Правовая характеристика административно-нормотворческих процедур
advertisement
Министерство науки и высшего образования Российской Федерации ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «ОРЕНБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» Юридический факультет Кафедра административного и финансового права КУРСОВАЯ РАБОТА по дисциплине Административно-процессуальное право Правовая характеристика административно - нормотворческих процедур ОГУ 40.05.02. 3020.919 ОО Руководитель доцент, канд. юрид. наук ___________________В.И. Баловнева "_____"__________________ 2020 г. Студент группы 18ПД(с)АПД-1 __________________ Д.И. Гайсин "_____"__________________ 2020 г. Оренбург 2020 Утверждаю: заведующий кафедрой административного и финансового права ________________ Т.В. Летута «_____»_____________20 г. ЗАДАНИЕ на выполнение курсовой работы студенту Гайсину Денису Ирековичу по специальности 40.05.02 – Правоохранительная деятельность 1 Тема КР Правовая характеристика административно - нормотворческих процедур. 2 Срок сдачи студентом законченной КР « » 2020 г. 3 Цель и задачи КР. Цель работы - изучение теоретических и практических проблем, связанных с правовой характеристикой административно-нормотворческих процедур, определение его как вида административного процесса. Для достижения цели были определены следующие задачи: раскрыть понятие и сущность административнонормотворческих процедур; проанализировать классификацию нормотворчества. Виды и формы нормотворчества; изучить правовую основу административно-нормотворческой деятельности; рассмотреть стадии и принципы нормотворческого процесса; исследовать нормотворчество органов исполнительной власти; раскрыть нормотворчество органов местного самоуправления; изучить локальное нормотворчество организаций. 4 Исходные данные к КР: Конституция РФ, международные договоры, федеральные законы, труды ученых: С.С. Алексеева, А.А. Камарницкого, А.П. Алехина, Ю.П. Боровиковой и др, судебная практика. 5 Перечень вопросов, подлежащих разработке: административно-нормотворческие процедуры в системе административного процесса; административно-нормотворческие процедуры: Понятие и сущность; классификация нормотворчества. Виды и формы нормотворчества; правовая основа административно-нормотворческой деятельности; характеристика административно-нормотворческих процедур в процессе их реализации; стадии и принципы нормотворческого процесса; нормотворчество органов исполнительной власти; нормотворчество органов местного самоуправления; локальное нормотворчество организаций. Дата выдачи и получения задания Руководитель « » 2019 г. В.И. Баловнева Студент « » 2019 г. Д.И. Гайсин 2 Аннотация Курсовая работа посвящена теме: «Правовая характеристика административно - нормотворческих процедур». В работе дается определение юридическому процессу, делается анализ нормативным актам, регулирующим административно-нормотворческому процессу, раскрываются принципы административного нормотворчества, стадии принятия нормативных актов органами исполнительной власти. Используя труды отечественных ученых сделавших определенный вклад в науку как административно-процессуального права, автор исследует нормотворчество органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также локальное нормотворчество организаций. Работа содержит 38 листов текста. 3 Содержание Введение……………………………………………………………………………...5 1 Административно-нормотворческие процедуры в системе административного процесса…………………………………………………………………………...….7 1.1 Административно-нормотворческие процедуры: Понятие и сущность…...7 1.2 Классификация нормотворчества. Виды и формы нормотворчества…...…8 1.3 Правовая основа административно-нормотворческой деятельности…….11 2 Характеристика административно-нормотворческих процедур в процессе их реализации………………………………………………………………..…………17 2.1Стадии и принципы нормотворческого процесса…………………………..17 2.2 Нормотворчество органов исполнительной власти………………………..23 2.3 Нормотворчество органов местного самоуправления……………………..27 2.4 Локальное нормотворчество организаций………………………………….31 Заключение……………………………………………………….…………………35 Список использованных источников ………………………………………….….37 4 Введение Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти занимают центральное место в механизме реализации предписаний федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства и др. В этой связи юридическая природа нормативных правовых актов органов исполнительной власти на протяжении многих лет привлекает внимание ученых и специалистов-практиков. Обусловлено это тем, что ежегодно в нашей стране принимается только на федеральном уровне около двух тысяч нормативных правовых актов, каждый из которых занимает свое место в системе законодательства, обладает соответствующей юридической силой и регулирует конкретную группу общественных отношений. Процессы демократизации, децентрализации государственного управления создали условия для существования различных нормативных правовых актов как по форме, так и по содержанию. Среди субъектов нормотворчества особое место принадлежит федеральным органам исполнительной власти. Существо исполнительной власти не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение». Вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления. Таким образом, в правовой системе Российской Федерации важное место принадлежит нормативным правовым актам, которые принимаются в пределах своей компетенции федеральными органами исполнительной власти. Данные акты являются основной формой реализации задач и функций исполнительной власти. В них выражается юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти относительно установления, изменения или отмены административно-правовой нормы, регламентирующей соответствующие общественные отношения. Проводимые реформы (административная реформа, реформа государственной службы) заставляют по-иному оценить юридическую сущность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, определить