истребует в рамках данного правомочия уже конкретные необходимые ему для окончания проверки документы. К ним могут относиться: постановления о возбуждении исполнительного производства, опись арестованного имущества должника, акт реализации арестованного имущества, а также журнала арестованного или изъятого имущества и т.д. Для полного выявления всех обстоятельств, вопросов, подлежащих выяснению в ходе проведения проверок, прокурор вправе привлекать специалистов. Основанием для их привлечения является отсутствие для уяснения обстоятельств дела. у прокурора Так, необходимой прокурор привлекает квалификации специалистов для определения законности проведенной судебными приставами-исполнителями оценки арестованного и реализованного имущества. При этом при проведении проверки прокурорам следует учитывать, что в некоторых случаях служба судебных приставов также привлекает для оценки специалистов предметов (специализированные исторической и художественной организации), ценности, например, недвижимого имущества. В этих случаях прокурорам необходимо требовать устранения допущенных нарушений путем вынесения актов прокурорского реагирования. Прокурор вправе вызывать должностных лиц службы судебных приставов и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Работа прокуроров по приему и рассмотрению жалоб на действия (бездействие) судебных приставов имеет не менее важное значение. В случае поступления в органы прокуратуры жалоб (обращений) на незаконные действия (бездействие) судебных приставов прокурор вправе вызывать должностных лиц службы судебных приставов для дачи объяснений по существу обжалуемых действий. При этом неявка судебного пристава-исполнителя без уважительных причин является основанием для наложения на него административной ответственности в соответствии со ст. 17.7 КОАП РФ (умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом). 365 При рассмотрении прокурорами обращений о нарушении судебными приставами законодательства об исполнительном производстве в первую очередь подлежат тщательной проверке доводы заявителей, а также реализация главными и старшими судебными приставами полномочий по отмене незаконно вынесенных постановлений подчиненных судебных приставов. В случаях, если обжалуемые в прокуратуру акты судебных приставов не были рассмотрены указанными должностными лицами на предмет их законности и обоснованности, прокурор обязан перенаправить их в адрес последних, контролируя результаты рассмотрения. 16.3. Средства выявления нарушений закона. Организация и проведение прокуратурой проверок исполнения законов службой судебных приставов Осуществление прокуратурой деятельности по проведению проверок исполнения законов службой судебных приставов относится к правовым средствам прокурора по выявлению правонарушений в их действиях (бездействии), а также законности правовых актов, выносимых судебными приставами. Перед началом проведения проверки прокурору необходимо изучить законодательство, регламентирующее деятельность судебных приставов-исполнителей по осуществлению исполнительного производства, судебных приставов, осуществляющих порядок в зале судебных заседаний. В начале проверки прокурор должен проверить наличие оснований для ее проведения (поступившей в органы прокуратуры информации), а также достоверность указанных сведений. При осуществлении проверки деятельности судебных приставов-исполнителей в поле зрения прокурора попадает их деятельность на всех стадиях исполнительного производства: возбуждение исполнительного к непосредственному исполнению; осуществление производства принудительного и подготовка исполнения; окончание исполнительного производства. 366 Порядок возбуждения исполнительного производства регламентирован ст. 30 Закона об исполнительном производстве. Прокурору необходимо проверить соблюдение судебными приставами-исполнителями установленного данной нормой трехдневного срока возбуждения исполнительного производства на основании исполнительного документа по заявлению взыскателя, если иное не установлено законом. Помимо этого следует проверить, установлен ли в постановлении о возбуждении исполнительного производства срок для добровольного исполнения содержащихся в исполнительном документе требований, направлены ли копии данного постановления должникуналогоплательщику, в налоговый орган или суд в срок, установленный законом. В данном случае должно учитываться, что срок для добровольного исполнения требований, за исключением случаев, предусмотренных п. 14 ст. 30 Закона об исполнительном производстве, не может превышать пяти дней со дня получения должником постановления о возбуждении исполнительного производства. Прокурору также необходимо проверить, не подлежит ли исполнительный документ немедленному исполнению. В этой ситуации исполнительный документ немедленно передается судебному приставу-исполнителю, чьи полномочия распространяются на территорию, на которой должно быть произведено исполнение, и он в течение одних суток с момента поступления исполнительного документа должен вынести постановление о возбуждении исполнительного документа. Прокуроры в ходе проверки должны выяснять соблюдение требований, предъявляемых к исполнительным документам. Учитывая, что на стадии возбуждения исполнительного производства судебный пристав-исполнитель вправе вынести постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства, прокурору следует обязательно проверять соблюдение судебными приставами-исполнителями оснований для отказа, предусмотренных п. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве, а также направление в течение одних суток копии постановления требования взыскателю, суду или органу, выдавшему исполнительный документ. При осуществлении проверки исполнения законов судебными приставами367 исполнителями на стадии принудительного исполнения решений прокурору следует учитывать предусмотренный Законом об исполнительном производстве срок для исполнения требований исполнительных документов, а также обязательный судебный порядок приостановления исполнительного производства, предоставления отсрочки или рассрочки в исполнительном исполнения документе судебных требования должны актов. быть Так, содержащиеся исполнены судебным приставом-исполнителем в двухмесячный срок со дня возбуждения исполнительного производства. После истечения срока для добровольного исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, судебный пристав вправе принимать следующие меры принудительного исполнения: 1) обращать взыскание на имущество должника, в том числе на денежные средства и ценные бумаги; 2) обращать взыскание на периодические выплаты, получаемые должником в силу трудовых, гражданско-правовых или социальных правоотношений; 3) обращать взыскание на имущественные права должника, в том числе на право получения платежей по исполнительному производству, в котором он выступает в качестве взыскателя, на право получения платежей по найму, аренде, а также на исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности и др.; 4) изымать у должника имущество, присужденное взыскателю, а также по исполнительной надписи нотариуса — в предусмотренных федеральным законом случаях; 5) накладывать арест на имущество должника, находящееся у должника или у третьих лиц, во исполнение судебного акта об аресте имущества; 6) обращаться в регистрирующий орган для регистрации перехода права на имущество, в том числе на ценные бумаги, с должника на взыскателя в случаях и порядке, установленных Законом об исполнительном производстве; 7) совершать от имени и за счет должника действия, указанные в исполнительном 368 документе, в случае если эти действия могут быть совершены без личного участия должника; 8) принудительно вселять взыскателя в жилое помещение; 9) принудительно выселять должника из жилого помещения; 10) освобождать нежилое помещение, хранилище от пребывания в них должника и его имущества; 11) совершать иные действия, предусмотренные федеральным законом или исполнительным документом. Несмотря на широкий перечень мер принудительного исполнения требований, наибольшее количество нарушений, допущенных судебными приставами- исполнителями, приходится на наложение ареста на имущество должника, а также изъятие у него имущества. В связи с этим при осуществлении прокурорского надзора прокурору необходимо уделять пристальное внимание осуществлению надзора за исполнением судебными приставами-исполнителями требований закона о наложении ареста на имущество. Проверке подлежит соблюдение ими требований ст. 80 Закона об исполнительном производстве о наличии оснований для наложения ареста на имущество должника. Данная норма устанавливает их исчерпывающий перечень. Вместе с тем необходимо проверять выполнение требований о соблюдении судебными приставами-исполнителями срока наложения ареста на имущество. При осуществлении проверки прокуроры проверяют наличие заявления взыскателя о наложении ареста, вынесение судебным приставом постановления о наложении ареста на имущество, а также составления акта арестованного имущества. Особое внимание следует обращать прокурору на выполнение требований гл. 10 Закона об исполнительном производстве о соблюдении судебными приставамиисполнителями особенностей наложения ареста на имущество должника — организации. Так, прокурор должен проверить, соблюдена ли в ходе ареста имущества организации очередность обращения взыскания на имущество в случае отсутствия у нее денежных средств, достаточных для удовлетворения требований, содержащихся 369 в исполнительных документах. Кроме того, при осуществлении проверки прокурору следует требовать от судебных приставов исполнения положения ст. 95 Закона об исполнительном производстве в части направления в ФНС России, а в случаях, когда должником является кредитная организация, — в Центральный Банк России постановления о наложении ареста на имущество в целях выяснения факта процедуры банкротства предприятия (организации) или отзыва у банка лицензии на осуществление банковских операций. Не менее важным направлением в деятельности прокуратуры в сфере исполнительного производства является проверка исполнения судебными приставамиисполнителями требований Закона об исполнительном производстве о принудительной реализации имущества, в ходе которой выясняется соблюдение судебными приставамиисполнителями: — сроков реализации арестованного имущества (п. 10, 11 ст. 87); — требований закона о запрете реализации имущества, изъятого из оборота; — правил реализации арестованной дебиторской задолженности; — перечня имущества, реализация которого осуществляется только путем проведения открытых торгов в форме аукциона (п. 3 ст. 87); — правил оценки имущества должника по рыночным ценам (ст. 85). Таким образом, в ходе проведения проверки исполнения законов службой судебных приставов-исполнителей прокурору надлежит выяснить: — соблюдается ли трехдневный срок со дня поступления к судебного приставу исполнительного документа для вынесения постановления о возбуждении исполнительного производства, направлена ли копия указанного постановления взыскателю, должнику, а также в суд, другой орган или должностному лицу, выдавшим исполнительный документ; — ведутся ли следующие журналы учета: исполнительных производств, а также собственно исполнительные производства; взысканий сумм временных пособий на несовершеннолетних детей; штрафов, налагаемых судебным приставом370 исполнителем; журнал регистрации жалоб и заявлений; — обоснованно ли взыскателю отказано ли судебным приставом в возбуждении исполнительного производства; — произведены действия по приостановлению, прекращению исполнительного производства, предоставлению рассрочки взыскания в случаях, предусмотренных законом, на основании заявлений взыскателя; — соблюден ли судебным приставом в случаях, предусмотренных законом, срок для добровольного исполнения требований, указанный в исполнительном документе; — соблюдены ли требования закона по принудительному исполнению решения, в том числе наложения ареста на денежные средства и иные ценности должника, находящиеся на счетах, во вкладах в банках, использования нежилых помещений при согласии собственника для временного хранения изъятого имущества; соблюдены ли требования налогового законодательства о получении санкции прокурора на наложение ареста на имущество должника. В соответствии с Законом об исполнительном производстве реализация имущества должника осуществляется специализированным организациями, привлекаемыми на конкурсной основе в порядке, установленном законом. В связи с этим предметом прокурорской проверки является также соблюдение закона при проведении конкурсного отбора организаций, осуществляющих реализацию арестованного имущества; — соответствуют ли закону решения, принимаемые судебными приставамиисполнителями; — своевременно ли рассматриваются жалобы на судебных приставов. Наиболее типичными нарушениями закона в деятельности судебных приставовисполнителей являются: — превышение сроков возбуждения исполнительного производства; — незаконное взыскание исполнительского сбора и штрафов, предусмотренных законодательством об исполнительном производстве при добровольном исполнении исполнительного документа; 371 — незаконное прекращение производства по исполнению решений суда или других органов и должностных лиц; — незаконный арест имущества должника и реализация арестованного имущества. В то же время имеют место ситуации обращения взыскания и реализация имущества организаций, подпадающих под признаки Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ (в ред. от 12.03.2014 г.) «О несостоятельности (банкротстве)». Иногда выявляются случаи, когда сумма реализованного с торгов имущества значительно превышает сумму задолженности. Нередки случаи осуществления оценки имущества специализированными организациями, не имеющими лицензии на осуществление данного вида деятельности, занижения стоимости реализуемого имущества, нарушения требований закона о реализации имущества путем проведения торгов. Кроме того, при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов службой судебных приставов нередко выявляются нарушения порядка применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, отсутствие регистрации жалоб на судебных приставов, нарушения сроков их рассмотрения, сокрытие фактов поступления жалоб. 16.4. Средства реагирования прокурора на выявленные нарушения законов в деятельности судебных приставов Средства реагирования прокурора на выявленные нарушения законов в деятельности судебных приставов также относятся к правовым средствам прокурорского надзора, т.е. к системе мер, строго определенной и регламентированной действующим законодательством РФ. Правовыми средствами реагирования на выявленные нарушения в деятельности судебных приставов являются предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном законом порядке действия прокурора по устранению выявленных нарушений законности, причин и условий, им способствующих, в сфере 372 исполнительного производства83. Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами происходит в рамках прокурорского надзора за исполнением законов и законности правовых актов , что обуславливает применение средств прокурорского реагирования указанного направлении прокурорского надзора. Средства прокурорского реагирования при надзоре за исполнением законов судебными приставами реализуются путем вынесения прокурором актов прокурорского реагирования, имеющих как процессуальный, так и не процессуальный характер. К непроцессуальным актам прокурорского реагирования относятся предусмотренные Законом о прокуратуре права прокурора на принесение протеста, представления, постановления или предостережения В соответствии с указанием о недопустимости Генерального нарушения прокурора РФ «Об закона. организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» от 12 мая 2009 г. № 115/7 в целях восстановления нарушенных прав граждан прокуроры должны применять исчерпывающие меры прокурорского реагирования, как к судебным приставам-исполнителям, так и к лицам, не исполняющим их законные требования, препятствующим реализации судебных решений. При вынесении протеста прокурор вправе по своему усмотрению решить, кому из должностных лиц службы судебных приставов его направить: судебному приставу, совершившему При совершении нарушение судебными закона, или вышестоящему приставами-исполнителями должностному незаконных лицу. действий (бездействий) прокурор направляет указанному или вышестоящему должностному лицу представление об устранении нарушений закона, а также в случае необходимости ставит вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности. 83 Ергашев Е. Р. Понятие и классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры. С. 118. 373 В случае если в действиях судебного пристава-исполнителя есть состав административного проступка, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении в соответствии с КоАП РФ. К процессуальным актам реагирования прокурора на незаконные действия судебных приставов относятся направляемые в суд заявления об обжаловании действия (бездействия) судебных приставов, в случаях неисполнения требований, содержащихся в протестах прокуроров, в соответствии с нормами ГПК РФ и АПК РФ. При выявлении признаков преступления в действиях судебных приставов прокурор выносит мотивированное постановление о направлении материалов проверки в следственный орган. В заключение следует отметить, что надзор за исполнением законов службой судебных приставов, являющийся относительно новым направлением деятельности прокуратуры, и как отмечалось выше, реализуется в рамках надзора за исполнением законов. 16.5. Организация прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами Учитывая тот факт, что в структуре как городской (районной), так областной, краевой и Генеральной прокуратуры не создано самостоятельного структурного подразделения, осуществляющего исключительно надзор за судебными приставами, организация прокурорского надзора в указанной сфере осуществляется в рамках организации надзора за исполнением законов и законности правовых актов; надзора за исполнением законов органами дознания; участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе. Указанная позиция отражена в Указании Генерального 374 прокурора от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами».84 Между тем, ввиду «неспецифичности» прокурорского надзора за органами дознания, осуществляемого судебными приставами, организация данного вида надзора указанной сфере рассматривается в рамках прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания. Указанное в равной степени относится также к организации участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами по оспариванию действий (актов) судебных приставов. Основной объем работы при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами выполняется районными, городскими и приравненными к ним прокуратурами. Так, прокуроры городов, районов реализуют свое право на вынесение актов прокурорского реагирования в адрес судебных приставовисполнителей, а также старших судебных приставов. вынесения Альтернативная возможность прокурором правового акта в адрес судебного пристава-исполнителя или старшего судебного пристава существует благодаря праву старшего судебного пристава на отмены незаконных постановлений подчиненных должностных лиц, вынесенных в ходе исполнительного производства или совершении исполнительских действий. При этом в случае постановки вопроса о необходимости привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности, прокурор района должен направлять представления в адрес старшего судебного пристава районного звена. Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры выносят соответствующие правовые акты в адрес Главного судебного пристава субъекта РФ (например, в случае обжалования действий старшего судебного пристава, требований о привлечении к дисциплинарной ответственности старшего судебного пристава). 84 Указание Генерального прокурора от 12.05.2009 ? 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами»// СПС Консультант Плюс 375 При выявлении нарушений в деятельности Главного судебного пристава РФ, а также работников аппарата Федеральной службы судебных приставов РФ право на вынесение актов прокурорского реагирования имеет Генеральный прокурор, его заместители, а также прокуроры Генеральной прокуратуры соответственно. В соответствии с указанием Генерального прокурора прокурор не должен подменять действия контролирующих органов. Так в случаях когда главными и старшими судебными приставами не проверялась законность обжалуемых решений и действий (бездействия) подчиненных судебных приставов-исполнителей прокурор должен направить жалобы граждан, поступившие в органы прокуратуры, к главному или старшему судебному приставу, контролируя результаты рассмотрения. Основы распределения полномочий установлены указанием Генерального прокурора от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами». Начальники главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, к компетенции которых отнесен надзор за исполнением законов судебными приставами (в том числе надзор за исполнением законов, надзор за дознанием, предварительным следствием), прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры обеспечивают контроль за организацией надзора за судебными приставами, систематический анализ материалов проверок; оказывают подчиненным прокурорам необходимую помощь; регулярно организовывают проверки в подчиненных органах прокуратуры. Структурные подразделения прокуратуры субъекта РФ и приравненные к ним прокуратуры, к компетенции которых отнесен надзор за исполнением законов судебными приставами, осуществляют руководство и контроль за работой нижестоящих прокуратур, и информируют Генеральную прокуратуру РФ о состоянии надзора за исполнением законодательства о судебных приставах и исполнительного производства в докладах по результатам работы за год. Подразделения Генеральной прокуратуры РФ обобщают практику надзора в рассматриваемом направлении и составляют аналитические справки. 376 Вопросы для самоконтроля: 1. В рамках каких функций и направлений деятельности прокуратуры осуществляется надзор за исполнением законов службой судебных приставов? 2. Перечислите полномочия прокурора по выявлению нарушений закона при осуществлении надзора за судебными приставами, обеспечивающими порядок деятельности судов, а также судебными приставами-исполнителями. 3. Что является поводом и основанием для проведения прокурорской деятельности в отношении судебных приставов? 4. Какова методика проведения прокурорской проверки за исполнением законов судебными приставами-исполнителями? 5. Сравните средства прокурорского реагирования, применяемые прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов и надзора за исполнением законов службой судебных приставов. 6. Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами. Литература 1. Гадиятова М.В. Теория и практика прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами: учеб. Пособие для магистров права / М.В. Гадиятова. – Екатеринбург, 2012. – 46 с. 2. Гришин А.В. Прокурор в исполнительном производстве по делам о защите прав и интересов несовершеннолетних// Практика исполнительного производства. 2008. № 4. 377 3. Грицай О.В. Актуальные проблемы исполнения имущественных взысканий, установленных судебным приговором//Российская юстиция. 2008. № 10. 4. Праслова Е. Надзор за деятельностью судебных приставов-исполнителей и уполномоченных органов при обращении административных постановлений к исполнению// Законность. 2008.№ 5. 5. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник для бакалавров. Под научной редакцией проф. Е.Р.Ергашева. М. Юрайт. 2011. С. 138. 6. Раздобреева Н. Оспаривание прокурором постановлений судебных приставов// Законность. 2007. № 2. 7. Трошкин И.Ю. Надзор за исполнением законодательства судебными приставами//Законность. 2011. № 1 Глава 17. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел В результате освоения данной темы студент должен знать: -понятие, формы и задачи участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел; -полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении уголовных дел судами; уметь: -оперировать юридическими понятиями и категориями, анализировать юридические факты и возникающие в связи с ними юридические отношения в области участия прокурора в рассмотрении уголовных дел судами; -анализировать, толковать и применять правовые нормы, касающиеся участия прокурора в рассмотрении уголовных дел судами; -правильно составлять и оформлять юридические документы при участии 378 прокурора в рассмотрении уголовных дел судами; владеть: -навыками анализа различных правовых явлений, правовых отношений, правовых норм в области участия прокурора в рассмотрении уголовных дел судами; -навыками составления актов прокурорского реагирования на неправосудные судебные решения по уголовным делам. 17.1. Понятие и сущность участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел Закон о прокуратуре исключил надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах из надзорных полномочий прокуратуры. Однако это не повлекло изменений во взаимоотношении судебных органов и прокуратуры, не ослабило роли прокурора в участвующего в рассмотрении судами уголовных дел. Более того, с принятием УПК РФ поддержание государственного обвинения по уголовным делам стало одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры. В настоящее время участие прокуроров является обязательным в судебном разбирательстве уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения, а также при рассмотрении дел частного обвинения, если они были возбуждены следователем либо с согласия прокурора дознавателем. Предмет деятельности прокурора участвующего в рассмотрении судами уголовных дел выражает ее направленность на достижение целей и решение задач, стоящих перед прокуратурой в определенной сфере. Исходя из этого, предмет прокурорской деятельности в данной ненадзорной отрасли прокуратуры следует определить как обеспечение прокуратурой соответствия закону судебных актов и проведение государственно-правовой политики государства в уголовном судопроизводстве. 379 Основная функция прокурора, участвующего в рассмотрении судом уголовных дел, – осуществление уголовного преследования, реализующееся в виде поддержания государственного обвинения. Вместе с тем деятельность прокурора, принимающего участие в рассмотрении судами уголовных дел, сводится не только к доказыванию обвинения. Наряду с функцией уголовного преследования, прокурор осуществляет правозащитную функцию. Прокурор не может быть заинтересован в осуждении невиновного, поскольку участвует в рассмотрении судами уголовных дел как представитель государства, обязанный активно содействовать судебным органам в установлении фактических обстоятельств дела с целью вынесения судом законного, обоснованного и справедливого приговора. Обвиняя подсудимого в совершении преступления, прокурор, в то же время, обеспечивает его защиту от необоснованного обвинения и осуждения. В отличие от стороны защиты, прокурор в судебном процессе выступает гарантом соблюдения прав и законных интересов всех граждан, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства. В соответствии с принципом процессуальной самостоятельности государственного обвинителя его позиция в суде может находиться в противоречии с выводами обвинительного заключения (акта) по доказанности и объему предъявленного обвинения, а освобождение прокурора от санкционирования меры пресечения в виде заключения под стражу, продления сроков содержания под стражей, позволяет ему быть более независимым и объективным в оценке выводов органов предварительного следствия и дознания, как при утверждении обвинительного заключения (акта), так и в судебном заседании. Таким образом, под государственным обвинением следует понимать основанную на законе, осуществляемую от имени государства деятельность прокурора – государственного обвинителя, направленную на обеспечение верховенства закона при 380 осуществлении уголовного судопроизводства, вынесение законного и обоснованного судебного решения по каждому уголовному делу, соблюдение прав и законных интересов участников судебного разбирательства. Формы участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел достаточно многогранны. В соответствии с УПК РФ прокурор: -принимает участие в качестве государственного обвинителя в рассмотрении уголовных дел судами первой инстанции; -обжалует судебные решения (приговоры, определения, постановления), не вступившие и вступившие в законную силу; - принимает участие в рассмотрении уголовных дел в апелляционной, кассационной, надзорной инстанциях, при возобновлении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств; - участвует в рассмотрении судом вопросов, связанных с исполнением приговоров. 17.2. Организация деятельности прокуратуры по обеспечению участия в прокурора рассмотрении судами уголовных дел Организация функционирования деятельности. любой структуры Непременным является условием организация ее должного деятельности. Оптимальные формы организации деятельности органов прокуратуры по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении судами уголовных дел конкретизированы в приказе Генерального прокурора РФ от 25 декабря 2012 г. № 465 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства». 381 В указанном приказе Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных руководителей прокуратур всех уровней постоянно совершенствовать организацию деятельности органов прокуратуры по обеспечению участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства. Учитывая, что государственные обвинители должны тщательно готовиться к участию в судебном разбирательстве, их назначение в судебное заседание должно происходить заблаговременно. При этом руководитель прокуратуры должен учитывать характер, объем и сложность дела, квалификацию и опыт работы прокурора, которому поручается поддержание обвинения. Поручения о поддержании государственного обвинения должны даваться только в письменной форме. Решение о назначении государственных обвинителей по уголовным делам, обвинительные заключения (акты) по которым утверждены Генеральным прокурором РФ либо его заместителями, принимает Генеральный прокурор РФ или его заместители в соответствии с направлением деятельности. В прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурам решение о назначениях государственных обвинителей принимает прокурор субъекта РФ или его заместители. При необходимости, связанной с особенностями дела, создаются группы государственных обвинителей. На транспортных прокуроров возложена обязанность обеспечивать участие прокуроров в рассмотрении судами уголовных дел, за расследованием которых они осуществляли надзор. В случаях направления уголовных дел в суды, расположенные в населенных пунктах, значительно удаленных от места дислокации транспортных прокуратур, и невозможности явки в судебное заседание работников транспортной прокуратуры, поддержание обвинения в суде первой инстанции и участие в рассмотрении дела соответствующими в суде апелляционной территориальными прокурорами. инстанции При этом обеспечивается транспортные 382 прокуроры должны обеспечивать оперативное взаимодействие с территориальными прокурорами при согласовании позиции государственного обвинителя, оказывать содействие в вызове потерпевшего и свидетелей. Государственные обвинители должны своевременно приносить апелляционные представления на все незаконные, необоснованные, несправедливые судебные решения. Если по каким-либо апелляционное причинам представление государственным на неправосудный обвинителем приговор, не принесено определение или постановление суда, то вышестоящий прокурор вправе самостоятельно принести апелляционное представление на не вступившее в законную силу судебное решение. Территориальные прокуроры обязаны незамедлительно информировать транспортных прокуроров о решениях, принятых в судебной стадии уголовного судопроизводства. При выявлении незаконных приговоров, постановлений и определений судов по уголовным делам, в том числе вступивших в законную силу, транспортные прокуроры должны своевременно направлять ходатайства соответствующим территориальным прокурорам об обжаловании судебных решений. Руководителям прокуратур следует обеспечить участие государственных обвинителей в судебных заседаниях апелляционной инстанции по всем уголовным делам, по которым прокуроры принимали участие в суде первой инстанции. В апелляционном производстве районного суда по жалобам, представлениям на решения мирового судьи участвует государственный обвинитель или иной прокурор, принимавший участие в заседании суда первой инстанции. В апелляционном производстве судебной коллегии по уголовным делам суда субъекта Российской Федерации, приравненных к ним судов, окружного (флотского) военного суда по жалобам, представлениям на судебные решения принимают участие 383 прокуроры структурных подразделений, обеспечивающих участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, соответствующих прокуратур. В апелляционном производстве Верховного Суда Российской Федерации участвуют прокуроры структурного подразделения, обеспечивающего участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Главной военной прокуратуры. По указанию руководителей прокуратур в необходимых случаях в судебных заседаниях судов апелляционной инстанции могут участвовать и иные прокуроры, а также создаваться группы государственных обвинителей и (или) иных прокуроров. Генеральный прокурор РФ требует постоянно анализировать положительный опыт и упущения в организации и осуществлении государственного обвинения в органах прокуратуры РФ в целях повышения его эффективности и устранения имеющихся недостатков. В этой работе органы прокуратуры должны активно взаимодействовать с научными и учебными заведениями. При рассмотрении жалоб, заявлений и других обращений на вступившие в законную силу судебные решения, работники прокуратуры должны руководствоваться требованиями «Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 31.01.2013г. №45. 17.3. Полномочия и правовые средства прокурора в судебных стадиях уголовного процесса Специфика полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве заключается в том, что прокурор, участвуя в рассмотрении судом уголовных дел, не вправе совершать какие-либо процессуальные действия без разрешения или согласия суда. 384 Все полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве подробно регламентированы в уголовно-процессуальном законодательстве РФ. Однако закон не определяет, как прокурору надлежит действовать в той или иной процессуальной ситуации, не устанавливает тактику и методику производства конкретных процессуальных действий. Правовые действия прокурора, регламентированные действующим уголовно-процессуальным законодательством РФ, являются правовыми средствами, применяемыми прокурором в судебных стадиях уголовного судопроизводства. Их особенность заключается в том, что они направлены не на выявление нарушений законности в деятельности суда, а на установление доказанности вины подсудимого в совершении инкриминированного ему преступления, выявление нарушений прав и законных интересов участников уголовного процесса в ходе предварительного следствия и в судебном заседании, на обеспечение вынесения законных и обоснованных судебных решений и выявление неправосудных судебных решений. Другой особенностью правовых средств прокурора, применяемых им в судебных стадиях уголовного судопроизводства, является их диспозитивность, проявляющаяся в том, что они представляют собой лишь оформленные в соответствии с действующим законодательством предложения прокурора, ориентирующие суд на вынесение определенных решений, но не обязательные для суда, за исключением отказа прокурора от обвинения. Все правовые средства, применяемые прокурором на данном направлении деятельности, относятся к процессуальным. Их можно подразделить на две группы: применяемые в судебном заседании и вне его. В судебном заседании прокурор реализует свои полномочия путем изложения мнения по интересующим суд вопросам, высказывания предложений о порядке 385 исследования доказательств, о применении уголовного закона и назначения подсудимому наказания, заявления различных ходатайств. Способствуя осуществлению правосудия и, в то же время осуществляя уголовное преследование, прокурор представляет суду доказательства, активно участвует во всех судебно-следственных действиях. Использование им тех или иных правовых средств, обусловленных процессуальными полномочиями, во многом зависит от особенностей конкретного дела. Так, при наличии информации об угрозе безопасности участников судебного разбирательства, их близких родственников, прокурор заявляет ходатайство о проведении закрытого судебного заседания (п. 4 ч. 2 ст. 241 УПК РФ) или о проведении допроса без оглашения подлинных данных о личности потерпевшего или свидетеля, в условиях, исключающих их визуальное наблюдение другими участниками судебного разбирательства (ч. 5 ст. 278 УПК РФ). Вторую группу правовых средств составляют обусловленные процессуальным законодательством действия прокурора после вынесения судом первой инстанции судебного решения. В случае установления незаконности и несправедливости не вступившего в законную силу судебного решения, прокурор приносит в соответствующую судебную инстанцию апелляционное представление, в котором ставит вопрос об отмене или изменении судебного акта в целом либо в его части. В случае установления незаконности приговора, вступившего в законную силу, прокурор приносит в соответствующую судебную инстанцию кассационное или надзорное представление. Участие прокурора на предварительном слушании. Не позднее 30 суток со дня поступления уголовного дела в суд, а в случае, если по делу есть обвиняемый, содержащийся под стражей, – не позднее 14 суток, по нему должно быть принято решение о назначении предварительного слушания либо о назначении судебного заседания. Согласно статье 229 УПК РФ суд проводит предварительное слушание по 386 ходатайству сторон или по собственной инициативе при наличии: ходатайство стороны об исключении доказательства; оснований для возвращения уголовного дела прокурору; оснований для приостановления или прекращения уголовного дела; ходатайство стороны о проведении судебного разбирательства в порядке, предусмотренном ч.5 ст. 247 УПК; ходатайство обвиняемого о рассмотрении уголовного дела судом с участием присяжных заседателей; не вступившего в законную силу приговора, предусматривающего условное осуждение лица, в отношении которого в суд поступило уголовное дело, за ранее совершенное им преступление, а также для решения вопроса о применении или оставлении без изменения меры пресечения в виде заключения под стражу. О дне проведения предварительного слушания суд должен направить сторонам уведомление не менее, чем за трое суток до его начала. Предварительное слушание проводится судьей единолично в закрытом судебном заседании с участием сторон. Неявка своевременно извещенных о времени проведения предварительного слушания участников производства по уголовному делу не препятствует его проведению. Принятое судом в предварительном слушании решение об исключении доказательства не является окончательным. При рассмотрении уголовного дел по существу суд по ходатайству стороны вправе повторно рассмотреть вопрос о признании исключенного доказательства допустимым. Если в ходе предварительного слушания государственный обвинитель заявляет об изменении обвинения, в результате чего дело становится подсудным другому суду, то судья принимает решение о направлении уголовного дела по подсудности. На основании ч. 5 ст. 236 УПК РФ прокурор вправе изменить обвинение в сторону смягчения или в соответствии с ч. 1 ст. 239 УПК РФ отказаться от обвинения. 387 Участие прокурора в судебном заседании. В современных условиях, характеризуемых реализацией принципов независимости суда, состязательности и равенства сторон, государственный обвинитель не может зависеть от тех материалов, которые предоставлены в его распоряжение предварительным расследованием. Его поведение должно носить наступательный характер, он обязан не просто присутствовать при рассмотрении дела, а активно участвовать в исследовании доказательств, в установлении всех обстоятельств дела, в формировании у суда правильной позиции, в конечном итоге способствовать вынесению законного и обоснованного решения по делу. На решение этих задач должны быть нацелены его профессиональные знания, умения и навыки. Прокурор обязан участвовать в судебном заседании с момента его открытия и строго соблюдать регламент судебного заседания. В случае неявки кого-либо из участников процесса государственный обвинитель должен изложить суду свое мнение о возможности судебного разбирательства в отсутствие не явившихся лиц. При невозможности судебного разбирательства оно должно быть отложено. В подготовительной стадии судебного заседания прокурор вправе заявлять ходатайства о вызове дополнительных свидетелей, экспертов, специалистов, об истребовании доказательств, вещественных полученных доказательств, с документов нарушением или требований об исключении процессуального законодательства. Прокурор также должен изложить свое мнение по поводу ходатайств, заявленных другими участниками процесса. Судебное следствие начинается с изложения государственным обвинителем предъявленного подсудимому обвинения. В то же время закон не определяет объем и пределы изложения обвинения. Однако, исходя из того, что подсудимый, как и другие участники процесса, должен в полном объеме понимать суть предъявленного ему 388 обвинения для защиты своих законных интересов, государственный обвинитель должен изложить существо обвинения, место и время совершения преступления, его способы, мотивы, последствия, предлагаемую органами следствия юридическую квалификацию содеянного. Анализ доказательств на данной стадии процесса не требуется. Порядок исследования доказательств определяется ст. 274 УПК РФ. Государственный обвинитель первым представляет суду доказательства, определяя очередность их исследования с учетом особенностей рассматриваемого дела, избранной тактики доказывания виновности подсудимого. Основным процессуальным средством доказывания в судебном следствии является допрос. Именно в ходе судебных допросов государственный обвинитель получает наиболее важную в доказательственном плане информацию. В зависимости от процессуального положения допрашиваемого различают допросы подсудимого, потерпевшего, свидетеля, эксперта. По объему информации допросы подразделяются на основные и дополнительные. В ходе основного – исследуется весь предмет допроса, при дополнительном – восполняются пробелы основного допроса, уточняются некоторые детали. По способу производства допроса принято выделять перекрестный и шахматный допрос. При перекрестном – участники судебного разбирательства поочередно задают вопросы одному и тому же допрашиваемому, а в ходе шахматного – допрашивающий, одновременно с допросом основного допрашиваемого, задает вопросы другим, ранее допрошенным лицам. В случае, если защитник или иной участник процесса, по мнению государственного обвинителя, в ходе допроса задает наводящие вопросы, либо 389 вопросы, не имеющие отношение к предмету судебного исследования, государственный обвинитель вправе обратиться к суду с заявлением об отводе такого вопроса. В ходе судебного следствия государственный обвинитель обязан принимать меры к устранению существенных противоречий в показаниях допрашиваемых лиц в судебном заседании и в период следствия. Для этого прокурор вправе ходатайствовать перед судом об оглашении показаний, дававшихся в ходе следствия, и выяснять причины их изменения в суде. Если показания допрашиваемых лиц противоречат имеющемуся в материалах дела заключению эксперта, государственный обвинитель вправе заявить ходатайство об оглашении заключения эксперта, а при необходимости – о вызове его в суд для допроса или о назначении судебной экспертизы, а также о производстве осмотра местности и помещения, о производстве следственного эксперимента. Государственный обвинитель обязан заявлять ходатайства об оглашении всех материалов дела, необходимых для доказывания вины подсудимого. В случае нарушения кем-либо из участников судебного разбирательства требований закона государственный обвинитель должен обратиться к суду с заявлением, содержащим просьбу устранить выявленное нарушение закона. Участие государственного обвинителя в судебном разбирательстве уголовного дела завершается выступлением в судебных прениях – с обвинительной речью или обоснованием отказа от обвинения. Выступая в прениях, государственному обвинителю следует обосновать свою позицию по вопросам, которые согласно ст. 299 УПК РФ подлежат разрешению судом при постановлении приговора. Речь прокурора должна способствовать формированию внутреннего убеждения судей, вынесению законного и обоснованного приговора. Речь прокурора составляют следующие элементы: 390 -оценка общественной опасности совершенного преступления; -изложение фактических обстоятельств его совершения; -анализ и оценка исследованных в суде доказательств и их источников; -обоснование юридической формулировки и правовой квалификации содеянного; -характеристика личности подсудимого; -анализ причин и условий, способствовавших совершению преступления, и предложения по их устранению; -определение судьбы вещественных доказательств. Центральная и основная часть каждого выступления – изложение доказательств. Прокурор не просто приводит доказательства, он анализирует и оценивает их каждое в отдельности и в совокупности. После выступления сторон в прениях прокурор вправе воспользоваться репликой. Она представляет собой возражение на выступления других участников процесса, главным образом, защиты. Если государственный обвинитель придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, то он отказывается от обвинения и излагает суду мотивы отказа, изложив их в письменном виде. Полный или частичный отказ государственного обвинителя от обвинения в ходе судебного разбирательства влечет за собой прекращение уголовного дела полностью или в соответствующей его части. До начала выступления в прениях государственный обвинитель должен доложить о своей позиции прокурору, поручившему поддерживать государственное обвинение. Указанный прокурор, в случае принципиального несогласия с позицией государственного обвинителя, должен своевременно решить вопрос о замене обвинителя либо самому поддержать государственное обвинение. 