их место и роль в механизме регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. В этой связи исследование административно-правового регулирования порядка разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти представляется актуальным и своевременным. Цель работы - изучение теоретических и практических проблем, связанных с правовой характеристикой административно-нормотворческих процедур, определение его как вида административного процесса. Для достижения цели были определены следующие задачи: - раскрыть понятие и сущность административно-нормотворческих процедур; - проанализировать классификацию нормотворчества. Виды и формы нормотворчества; 5 - изучить правовую основу административно-нормотворческой деятельности; - рассмотреть стадии и принципы нормотворческого процесса; - исследовать нормотворчество органов исполнительной власти; - раскрыть нормотворчество органов местного самоуправления; - изучить локальное нормотворчество организаций. Объектом исследования в курсовой работе являются общественные отношения, складывающиеся в процессе подготовки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Предметом исследования являются нормы административного права, определяющие механизм подготовки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Теоретические аспекты нормотворческого процесса исследовались в работах: С.С. Алексеева, А.В. Малько, В.В. Лазарева, С.А. Иванова, А.Ф. Шебанова, А.С. Пиголкина, Ю.Г. Арзамасова, А.A.M. Целика, Е.С. Слесаревой, Б.В. Российского, Ф.Ф. Яхина и др. В процессе исследования применялись методы: общефилософский, формально-логический, сравнительного правоведения. Информационной базой исследования явились имеющие отношение к теме исследования положения Конституции Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регламентирующие административно-правовой механизм порядка разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также научная и учебная литература по исследуемой проблематике. Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух разделов, объединяющих в общей сложности семь подразделов, заключения и списка использованных источников. 6 1 Административно-нормотворческие процедуры в системе административного процесса 1.1 Административно-нормотворческие сущность процедуры: Понятие и Нормотворческое производство в Российской Федерации по своему понятию и содержанию находится в поле зрения науки административного права и процесса. Более века происходит формирование научных подходов к системе и структуре нормотворческого производства. Вместе с тем, несмотря на большое количество научных исследований, вопрос о нормотворческом производстве остается дискуссионным. Значительный вклад в исследование данного вопроса внес Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Валентин Дмитриевич Сорокин. Созданные им статьи, фундаментальные монографии, были отмечены новизной, актуальностью и оказали большое влияние на развитие институтов административного процесса и в том числе на отдельные его институты, например, нормотворческое производство. В обоснование этого тезиса приведем ряд выводов из творчества профессора В.Д. Сорокина. В 1968 году В.Д. Сорокин издал монографию «Проблемы административного процесса» [17, С. 174]. Автор исследования утверждал, что административный процесс - это порядок разрешения индивидуально-конкретных дел … исполнительными и распорядительными органами государственной власти …. В 1976 году В.Д. Сорокин выпускает учебно-методическое пособие «Советское административно-процессуальное право», в котором определяет структуру административного процесса. Автор писал, что главное при решении вопроса о структуре административного процесса состоит в отыскании критерия, который бы дал возможность выделить однородные группы административных дел, рассмотрение которых составило бы содержание соответствующего вида производства. Таким критерием, по мнению автора, может служить характер индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере советского государственного управления. Руководствуясь этим критерием, автор различал производство по принятию нормативных правовых актов и другие производства. В 1998 году В.Д. Сорокин выпускает учебное пособие «Семь лекций по административному праву». В нем он определил структуру административного процесса и его виды. Одним из видов автор учебного пособия называет «производство по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти». Он доказывает, что производство по принятию нормативных правовых актов - это юридическая форма, свойственная исполнительной власти и ее правотворческой функции, осуществляемой в соответствии с законодательством. 7 В научной литературе существует много подходов к рассмотрению нормотворческого производства. Учитывая, что нормотворческое производство является составной частью деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, рассмотрим ее с точки зрения отношения к административному процессу В.Д. Сорокина. В 2002 году В.Д. Сорокин издает монографию «Административный процесс и административно-процессуальное право». Автор в монографическом исследовании уделяет внимание структуре административного процесса и его видам. Выделяет из многочисленных производств производство по принятию нормативных актов государственного управления. Он говорит о том, что нормативные правовые акты органов исполнительной власти бессистемно регулируют производство по принятию нормативных правовых актов, при этом в органах исполнительной власти набор актов оказывается весьма различным. Зачастую исследователи склонны рассматривать административное нормотворчество в качестве сложного правоотношения, а все логически следующие из данного подхода «шероховатости» и противоречия снимать с помощью выявления двухплоскостной структуры такого правоотношения: объектом процессуального правотворческого отношения принято считать материальное правотворческое отношение, постулируя тем самым усложненную систему существующих взаимосвязей в процессе принятия, изменения и отмены нормативных актов управления в единстве их статики и динамики. Таким образом, административно-нормотворческий процесс – совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по созданию подзаконных нормативных правовых актов в целях создания правовой базы для реализации законов. 1.2 Классификация нормотворчества нормотворчества. Виды и формы Нормотворчество как универсальный процесс формирования и развития правовых актов может быть разделен на несколько видов. Причем, речь идет не об искусственной их классификации, поскольку в реальной жизни устойчиво существуют именно виды нормотворческой деятельности. Критерием выделения видов нормотворчества служат: а) субъект нормотворчества, т.е. орган или сообщество, которое вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом. Именно данный субъект может выступить с инициативой подготовки и принятия правового акта либо реагировать на нормотворческую деятельность других субъектов. Рассмотрение предложений последних является либо обязательным, согласно конституционным и иным правилам взаимоотношений других органов, либо рекомендательным. Если 8 круг субъектов нормотворчества строго определен, то круг субъектов инициативы более широкий и, как правило, регулируется лишь частично. Тем самым стимулируется участие в нормотворчестве граждан и их общественных отношений, локальных органов и др.; б) регламенты нормотворчества различных государственных органов регулируют процессы подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов. В них точно фиксируются этапы, стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним действий, субъекты - участники каждой стадии и их права, обязанности и взаимоотношения. Процедуры могут быть в виде регламентов палат Парламента, порядка или правил подготовки и принятия актов в органах исполнительной власти. Нередко они содержатся внутри статусных законов или положений, определяющих статус, задачи, функции и полномочия соответствующих органов; в) нормотворческие процессы ориентированы на строго определенные виды правовых актов как цели их деятельности, как легальные рамки право формирующих действий, как границы, отделяющие создаваемый акт от актов других органов. Для этих целей служат положения конституций, устанавливающие систему, виды, признаки правовых актов и их соотношение между собой; г) принципиальное значение имеет правильное определение темы будущего правового акта, его возможного объема и содержания. Это позволяет избегать ненужного смешения на практике видов актов и решать с помощью законов вопросы, отнесенные к ведению Правительства, или с помощью указов вопросы компетенции Парламента и Правительства. Точное определение предмета правового регулирования позволяет, далее, верно избрать форму акта среди ему однородных [18, С. 55]. С учетом названных критериев можно выделить пять основных видов нормотворчества: законотворчество, подзаконное нормотворчество, локальное нормотворчество местного самоуправления (как известно, признается муниципальное право), прямое, непосредственное нормотворчество, договорное нормотворчество. Законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов. Закон - акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным и представительным органом в особом порядке и обладающий стабильностью. Законом регулируются вопросы, имеющие важнейшее государственное значение. В обобщенном виде можно сказать, что только законом могут быть урегулированы: - вопросы конституционного характера; - принципы организации, порядок формирования и деятельности высших и местных органов государственной власти и управления; - основные права, свободы и обязанности граждан, способы их охраны и обеспечения; 9 - основные условия создания и деятельности общественных организаций; - решение вопросов принятия и изменения бюджета; - установление всех видов налогов; - установление основных положений регулирования экономики; - основные вопросы обороны и международных отношений; - правовой статус средств массовой информации. В юридических актах-положениях конституций, регламентах палат парламентов законов об организации парламентов подробно регламентируется порядок подготовки и принятия законов. Подзаконное нормотворчество Президента, Правительства и иных органов исполнительной власти отличается рядом особенностей. Оно сообразуется с положениями законов. Подзаконное нормотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов ввиду своей очевидной динамичности. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Существует порядок подготовки проектов указов Президента Российской Федерации, есть порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства, равно как и общий регламент его деятельности. В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации действуют аналогичные процедуры. Ввиду общности целей и принципов нормотворчества важно добиваться согласованного участия одних субъектов в нормотворчестве других. Известно, что существуют конституционные рамки участия Президента и Правительства в подготовке проектов законов, с первого этапа и до рассмотрения, одобрения и подписания. В России сейчас действует Положение о законопроектной деятельности Правительства, не допускающее, в частности, прямого внесения министерствами и другими органами проектов законов в комитеты Государственной Думы и Совета Федерации, минуя Правительство. Разновидностью нормотворчества является порядок прямого непосредственного принятия правовых актов речь идет, прежде всего, о референдуме как конституционном способе принятия законов и других решений государственного значения процедура проведения референдума обычно регулируется помимо норм конституций в специальных законах таковы, например федеральный закон о референдуме законы субъектов российской федерации о порядке проведения референдумов в республиках областях и т.