391 Давление на государственных обвинителей, принуждение их к отстаиванию выводов органов предварительного расследования, не подтвержденных исследованными в ходе судебного разбирательства доказательствами, запрещено (Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 25.12.2012г. №465). Полномочия прокурора при рассмотрении дела в особом порядке судебного разбирательства. В том случае, если обвиняемый в преступлении, наказание за которое не превышает 10 лет, заявляет о своем согласии с предъявленным ему обвинением и ходатайствует о постановлении приговора без проведения судебного разбирательства, суд вправе постановить приговор без проведения судебного разбирательства в общем порядке. Особый порядок принятия судебного решения допустим только с согласия государственного или частного обвинителя и потерпевшего. При решении вопроса о даче согласия на особый порядок принятия судебного решения, государственный обвинитель должен убедиться в том, что: -обвиняемый осознает характер и последствия заявленного им ходатайства; -ходатайство было заявлено добровольно и после консультации с защитником. -обвинение, с которым согласился обвиняемый, обоснованно, его вина материалами дела доказана. Государственный обвинитель должен также убедиться, что обвиняемый действительно активно содействовал следствию в раскрытии и расследовании преступления, изобличении других участников преступления, розыске имущества, добытого в результате преступления. В том случае, когда позиция государственного обвинителя о характере и пределах содействия обвиняемого следствию расходится с мнением, выраженным в представлении прокурора об особом порядке проведения судебного заседания, он 392 обязан незамедлительно доложить об этом прокурору, поручившему поддерживать государственное обвинение, который должен принять исчерпывающие меры к обеспечению законности и обоснованности государственного обвинения. В судебном заседании государственный обвинитель излагает суду существо обвинения, с которым согласился подсудимый, подтверждается действие подсудимого следствию, разъясняет суду, в чем именно оно выразилось. Особенности участия прокурора в суде присяжных. Существенной особенностью участия прокурора в судебном разбирательстве уголовного дела с участием присяжных заседателей является его участие в процедуре отбора присяжных заседателей. Прокурор должен выяснить вопросы, касающиеся их личности, способные повлиять на объективность их решения по делу. Прокурор вправе задавать присяжным вопросы, заявлять мотивированные письменные ходатайства об отводах, заявлять немотивированные отводы не более двух присяжных заседателей. Немотивированные отводы государственный обвинитель заявляет после согласования своей позиции с другими участниками уголовного процесса со стороны обвинения. Судебное следствие в суде с участием судебных заседателей начинается со вступительного заявления государственного обвинителя, в котором он излагает существо обвинения и предлагает порядок исследования доказательств. Уже во вступительном заявлении государственный обвинитель должен сформировать у присяжных заседателей мнение о том, что обстоятельства дела исследованы всесторонне, полно, объективно, выводы предварительного расследования подтверждены достоверными доказательствами, которые им будут представлены. Государственному обвинителю необходимо активно участвовать в судебном следствии. В доходчивой и понятной каждому присяжному заседателю форме он должен показать относимость и допустимость всех доказательств, показать причинно- 393 следственные связи между отдельными обстоятельствами преступления и виновностью конкретного лица в его совершении, показать несостоятельность доводов защиты. Прения сторон в суде с участием присяжных заседателей проходят в два этапа. По окончании судебного следствия прокурор должен изложить свои соображения по доказанности преступления и виновности подсудимого в его совершении, не касаясь иных вопросов, решение которых находится вне компетенции присяжных заседателей. Эта часть речи прокурора должна быть мотивированной, убедительной, понятной присяжным заседателям. При формировании вопросов, заседателями, государственный подлежащих обвинитель разрешению вправе высказывать присяжными замечания по содержанию и формулировке вопросов, вносить предложения о постановке новых вопросов. В случае признания присяжными заседателями подсудимого виновным, исследуются обстоятельства, связанные с квалификацией содеянного подсудимым, назначением ему наказания, разрешением гражданского иска и других вопросов, разрешаемых судом при постановке приговора. По окончании исследования указанных доказательств вновь проводятся прения сторон, в которых прокурор излагает и обосновывает свою позицию по юридической квалификации содеянного, мере наказания, в отношении гражданского иска. Обжалование приговоров и иных судебных решений, не вступивших в законную силу С 01.01.2013 года вступили в силу основные положения ФЗ от 29.12.2010 №433ФЗ (в ред. от 23.07.2013 г.) «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», в соответствии с 394 которыми уголовного произошли масштабные судопроизводства. изменения Апелляционная контрольно-проверочных инстанция в стадий настоящее время утверждается для всех уголовных дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции. Существенно реформировано кассационное и надзорное судопроизводство. Апелляционная жалоба, представление приносятся через суд, вынесший приговор или иное решение в течение десяти суток со дня вынесения приговора или иного решения суда первой инстанции: -на приговор или иное решение мирового судьи – в районный суд; -на приговор или иное решение районного суда, гарнизонного военного суда – в судебную коллегию по уголовным делам верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда; -на промежуточное решение верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда – в судебную коллегию по уголовным делам соответствующего суда; -на приговор или иное итоговое решения верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда – соответственно в Судебную коллегию по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации, Военную коллегию Верховного Суда Российской Федерации. Апелляционное представление прокурора должно содержать: -наименование суда апелляционной инстанции, в который подается представление; 395 -данные о лице, подавшем представление с указанием его процессуального положения и местонахождения; -указание на приговор или иное решение, которое обжалуется и наименование суда, его постановившего или вынесшего; -доводы лица, подавшего представление с указанием оснований, предусмотренных ст. 389.15 УПК РФ; -перечень прилагаемых к представлению материалов; -подпись лица, подавшего представление. В новой редакции УПК сохранено право сторон на отзыв апелляционного представления (жалобы) и дополнение этих процессуальных документов. Новеллой является установленной в ст. 389.8 УПК РФ срок, ограничивающий период принесения дополнительных представлений и жалоб. Так, дополнительные апелляционные представления, жалоба подлежат рассмотрению, если они поступили в суд апелляционной инстанции не позднее, чем за пять суток до начала судебного заседания. Производство по уголовному делу в суде апелляционной инстанции осуществляется в порядке, установленном главой 45.1 УПК РФ. Необходимо отметить, что новая редакция УПК не наделяет апелляционную инстанцию правом вынесения обвинительного приговора в случае отмены оправдательного приговора, вынесенного судом первой инстанции. Это объясняется тем, что в прежней редакции закона обвинительный приговор апелляционной инстанции, вынесенный взамен оправдательного приговора мирового судьи, в законную силу не вступал. У осужденного было гарантированное право на пересмотр такого приговора в кассационной инстанции. В новой редакции закона решения суда апелляционной инстанции вступают в законную силу с момента их провозглашения. Поэтому законодатель закрепил в ч.2 ст. 389.24 УПК РФ право суда апелляционной 396 инстанции отменить оправдательный приговор суда первой инстанции с передачей дела на новое судебное разбирательство. Участие государственного обвинителя и (или) прокурора в судебном заседании в суде апелляционной инстанции, за исключением дел частного обвинения (кроме случаев, когда дело возбуждено следователем или дознавателем с согласия прокурора) обязательно. Прения сторон проводятся в пределах, в которых уголовное дело рассматривалось в суде апелляционной инстанции. Участвующий в суде апелляционной инстанции государственный обвинитель обязан доложить о результатах участия в суде апелляционной инстанции не позднее дня, следующего за днем оглашения судебного решения своему руководителю. В течение десяти суток со дня провозглашения судебного решения государственный обвинитель обязан составить отчет, в котором должны быть отражены позиции сторон в прениях, результаты рассмотрения дела, а также выражено отношение к состоявшимся судебным решениям. Отчет и копия апелляционного судебного решения должны быть приобщены к надзорному производству. Участие прокурора в пересмотре приговоров и иных судебных решений, вступивших в законную силу. Вступившие в законную силу приговоры суда первой и апелляционной инстанции могут быть обжалованы в кассационном порядке в течение одного года с момента их вступления в законную силу. Принесение кассационных представлений является полномочием Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей, которые вправе обращаться в любой суд кассационной инстанции, а также прокуроров субъектов Российской Федерации и их заместителей – они вправе вносить кассационные представления в президиумы судов областного звена. Порядок внесения 397 кассационных представлений на приговоры судов, вступившие в законную силу, и порядок их рассмотрения судами кассационной инстанции установлен главой 47.1 УПК РФ. Пересмотр судебных решений, вступивших в законную силу, в порядке надзора, осуществляется только Президиумом Верховного Суда РФ. Надзорное представление должно быть подписано Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем. Прокуроры субъектов Российской Федерации направляют в Генеральную прокуратуру РФ проекты надзорных представлений. В заседании Президиума Верховного Суда РФ принимают участие Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместители. Участие прокурора в рассмотрении судом вопросов, связанных с исполнением приговоров. Прокурор вправе принимать участие в рассмотрении судом вопросов, связанных с исполнением приговоров (ст. 397 УПК РФ). Для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, Генеральный прокурор РФ обязал прокуроров по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях во всех случаях участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении судами вопросов об условно-досрочном освобождении осужденных от отбывания наказания и замене неотбытой части наказания более мягким, своевременно обжаловать в кассационном порядке необоснованные решения суда. Вопросы для самоконтроля: 1.Понятие и сущность , предмет поддержания прокурором государственного обвинения по уголовным делам. 398 2.Полномочия прокурора в ходе предварительного слушания по уголовному делу. 3.Полномочия прокурора в подготовительной стадии судебного заседания. 4. Полномочия прокурора при проведении судебного следствия. 5.Структура речи государственного обвинителя в судебных прениях. 6.Особенности поддержания государственного обвинения в суде присяжных. 7.Процессуальные последствия отказа прокурора от обвинения. Литература. 1.Настольная книга прокурора./под общей ред. Кихлерова С.Г., Капинус О.С.// М.: ЮРАЙТ, 2012г. 2.Руководство для государственного обвинителя. /Учебное пособие под ред. Коршуновой О.Н.// Санкт-Петербург: Юридический центр-Пресс, 2011г. 3.Буланова Н.В., Конярова Ж.К., Халиулин А.Г. Полномочия прокурора по заключению досудебного соглашения о сотрудничестве./ Уголовное право, 2010г.- №3. 4.Быков В.М. Новый закон о сделке обвиняемого с правосудием: критические заметки./Российский судья, 2009г.- №11. 5.Крюков В.Ф. Уголовное преследование на стадии рассмотрения уголовных дел в суде: процессуальные и надзорные аспекты деятельности прокурора./ Курск, 2010г. 6.Куликова Г.Л. Изменение прокурором обвинения и отказ от обвинения в суде первой инстанции./ Лекция.// М: Академия Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, 2012г. 7.Решетова Н.Ю. Деятельность прокурора по устранению обстоятельств, препятствующих законному и обоснованному разрешению судом уголовного дела./ 399 Научно-методическое пособие// М: Академия Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, 2009г. 8.Трунов И.Л. Искусство речи в суде присяжных./ М.: Высшее образование, 2009г. 9.Шаталов А.С. Досудебное соглашение о сотрудничестве – новый институт российского уголовного судопроизводства. /Право, 2009г.- №4. 400 Глава 18 Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел В результате освоения данной темы студент должен: знать: —предмет, формы и задачи участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел; —полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении гражданских дел судами; уметь: — определять основания для подачи прокурором искового заявления (заявления) в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований; — определять основания для вступления в гражданский процесс с целью дачи заключения; — определять основания для подачи представлений прокурора на решения судов, вступившие и не вступившие в законную силу; — различать позиции ученого-исследователя в отношении статуса прокурора в гражданском процессе; владеть: — навыками составления искового заявления (заявления) в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований; — навыками составления представления прокурора на решения судов, вступившие и не вступившие в законную силу. 18.1. Сущность и цели участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел В результате правовой реформы, проводимой в России, соотношение полномочий 401 прокурора и суда при разрешении дел существенно судами изменилось, значительно а институт участия трансформировался. прокурора Основная цель реформы — усиление независимости судебной власти, поэтому суд не должен был оставаться поднадзорным прокуратуре, и деятельность прокурора в суде стала именоваться не «надзором за исполнением законов при рассмотрении дел в судах», а «участием прокуроров в рассмотрении дел судами». В ГПК РФ также не содержится норм о прокурорском надзоре в гражданском судопроизводстве, а ст. 45 ГПК РФ называется «участие в деле прокурора». Несмотря на это, не все ученые согласны с тем, что прокурор, участвуя в рассмотрении судами гражданских дел, не выполняет надзорных функций. Например, А. Власов указывает на то, что надзорная функция прокурора в гражданском процессе состоит «в даче рекомендации суду относительно соблюдения норм закона. Думается, что прокурорский надзор в таком ограниченном, современном виде ни в коей мере не ущемляет принципа судейской независимости, а, напротив, является одной из его гарантий»85. Аналогичное суждение высказывается и другими авторами86. Тем не менее некоторые ученые (В. Похмелкин, В. Савицкий и ряд других) придерживаются той позиции, что осуществление прокурором надзора за исполнением законов в суде и независимость суда вещи принципиально несовместимые. В. Похмелкин даже считает, что само участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел — «юридический атавизм» и заявляет, что «судьи, рассматривающие гражданские дела, не нуждаются в заключениях прокуроров»87. Последнее высказывание является, безусловно, излишне резким, поскольку основание участия прокурора в гражданском процессе — это осуществление им своих функций как представителя государства, действующего в целях 85 Власов А. Катаракта на «око государево» // Российская юстиция. 2001. № 8. С. 35. 86 Артамонова Е. Новый ГПК: статус прокурора // Законность. 2003. № 3. С. 6. 87 Похмелкин В. Участие прокуратуры Российская юстиция. 2001. № 5. С. 6. в рассмотрении гражданских дел — обеспечения юридический атавизм // 402 верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод граждан, интересов общества и государства. Обращение прокурора с иском или заявлением часто становится завершающим этапом надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина для принятия мер к устранению выявленных нарушений. Решению задач обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан способствует и дача прокурором заключения по определенной категории дел. Прокурор в этом случае оказывает помощь суду в законном и справедливом разрешении гражданского дела, поскольку его заключение как представителя органа, стоящего на страже законности, основывается на объективной оценке всех представленных доказательств. Участие прокуроров в рассмотрении судом гражданских дел, осуществляемое на основе взаимодействия прокуратуры и суда, — одна из гарантий его законности и эффективности. В целях надлежащей реализации прокурорами полномочий в гражданском процессе Генеральным прокурором РФ был издан приказ от 26.04.2012 N 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе», в котором в качестве основных задач этой деятельности названы защита в гражданском судопроизводстве охраняемых законом прав и интересов граждан, государства и общества. Предмет деятельности прокурора выражает ее направленность на достижение целей и решение задач, стоящих перед прокуратурой в определенной сфере. Исходя из этого, предмет прокурорской деятельности по участию в рассмотрении судами гражданских дел можно определить как обеспечение прокуратурой соответствия закону судебных актов и проведение государственно-правовой политики государства в гражданском судопроизводстве. Достижение целей и задач, поставленных перед прокуратурой и судом, может быть осуществлено при помощи решения прокуратурой следующих задач по: 1) содействию суду в полном и всестороннем исследовании обстоятельств дела; 403 2) защите в процессе гражданского судопроизводства законных прав участников процесса; 3) содействию суду в правильном и своевременном рассмотрении и разрешении гражданского дела. Для решения этой задачи необходимо надлежащим образом организовать деятельность по участию прокурора в суде, обеспечить присутствие наиболее квалифицированного прокурорского работника и его тщательную подготовку к судебному заседанию. Статус прокурора в гражданском процессе обладает определенной спецификой. Хотя прокурор включен в круг лиц, участвующих в деле, его юридическая заинтересованность в процессе имеет процессуально-правовой характер и обусловлена тем, что он является представителем государственного органа, на который возложена обязанность по защите нарушенных прав граждан, общества и государства. Именно поэтому в качестве прокурора не может участвовать лицо, имеющее личную заинтересованность в деле. В гражданском процессе прокурор не связан своей позицией, изложенной в исковом заявлении, и позицией лица, в интересах которого заявлен иск. Придя к выводу о несостоятельности заявленных требований, прокурор вправе отказаться полностью или в части от предъявленного иска. Однако отказ прокурора от иска не лишает заинтересованное лицо права требовать рассмотрения дела. Процессуальное положение прокурора в гражданском процессе характеризуется некоторыми особенностями. Он освобожден от уплаты судебных расходов, не имеет права заключить с ответчиком мировое соглашение, к нему не может быть предъявлен встречный иск. Кроме того, прокурор дает заключения по определенным законом категориям дел. Как указано в информационном письме Генерального прокурора РФ от 27 января 2003 г. № 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», выделяются следующие формы 404 реализации полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве: 1) инициирование производства путем обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований; 2) вступление в процесс и дача заключения в целях осуществления возложенных на него полномочий; 3) подача апелляционных представлений, кассационных и надзорных представлений, если в рассмотрении дел участвовал прокурор. Генеральный прокурор в своем Приказе от 26.04.2012 N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе" указывает подчиненным прокурорам на то, что следует иметь в виду, что в соответствии с положениями ст. 320, 376 и 377 ГПК РФ право принесения апелляционного представления принадлежит прокурору, участвующему в деле, тогда как правом обращения с кассационным представлением обладают только Генеральный прокурор Российской Федерации (его заместители), прокуроры субъектов Российской Федерации и прокуроры военных округов (флотов), если в рассмотрении дела участвовал прокурор. Также он отмечает, что в силу положений ст. 391.1 ГПК РФ право на обращение в Президиум Верховного Суда Российской Федерации с представлением о пересмотре судебных постановлений, указанных в ч. 2 ст. 391.1 ГПК РФ, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители. Участвующим в деле следует считать прокурора, имеющего процессуальное право участвовать в таком деле вне зависимости от его непосредственного присутствия в судебном заседании. Прокурор, за некоторыми исключениями, обладает всеми правами стороны в процессе и, кроме того, обладает рядом своих, только ему присущих полномочий, т.е. регламентированных законом возможностей прокурора. Полномочия прокурора реализуются при помощи правовых средств, которые представляют собой установленные законом способы осуществления полномочий. Участвуя в судебном разбирательстве дел, прокурор имеет право: 405 — знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии; заявлять отводы; — представлять доказательства; — участвовать в исследовании доказательств; — задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле; — заявлять ходатайства; — давать устные и письменные объяснения суду; — приводить свои доводы и соображения по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам; — обжаловать судебные постановления и др. Из специальных полномочий прокурора можно выделить его право подавать заявления в интересах других лиц и давать заключения по тем делам, где такая обязанность прокурора предусмотрена ГПК РФ или другими федеральными законами. Однако, если раньше прокурор мог обратиться в суд с заявлением в защиту прав любого гражданина, как по его просьбе, так и по собственной инициативе, то теперь он делает это в случае, если гражданин по уважительным причинам (состояние здоровья, возраст, недееспособность и др.) не в состоянии самостоятельно обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образование. В ГПК РФ отсутствует точный перечень уважительных причин, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. В связи с этим у прокуроров иногда возникают сомнения при подаче в таких случаях заявлений в интересах 406 граждан88. Являются ли уважительными причинами тяжелое материальное положение гражданина, отсутствие средств для оплаты юридической помощи? Представляется, что да. Квалифицированные юридические услуги для многих граждан слишком дороги, и не все они имеют материальную возможность оплатить гарантированную Конституцией РФ (ст. 48) юридическую помощь, например, когда заработок и иной доход гражданина с учетом состава семьи не превышает прожиточного минимума. В таком случае в суд в его интересах должен обратиться прокурор и тем самым помочь гражданину реализовать его право на судебную защиту. То же самое касается и определения невозможности подачи иска гражданином по состоянию здоровья и возрасту. Какое состояние здоровья будет являться достаточно уважительной причиной для констатации прокурором факта невозможности обращения гражданином в суд самостоятельно? Должны ли это быть такие серьезные и (или) длительные расстройства здоровья, как: слепота, глухота, отсутствие возможности самостоятельно передвигаться, либо это могут быть и менее тяжелые или временные заболевания? Относятся ли к этим заболеваниям и состояниям психические расстройства и какие? Практика показывает, что отсутствие точного перечня причин и заболеваний приводит к необоснованным отказам со стороны прокуратуры в подаче таких исков и со стороны суда в их принятии. В соответствии с ГПК РФ прокурор не может по своей инициативе вступить в дело в любой стадии процесса по любому гражданскому делу. За ним закреплено право участия и дачи заключения только по ряду определенных гражданских дел, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами (ст. 45). 