п., а также законы о местном референдуме. Прямое нормотворчество такого рода характеризуется рядом признаков: a) оно проводится по инициативе групп граждан, населения определённой численности; б) в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения; 10 в) итоги референдума (народного голосования) являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой; г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели обеспечить полное и свободное народное волеизъявление. В широком смысле слова в нормотворчестве участвуют и местное самоуправление. Но это двойное участие оно касается государственного нормотворчества в тех или иных формах и собственного нормотворчества. Ввиду отдалённости местного самоуправления от государственной власти формируемое муниципальное право состоит из двух “слоёв”. Нормы законов и иных нормативных актов, принятых на уровне Российской Федерации и её субъектов по вопросам местного самоуправления (таковы, например, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” [3] и аналогичные законы республик областей и д.р.). Второй уровень - норма саморегуляции. К числу последних относятся уставы местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги опросов населения, местные референдумы. Особое значение имеет инициатива, позволяющая гражданам населенных пунктов разрабатывать и участвовать в обсуждении проектов актов в местных органах. Саморегулирование на местах выражается как в широких рамках локального нормотворчества, так и в проявлении общественных инициатив как фактора нормообразования. Инициатива, самостоятельность, нормы-самообязательства, самоответственность - таковы черты локального нормотворчества. Разновидностью нормотворчества является деятельность государственных органов по заключению нормативных договоров. Это конституционные внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижения договорённостей завершаются заключением договоров и соглашений. Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий. 1.3 Правовая деятельности основа административно-нормотворческой Эффективность реализации федеральными органами исполнительной власти своих полномочий непосредственно связана с их нормативно-правовым оформлением. Многоаспектный характер функций федеральных органов исполнительной власти предопределяет существование разнообразных подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих их административную деятельность. Разнообразие административной 11 деятельности федеральных органов исполнительной власти, в свою очередь, предполагает существование процедуры подготовки, принятия и регистрации их нормативных правовых актов. Нормотворчество – одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы — законам и иным нормативным актам — судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Подобных норм и правил очень не хватало советскому обществу. Однако эта нехватка была вызвана не недостаточной разработанностью теории и практики правотворческой деятельности, а другими, далекими от науки причинами. В буквальном смысле слова правотворчество — это процесс создания (творения) правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах. Поэтому закономерно, что вопросы правотворчества постоянно находятся в поле зрения юристов-ученых и практиков. В свое время профессор С.С. Алексеев выдвинул идею, согласно которой определять правовое регулирование необходимо через понятие «правовое воздействие». По его мнению, «правовое регулирование - это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативноорганизационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя» [5, C. 209]. Такой подход прочно утвердился в юридической науке. Однако отдельные авторы понимают правовое регулирование как процесс воздействия государства на общественные отношения только с помощью юридических норм. Рассматривая нормы права с точки зрения юридической силы, следует отметить, что традиционной классификацией является их разделение на нормы законов и подзаконных актов, конечно, с соответствующим их ранжированием. При этом ведомственные нормы выступают особым видом правовых норм подзаконных актов. Они носят второстепенный характер, поскольку принимаются на основе и во исполнение "первичных" правил либо образцов (эталонов) поведения и направлены на конкретизацию норм высших органов государственной власти. Содержание ведомственных норм, как правило, направлено на организацию исполнения норм, обладающих большей юридической силой по сравнению с ведомственными нормами права. Кроме того, в ходе научных исследований данной группы нормативноправовых актов выявляются проблемы, в том числе пробелы правового 12 регулирования нормотворчества органов государственного управления. Несмотря на значительные теоретические наработки в этой сфере, отечественное законодательство весьма слабо продвигается по пути регламентации материальных и процессуальных аспектов нормотворчества. Основной закон в этой сфере - Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» уже больше десяти лет остается в стадии законопроекта. Отсутствие законодательных основ в этой сфере не способствует реализации и соблюдению принципа законности, несмотря на наличие правовых механизмов в виде юридической, антикоррупционной, финансовой и других видов экспертиз. Подзаконные нормативные правовые акты выполняют важную роль в системе нормативного правового регулирования. В сложившейся правовой основе подготовки подзаконных нормативных правовых актов имеются отдельные пробелы, восполнение которых может повысить эффективность нормотворчества. Важной характеристикой подзаконного акта является предмет правового регулирования, он определяет основное содержание акта и его форму. Так, Д. В. Долотова справедливо отмечает, что многообразие форм правовых актов объясняется различием в их юридической силе и предмете правового регулирования [7, C. 53]. Следует согласиться с Ю. П. Боровиковой, которая пишет, что множественность актов затрудняет выбор их формы для решения определенных вопросов. Зачастую трудно разобраться чем «порядок» отличается от «инструкции» или «положения» [8, C. 21]. Г. В. Романова пишет, что предмет регулирования или объект правового воздействия является одним из требований к структуре подзаконного правового акта. Практика свидетельствует о немалых трудностях в выборе предмета подзаконного правового акта. Его темой нередко становятся вопросы, не относящиеся к данному предмету регулирования, а также вопросы, выходящие за пределы компетенции издающего органа [12, C.69]. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» [4] (далее — Постановление Правительства РФ № 1009), федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты только в форме: постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. К сожалению, в постановлении Правительства РФ № 1009 не раскрывается предмет регулирования указанных подзаконных актов. Представляется, что каждый нормативный правовой акт должен иметь четкое место в системе правового регулирования, выполняя характерную и свойственную лишь для него роль. Функциональная неопределенность подзаконных правовых актов приводит к бессистемному использованию существующих форм. В результате ведомственная нормотворческая практика носит противоречивый характер. Зачастую одни и те 13 же виды общественных отношений могут регулироваться разными формами подзаконных актов. Кроме того, встречаются случаи издания нормативных правовых актов в не предусмотренных формах. К примеру, подзаконные акты, могут быть изданы в форме порядка, руководства, наставления, регламента и так далее. Считаем, что Постановление Правительства РФ № 1009 должно содержать легальные дефиниции основных форм подзаконных актов. Эти дефиниции должны раскрывать специфику содержания и предмета регулирования подзаконных актов. Выскажем ряд предложений, касающихся предмета правового регулирования основных форм подзаконных актов. Прежде всего, хотелось бы отметить, что из существующего перечня подзаконных актов следует исключить две формы — постановление и распоряжение. На наш взгляд, такая форма как постановление характеризует нормотворческий статус высшего исполнительного органа государственной власти — Правительства РФ. Издание постановлений видится нам исключительной прерогативой Правительства РФ. Более того, не удивительно, что нормотворческая практика федеральных министерств и служб практически не знает примеров использования данной формы подзаконного акта. Юридические функции распоряжения как разновидности правового акта в большей степени связаны с организационными, оперативноисполнительными вопросами, нежели чем установлением общих правил поведения. Иными словами, распоряжение является не нормативным правовым, а организационно-управленческим актом. Функциональная роль положения должна заключаться исключительно в статусном регулировании. Иными словами, положение — это подзаконный нормативный правовой акт, устанавливающий основы правового статуса органов власти, их территориальных подразделений, а также структурных единиц (секторов, отделов, управлений и так далее). Несколько проблематичным видится разграничение предмета регулирования таких актов, как инструкции и правила. В юридической литературе он раскрывается довольно однообразно. Приведем соответствующие примеры. По мнению Ю. Г. Арзамасова инструкции содержат нормы, устанавливающие кем, как, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности в министерстве или ведомстве [7, C. 164]. Под правилами ученый понимает — форму нормативного правового акта, которым устанавливаются процедурные нормы, определяющие порядок осуществления какого-либо рода деятельности. Как видно из определений и инструкции, и правила содержат определенные процедурные нормы, определяющие порядок и последовательность деятельности должностных лиц государственного органа. Полагаем, что разграничить инструкции и правила можно следующим образом. Инструкции должны выступать основной формой подзаконного регулирования деятельности органа власти. Инструкции — это подзаконный акт, который определяет правила и последовательность действий, необходимых 14 для реализации отдельной государственной функции и властного полномочия, закрепленных в нормативных правовых актах, определяющих статус органа власти. В отличии от инструкции, правила предназначены для более «локального» регулирования. Если инструкции необходимы для регулирования порядка реализации какой-либо одной государственной функции, то правила, будут полезны для регулирования более частных и мелких вопросов порядка выполнения или оформления какого-либо действия либо операции в рамках реализации соответствующей государственной функции. Таким образом, функциональная роль правил видится нами в качестве субсидиарного акта по отношению к инструкции. Правила принимаются в том случае, если в силу объема не целесообразно включать порядок выполнения какого-либо действия в инструкцию. Итак, правила — это подзаконный акт, выполняющий субсидиарную роль по отношению к инструкциям и содержащий нормы, определяющие порядок совершения и оформления отдельных операций, действий и стадий, совершаемых при реализации государственно-значимых функций и полномочий. Отметим роль нормативных приказов. На наш взгляд, нормативные приказы — это подзаконные акты, направленные на регулирование внутриорганизационных вопросов деятельности органов власти (утверждают перечень, формы документов либо содержат рекомендательные нормы и т. д.); а также используются для внесения изменений в существующие формы нормативных правовых актов. Учитывая значение и объем подзаконного нормотворчества в современной России представляется крайне важным уделять пристальное внимание правовой основе нормативного регулирования принятия подзаконных актов. Правовое регулирование должно носить целостный, системный и непротиворечивый характер. Считаем необходимым, внести изменения в Постановление Правительства № 1009 и закрепить дефиниции основных форм подзаконных актов, раскрывающих предмет их регулирования. Говоря об особенностях подготовки законов, указов Президента и актов Правительства в России, необходимо отметить, что их разработка должна осуществляться в соответствии с требованиями, содержащимися в следующих нормативных правовых актах: 1. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания, принятый постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД. 2. Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации». 3. Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. № 604 «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации». 15 Помимо норм права, которые содержатся в перечисленных документах, в законодательстве существуют отдельные процедурные нормы, закрепленные в статусных актах, регламентирующие конкретные действия на этапах подготовки проектов федеральных нормативных правовых актов в определенном властном органе. Примером может служить ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)», в которой говорится, что проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России. На наш взгляд, в нормотворческом производстве отсутствует системность, что дробит и разобщает нормы права, регламентирующие нормотворческие процедуры в органах государственной власти. Следовательно, материальные и процессуальные нормы должны быть обобщены в одном акте, регламентирующем ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации. 16 2 Характеристика административно-нормотворческих процедур в процессе их реализации 2.1 Стадии и принципы нормотворческого процесса Статья 1 Конституции РФ указывает, что «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» [1]. Таким образом, законотворчество является одним из основных средств развития и функционирования государства. В соответствии со статьей 94 Конституции РФ: «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации» [1]. Следовательно, законотворчество является основной функцией российского парламента, только Федеральное Собрание РФ имеет право издавать федеральные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Основная задача любого нормотворческого органа заключается в обязанности издавать качественные, своевременные, а главное — эффективные законы. Понятия «законотворчества» и «нормотворчества» близки, но не идентичны друг другу, так как нормотворчеством занимаются и иные, в частности исполнительные органы власти, а если рассматривать органы местного самоуправления, как не относящиеся к системе органов государственной власти, то следует отметить, что значительный массив нормативных актов разрабатывается и принимает представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Соблюдение процедур нормотворчества является одной из главных гарантий легитимности принимаемых нормативных актов. Регламенты, устанавливающие процедуры призваны в настоящее время обеспечить качество подготовки и одобрения правовых актов. В связи с чем, разработка процедурных правил представляет собой весьма важное, сложное и кропотливое дело. С принятием Конституции РФ, перед российским парламентом стояла задача детальной проработка законодательного процесса во всех его стадиях, путём упорядочивания нормативного материалов для формирования чёткой картины деятельности органов государственной власти в этой сфере. Регламенты регулируют весь законодательный процесс и специфику принятия отдельных видов законов с момента внесения законопроекта и до вступления закона в силу. Столь полную регламентацию можно объяснить важностью для государства этого вида деятельности. Необходимо отменить, что проекты актов должны отличаться достаточно высоким качеством юридической техники. Как известно, нормотворческий процесс разделяется на стадии. Различные авторы насчитывают различное количество стадий. На федеральном уровне законодательный процесс включает, чаще всего, пять 17 стадий: внесение законопроекта в Государственную Думу, рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие закона Государственной Думой, утверждение закона в Совете Федерации, подписание и обнародование закона Президентом РФ. Некоторые авторы указывают наличие основных и дополнительных стадий законодательного процесса . Предпочтительно выделение в нормотворческом процессе следующих стадий: законодательная инициатива и порядок внесения законопроекта в Государственную Думу; принятие федеральных законов и проектов федеральных конституционных законов Государственной Думой; рассмотрение и одобрение федеральных законов и федеральных конституционных законов Советом Федерации; порядок преодоления разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов и проектов федеральных конституционных законов; рассмотрение федеральных законов и федеральных конституционных законов Президентом РФ; повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом РФ; опубликование и вступление в силу федеральных законов и федеральных конституционных законов. Кроме того, следует отметить специфику принятия поправок к Конституции РФ и специфику внесения, рассмотрения и принятия федерального закона «О федеральном бюджете». В отличие от федерального процесса нормотворчества, на уровне субъекта РФ наблюдается усеченный нормотворческий процесс. В представительных органах власти в связи с наличием единственной палаты в органах законодательной власти субъектов, законотворческие процедуры значительно упрощаются. Вместе с тем, ранее существовавшие двухпалатные региональные парламенты в нормотворческом процессе устанавливали излишние стадии согласования проектов, а сам нормотворческий процесс неоправданно затягивался. Упрощенная система процедур представляется в системе органов местного самоуправления, однако, скорость принятия нормативных актов влияет на качество нормативного материала, а также в определенных случаях приводит к отмене актов, не соответствующих федеральному и региональному законодательству. На первой стадии нормотворческого процесса следует упомянуть так называемый «преднормотворческий процесс». Он охватывает этап от появления идеи, предложения о необходимости разработки нового закона до поступления этого предложения на рассмотрение соответствующего органа и подготовки законопроекта. Изначально очень важно определить предмет законодательного регулирования. К сожалению, субъекты законодательной инициативы зачастую не приводит тщательного анализа процессов, явлений и отношений, которые могут быть избраны в качестве объекта законодательного воздействия. 