18.2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами первой инстанции (полномочия и правовые средства) Прокурор участвует в суде первой инстанции в случае, когда он обратился в суд 88 Бывальцева С. Защита прав и свобод человека // Законность. 2008. № 9. 407 в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований либо когда он должен вступить в процесс для дачи заключения по делам, указанным в ГПК РФ и других федеральных законах. Обращение в суд с иском или заявлением. По делам искового производства прокурор подает в суд исковые заявления, а по делам особого производства — заявления. В исковом заявлении, подаваемом прокурором, должны быть указаны: 1) наименование суда, в который подается заявление; 2) наименование истца, в интересах которого заявлен иск, его место жительства или, если истцом является организация, ее место нахождения; 3) наименование ответчика, его место жительства или, если ответчиком является организация, ее место нахождения; 4) в чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца и его требования; 5) обстоятельства, на которых истец основывает свои требования и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства; 6) цена иска, если он подлежит оценке, а также расчет взыскиваемых или оспариваемых денежных сумм; 7) сведения о соблюдении досудебного порядка обращения к ответчику, если это установлено федеральным законом или предусмотрено договором сторон; 8) должностное положение прокурора, классный чин и подпись; 9) перечень прилагаемых к заявлению документов. В исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты 408 этих интересов. При обращении прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином либо указание на обращение гражданина к прокурору в случаях, указанных в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ (обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования). Отсутствие в ГПК РФ перечня уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду. Из смысла ст. 136 ГПК РФ следует, что несоблюдение прокурором указанных требований при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, влечет оставление заявления прокурора без движения. На определение суда об оставлении искового заявления, заявления прокурора без движения им может быть подано представление. В Приказе Генерального прокурора РФ от 26.04.2012 N 181 указано, что прокурору, предъявившему иск (заявление) в интересах гражданина, который по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, следует принимать меры к обеспечению эффективной защиты 409 нарушенного права указанного гражданина на судопроизводство в разумный срок посредством обращения при наличии к тому оснований к председателю соответствующего суда с заявлением об ускорении рассмотрения дела, а также в суд с заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Что касается подачи иска в защиту неопределенного круга лиц, то в отличие от ст. 27 Закона о прокуратуре, которая устанавливает, что прокурор может обратиться в суд, когда «нарушены права и свободы значительного числа граждан», ст. 45 ГПК РФ допускает обращение прокурора с иском в защиту большого количества истцов лишь тогда, когда эти истцы не могут быть персонально определены. Верховный Суд РФ в обзорах судебной практики неоднократно разъяснял, что понятия «значительное число граждан» и «неопределенный круг лиц» не равнозначны, и прокурор вправе обратиться в суд с заявлением лишь в защиту неопределенного круга лиц89. Неопределенный круг лиц — это круг лиц, который невозможно индивидуализировать, привлечь в процесс в качестве истцов, указать в исковом заявлении фамилию, имя, отчество, место жительства каждого из истцов, решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела. В противном случае вопрос о возможности подачи прокурором иска решается в отношении каждого истца индивидуально. К таким делам можно отнести дела о защите прав потребителей, об оспаривании нормативных правовых актов, о запрете деятельности, приносящей вред окружающей природной среде, и т.п. При обращении в суд с требованием о признании недействительными правовых актов, противоречащих закону, прокурорам следует учитывать, что Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, п. 2 ч. 1 ст. 26, Обзор судебной практики ВС РФ от 23 июня 2004 г., 30 июня 2004 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 11; Обзор судебной практики ВС РФ от 4 марта 2009 г., 25 марта 2009 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 5. 89 410 ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, которая наделяет прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции РФ (ч. 1 и 2 ст. 66, ч. 3—6 ст. 76, ч. 2 ст. 118, ч. 2, 3 и 5 ст. 125, 126 и ч. 3 ст. 128), в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону. Следовательно, данные нормы в этой части утратили силу. В соответствии с постановлением Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (в ред. от 09.02.2012 г.) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность. Поддержание прокурором иска (заявления) в суде. Прокурор поддерживает заявленный им иск. После доклада дела председательствующим или кем-либо из судей суд заслушивает объяснения лиц, участвующих в деле. Прокурор, обратившийся в суд за защитой законных интересов других лиц, дает объяснения первым. После заслушивания объяснений и рассмотрения всех имеющихся по делу доказательств начинаются судебные прения, в которых прокурор также выступает первым. При обращении в суд с заявлением прокурорам следует учитывать, что в соответствии со ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, обеспечить полноту и аргументированность заявлений с представлением исчерпывающих доказательств. Прокурор представляет доказательства и участвует в их исследовании, а в прениях окончательно обосновывает исковые требования и опровергает доводы ответчика. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов 411 другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявят об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц. Заключение прокурора. Прокурор вступает в процесс и дает заключение в целях осуществления возложенных на него полномочий по делам о: выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. К ним относятся дела: — об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 251, 252 ГПК РФ); — о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260.1 ГПК РФ); — об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125, 140 Семейного кодекса РФ, ст. 273 ГПК РФ); — о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ); — об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК РФ); — об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ); — о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ); — о лишении родительских прав, восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 Семейного кодекса РФ); — об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ (в ред. от 412 28.12.2013 г.) «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»); — об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ст. 48 Закона РФ от 02.07.1992 N 3185-1 (в ред. от 28.12.2013 г.) "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"); — о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 261.3 ГПК РФ); — об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ст. 261.7 ГПК РФ). Хотя неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела, Генеральный прокурор своим приказом от 26.04.2012 N 181 обязал подчиненных прокуроров обеспечить во всех судебных инстанциях обязательное участие прокурора в делах, по которым такое участие предусмотрено нормами ГПК РФ и других федеральных законов. Если прокурор участвует в деле в соответствии с ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, то он дает заключение после исследования всех доказательств по делу. В заключении он анализирует фактические обстоятельства, все исследованные доказательства по делу, дает им правовую оценку и делает окончательный вывод по существу рассматриваемого дела. Заключение прокурора должно основываться только на законе в соответствии с правосознанием прокурора, внутренним убеждением, сложившимся в результате рассмотрения в судебном заседании всех обстоятельств90. В своем заключении прокурор излагает суду свое мнение о том, как следует разрешить рассматриваемый иск 90 См.: Бывальцева С.Г. Заключение прокурора в гражданском процессе // Законность. 2010. N 5. С. 56 - 60. 413 по делам искового производства, установить тот или иной факт по делам особого производства. Заключение прокурора должно отвечать определенным требованиям: — объективности, т.е. позиция прокурора должна отражать позицию лица, интересы которого нарушены, а содержащиеся в заключении выводы — соответствовать объективной истине по делу; — обоснованности, т.е. выводы прокурора должны быть основаны на анализе и оценке конкретных доказательств и содержать ссылки на нормы материального и процессуального закона. При необходимости следует использовать судебную практику, ссылаться на руководящие постановления высших судебных инстанций; — полноты и всесторонности, т.е. прокурор в своем заключении не может ограничиваться однозначным выражением своего мнения о судьбе рассматриваемого дела, заключение должно в полном объеме раскрывать обстоятельства дела, имеющие значение для вынесения судом законного и обоснованного решения; — определенности, т.е. прокурору следует занять четкую позицию, при этом его предложения об удовлетворении иска или об отказе в его удовлетворении необходимо мотивировать. Кроме того, заключение прокурора должно содержать следующие элементы: 1) сущность рассматриваемого дела; 2) указание на закон, на основании которого суд должен разрешить иск или установить факт; 3) указание, подлежит ли иск удовлетворению, в чем состоит обязанность ответчика по отношению к истцу и каким образом должна быть осуществлена защита гражданских прав в случае их нарушения. 18.3. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судом второй инстанции (полномочия и правовые средства) Принесение апелляционного и частного представления. В соответствии c 414 ГПК РФ прокурор, участвующий в деле, вправе приносить: — апелляционные представления на решения судов первой инстанции, не вступившие в законную силу (ч. 2 ст. 320 ГПК РФ); — частные представления на определения судов первой инстанции (ч. 1 ст. 331 ГПК РФ). Право подачи указанных представлений имеет прокурор, участвующий в деле. Участвующим в деле следует в данном случае следует считать прокурора, имеющего процессуальное право участвовать в таком деле вне зависимости от его непосредственного присутствия в судебном заседании. Прокурорам, участвующим в деле в суде первой инстанции, следует формировать наблюдательные производства, в которых должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов: искового заявления (заявления), отзывов на него, документов, подтверждающих обоснованность заявленных требований, протоколов судебных заседаний, состоявшихся судебных постановлений, апелляционных, кассационных представлений (жалоб) и отзывов на них, а также копии материалов дела, на которые имеются ссылки в представлении прокурора. Эти материалы используются при решении вопроса о внесении апелляционного, кассационного или надзорного представления. Согласно ст. 320.1 ГПК РФ апелляционные представления рассматриваются: 1) районным судом — на решения мировых судей; 2) верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области, судом автономного округа, окружным (флотским) военным судом — на решения районных судов, решения гарнизонных военных судов; 3) Судебной коллегией по гражданским делам ВС РФ, Судебной коллегией по административным делам ВС РФ — на решения верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, принятые ими по первой инстанции; Военной 415 коллегией ВС РФ — на решения окружных (флотских) военных судов, принятые ими по первой инстанции; 4) Апелляционной коллегией ВС РФ — на решения ВС РФ, принятые по первой инстанции. Апелляционное представление подается в соответствующий суд через суд, принявший решение. Апелляционное представление, поступившее непосредственно в апелляционную инстанцию, подлежит направлению в суд, вынесший решение. Апелляционное представление может быть подано в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, если иные сроки не установлены ГПК РФ. Содержание апелляционного представления. Законом установлены требования к содержанию апелляционного представления. В соответствии со ст. 322 ГПК РФ в нем должны быть указаны: 1) наименование суда, в который подается апелляционное представление; 2) указание на решение суда, которое обжалуется; 3) требования прокурора, приносящего представление, а также основания, по которым он считает решение суда неправильным; 4) должностное положение прокурора, подающего представление, его классный чин и подпись прокурора; 5) перечень прилагаемых к жалобе, представлению документов. Основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, а следовательно, и для принесения апелляционного представления являются: 1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; 2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; 3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; 4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм 416 процессуального права. Следует учитывать, что в апелляционном представлении не могут содержаться требования, не заявленные при рассмотрении дела в суде первой инстанции. Ссылка прокурора, приносящего апелляционное представление, на новые доказательства, которые не были представлены в суд первой инстанции, допускается только в случае обоснования в представлении, что эти доказательства невозможно было представить в суд первой инстанции. Апелляционное представление и приложенные к нему документы представляются с копиями, число которых соответствует числу лиц, участвующих в деле. При подаче апелляционного представления, не соответствующего требованиям, предусмотренным ст. 322 ГПК РФ, судья не позднее чем через пять дней со дня поступления представления выносит определение, которым оставляет представление без движения, и назначает разумный срок для исправления недостатков с учетом характера таких недостатков. На определение судьи об оставлении апелляционного представления без движения может быть подано частное представление прокурора. Апелляционное представление возвращается прокурору в случаях: 1) невыполнения в установленный срок указаний судьи, содержащихся в определении об оставлении представления без движения; 2) истечения срока обжалования, если в представлении не содержится просьба о восстановлении срока или в его восстановлении отказано. Апелляционное представление возвращается также при его отзыве прокурором, если дело не направлено в суд апелляционной инстанции. Возврат апелляционного представления прокурору осуществляется на основании определения судьи. На определение судьи о возвращении апелляционного представления может быть подано частное представление прокурора. До вынесения судом апелляционного определения допускается отказ прокурора от апелляционного представления. Заявление об отказе от апелляционного представления подается в письменной форме в суд апелляционной инстанции. 417 Участие прокурора в рассмотрении дела судом апелляционной инстанции. Суд апелляционной инстанции извещает лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы, представления в апелляционном порядке. Рассмотрение дела судом апелляционной инстанции проводится по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных гл. 39 ГПК РФ, регулирующей производство апелляционной в суде апелляционной инстанции, инстанции. за исключением В частности, районных судов, дела в судах рассматриваются коллегиально. Заседание суда апелляционной инстанции открывает судья-председательствующий, который объявляет, какое рассматривается дело, по чьим апелляционным жалобе, представлению оно подлежит рассмотрению и на решение какого суда поданы эти жалоба, представление, выясняет, кто из лиц, участвующих в деле, их представителей явился, устанавливает личность явившихся, проверяет полномочия должностных лиц, их представителей и разъясняет лицам, участвующим в деле, их процессуальные права и обязанности. Рассмотрение дела начинается с доклада судьи-председательствующего или одного из судей. Судья-докладчик излагает обстоятельства дела, содержание решения суда первой инстанции, доводы апелляционных жалобы, представления и поступивших относительно них возражений, содержание представленных в суд новых доказательств, а также сообщает иные данные, которые суду необходимо рассмотреть для проверки решения суда первой инстанции. После доклада суд апелляционной инстанции заслушивает объяснения явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей. Первым выступает прокурор, если им принесено апелляционное представление, либо лицо, подавшее апелляционную жалобу, или его представитель. В случае обжалования решения суда обеими сторонами первым выступает истец. После объяснений прокурора, если им принесено апелляционное представление, или лица, подавшего апелляционную жалобу, и других лиц, участвующих в деле, их 418 представителей суд апелляционной инстанции при наличии соответствующих ходатайств оглашает имеющиеся в деле доказательства, после чего переходит к исследованию новых принятых судом доказательств. По окончании выяснения обстоятельств дела и исследования доказательств суд апелляционной инстанции предоставляет лицам, участвующим в деле, возможность выступить в судебных прениях в той же последовательности, в какой они давали объяснения. Так же как в суде первой инстанции, в ходе каждого судебного заседания суда апелляционной инстанции, а также при совершении отдельных процессуальных действий вне судебного заседания ведется протокол по правилам, предусмотренным гл. 21 ГПК РФ. Содержание и порядок рассмотрения частного представления прокурора. Прокурором может быть принесено частное представление на определение суда первой инстанции в суд апелляционной инстанции отдельно от решения суда в случаях, если: 1) это предусмотрено ГПК РФ; 2) определение суда исключает возможность дальнейшего движения дела. На остальные определения суда первой инстанции частные представления прокурора не приносятся, но возражения относительно них могут быть включены в апелляционные представления. Частное представление прокурора может быть подано в течение 15 дней со дня вынесения определения судом первой инстанции. Частное представление прокурора рассматривается на определение: 1) мирового судьи — районным судом; 2) районного суда, гарнизонного военного суда — верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области, судом автономного округа, окружным (флотским) военным судом; 3) верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного 419 (флотского) военного суда — апелляционной инстанцией верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда; 4) ВС РФ — Апелляционной коллегией ВС. Частное представление прокурора на определение суда первой инстанции, за исключением определений о приостановлении производства по делу, о прекращении производства по делу, об оставлении заявления без рассмотрения, рассматривается без извещения лиц, участвующих в деле. 18.4. Участие прокурора в пересмотре вступивших в законную силу актов суда по гражданским делам (полномочия и правовые средства) Вступившие в законную силу судебные постановления могут быть пересмотрены судом кассационной инстанции и в порядке надзора Президиумом ВС РФ. Порядок принесения кассационного представления. Кассационное представление прокурора подается на: 1) апелляционные определения верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов; на апелляционные определения районных судов; на вступившие в законную силу судебные приказы, решения и определения районных судов и мировых судей — соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа; 2) апелляционные определения окружных (флотских) военных судов; на вступившие в законную силу решения и определения гарнизонных военных судов — в президиум окружного (флотского) военного суда; 3) постановления президиумов верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов; апелляционные определения верховных судов республик, 420 краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, а также на вступившие в законную силу решения и определения районных судов, принятые ими по первой инстанции, если указанные решения и определения были обжалованы в президиум соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, — в Судебную коллегию по административным делам ВС РФ, Судебную коллегию по гражданским делам ВС РФ; 4) постановления на апелляционные президиумов определения окружных окружных (флотских) (флотских) военных военных судов; судов, а также на вступившие в законную силу решения и определения гарнизонных военных судов, если указанные судебные постановления были обжалованы в президиум окружного (флотского) военного суда, — в Военную коллегию ВС РФ. Кассационное представление подается непосредственно в суд кассационной инстанции. С представлением о пересмотре вступившего в законную силу судебного постановления, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, могут обращаться следующие должностные лица органов прокуратуры: 1) Генеральный прокурор РФ и его заместители — в любой суд кассационной инстанции; 2) прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) — соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда. При наличии оснований для пересмотра вступившего в законную силу судебного акта в кассационном порядке городскому (районному) и приравненному к ним прокурорам следует обращаться с соответствующим представлением к прокурору 421 субъекта Российской Федерации; для оспаривания судебного акта в порядке надзора прокурору субъекта Российской Федерации - к Генеральному прокурору Российской Федерации (его заместителю). В подтверждение доводов, изложенных в представлении, нижестоящим прокурорам необходимо прилагать к нему надлежащим образом сформированное наблюдательное заверенные производство. соответствующим Одновременно судом копии с представлением состоявшихся по направляются делу судебных постановлений. Генеральный прокурор в своем приказе от 26.04.2012 N 181 указывает на то, что проект кассационного (надзорного) представления нужно направлять вышестоящему прокурору в срок, не превышающий одного месяца со дня вступления последнего из обжалуемых судебного постановления в законную силу. Он отмечает, что данный срок не является пресекательным, однако преследует цель обеспечить соблюдение процессуальных сроков при обращении с кассационным (надзорным) представлением в суд91. Судебные постановления могут быть обжалованы в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу при условии, что были исчерпаны иные, установленные ГПК РФ, способы обжалования судебного постановления до дня вступления его в законную силу. Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке и, следовательно, для принесения кассационного представления являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов. Приказ Генпрокуратуры России от 26.04.2012 N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе" // СПС Консультант плюс. 91 422 Содержание кассационного представления. Кассационное представление должно включать в себя: 1) наименование суда, в который оно подается; 2) наименования других лиц, участвующих в деле, их место жительства или место нахождения; 3) указание на суды, рассматривавшие дело по первой, апелляционной или кассационной инстанции, и содержание принятых ими решений; 4) указание на судебные постановления, которые обжалуются; 5) указание на то, в чем заключаются допущенные судами существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, повлиявшие на исход дела, с приведением доводов, свидетельствующих о таких нарушениях; 6) просьбу прокурора, подающего представление; 7) должностное положение прокурора, подающего представление, его классный чин и подпись. Если кассационное представление ранее подавалось в суд кассационной инстанции, в нем должно быть указано на принятое по представлению решение. 423 К кассационному представлению прилагаются заверенные соответствующим судом копии судебных постановлений, принятых по делу. Представление подается с копиями, количество которых соответствует количеству лиц, участвующих в деле. Кассационное представление возвращается без рассмотрения по существу, если: 1) представление не отвечает требованиям, предъявляемым п. 1—5 и 7 ч. 1, ч. 3—7 с. 378 ГПК РФ к содержанию кассационного представления; 2) представление подано прокурором, не имеющим права на обращение в суд кассационной инстанции; 3) пропущен срок обжалования судебного постановления в кассационном порядке и к кассационному представлению не приложено вступившее в законную силу определение суда о восстановлении этого срока; 4) поступила просьба об отзыве кассационного представления; 5) кассационное представление подано с нарушением правил подсудности. Участие прокурора в рассмотрении дела в судебном заседании суда кассационной инстанции. Лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте рассмотрения кассационных жалобы, представления с делом, однако неявка указанных лиц не препятствует их рассмотрению. В случае, если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании принимает участие: 1) прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) или его заместитель — в президиуме верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда; 2) должностное лицо органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора РФ — в Судебной коллегии по административным делам ВС РФ, Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ и Военной коллегии ВС РФ. Судья-докладчик излагает обстоятельства дела, содержание судебных постановлений, принятых по делу, доводы кассационных жалобы, представления, 424 послужившие основаниями для передачи кассационных жалобы, представления с делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции. Лица, принимающие участие в судебном заседании в соответствии с ч. 3 ст. 386 ГПК РФ, вправе дать объяснения по делу. Первым дает объяснение лицо, подавшее кассационные жалобу, представление. Вступившие в законную силу судебные постановления могут быть пересмотрены также в порядке надзора Президиумом ВС РФ по жалобам лиц, участвующих в деле, и других лиц, если их права, свободы и законные интересы нарушены этими судебными постановлениями, а также по представлению прокурора. Правом на обращение в Президиум ВС РФ с представлением о пересмотре судебных постановлений, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, обладают Генеральный прокурор РФ и его заместители. В указанном порядке в Президиум ВС РФ подаются представления на: 1) вступившие в законную силу решения верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, принятые ими по первой инстанции, если указанные решения были предметом апелляционного рассмотрения в ВС РФ; 2) вступившие в законную силу решения окружных (флотских) военных судов, принятые ими по первой инстанции, если указанные решения были предметом апелляционного рассмотрения в ВС РФ; 3) вступившие в законную силу решения и определения ВС РФ, принятые им по первой инстанции, если указанные решения и определения были предметом апелляционного рассмотрения; 4) определения Апелляционной коллегии ВС РФ; 5) определения Судебной коллегии по административным делам ВС РФ, Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ и Военной коллегии ВС РФ, вынесенные ими в апелляционном порядке; 6) определения Судебной коллегии по административным делам ВС РФ, Судебной 425 коллегии по гражданским делам ВС РФ и Военной коллегии ВС РФ, вынесенные ими в кассационном порядке. Надзорное представление подается непосредственно в ВС РФ в течение трех месяцев со дня вступления вышеуказанных судебных постановлений в законную силу. Содержание надзорного представления. Надзорное представление должно содержать: 1) наименование суда, в который оно подается; 2) наименования лиц, участвующих в деле, их место жительства или место нахождения; 3) указание на суды, рассматривавшие дело по первой, апелляционной или кассационной инстанции, и содержание принятых ими решений; 4) указание на судебные постановления, которые обжалуются; 5) указание на основания для пересмотра судебного постановления в порядке надзора с приведением доводов, свидетельствующих о наличии таких оснований; 6) просьбу прокурора, подающего представление. 7) должностное положение прокурора, подающего представление, его классный чин и подпись. Надзорное представление должно быть подписано Генеральным прокурором РФ или его заместителем. К надзорному представлению прилагаются заверенные соответствующим судом копии судебных постановлений, принятых по делу. Надзорное представление подается с копиями, количество которых соответствует количеству лиц, участвующих в деле. Прокурор имеет право на принесение надзорного представления в случае, если обжалуемое судебное постановление нарушает: 1) права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами; 2) права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные 426 интересы; 3) единообразие в толковании и применении судами норм права. Надзорное представление возвращается без рассмотрения по существу, если: 1) представление не отвечает требованиям, предъявляемым к содержанию надзорного представления, предусмотренным п. 1—5 и 7 ч. 1, ч. 3—6 ст. 391.3 ГПК РФ; 2) представление подано прокурором, не имеющим права на обращение в суд надзорной инстанции; 3) пропущен срок обжалования судебного постановления в порядке надзора и к надзорному представлению не приложено вступившее в законную силу определение суда о восстановлении этого срока; 4) поступила просьба об отзыве надзорного представления; 5) представление подано с нарушением правил подсудности. Судья ВС РФ изучает поступившее надзорное представление по материалам, приложенным к представлению, либо по материалам истребованного дела. Следует учитывать, что в случае истребования дела судья может вынести определение о приостановлении исполнения решения суда до окончания производства в суде надзорной инстанции при наличии просьбы об этом в надзорном представлении прокурора. По результатам изучения надзорного представления судья ВС РФ выносит определение: 1) об отказе в передаче надзорного представления для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ, если отсутствуют основания для пересмотра судебных постановлений в порядке надзора. При этом надзорное представление, а также копии обжалуемых судебных постановлений остаются в суде надзорной инстанции. Председатель ВС РФ, его заместитель вправе не согласиться с определением судьи ВС РФ об отказе в передаче надзорного представления для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ и вынести определение о его отмене и передаче надзорного представления с делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума 427 ВС; 2) о передаче надзорного представления с делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС. Участие прокурора в рассмотрении дела в судебном заседании Президиума ВС РФ. Президиум ВС РФ направляет лицам, участвующим в деле, копии определения о передаче надзорного представления или жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ и копии надзорного представления или жалобы. Лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте рассмотрения дела Президиумом ВС РФ. Неявка лиц, участвующих в деле и извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела Президиумом ВС РФ, не препятствует рассмотрению дела в порядке надзора. В случае, если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании Президиума ВС РФ принимает участие Генеральный прокурор РФ или его заместитель. Надзорное представление или жалоба докладываются судьей ВС РФ. Судьядокладчик излагает обстоятельства дела, содержание судебных постановлений, принятых по делу, доводы надзорного представления, жалобы, послужившие основаниями для их передачи с делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ. Лица, принимающие участие в судебном заседании, вправе давать объяснения по делу. Первым дает объяснения прокурор, принесший надзорное представление, или лицо, подавшее жалобу. Основанием для пересмотра судебных постановлений также является представление Председателя ВС РФ или его заместителя о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора в целях устранения фундаментальных нарушений норм материального или процессуального права, которые повлияли на законность обжалуемых судебных постановлений и лишили участников спорных материальных или процессуальных правоотношений возможности осуществления прав, 428 гарантированных ГПК РФ, в том числе права на доступ к правосудию, права на справедливое судебное разбирательство на основе принципа состязательности и равноправия сторон, либо существенно ограничили эти права, внесенное ими по представлению прокурора или по жалобе заинтересованного лица. Судебные постановления, вступившие в законную силу, могут быть пересмотрены также по вновь открывшимся или новым обстоятельствам. К вновь открывшимся обстоятельствам относятся существовавшие на момент принятия судебного постановления: 1) существенные для дела обстоятельства, которые не были и не могли быть известны заявителю; 2) заведомо ложные показания свидетеля, заведомо ложное заключение эксперта, заведомо неправильный перевод, фальсификация доказательств, повлекшие за собой принятие незаконного или необоснованного судебного постановления и установленные вступившим в законную силу приговором суда; 3) преступления сторон, других лиц, участвующих в деле, их представителей, преступления судей, совершенные при рассмотрении и разрешении данного дела и установленные вступившим в законную силу приговором суда. К новым обстоятельствам относятся возникшие после принятия судебного постановления и имеющие существенное значение для правильного разрешения дела такие обстоятельства, как: 1) отмена судебного постановления суда общей юрисдикции или арбитражного суда либо постановления государственного органа или органа местного самоуправления, послуживших основанием для принятия судебного постановления по данному делу; 2) признание вступившим в законную силу судебным постановлением суда общей юрисдикции или арбитражного суда недействительной сделки, повлекшей за собой принятие незаконного или необоснованного судебного постановления по данному делу; 3) признание Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ 429 закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в Конституционный Суд РФ; 4) установление Европейским Судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский Суд по правам человека; 5) определение (изменение) в постановлении Президиума ВС РФ практики применения правовой нормы, примененной судом в конкретном деле, в связи с принятием судебного постановления, по которому подано заявление о пересмотре дела в порядке надзора, или в постановлении Президиума ВС РФ, вынесенном по результатам рассмотрения другого дела в порядке надзора, или в постановлении Пленума ВС РФ. При наличии сведений об этих обстоятельствах прокурор подает представление о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам в суд, принявший эти постановления. Представление может быть подано в течение трех месяцев со дня установления оснований для пересмотра. Вступившее в законную силу судебное постановление пересматривается по вновь открывшимся или новым обстоятельствам судом, принявшим это постановление. Пересмотр по вновь открывшимся или новым обстоятельствам постановлений судов апелляционной, кассационной или надзорной инстанций, которыми изменено или принято новое судебное постановление, производится судом, изменившим судебное постановление или принявшим новое судебное постановление. Суд рассматривает постановлений по вновь представление открывшимся прокурора или новым о пересмотре судебных обстоятельствам в судебном заседании. Стороны, прокурор, другие лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте судебного заседания, однако их неявка не препятствует рассмотрению указанных заявления, представления. Суд, рассмотрев представление о пересмотре судебных постановлений по вновь 430 открывшимся или новым обстоятельствам, удовлетворяет его и отменяет судебные постановления или отказывает в их пересмотре. На определения суда первой инстанции об удовлетворении заявления лиц, участвующих в деле, представления о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся представления или новым обстоятельствам, о пересмотре судебных а также об отказе постановлений в удовлетворении по вновь открывшимся или новым обстоятельствам прокурором может быть принесено представление. 18.5. Организация деятельности прокурора, участвующего в рассмотрении гражданских дел судами. Для того, чтобы деятельность прокуроров по участию в рассмотрении гражданских дел судами осуществлялась наиболее эффективно, она должна быть рационально организована. Генеральный прокурор РФ организует работу всей системы органов прокуратуры при помощи издания соответствующих приказов. По вопросу организации деятельности прокуратуры по участию в суде при рассмотрении гражданских дел Генеральным прокурором был издан приказ от 26.04.2012 N 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе». Данным приказом Генеральный прокурор РФ предписывает заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, военным и иным специализированным прокурорам обеспечить качественное участие прокуроров в рассмотрении судами гражданских дел, используя в полном объеме полномочия, предоставленные действующим процессуальным законодательством. В Генеральной прокуратуре РФ организация деятельности по участию прокуроров в рассмотрении гражданских дел судами возложена на управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе; соответствующие управления и отделы созданы в прокуратурах субъектов Российской Федерации. 431 Эти управления и отделы осуществляют общее руководство деятельностью нижестоящих прокуроров по реализации полномочий в гражданском процессе, регулярно (не реже одного раза в полугодие) анализируют практику участия прокуроров в гражданском процессе, в том числе качество участия прокуроров в рассмотрении судами дел в различных судебных инстанциях, обоснованность принесенных представлений. совершенствования материалами Результаты деятельности анализа подчиненных используются прокуроров, организационно-методического ими обеспечения характера, для их распространения положительного опыта работы по реализации полномочий в гражданском процессе. Прокуроры управлений (отделов) по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе курируют участие в рассмотрении гражданских дел судами, осуществляемое районными (городскими) прокуратурами. В соответствии с предметнозональным принципом за каждым прокурором отдела закреплена конкретная зона, включающая две-три прокуратуры города или района. Для Генеральной прокуратуры РФ такими зонами будут субъекты РФ. В прокуратуре города, района обязанности, связанные с организацией деятельности прокуроров, участвующих в рассмотрении судами гражданских дел, возлагаются на помощника либо старшего помощника, который осуществляет: - учет дел, рассмотренных судом с участием прокурора; - составление проекта графика участия в суде и представление его прокурору для утверждения; - анализ деятельности прокуроров в данной отрасли. Генеральный прокурор РФ обязывает подчиненных прокуроров обеспечивать участие прокурора в рассмотрении судами первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций дел по искам (заявлениям) прокурора. В Приказе № 181 отмечено, что в судебных заседаниях должны, как правило, участвовать представители прокуратур соответствующего уровня, военных и иных специализированных прокуратур по месту нахождения суда, рассматривающего дело. 432 Прокурору города, района, предъявившему иск (заявление) в суд, территориально расположенный в другом субъекте Российской Федерации, для решения вопроса об обеспечении участия прокурора в рассмотрении судом данного дела следует обращаться к вышестоящему прокурору. Прокурору субъекта Российской Федерации в случае принятия решения о необходимости привлечения к участию в деле прокурора города, района, находящегося в подчинении другого прокурора субъекта Российской Федерации необходимо заблаговременно извещать последнего соответствующим письмом с одновременным направлением копий представленных в суд материалов. Прокурор, получивший указанное извещение, обеспечивает участие представителя органов прокуратуры в процессе рассмотрения дела судом. Участие прокурора в рассмотрении судом дел, возбужденных по искам (заявлениям), правовым основанием для предъявления которых явились нарушения законодательства о противодействии коррупции либо законодательства о противодействии экстремизму и терроризму, должны обеспечивать сотрудники подразделений Генеральной прокуратуры соответствующих структурных Российской Федерации, прокуратуры субъекта Российской Федерации, военной прокуратуры военного округа (флота), подготовившие и направившие иск (заявление) в суд. Прокуроры, участвующие в рассмотрении судами гражданских дел, должны тщательно готовиться к судебному заседанию. До начала судебного разбирательства следует детально изучить материалы, послужившие основанием для обращения в суд с иском (заявлением), проанализировать законодательство, применимое при рассмотрении дела, определить юридически значимые обстоятельства, подлежащие установлению при разрешении спора, оценить имеющиеся в деле доказательства на предмет их достаточности, относимости и допустимости. 433 Вопросы для самоконтроля: 1. Назовите предмет прокурорской деятельности по участию в рассмотрении гражданских дел судами, цели и задачи этой деятельности 2. Каков статус прокурора в гражданском процессе? 3. Какие формы реализации полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве можно выделить? 4. Назовите общие и специальные полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении судами гражданских дел. 5. В каких случаях прокурор может обратиться в суд с заявлением (исковым заявлением)? 6. Каким требованиям должно соответствовать заявление прокурора по форме и содержанию? 7. Охарактеризуйте деятельность прокурора по поддержанию иска (заявления) в суде. 8. По каким категориям дел прокурор вступает в процесс для дачи заключения? 9. Каков порядок дачи заключения прокурором в гражданском процессе и каким требованиям оно должно соответствовать по форме и содержанию? 10.Какими полномочиями и правовыми средствами обладает прокурор, участвующий в рассмотрении гражданских дел судом апелляционной инстанции? 11.Что должно содержаться в апелляционном представлении прокурора? 434 12.Каков порядок принесения кассационного представления прокурора и участия его в рассмотрении дела в суде кассационной инстанции? Что должно содержаться в кассационном представлении? 13.Охарактеризуйте содержание и порядок принесения прокурором надзорного представления на вступившие в законную силу судебные постановления, и порядок его участия в рассмотрении дела в судебном заседании Президиума Верховного Суда РФ 14.Каков порядок принесения представления прокурора о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам и участия его при пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам? Литература 1. Бывальцева С.Г. Заключение прокурора в гражданском процессе / С.Г Бывальцева // Законность. - 2010. - N 5. 2. Гадиятова М. Защита прокурором частных интересов в гражданском судопроизводстве // М. Гадиятова // Законность. - 2010. - N 11. 3. Гуреева О.А. Проблемы определения правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве / О.А. Гуреева // Арбитражный и гражданский процесс. - 2010. N 8. 4. Залюкова Г.И. Участие прокурора в пересмотре судебных актов в гражданском процессе / Г.И. Залюкова // Законность. - 2012. - N 6. 5. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: учеб. пособие / под ред. Н.М. Коршунова. – М., 2010. 435 436 Глава 19 Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами (В законе (в частности, в АПК РФ) нет понятия «арбитражное» дело, а приказ ГП РФ, называется: « Об участии прокурора в арбитражном процессе» В результате освоения данной темы студент должен: знать: —предмет, формы и задачи участия прокурора в рассмотрении судами арбитражных дел; —полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении арбитражных дел судами; уметь: — определять основания для подачи прокурором искового заявления (заявления) в арбитражный суд; — определять основания для вступления в арбитражный процесс с целью обеспечения законности; — определять основания для подачи жалоб (представлений) прокурора на решения судов, вступившие и не вступившие в законную силу; владеть: — навыками составления искового заявления (заявления), направляемого в арбитражных суд; — навыками составления жалобы (представления) прокурора на решения судов, вступившие и не вступившие в законную силу. 19.1. Предмет и правовое регулирование участия прокурора в рассмотрении судами арбитражных дел Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве является самостоятельным направлением деятельности прокуратуры, которое характеризуется наличием отличных от других и свойственных только данному направлению самостоятельных предмета 437 и метода прокурорского воздействия. Предметом выступает возмещение ущерба и устранение нарушений закона, отнесенных к подведомственности арбитражного суда, затрагивающих публичные интересы и возникающих из гражданских, административных и иных правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Специфическим методом воздействия на нарушения законности является совокупность полномочий прокурора, предусмотренных арбитражным процессуальным законодательством, позволяющих ему защищать нарушенные публичные интересы. Формально-юридическое основание выделения участия прокурора в арбитражном процессе как самостоятельного направления деятельности прокуратуры состоит в том, что эта деятельность закреплена в федеральном законодательстве в виде системы норм, предусматривающих такое участие, определяющее его формы и полномочия прокурора в данной сфере отношений. Правовое регулирование участия прокурора в арбитражном судопроизводстве осуществляется: — АПК РФ, устанавливающим условия и порядок обращения прокурора с иском (заявлением) в арбитражный суд, вступления прокурора в процесс, инициированный другими лицами, определяющим его процессуальное положение при производстве в арбитражном суде первой инстанции, при пересмотре судебных решений в апелляционной и кассационной инстанциях, в порядке надзора, а также по новым или вновь открывшимся обстоятельствам; — Законом о прокуратуре, определяющим задачи, стоящие перед органами прокуратуры, а также общие принципы ее организации и деятельности, которые относятся и к участию прокуроров в арбитражных судах; – разъяснениями Высшего Арбитражного Суда РФ (например, Постановлением Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 г. № 15 (в ред. от 25.01.2013 г.) «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»); — актами Генерального прокурора РФ (например, приказом Генеральной 438 прокуратуры РФ от 25 мая 2012 г. № 223 «Об обеспечении участия прокурора в арбитражном процессе», приказом Генеральной прокуратуры РФ от 12 октября 2007 г. N 167 «Об организации взаимодействия территориальных и транспортных прокуроров при реализации полномочий в гражданском и арбитражном процессе», информационным письмом Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. № 3815-02 «О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» и др.). 