18 Во многих случаях круг законодательно регулируемых отношений, которым свойственны высокая социальная значимость для общества, государства и гражданина, имеют огромное значение для стабильности государственных отношений. Вместе с тем, в некоторых случаях законодатель принимает решение о проведении «нормотворческого эксперимента», то есть принимается нормативный акт, регулирующий важные стороны социальной жизни населения, а затем в процессе правоприменения рассматривается вопрос об оправданности данного нормативного регулирования. Автор считает, что «нормотворческие эксперименты» противоречат условиям соблюдения конституционных прав человека и гражданина. Нормативный акт является сложным законопроектом, в связи с чем, к его оценке привлекаются эксперты и специалисты различных областей знаний, сопряжённых с темой законопроекта. Любой проект требует лингвистической, криминологической, правовой и антикоррупционной экспертизы. После разработки законопроекта он вносится в соответствующий нормотворческий орган. Круг субъектов законодательной инициативы в России достаточно широк. Согласно статье 104 Конституции Российской Федерации [1] и статье 103 Регламента Государственной Думы право законодательной инициативы принадлежит: Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения [7]. Конституция РФ содержит исключительный перечень субъектов права законодательной инициативы. Это значит, что любое иное лицо, либо орган, либо организация, либо группа лиц могут стать субъектами права законодательной инициативы и непосредственно вносить свои законопроекты в Государственную Думу только после принятия соответствующей поправки к Конституции РФ. В субъектах федерации правом законодательной инициативы наделяются и другие субъекты, и только на уровне местного самоуправления правом законодательной инициативы наделены группы граждан, которые непосредственно вносят проекты нормативных актов в органы местного самоуправления, при соблюдении определенной процедуры. На взгляд автора, не совсем оправдано отсутствие права законодательной инициативы для группы граждан в субъектах федерации. Право законодательной инициативы является субъективным правом и может быть осуществлено только в определенных формах. Несоблюдение форм реализации права законодательной инициативы предоставляет законодателю право отказать 19 субъекту права в реализации его права в конкретном случае и потребовать исправления нарушения принятых форм. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения проектов нормативных актов, проектов о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные акты, поправок к законопроектам. При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены: пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона и финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат). Для полного изучения и обсуждения проектов в процедуру принятия нормативного акта включается несколько чтений. В Федеральном Собрании РФ применяется 3—4 чтения, в субъектах федерации, как правило, 1—2 чтения, в органах местного самоуправления проект обсуждается и принимается одновременно. Исключение составляют уставные (конституционные) нормативные акты и бюджеты всех уровней, имеющие особые условия обсуждения, в том числе публикация проектов, публичные чтения и процедура внесения замечаний и предложений в ходе подготовки нормативных актов. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в исполнительных органах власти, рассматривается и принимается по упрощенной и сокращенной процедуре обсуждения. Представляет интерес ситуация внесения альтернативных законопроектов, рассматриваемых одновременно посредством рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Вместе с тем оба проекта имеют свои положительные стороны, однако в условиях неразвитости системы юридической техники, объединить качества обоих проектов не представляется возможным [16, C. 13]. В определенной степени отрицательный опыт нормотворчества связан с объединением второго и третьего чтения в одну процедуру, с «увеличением скорости нормотворчества» страдает качество нормативных актов, в отдельных случаях необходимо также «всенародное обсуждение» проектов. Например, такие нормы, затрагивающие все население государства, как социальные нормы потребления газа, воды и электроэнергии требуют всенародного обсуждения. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в 20 целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Однако такая регламентная процедура предусмотрена только в Федеральном Собрании РФ, субъекты РФ и органы местного самоуправления такую процедуру не используют [15, C. 188]. Отдельного внимания требует порядок наложения «вето» на проекты, принятые законодательными и представительными органами власти, а также «вето» в процессе нормотворчества в органах исполнительной власти. Административное нормотворчество, как и любой другой процесс, базируется на существовании ряда определенных принципов, которые в совокупности образуют определенную систему. Принцип социальной ориентации означает, что нормотворческие решения должны быть направлены на обеспечение социальных интересов граждан. В процессе создания нормативно-правовых актов должно непременно учитываться положение, согласно которому, регулирование общественных отношений представляет собой основную социальную функцию государства и права. В этой связи, в первую очередь, следует: четко определить границы обеспечиваемых государством базовых социальных гарантий; выделить основные приоритеты социальной