19.2. Полномочия и правовые средства прокурора, участвующего в рассмотрении судами арбитражных дел Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, обладает всеми правами и несет все процессуальные обязанности истца за исключением обязанности по уплате государственной пошлины. Кроме того, прокурор располагает рядом только ему присущих полномочий — регламентированных законом возможностей прокурора, которые реализуются при помощи правовых средств. В частности, только прокурор может вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса в целях обеспечения законности. В данной деятельности прокурора можно выделить полномочия на обращение в суд, на вступление в процесс в целях обеспечения законности, полномочия по участию в рассмотрении дела и полномочия по обжалованию судебных решений. Полномочия прокурора на обращение в суд. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд: — с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; 439 – с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если такие решения и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности; — с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований; — с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований. Следует иметь в виду, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд не только по основаниям, закрепленным в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, но в случаях, когда правовое основание закреплено в иных Федеральных законах, например, с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов 440 (статьи 1253, 222 Гражданского кодекса Российской Федерации). В случаях если прокурор обращается в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением) по делам, не предусмотренным федеральным законом, арбитражный суд прекращает производство по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 52 АПК РФ обращение в Высший арбитражный суд РФ направляет Генеральный прокурор РФ или его заместитель, в арбитражный суд субъекта РФ направляют также прокурор субъекта РФ или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители. Из буквального толкования вышеуказанной правовой нормы следует, что прокуроры городских, районных , а также приравненных к ним прокуратур не наделены правом на обращение с иском (заявлением) в арбитражный суд. Однако неправильно считать, что они совсем не принимают участия в этой деятельности. Согласно гл. 25 АПК РФ прокурор вправе обращаться с заявлением в арбитражный суд о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом следует учитывать разъяснения, изложенные в п. 15 постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2 (10.11.2011 г.) «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», где обосновано право прокуроров городов и районов и их заместителей возбуждать дела об административных правонарушениях и направлять материалы в арбитражные суды. Помимо указанной деятельности, прокуроры городских, районных, а также приравненных к ним специализированных прокуратур активно участвуют в работе по подготовке материалов и проектов исковых заявлений (заявлений) для подачи в арбитражный суд. На прокуроров, обеспечивающих участие в арбитражном процессе, приказом Генеральной прокуратуры РФ от 25 мая 2012 г. № 223 «Об обеспечении участия прокурора в арбитражном процессе» возложены следующие обязанности: 441 - участие в рассмотрении дел, производство по которым возбуждено по искам (заявлениям) прокуроров, в арбитражных судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, в том числе по заявлениям о пересмотре судебных постановлений по новым или вновь открывшимся обстоятельствам; - рассмотрение обращений о вступлении в дела, производство по которым возбуждено по указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ искам (заявлениям) иных лиц; - участие в рассмотрении дел, производство по которым возбуждено по искам (заявлениям) иных лиц, в случае принятия Генеральным Прокурором Российской Федерации или его заместителем, прокурором субъекта Российской Федерации (его заместителем), военным прокурором военного округа (флота) (его заместителем) решения о вступлении в дело в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ в арбитражных судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций; - участие в рассмотрении дел, производство по которым возбуждено на основании заявлений прокуроров о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; - рассмотрение обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов по арбитражным делам, указанным в ст. 52 АПК РФ, от лиц, участвующих в деле, а также от лиц, не привлечённых к участию в деле, если суд принял решение об их правах и обязанностях; - апелляционное, кассационное обжалование судебных постановлений по арбитражным делам, перечисленным в ст. 52 АПК РФ, и иным делам, в рассмотрении которых участвовал прокурор, а также внесение представления о пересмотре указанных судебных актов в порядке надзора. Подготовкой и направлением исковых заявлений (заявлений), представлений о пересмотре судебных актов в порядке надзора в ВАС РФ занимается Управление 442 по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры РФ, а при обращении в ВАС военного прокурора - управление обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры. Управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры РФ играет особую роль в создании организационных и методических предпосылок для наиболее эффективной реализации прокурорами предоставленных законом полномочий в указанной сфере. Названное Управление строит свою работу по двум основным направлениям: — непосредственной реализации полномочий по участию в арбитражном процессе по конкретным делам; — руководства, в пределах компетенции Генеральной прокуратуры РФ, аналогичной деятельностью нижестоящих прокуратур. В Главной военной прокуратуре создано подразделение по обеспечению участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах с аналогичными организационноконтрольными функциями в сфере арбитражного судопроизводства в отношении нижестоящих военных прокуратур. Полномочия прокурора на вступление в процесс в целях обеспечения законности. Прокуроры вправе инициированный не только другими предъявлять лицами, иски, по делам, но и вступать указанным в в процесс, федеральном законодательстве, в целях обеспечения законности. Если прокурор обращается в арбитражный суд с заявлением о вступлении в дело в порядке части 5 статьи 52 АПК РФ по делам, не предусмотренным федеральным законом, суд отказывает во вступлении прокурора в дело, о чем выносит определение. К такому определению применяются правила, установленные соответственно статьей 50 или 51 АПК РФ. Вступление прокурора в процесс возможно как по его инициативе, так и по 443 инициативе сторон или суда, если прокурор сочтет данное участие необходимым. В этом случае прокурор рассматривает поступившие обращения государственных органов, граждан и юридических лиц с просьбой о вступлении в процесс и, в случае если он посчитает, что его вступление в процесс поможет обеспечить законность, принимает решение о вступлении в дело. Аналогичный порядок предусмотрен и при вынесении судом определения о привлечении в процесс прокурора. Под законностью при рассмотрении дел арбитражным судом понимается правильность применением законов и иных нормативных правовых актов, а также соблюдение всеми законодательством судьями арбитражных о судопроизводстве судов в арбитражных правил, судах установленных (ст. 6 АПК РФ). Следовательно, основная цель прокурора, вступившего в процесс, состоит в том, чтобы следить за правильностью и соблюдением, как процессуального права применения судьями, с тем, так судом и иными чтобы норм материального участниками в результате было права процесса, вынесено норм законное и обоснованное решение. Полномочия по участию в рассмотрении дела. Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца (ч. 3 ст. 52 АПК РФ). Данная норма означает, что прокурор как субъект арбитражного процесса не наделен никакими дополнительными полномочиями или преимуществами по сравнению с другими лицами, участвующими в деле. Прокурор имеет право: — знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии; — заявлять отводы; — представлять доказательства и знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в деле, до начала судебного разбирательства; — участвовать в исследовании доказательств; — задавать вопросы другим участникам арбитражного процесса; 444 — заявлять ходатайства, делать заявления, давать объяснения арбитражному суду, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам; — знакомиться с ходатайствами, заявленными другими лицами, возражать против ходатайств, доводов других лиц, участвующих в деле. Прокурор вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований. Он вправе также при рассмотрении дела в арбитражном суде любой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в суде соответствующей инстанции, отказаться от иска полностью или частично. Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами истца, а одним из прав последнего является право заключения мирового соглашения (ч. 4 ст. 49 АПК РФ), и если исходить из буквального толкования указанных норм, то напрашивается вывод о правомерности заключения прокурором мирового соглашения. Однако с данной позицией согласиться нельзя, поскольку мировое соглашение является не только актом распоряжения процессуальным правом, но во многом (если не в большей своей части) актом распоряжения материальным правом. Следовательно, заключить мировое соглашение в судебном процессе имеют право лица, участвующие в деле, на чьих правах или обязанностях может отразиться судебное решение, т.е. лица, имеющие к делу не только процессуально-правовой, но и материально-правовой (личный) интерес. А прокурор к данным лицам, как известно, не относится. Вместе с тем, дело, производство по которому возбуждено на основании заявления прокурора, все таки может быть окончено заключением мирового соглашения, но при условии участия в нем всех заинтересованных лиц. В ст. 65 АПК РФ установлено общее правило распределения бремени доказывания по делу: каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Указанное правило в полной мере распространяется и на прокурора, которому в этой связи следует 445 четко определить обстоятельства, подлежащие установлению для правильного разрешения спора (предмет доказывания), собрать и представить необходимые доказательства. Последние должны отвечать требованиям относимости (ст. 67 АПК РФ) и допустимости (ст. 68 АПК РФ). Прокурор, вступивший в дело в целях обеспечения законности, обладает всеми правами и обязанностями и обязанностей, лиц, участвующих принадлежащих только в деле, истцам за исключением и ответчикам. Так, прав прокурор, вступивший в дело, не вправе изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований, отказаться от иска полностью или частично, признать иск полностью или частично, заключить мировое соглашение. Прокурор, вступивший в процесс, должен принимать активное участие во всех стадиях производства. Он знакомится с материалами дела, в ходе процесса задает вопросы сторонам и другим участвующим в деле лицам, а также свидетелям, экспертам и переводчикам, участвует в исследовании письменных и вещественных доказательств, заявляет ходатайства. В данной форме участия в процессе деятельность прокурора направлена не на подтверждение обоснованности и законности своего иска (заявления), а на установление действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон. При этом вся деятельность прокурора, вступившего в процесс, должна содействовать вынесению законного и обоснованного решения. Вступление прокурора в начатое дело может быть и в целях предъявления встречного иска, а также иска в интересах третьего лица с самостоятельными требованиями. Важным остается и вопрос о том, каким образом прокурор может ознакомиться с материалами арбитражного дела, по которому намерен вступить в процесс, поскольку АПК РФ не предусматривает возможности истребования дел из арбитражного суда должностными лицами органов прокуратуры. Для решения указанной проблемы ВАС РФ совместно с Генеральной прокуратурой РФ подготовлено информационное письмо от 20 ноября 2003 г. № С17/уп-1270; 8-2б-03, в котором, в частности, указывается, что Председателю 446 арбитражного суда следует создать необходимые условия для выполнения прокурором служебных обязанностей, связанных с участием в арбитражном процессе, обеспечить предоставление прокурору по его заявлению копий судебных актов и других документов из дел, указанных в ст. 52 АПК РФ. Полномочия прокурора по обжалованию судебных решений. В АПК РФ установлены четыре способа проверки правильности судебных актов, вынесенных арбитражными судами, которые объединены в разд. VI и включают: — производство в апелляционной инстанции по жалобам на не вступившие в законную силу решения и определения арбитражного суда первой инстанции; — производство в суде кассационной инстанции по жалобам на вступившие в законную силу решения, определения и постановления арбитражного суда первой и апелляционных инстанций; — пересмотр решений, определений и постановлений арбитражных судов, вступивших в законную силу, в порядке надзора; — пересмотр по новым или вновь открывшимся обстоятельствам вступивших в законную силу решений, определений и постановлений арбитражного суда. В рамках направления деятельности органов прокуратуры по участию в арбитражном судопроизводстве выделяются правовые средства, направленные на: — выявление нарушений закона; — предупреждения нарушений закона; — реагирования на выявленные нарушения закона. К средствам выявления нарушений закона относятся: 1) ненадзорные прокурорские проверки, направленные на проверку решений, постановлений и определений арбитражных судов, в целях выявления судебных актов, не соответствующих закону; 2) проверки деятельности помощников прокуроров по участию в арбитражных делах. К средствам предупреждения нарушений закона в чистом виде можно отнести только одно правовое средство прокурора, предусмотренное ч. 5 ст. 52 АПК РФ, — вступление в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии 447 арбитражного процесса в целях обеспечения законности. Хотя следует иметь в виду, что определенный профилактический заряд несут в себе все правовые средства, применяемые прокурором. К средствам реагирования на выявленные нарушения закона относятся: исковые заявления (заявления), апелляционные и кассационные жалобы, представление о пересмотре судебного акта в порядке надзора, заявление о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Обращение в суд с иском или заявлением. По экономическим спорам и иным делам, возникающим из гражданских правоотношений, прокурор подает в арбитражный суд исковые заявления, а по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, по делам особого производства — заявления. Прокурорам при подготовке, оформлении и направлении в арбитражный суд исковых заявлений и иных процессуальных документов необходимо строго руководствоваться требованиями законодательства. Так, в частности, при подаче искового заявления (заявления) прокурор обязан соблюдать требования, предусмотренные ст. 52, 125, 126, 193, 199 АПК РФ, и связанные с ними: исковое заявление прокурора должно соответствовать по форме требованиям ст. 125 АПК РФ, а заявление также ст. 193, 199 АПК РФ. Данные процессуальные документы должны быть подписаны управомоченным прокурором с указанием его должностного положения; исковое заявление (заявление) должно быть подано в арбитражный суд в соответствии с подсудностью данного спора; необходимо представить в суд доказательства направления другим лицам, участвующим в деле, копий искового заявления (заявления) и прилагаемых к нему документов и соблюсти ряд других требований. Участие прокурора в рассмотрении дел апелляционной инстанцией арбитражного суда. По делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурору предоставлено право подать апелляционную жалобу на судебный акт арбитражного суда первой инстанции, не вступивший в законную силу. Кроме того, по данным категориям дел он вправе 448 вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом апелляционной инстанции, по жалобе иных лиц. Следует отметить, что в настоящее время арбитражный процесс в стадиях апелляционного и кассационного рассмотрения дел является единственным из всех форм судебного процесса, где прокурор наделен несвойственным ему средством реагирования — жалобой. В русском языке термин «жалоба» означает обращение в защиту нарушенного индивидуального права, которым прокурор в арбитражном процессе не обладает, поскольку права материального требования по иску не имеет. Кроме того, арбитражный процесс в стадиях апелляционного и кассационного рассмотрения дел — единственный из всех форм судебных процессов, где прокурор лишен свойственного только ему средства правового реагирования — представления. При анализе положений вновь принятых кодифицированных нормативных актов следует вывод о том, что в позиции законодателя усматривается тенденция к унификации актов прокурорского реагирования на неправосудные судебные постановления в различных областях судебного процесса, которые оформляются как представление (ст. 5, 375 УПК РФ, ст. 320, 336, 376 ГПК РФ, ст. 292 АПК РФ). В связи с вышеизложенным и в целях защиты прокурором публичного интереса необходимо внести изменения в АПК РФ и наделить прокурора, в случае его несогласия с судебным актом в апелляционной и кассационной инстанциях арбитражного суда, правом внесения апелляционного или кассационного представления. Апелляционная жалоба по общему правилу может быть подана прокурором в течение месяца после принятия арбитражным судом первой инстанции обжалуемого решения. Она подается через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд, который обязан направить ее вместе с делом в соответствующий арбитражный суд апелляционной инстанции в трехдневный срок со дня поступления жалобы в суд (ст. 257, 259 АПК РФ). В случае пропуска месячного срока для подачи апелляционной жалобы 449 пропущенный срок по ходатайству прокурора может быть восстановлен при условии, если ходатайство подано не позднее шести месяцев со дня принятия решения и арбитражный суд признает причины пропуска срока уважительными (ч. 2 ст. 259 АПК РФ). Однако, как указано в п. 12 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 25 мая 2012 г. № 223 «Об обеспечении участия прокурора в арбитражном процессе» участвующие в деле прокуроры должны своевременно реагировать на допущенные судом ошибки, обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные решения. Следовательно, прокуроры должны стремиться к тому, чтобы укладываться в месячный срок, предусмотренный для обжалования судебных актов первой инстанции, и лишь в исключительных случаях (в случаях пропуска срока по уважительной причине) использовать ходатайство о восстановлении пропущенного срока. Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд в письменной форме за подписью прокурора, обладающего соответствующими полномочиями. При этом на прокуроре лежит обязанность по направлению другим лицам, участвующим в деле, копий апелляционной жалобы и прилагаемых к ней документов, которые у них отсутствуют. Апелляционная жалоба прокурора должна содержать: — наименование арбитражного суда, которому адресуется жалоба; — указание на должностное положение прокурора, подающего жалобу, и наименование иных лиц, участвующих в деле; —наименование арбитражного суда, принявшего решение, на которое подается жалоба, номер дела и дату принятия решения, предмет спора; — требования прокурора, подающего жалобу, и основания, по которым он считает решение неправильным, со ссылкой на законы, иные нормативные правовые акты и материалы дела. Постановку вопросов в жалобах прокурорам необходимо увязывать с определенными законом полномочиями апелляционной и кассационной инстанций 450 по пересмотру состоявшихся решений. Так, например, в апелляционной жалобе не могут быть заявлены новые требования, которые не были предметом рассмотрения в арбитражном суде первой инстанции (ч. 3 ст. 257 АПК РФ). К апелляционной жалобе прилагаются: копия оспариваемого судебного акта; документ, подтверждающий направление или вручение другим лицам, участвующим в деле, копий апелляционной жалобы и документов, которые у них отсутствуют. К апелляционной жалобе на определение арбитражного суда о возвращении искового заявления должны быть также приложены возвращенное исковое заявление и документы, прилагавшиеся к нему при подаче в арбитражный суд (ч. 4 ст. 260 АПК РФ). Прокурором может быть обжаловано решение как в целом, так и в части, например по порядку распределения судебных расходов и др. Отдельно от принятого решения в апелляционном порядке могут обжаловаться также определения арбитражного суда, однако лишь те, в отношении которых такая возможность прямо предусмотрена АПК РФ либо которые препятствуют дальнейшему движению дела. Все остальные определения суда первой инстанции отдельно от принятого решения не обжалуются, но возражения против них могут включаться в апелляционную жалобу. При обжаловании решений арбитражного суда прокурор должен указать, в чем проявляется незаконность или необоснованность обжалуемого решения. Соответствующее решение является незаконным, если применен закон, не подлежащий применению, или не применен закон, который следовало применить, а также если смысл закона был неправильно истолкован судом. При этом прокурору надо иметь в виду, что нарушение материально-правовых норм влечет, как правило, отмену (изменение) незаконного решения, а нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием к изменению или отмене решения, только если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения (ч. 3 ст. 270 АПК РФ). Законом также установлен ряд случаев нарушения процессуально-правовых норм, являющихся безусловным основанием для отмены 451 решения суда первой инстанции (ч. 4 ст. 270 АПК РФ). В случае отмены решения по данным основаниям арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает дело по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции. Другими словами, в данном случае особенности порядка рассмотрения дел апелляционной инстанцией, установленного ч. 3 ст. 266 АПК РФ, не действуют. Решение является необоснованным, если арбитражным судом неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, не доказаны имеющие значение для дела обстоятельства, которые суд считал установленными, или выводы, изложенные в решении, не соответствует обстоятельствам дела. Если прокурор после подачи иска (заявления) придет к выводу о том, что публичный интерес в данном конкретном случае не нарушен, он должен принять все меры к прекращению производства по делу. Эта возможность может быть реализована двумя способами: а) путем отзыва жалобы — с момента подачи жалобы и до направления определения о принятии ее к производству лицам, участвующим в деле (п. 4 ч. 1 ст. 264 АПК РФ); б) путем отказа от жалобы — с момента направления указанного определения до вынесения постановления апелляционной инстанции (ч. 1 ст. 265 АПК РФ). При этом прокурор вправе отказаться от апелляционной жалобы полностью или частично. Заявление об отзыве жалобы оформляется письменно. Мотивировать причину отзыва не требуется. Юридически отзыв жалобы означает, что она не была подана и влечет возвращение жалобы прокурору. При рассмотрении дела в арбитражном суде апелляционной инстанции прокурор, иные лица, участвующие в деле, вправе заявлять ходатайства о вызове новых свидетелей, проведении экспертизы, приобщении к делу или об истребовании письменных и вещественных доказательств, в исследовании или истребовании которых им было отказано судом первой инстанции. Суд апелляционной инстанции не вправе 452 отказать в удовлетворении указанных ходатайств на том основании, что они не были удовлетворены судом первой инстанции. При этом следует иметь в виду, что в арбитражном суде апелляционной инстанции не применяются правила о соединении и разъединении нескольких требований, изменении предмета или основания иска, изменении размера исковых требований, о предъявлении встречного иска, замене ненадлежащего ответчика, привлечении к участию в деле третьих лиц, а также иные правила, установленные АПК РФ только для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции (ч. 3 ст. 266 АПК РФ). Прокурор, в арбитражный иные суд лица, участвующие апелляционной в деле, инстанции вправе также дополнительные представлять доказательства, обосновав невозможность их представления в суд первой инстанции по независящим от них причинам (ч. 2 ст. 268 АПК РФ). Участие прокурора в производстве в суде кассационной инстанции. Кассационное производство возбуждается путем подачи кассационной жалобы прокурором или иным лицом, участвующим в деле. Жалоба адресуется в арбитражный суд, принявший решение, который направляет ее вместе с делом в соответствующий федеральный арбитражный суд округа (ст. 275 АПК РФ). В кассационной инстанции могут быть обжалованы вступившие в законную силу решения арбитражного суда первой инстанции, если такие решения были предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции или если арбитражный суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы, за исключением решений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, и постановления арбитражного суда апелляционной инстанции полностью или в части, а также ряд определений арбитражного суда первой и апелляционных инстанций (ст. 273, 290 АПК РФ). Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанции, полномочный ее рассматривать, через арбитражный суд, принявший решение в письменной форме за подписью прокурора, обладающего соответствующими 453 полномочиями. При этом на прокуроре лежит обязанность по направлению другим лицам, участвующим в деле, копий кассационной жалобы и прилагаемых к ней документов, которые у них отсутствуют. Кассационная жалоба прокурора должна содержать: — наименование арбитражного суда, которому адресуется жалоба; — указание на должностное положение прокурора, подающего жалобу, и наименование иных лиц, участвующих в деле; — наименование арбитражного суда, принявшего решение, постановление, на которое подается жалоба, номер дела и дату принятия решения, постановления, предмет спора; — требования прокурора, подающего жалобу, о проверке законности обжалуемого судебного акта и основания, по которым он обжалует решение, постановление, со ссылкой на законы или иные нормативные правовые акты, обстоятельства дела и имеющиеся в деле доказательства; — перечень прилагаемых к жалобе документов. К кассационной жалобе прилагаются: копия оспариваемого судебного акта; документ, подтверждающий направление или вручение другим лицам, участвующим в деле, копий кассационной жалобы и документов, которые у них отсутствуют (ст. 277 АПК РФ). В соответствии со ст. 282 АПК РФ лица, участвующие в деле, в том числе и прокурор, обратившийся с жалобой, вправе отказаться от кассационной жалобы до вынесения постановления судом. Участие прокурора в пересмотре судебных актов арбитражных судов в порядке надзора. Проверка в порядке надзора вступивших в законную силу судебных актов является самостоятельной от апелляционного стадией и кассационного арбитражного процесса. обжалования, Однако является в отличие не обычной, а исключительной стадией арбитражного процесса. Это подтверждает тот факт, что правом пересмотра судебных актов в порядке надзора обладает только ВАС РФ. 454 Правом на обращение в ВАС РФ о пересмотре судебного акта в порядке надзора обладают прокурор, иные лица, участвующие в деле, а также лица, не участвовавшие в деле, о правах и обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт. Прокурор вправе обратиться в ВАС РФ с представлением о пересмотре в порядке надзора судебного акта по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК. Данным правом прокурор обладает независимо от того, участвовал ли он в рассмотрении дела или вступил в процесс в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 52 АПК РФ. Правом принесения представления о пересмотре судебного акта в порядке надзора обладает Генеральный прокурор РФ или его заместитель. В случае, когда прокуратура выступает в качестве стороны по делу в защиту собственных имущественных интересов, она не может использовать полномочия государственного органа. В этом случае она обращается в ВАС РФ в общем порядке, т.е. не с представлением, а с заявлением. Представление о пересмотре судебного акта в порядке надзора направляется непосредственно в ВАС РФ в письменной форме (ч. 3 ст. 292 АПК РФ). В представлении должны быть указаны: — наименование лица, подающего представление, с указанием его процессуального положения, наименования других лиц, участвующих в деле, их место нахождения или место жительства; — данные об оспариваемом судебном акте и наименование принявшего его арбитражного суда; данные о других судебных актах, принятых по данному делу; предмет спора; — доводы лица, подающего представление, с указанием оснований для пересмотра судебного акта со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты, подтверждающие, по мнению заявителя, нарушение или неправильное применение норм материального права и (или) норм процессуального права, повлекшие за собой существенные нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; 455 — перечень прилагаемых к заявлению или представлению документов (ч. 2 ст. 294 АПК РФ). Представление должно быть подписано Генеральным прокурором РФ или его заместителем. К представлению должны быть приложены копии оспариваемого судебного акта и других судебных актов, принятых по делу, в количестве экземпляров, равном количеству лиц, участвующих в деле. Представление о пересмотре судебного акта в порядке надзора, поданное с соблюдением вышеуказанных требований, принимается к производству ВАС РФ. Прокурор одновременно с подачей представления о пересмотре судебного акта в порядке надзора может подать ходатайство о приостановлении исполнения судебного акта арбитражного суда. При этом прокурор должен обосновать невозможность поворота его исполнения (ст. 298 АПК РФ). Представление после его принятия к производству рассматривается в судебном заседании коллегиальным составом судей ВАС РФ, который решает вопрос о направлении дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра судебного акта в порядке надзора. В случае если судьями ВАС РФ будет установлено, что оспариваемый судебный акт нарушает единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права, препятствует принятию законного решения по другому делу или нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, суд выносит определение о передаче дела для пересмотра оспариваемого судебного акта в порядке надзора и в пятидневный срок со дня вынесения определения направляет его в Президиум ВАС РФ вместе с представлением и истребованным из арбитражного суда делом (ч. 4 ст. 294, ст. 304 АПК РФ). Прокурор, обратившийся с представлением о пересмотре судебного акта в порядке надзора, может участвовать в заседании Президиума ВАС РФ и давать свои устные объяснения после выступления судьи-докладчика. 456 Заявление прокурора о пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Прокурор вправе подать заявление о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам в арбитражный суд, принявший данный судебный акт не позднее трех месяцев со дня появления или открытия обстоятельств, являющихся основанием для пересмотра судебного акта (ч. 1 ст. 312 АПК РФ). Объектом пересмотра по новым или вновь открывшимся обстоятельствам являются все вступившие в законную силу решения и большинство определений арбитражного суда первой инстанции, а также судебные акты апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, если ими был вынесен новый судебный акт по сравнению с судебным актом арбитражного суда первой инстанции или изменен первоначальный судебный акт. Заявление о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам подается в арбитражный суд в письменной форме и подписывается соответствующим прокурором, а также может быть подано посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет. Если заявление о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам подается в ВАС РФ, то право подписания заявления принадлежит Генеральному прокурору РФ и его заместителю, если же заявление подается в арбитражный суд субъекта РФ или в федеральный арбитражный суд округа, то правом его подписания обладают также прокурор субъекта РФ, его заместитель и приравненные к ним прокуроры и их заместители (ч. 2 ст. 52, ч. 1 ст. 313 АПК РФ). В заявлении о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, поданном прокурором, должны быть указаны: — наименование арбитражного суда, в который подается заявление; — фамилия, имя, отчество и должность прокурора, подающего заявление, место нахождение прокуратуры; наименование других лиц, участвующих в деле, их место нахождения или место жительства; 457 — наименование арбитражного суда, принявшего судебный акт, о пересмотре которого по новым или вновь открывшимся обстоятельствам ходатайствует прокурор; — номер дела, дата принятия судебного акта; — предмет спора; — требование прокурора; — новое или вновь открывшееся обстоятельство, предусмотренное ст. 311 АПК РФ и являющееся, по мнению прокурора, основанием для постановки вопроса о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, со ссылкой на документы, подтверждающие открытие или установление этого обстоятельства; — перечень прилагаемых документов (ч. 2 ст. 313 АПК РФ). Прокурор, подающий заявление, обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии заявления и приложенных документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении. К заявлению должны быть приложены: копии документов, подтверждающих новые или вновь открывшиеся обстоятельства; копия судебного акта, о пересмотре которого ходатайствует заявитель; документ, подтверждающий направление другим лицам, участвующим в деле, копий заявления и документов, которые у них отсутствуют (ч. 4 ст. 313 АПК РФ). Документы, прилагаемые к заявлению о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, могут быть представлены в арбитражный суд в электронном виде (ч. 5 ст. 313 АПК РФ). Заявление о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, поданное с соблюдением вышеуказанных требований, принимается к производству соответствующего арбитражного суда и рассматривается в срок, не превышающий одного месяца со дня его поступления в арбитражный суд (ст. 314, 316 АПК РФ). Арбитражный суд, рассмотрев заявление о пересмотре по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, либо удовлетворяет заявление и отменяет ранее 458 принятый судебный акт, либо отказывает в удовлетворении заявления. В случае отмены дело повторно рассматривается тем же арбитражным судом, которым отменен ранее принятый им судебный акт, в общем порядке (ст. 317 АПК РФ). Решение, постановление арбитражного суда об отмене судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам и определение об отказе в удовлетворении заявления о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам могут быть обжалованы прокурором. 19.3. Организация деятельности прокуратуры по обеспечению участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами Полноценное и качественное участие прокурора в рассмотрении арбитражных дел судами невозможно без должной организации деятельности прокуратуры в названной сфере. Генеральным прокурором РФ издан приказ от 25 мая 2012 г. № 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе», закрепляющий основные формы организации деятельности прокурора, участвующего в рассмотрении арбитражных дел судами. В соответствии с приказом № 223 участвующим в арбитражном процессе прокурорам следует строить работу по поддержанию исков (заявлений) в арбитражных судах в тесном взаимодействии с подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и иных приравненных к ним прокуратур, а также прокурорами городов и районов, приравненными к ним военными прокурорами, подготовившими проект иска (заявления) и обеспечившими его направление в суд. В Генеральной прокуратуре РФ организация деятельности по участию прокуроров в рассмотрении арбитражных дел судами возложена на управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, в Главной военной прокуратуре действует управление обеспечения участия военных прокуроров 459 в рассмотрении дел в судах, соответствующие управления и отделы созданы в прокуратурах субъектов Российской Федерации, военных прокуратурах флотов, округов. Это не значит, что иные структурные подразделения органов прокуратуры не вправе заниматься работой по подготовке и подаче исков (заявлений) в арбитражные суды, однако, как предписывает Приказ №223, предварительное согласование исков (заявлений), подготовленных иными структурными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и иных приравненных к ним прокуратур, со структурным подразделением соответствующей прокуратуры, обеспечивающим участие прокуроров в арбитражном процессе является обязательным. На сотрудников указанных специализированных структурных подразделений прокуратуры возложена также основная обязанность по обеспечению участия прокурора в судебных заседаниях арбитражного суда. Управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации, управление обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры, отраслевые управления и отделы прокуратур субъектов Российской Федерации при осуществлении общего руководства деятельностью нижестоящих прокуроров по реализации полномочий в арбитражном процессе регулярно (не реже одного раза в полугодие) анализируют практику участия прокуроров в арбитражном процессе, в том числе качество участия прокуроров в рассмотрении судами дел в различных судебных инстанциях, обоснованность поданных жалоб (представлений), используют результаты анализа для совершенствования деятельности подчиненных прокуроров, обеспечивают их материалами организационно-методического характера, распространяют положительный опыт работы по реализации полномочий в арбитражном процессе, проводят учебно-методические занятия по повышению деловой квалификации работников нижестоящих прокуратур, их стажирование. Из ч. 2 ст. 52 АПК РФ следует, что прокуроры районных и городских, а также приравненных к ним прокуратур правом на обращение с иском (заявлением) в 460 арбитражный суд не наделены. Однако неправильно считать, что они не принимают участия в этой деятельности. В частности, в п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» предусмотрено, что в силу п. 2 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 28.4 и ст. 28.8 КоАП РФ правом возбуждения дел об административных правонарушениях и направлением материалов в суды обладают, в том числе, прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов. При этом в п. 8 Приказа Генеральной прокуратуры РФ № 223 указывается на необходимость в случае возбуждения дела об административном правонарушении, подведомственное арбитражному суду, прокурором города, района, приравненным к ним военным прокурором или их заместителями, одновременно с направлением в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности и прилагаемых к нему документов высылать копии заявления и документов в прокуратуру субъекта Российской Федерации, военную прокуратуру округа (флота) для обеспечения участия прокурора в процессе, а также информировать об этом арбитражный суд. Помимо указанной деятельности прокуроры городских, районных а также приравненных к ним прокуратур активно участвуют в работе по подготовке материалов и проектов исковых заявлений (заявлений) для подачи в арбитражный суд. Так, информация о нарушенных публичных интересах, являющаяся поводом для обращения в арбитражный суд, может быть получена в ходе проверок, проводимых городскими, районными прокуратурами, или содержаться в обращениях организаций и граждан в прокуратуру районного (городского) звена. В связи с этим обращения граждан и юридических лиц с просьбой о проведении проверок и предъявлении исков в арбитражные суды должны, как правило, рассматриваться соответствующим городским, районным прокурором. Последний после проведения проверки подготавливает проект искового заявления и направляет его вместе со 461 всеми необходимыми материалами в вышестоящую прокуратуру, наделенную правом обращения в арбитражный суд. Данное взаимодействие прокуратур различного уровня соответствует закрепленным в законодательстве принципам единства и централизации органов прокуратуры и ответственности прокурора за соблюдение законности на соответствующей территории или закрепленных объектах. Прокурорам, участвующим в рассмотрении дел арбитражными судами, предписано тщательно готовиться к судебному заседанию, до начала судебного разбирательства детально изучать материалы, послужившие основанием для обращения в суд с иском (заявлением), оценивать имеющиеся в них доказательства на предмет их достаточности и необходимости представления дополнительных доказательств, обязательно участвовать в предварительном заседании на стадии подготовки к судебному разбирательству дел, производство по которым возбуждено по искам (заявлениям) прокуроров, а также в судебном разбирательстве указанных дел в первой, апелляционной и кассационной инстанциях. Прокурор, участвующий в деле, обязан надлежащим образом формировать наблюдательное производство, в котором должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов: иска (заявления), отзывов на него, документов, подтверждающих обоснованность заявленных требований, протоколов судебных заседаний, состоявшихся судебных актов, апелляционных, кассационных жалоб и отзывов на них, а также копии материалов дела, на которые имеются ссылки в жалобе (представлении) прокурора. При наличии оснований для пересмотра судебного акта в порядке надзора проект представления с приложением наблюдательного производства передается Генеральному прокурору Российской Федерации или его заместителю. Подготовку и направление в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации представлений о пересмотре судебных актов в порядке надзора по арбитражным делам осуществляет управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо 462 управлению обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры (при обращении в арбитражный суд военного прокурора). Копии вступивших в законную силу судебных актов по искам (заявлениям) прокурора для контроля за их исполнением незамедлительно передаются должностному лицу прокуратуры, осуществляющему организацию надзора за деятельностью судебных приставов по исполнению судебных актов. Вопросы для самоконтроля: 1. Назовите предмет, формы и задачи участия прокурора в рассмотрении судами арбитражных дел? 2. Каков правовой статус прокурора в арбитражном процессе? 3. Какие формы реализации полномочий прокурора в арбитражном судопроизводстве можно выделить? 4. Назовите общие и специальные полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении судами арбитражных дел. 5. В каких случаях прокурор может обратиться в суд с заявлением (исковым заявлением)? 6. Каким требованиям должно соответствовать заявление прокурора по форме и содержанию? 7. Охарактеризуйте деятельность прокурора по поддержанию иска (заявления) в суде. 8. По каким категориям дел прокурор вступает в процесс в целях обеспечения законности? 463 9. Какими полномочиями и правовыми средствами обладает прокурор, участвующий в рассмотрении арбитражных дел судом апелляционной инстанции? 10.Что должно содержаться в апелляционной жалобе прокурора? 11.Каков порядок принесения кассационной жалобы прокурора и участия его в рассмотрении дела в суде кассационной инстанции? Что должно содержаться в кассационной жалобе? 12.Охарактеризуйте содержание и порядок принесения прокурором надзорного представления на вступившие в законную силу судебные постановления и порядок его участия в рассмотрении дела судом надзорной инстанции. 13.Каков порядок принесения представления прокурора о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам и участия его при пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам? 14.Каковы особенности организации деятельности прокуратуры по обеспечению участия прокурора в рассмотрении судами арбитражных дел? Литература: 1. Арбитражный процесс: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. //под общей ред. Яркова В.В.// Инфотропик Медиа, 2010 г. 2. Настольная книга прокурора. /под общей ред. Кехлерова С.Г., Капинус О.С.// М.: Юрайт, 2012г. 464 3. Настольная книга военного прокурора (под общ. ред. заместителя Генерального прокурора Российской Федерации С.Н. Фридинского). - "За права военнослужащих", 2012 г. 4. Антошин А.Н. Особенности участия прокурора в арбитражном процессе // "Право и жизнь", N 7, июль 2012 г. 5. Байчорова Ф.Б. Полномочия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс, N 9, 2004. 6. Бессчасный С. Реализация прокурором полномочий в арбитражном судопроизводстве // Законность, 2006, N 4. 7. Ергашев Е.Р. К вопросу о правовых средствах прокурора, участвующего в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел //Арбитражный и гражданский процесс", 2007, N7. 8. Ергашев Е.Р. Принцип ограниченного участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел // Арбитражный и гражданский процесс", 2007, N 2. 9. Ковалев А.А. И снова к вопросу об участии прокурора в арбитражном процессе //"Арбитражный и гражданский процесс", 2007, N 4. 10. Мананников О.В. Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе в современных условиях //Арбитражный и гражданский процесс, 2004, N 11. 11. Нестерова Р.В. К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе //Арбитражный и гражданский процесс, 2006, N 12 12. Станкевич А. Прокурор в арбитраже //ЭЖ-Юрист, 2008, N 17. 465 13. Степанова О. К вопросу о полномочиях прокурора по делам об административных правонарушениях в арбитражном процессе //Арбитражный и гражданский процесс", 2009, N 12. 14. Стрельцова Е.Г. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе, возникающих в связи с постановлением ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 // "Законы России: опыт, анализ, практика", 2012, N 9 15. Шемонаев П. Прокурор в арбитражном процессе // Законность, 2009, N 5 16. Шобухин В. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе //Арбитражный и гражданский процесс, 2006, N 6. 466 Список рекомендуемых законодательных и нормативных актов Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г. (с изм. от 17 марта 1978 г.). Минская Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (с изм. от 28 марта 1997 г.). Решение Совета глав государств СНГ от 25 января 2000 г. «О координационном совете Генеральных прокуроров государств — участников Содружества Независимых Государств» (вместе с Положением о координационном совете Генеральных прокуроров государств — участников Содружества Независимых государств). Арбитражный процессуальный кодекс РФ — Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2013 г.). Гражданский процессуальный кодекс РФ — Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.). Кодекс законов об административных правонарушениях РФ — Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.). Уголовно-процессуальный кодекс РФ — Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 3 февраля 2014 г., с изм. от 18 марта 2014 г.). Трудовой кодекс РФ — Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.). Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2201-1 (в ред. от 3 февраля 2014 г.) «О прокуратуре Российской Федерации». (Он- Федеральный закон в настоящее время,см.:КонсультантПлюс) Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (в ред. от 3 февраля 2014 г.) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». Федеральный закон Российской Федерации от 12 декабря 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 21 декабря 2013 г.) «Об оперативно-розыскной деятельности». Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 (в ред. от 26 июня 2013 г.) 467 «О координации деятельности с преступностью» (вместе с правоохранительных «Положением о органов по борьбе координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»). (См.: новую редакцию) Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (в ред. от 21 марта 2014 г.) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Указ Президента РФ от 21.11.2012 № 1563 (в ред. от 31 июля 2013 г.) «О классных чинах прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» (вместе с «Положением о порядке присвоения классных чинов прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации»). Указ Президента РФ от 26 октября 2004 г. № 1362 (в ред. от 3 ноября 2004 г.) «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных наций против транснациональной организованной преступности, касающихся взаимной правовой помощи». Конституция Международной Ассоциации прокуроров, принятая в сентябре 1999 г. Положение об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, утвержденное приказом Генерального прокурора РФ от 28 января 2010 г. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденный Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 (в ред. от 4 декабря 2013 г.). Приказ Генерального прокурора РФ от 11.08.2010 N 313 (в ред. от 28.11.2012) «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; Приказ Генерального прокурора РФ от 27.03.2009 N 93 (в ред. от 28.11.2012) «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного 468 контроля (надзора) и муниципального контроля» (вместе с «Порядком согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»); Приказ Генерального прокурора РФ от 3 января 1996 г. № 1 «Об утверждении Положения о научно-консультативном совете при Генеральной прокуратуре Российской Федерации». Приказ Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 (в ред. от 6 февраля 2013 г.) «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» (вместе с «Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации). Приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 (в ред. от 29.10.2012 г.) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления». Приказ Генерального прокурора РФ от 10.09.2010 N 344 (в ред. от 11.10.2012) «О комиссиях органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (вместе с «Положением об аттестационных комиссиях органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации по соблюдению требований к служебному поведению прокурорских работников и урегулированию конфликта интересов", "Положением о комиссиях органов прокуратуры Российской Федерации по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»); Приказ Генерального прокурора РФ от 25.03.2010 N 126 (в ред. от 11.10.2012) «Об утверждении Положения о порядке представления в органах и учреждениях 469 прокуратуры Российской Федерации сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; Приказ Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах». (Новое положение 2010 года… Евгений Рашидович! Согласно Консультанту это положение действует, его можно оставить, а новое положение 2010 г. я уже указал выше вместо положения 2002 г. Приказ Генерального прокурора РФ от 04.09.2012 N 309 «Об утверждении Положения о порядке исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим в органах прокуратуры Российской Федерации и состава комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по вопросам исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим органов прокуратуры»; Приказ Генерального прокурора РФ от 10 декабря 2007 г. N 198 «О классных чинах и форменном обмундировании прокурорских работников»; Приказ Генерального прокурора РФ от 05.07.2012 N 49-10 «Об оплате труда работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации»; Приказ Генерального прокурора РФ от 20.06.2012 N 242 «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации»; Приказ Генерального прокурора РФ от 25.05.2012 N 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе»; Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе». Приказ Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. № 84 (в ред. от 30.01.2013 г.) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». 470 Приказ Генерального прокурора РФ от 09.02.2012 N 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовнопроцессуальной сферы»; Приказ Генерального прокурора РФ от 15.07.2011 N 211 (в ред. от 09.02.2012) «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере»; Приказ Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 N 209 (в ред. от 09.02.2012) «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции»; Приказ Генерального прокурора РФ от 29.12.2011 N 450 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации»; Приказ Генерального прокурора РФ от 29.09.2011 N 320 «Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе»; Приказ Генерального прокурора РФ от 31.03.2008 N 53 (в ред. от 30.04.2009) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности»; Приказ Генерального прокурора РФ от 19.11.2013 N 499 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке возмещения прокурором, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации расходов на проезд к месту проведения ежегодного оплачиваемого отпуска и обратно»; Приказ Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»; Приказ Генерального прокурора РФ от 08.08.2011 N 237 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением подозреваемых и обвиняемых законодательства в изоляторах временного при содержании содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, на гауптвахтах, в конвойных помещениях судов (военных судов)»; 471 Приказ Генерального прокурора РФ от 04.12.2009 N 374 (в ред. от 12.07.2011) «Об утверждении Инструкции об организации работы по пенсионному обеспечению прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры и членов их семей»; Приказ Генерального прокурора РФ от 15.03.2010 N 107 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора при заключении с подозреваемыми (обвиняемыми) досудебных соглашений о сотрудничестве по уголовным делам»; Приказ Генерального прокурора РФ от 31.05.2011 N 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» (вместе с "Инструкцией о порядке обеспечения доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации"); Приказ Генерального прокурора РФ от 23.10.2009 N 341 (с изм. от 31.05.2011) «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации»; Приказ Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 N 182 (в ред. от 22.04.2011) «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению»; Приказ Генерального прокурора РФ от 30.01.2013 N 45 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»; Приказ Генерального прокурора РФ от 09.04.2003 № 74 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема заявителей в органах военной прокуратуры»; Фактически утратил силу в связи с изданием Приказа № 45. Приказ Генерального прокурора РФ от 09.11.2009 N 983-к «Об утверждении Инструкции по учету кадров прокурорских работников в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации»; 472 Приказ Генерального прокурора РФ от 12.03.2009 N 67 (в ред. от 22.07.2011) «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации»; Приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 (в ред. приказа от 10 февраля 2012 г. № 46) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; Приказ Генерального прокурора РФ от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»; Указание Генерального прокурора РФ от 12 мая 2009 г. № 115/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами»; Приказ Генеральной прокуратуры России от 15.02.2011 № 33 (в ред. от 05.09.2012г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности»; Приказ от 19.01.2010 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; Приказ (совместно с МВД РФ) от 27.02.2010 № 70/122 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением граждан»; Приказ Генерального прокурора РФ от 5.09.2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»; Приказ Генерального прокурора РФ от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»; Приказ Генерального прокурора РФ от 30 января 2007 г. № 19 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, 473 исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»; Приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 (в ред. от 28.12.2007 г.) «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»; Приказ от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности»; Приказ от 12.07.2010 № 276 (в ред. от 22.04.2011 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства»; Указание Генеральной прокуратуры РФ (совместно с МВД РФ) от 02.03.1993 № 315-16-93 «О введение в действие типовой инструкции об организации работы постоянно действующих следственно-оперативных групп по раскрытию убийств»; Указание о порядке представления органами внутренних дел оперативнослужебных документов с целью осуществления надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», утверждено указанием Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 29.09.2008 № 215/69, 1/7818; Инструкция о порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, утверждена совместным приказом от 17.04.2007 МВД РФ, ФСБ РФ, ФСО РФ, ФТС РФ, СВР РФ, ФСИН РФ, ФСКН РФ, Минобороны РФ - Утратила силу (совместный приказ от 27.09.2013 г.); (Новая Инструкция 2013 года) Указание Генеральной прокуратуры России от 19.12.2011 № 433/49 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении подследственности уголовных дел». 474 Рекомендуемая литература Абшилава Г.В. Досудебное соглашение о сотрудничестве обвиняемого с обвинительно-следственной властью государства по уголовному делу Прорблемы теории и правоприменения / Г.В. Абшилава - Екатеринбург 2011. Авакьян, С. А. Проблема современного конституционного развития РФ : тез. докл. междунар. науч. конф. / С. А. Авакьян. — Челябинск : ЧГУ, 1998. Авдюков, М. Г. Принцип законности в гражданском судопроизводстве / М. Г. Авдюков. — М. : Изд-во МГУ, 1970. Алексеев, Б. В. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть. Организация управления в органах прокуратуры / Б. В. Алексеев, К. Е. Колибаб. — М., 2002. Амирбеков, К. Общий надзор в условиях реформирования судопроизводства / К. Амирбеков // Законность. — 2003. — № 9. — С. 13. Ашурбеков, Т. Проблемы совершенствования надзора за деятельностью экономических субъектов / Т. Ашурбеков // Законность. — 2001. — № 10. — С. 21. Березовская, С. Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права. Вопросы прокурорского надзора / С. Г. Березовская. — М., 1972. Бессарабов, В. Г. Защита прокуратурой прав и свобод человека и гражданина / В. Г. Бессарабов, К. А. Кашаев. — М., 2007. Бессарабов, В. Г. Координация правоохранительных органов российской по борьбе прокуратурой с преступностью деятельности (история, состояние, перспективы) / В. Г. Бессарабов // Журнал российского права. — 2001. — № 3. — С. 7— 15. Бессарабов, В. Г. Прокуратура в условиях становления российской политической системы / В. Г. Бессарабов. — М., 1998. Бессарабов, В. Г. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране / В. Г. Бессарабов // Законность. — 2003. — № 9. — С. 17. Бессарабов, В. Г. Прокурорский надзор : учебник / В. Г. Бессарабов. — М., 2006. 475 Бессарабов, В. Г. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности / В. Г. Бессарабов, Р. Б. Хуторецкий. — М., 2006. Бобылев, А. И. Современное толкование системы права и системы законодательства / А. И. Бобылев // Государство и право. — 1998. — № 2. Бозров, В. М. Современные проблемы российского правосудия по уголовным делам в деятельности военных судов (вопросы теории и практики) / В. М. Бозров. — Екатеринбург : УрГЮА, 1999. Бровин, Г. И. Прокурорско-надзорное право — подотрасль государственного права / Г. И. Боровин // Правоведение. — 1970. — № 4. Бровин, Г. И. Система прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы. Вопросы теории и практики прокурорского надзора / Г. И. Бровин. — Свердловск, 1979. Виноградов, Ю. Е. Прокурорский надзор в Российской Федерации / Ю. Е. Виноградов. — М., 2000. Гадиятова М.В. Теоретические и практические проблемы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов службой судебных приставов Совершенствование преступностью в деятельности современных правоохранительных условиях Материалы органов по борьбе международной с научно- практической конференции (2-3 ноября 2012 г.) / М.В Гадиятова – Тюмень 2012 С 433436. Газетдинов, Н. И. Принципы уголовного судопроизводства. Вопросы теории и практики / Н. И. Газетдинов. — Казань : Изд-во Казанск. ун-та, 2004. Гордеев, Г. Участие прокуратуры в правовом воспитании населения / Г. Гордеев // Законность. — 2004. — № 1. Громыко, А. Прокурорский надзор в процессе конституционного правосудия / А. Громыко, А. Фирдман // Законность. — 1998. — № 11. Гуревич, М. А. Принцип объективной истины советского гражданского процессуального права / М. А. Гурович // Советское государство и право. — 1964. — 476 № 9. Гущин, В. З. Судебная реформа. Вопросы прокурорского надзора / В. З. Гущин // Право и политика. — 2001. — № 8. Давлетов, А. А. Принципы уголовного процесса: отказ от традиционного подхода : мат. межд. конф., посвящ. 75-летию Удмуртского университета / А. А. Давлетов. — Ижевск, 2006. Давыденко, Л. М. Организующая роль районного (городского) прокурора в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями / Л. М. Давыденко. — М., 1988. Додонов, В. Н. Прокуратура в России и за рубежом. Сравнительное исследование / В. Н. Додонов ; под ред. С. И. Герасимова. — М. : НОРМА, 2001. Ергашев, Е. Р. К вопросу о месте прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации. Судебная и правоохранительная системы: проблемы и перспективы развития в современной России : мат. V межрег. науч.-практ. конф. 10 ноября 2006 г. / Е. Р. Ергашев. — Казань, 2006. Ергашев, Е. Р. К вопросу о понятии и классификации правовых средств органов прокуратуры в теории прокурорского надзора / Е. Р. Ергашев // Российский юридический журнал. — 2007. — № 1. Ергашев, Е. Р. Организация работы городской (районной) прокуратуры : учеб. пособие / Е. Р. Ергашев. — Екатеринбург : Изд. дом УрГЮА, 2005. Ергашев, Е. Р. Принцип ограниченного участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел / Е. Р. Ергашев // Гражданский и арбитражный процесс. — 2007. — № 2. Ергашев, Е. Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права / Е. Р. Ергашев. — Екатеринбург : УрГЮА, 2007. Ергашев Е.Р.,Чукреев В.А. Теоретические и практические аспекты прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности / Е.Р.Ергашев, В.А Чукреев. – Екатеринбург УрГЮА, 2012. 477 Ергашев Е.Р.,Любчикова П.М. Проблемные аспекты надзорной деятельности прокурора по обеспечению исполнения административного законодательства / Е.Р. Ергашев, П.М. Любчикова– Екатеринбург УрГЮА, 2012. Жалинский, А. Э. Профессиональная деятельность юриста / А. Э. Жалинский. — М., 1997. Зануров, Р. Н. Координационная деятельность прокуратуры: законодательные и научные подходы / Р. Н. Зануров // Реферативный журнал. — Сер. Государство и право. — 2003. — № 1. Звягинцев, А. Г. Око государево. Российская прокуратура. XVIII век / А. Г. Звягинцев, Ю. Г. Орлов. — М., 1994. Зейдер, Н. Б. Судебное решение по гражданскому делу / Н. Б. Зайдер. — М. : Юрид. лит., 1966. Капитонова, Ю. В. Федеральный округ: координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью / Ю. В. Капитонова // Журнал российского права. — 2002. — № 1. Кириллова, Н. П. Прокурорский надзор : учеб. пособие / Н. П. Кириллова. — СПб., 2006. Клейнман, А. Ф. Советский гражданский процесс / А. Ф. Клейман. — М. : Изд-во МГУ, 1954. Клочков, В. В. Методологические вопросы организации и деятельности прокуратуры / В. В. Ключков // Проблемы теории законности и методологии прокурорского надзора : сб. науч. тр. — М., 1994. Кобзарев, Ф. М. Сочетание принципов независимости и централизации (подотчетности) прокуратуры: институциональный и процессуальный аспекты / Ф. М. Кобзарев // Вест. Костром. гос. ун-та. — 2006. — № 5. Кобзарев, Ф.М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития /Ф.М. Кобзарев. - М. 2002. Кобзарев Ф.М. Организация работы с обращениями граждан в органах 478 прокуратуры./Ф.М. Кобзарев. - М. 2009. Ковязина, Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России / Ю. Ковязина// Законность. — 2002. — № 1. Кожевников, О. А. О прокуратуре Российской Федерации. (Комментарий) / О. А. Кожевников, В. В. Кравчук. — Екатеринбург, 2004. Козлов, А. Ф. О сущности прокурорского надзора в СССР / А. Ф. Козлов // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. — Свердловск, 1979. Козлов, А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть / А. Ф. Козлов. — Екатеринбург, 1999. Комиссаров, К. И. Задачи судебного надзора в сфере гражданского судопроизводства / К. И. Комиссаров. — Свердловск, 1971. Коробейников, Б. В. Основные понятия прокурорского надзора / Б. В. Коробейников // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. — Ч. 2. — М., 1975. Концепция судебной реформы в РСФСР // Ведомости Верховного Совета в государственном механизме / Н. РСФСР. — 1991. — № 44. — Ст. 1435. Костенко, Н. И. Место прокуратуры И. Костенко // Государство и право. — 1995. — № 11. Кравченко, Л. С. Правовая статистика : учебник / Л. С. Кравченко. — М., 1999. Крюков, В. Ф. Прокурорский надзор: учебник / В. Ф. Крюков. — М., 2006. Лебединский, В. Г. Организация работы в органах прокуратуры / В. Г. Лебединский. — М., 1952. Ломовский, В. Д. К вопросу о концепции прокурорского надзора / В. Д. Ломовский // Российский юридический журнал. — 1995. — № 3. Ломовский, В. Д. Какой власти принадлежит прокуратура? / В. Д. Ломовский // Российская юстиция. — 2001. — № 9. Лысенко, В. Н. Развитие федерализма и Конституция РФ / В. Н. Лысенко // Государство и право. — 1997. — № 8. 479 Маршунов, М. Н. Прокурорско-надзорное право / М. Н. Маршунов. — СПб., 1991. Настольная книга прокурора / под ред. проф. С. И. Герасимова. — М. : Экслит, 2002. Орлов, М. Нет прокуратуры — нет проблемы? / М. Орлов // Законность. — 2003. — № 1. Осипов, Ю. К. К вопросу об объективной истине в судебном процессе / Ю. К. Осипов // Правоведение. — 1960. — № 2. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации : учебник / под ред. проф. А. Ф. Смирнова. — М., 2005. Пантелеев, Б. Н. Взаимодействие органов российской прокуратуры с общественностью и средствами массовой информации (правовые и организационные аспекты) : автореф. дис. … канд. юрид. наук / Б. Н. Пантелеев. — М., 2004. Похмелкин, В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел — юридический атавизм / В. Похмелкин // Российская юстиция. — 2001. — № 5. Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). — М., 1994 Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум / под ред. К. Е. Винокурова. — М. : Экзамен, 2004. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум / под ред. К. Е. Винокурова. — М., 2006. Прокурорский надзор : учебник / под ред. Ю. Е. Винокурова. — М., 2005. Прокурорский надзор : учебник / под ред. Ю. Е. Винокурова. — М., 2008. Прокурорский надзор : учебник / под ред. А. Я. Сухарева. — М., 2005. Прокурорский надзор : учебник / под ред. А. Я. Сухарева. — М., 2007. Прокурорский надзор в Российской Федерации : учеб. пособие / под. ред. В. И. Рохлина. — СПб., 2005. Протопопов, А. Л. Функции прокуратуры / А. Л. Протопопов // Правоведение. — 2000. — № 6. 480 Путин, В. В. Выступление Президента РФ на Всероссийском совещании прокуроров / В. В. Путин // Российская газета. — 2001. — 13 января. Розенфельд, В. Г. О функциях и организации деятельности прокуратуры / В. Г. Розенфельд, А. В. Фролов // Журнал российского права. — 1999. — № 2. Российский прокурорский надзор : учебник / под ред. А. Я. Сухарева. — М., 2004. Российский прокурорский надзор : учебник / под ред. А. Я. Сухарева. — М., 2008. Скуратов, Ю. И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме РФ. Конституционная законность и прокурорский надзор : сб. науч. тр. / Ю. И. Скуратов, В. И. Шинд ; отв. ред. В. В. Клочков. — М. : НИИ Проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 1994. Смирнов, А. Ф. Организация взаимодействия с редакциями средств массовой информации и журналистами : учеб. пособие / А. Ф. Смирнов. — М., 2001. Смирнов, А. Ф. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации : учебник / А. Ф. Смирнов. — М., 2005. Смирнов, А. Ф. Прокуратура и проблемы управления / А. Ф. Смирнов. — М., 1997. Топорнин, Б. Н. Конституция РФ: научно-практический комментарий / Б. Н. Топорнин. — М., 1998. Устинов, В. Глубоко ли копают прокуроры / В. Устинов // Рос. газета. — 2002. — 14 марта. Хатов, Э. Б. Координирующая роль прокурорского надзора во взаимодействии государственных органов контроля и местного самоуправления в борьбе с правонарушителями в сфере экономики / Э. Б. Хатов // Российский следователь. — 2003. — № 2. Чурилов, А. В. Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом государстве / А. В. Чурилов, В. З. Гу-щин // Государство и право. — 1998. — № 5. Шалумов, М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности / М. С. Шалумов // Государство 481 и право. — 1999. — № 1. Шалумов, М. С. Система функций российской прокуратуры / М. С. Шалумов. — Кострома, 2003. Шинд, В. И. Организация труда в районной (городской) прокуратуре / В. И. Шинд, В. Т. Михайлов. — М., 1975. Шобухин, В. Ю. Прокурорский надзор и правосудие: единство целей и задач, а не междоусобица / В. Ю. Шобухин // Уголовное право. — 2006. — № 3. ПРИКАЗ от 30 января 2013 г. N 45 ОБ УТВЕРЖДЕНИИ И ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ИНСТРУКЦИИ О ПОРЯДКЕ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ И ПРИЕМА ГРАЖДАН В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 482