политики. Переходя к характеристике принципа демократизма, мы отмечаем, что последний, являясь системообразующим принципом нормотворчества, с одной стороны, предполагает конструктивное сотрудничество государственных структур и гражданского общества в рассматриваемой сфере, а, с другой, требует, чтобы нормотворческая деятельность государственных органов опиралась на широкую базу социального ожидания, согласия и поддержки принимаемых решений [21, C. 122]. Рассматривая вопрос о нормотворчестве государственных органов, мы подчеркиваем, что органы управления, реализуя нормотворческую функцию, издают многочисленные нормативные правовые акты с целью конкретизации положений, содержащихся в законодательных актах. При этом необходимо, чтобы установленная процедура создания нормативных правовых актов давала возможность участия в этом процессе и гражданам. Обеспечение права граждан на участие в государственном управлении есть принцип эффективного управления. Для того чтобы было обеспечено данное требование, одним из основных качеств, которым должен обладать нормативный правовой акт, является его законность. Законность - универсальный принцип, охватывающий все стороны правовой жизни. Он занимает особое место в системе принципов нормотворчества органов государственного управления и носит характер основополагающего, системообразующего принципа нормотворчества. Законность нормотворчества может быть представлена в качестве совокупности, обращенных к органам государственного управления и их должностным лицам, требований как к содержанию издаваемых ими нормативных правовых актов, так и непосредственно к процессу их разработки, 21 нашедших отражение в системе принципов нормотворчества и их точное и последовательное соблюдение в административном нормотворческом процессе. Большое значение в практике нормотворчества имеет принцип научной обоснованности. Принцип научной обоснованности нормотворчества, как мы считаем, предполагает, что методы, формы и средства управления общественными процессами должны иметь научную основу и быть проверены на практике. Кроме того, необходимо на уровне фундаментальных научных исследований разрабатывать теорию нормотворчества, которая бы включала вопросы методологии и технологии нормотворчества. Реализация принципа научной обоснованности возможна при обязательном условии сбора и анализа всей совокупности экономической, правовой и иной информации. Сложившаяся практика нормотворчества предполагает привлечение к разработке нормативных правовых актов, как деятелей науки, так и практических работников. Но, как отмечает автор, пока эффективность правового регулирования остается низкой. Переходя к исследованию такого системообразующего принципа нормотворчества как оптимальность, мы отмечаем, что основу рассматриваемого принципа составляют положения, многие из которых являются характерными для всего административного процесса [16, C. 255]. Принцип оптимальности находит свое проявление и непосредственно в технологическом процессе конструирования как отдельных правовых норм, так и нормативного правового акта в целом. Это относится как к формулированию самого содержания правовой нормы, так и к использованию метода правового регулирования. Специфическим проявлением принципа оптимальности, по мнению диссертанта, можно считать также решение вопросов, связанных с выбором формы нормативного правового акта, его структуры, и установленных для данного акта атрибутов. Кроме того, принцип оптимальности должен найти свое отражение и в оптимальной организации нормотворчества, использовании оптимальных организационных процедур, обеспечивающих эффективность нормотворческого процесса, что, в конечном итоге, влияет и на эффективность всего правового регулирования. В данном аспекте речь должна идти и об оптимальном распределении полномочий при принятии нормотворческих решений, и о необходимости сочетания единоначалия и коллегиальности. Принципы системности и иерархичности, являясь всеобщими, кибернетическими принципами управления, действуют во всех системах, в том числе и в административном нормотворчестве. Принцип системности определяет целостность, связанность, единство, т.е. рассмотрение системы как целого в совокупности ее частей. Соблюдение принципа иерархичности всей системы российского законодательства позволяет упорядочить процесс создания нормативных правовых актов с тем, чтобы он не нарушал ее целостности. Положение 22 нормативного правового акта и объем полномочий, закрепленных за органами их издающими, обуславливают юридическую силу издаваемых властным органом нормативных правовых актов. А от юридической силы нормативного правового акта зависит место того или иного акта в правовой системе, установление иерархических связей и соподчиненности с другими актами. В диссертации подробно дан анализ иерархически построенной системы подзаконных актов, издаваемых органами государственного управления. Таким образом, мы можем сделать выводы, что понимание системообразующих принципов административного нормотворчества позволяет показать их значимость и необходимость учета в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов органами государственного управления. Полагаем, что с учетом логики нормотворческого процесса, приемов юридической техники на отдельных стадиях нормотворческого процесса, совершенствования юридических процедур, возможно эффективное регулирование возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений, обеспечение прав и обязанностей их участников. Прежде всего, вслед за другими авторами, хочется указать на слабое развитие юридической техники российских нормативных актов, которая является не только препятствием в законодательном процессе, но и, что важно, существенно снижает качество и, как следствие, эффективность законов. С этой проблемой можно бороться как путем компьютеризации самого нормотворческого процесса, так и путем создания электронных механизмов, способных подготовить текст нормативных актов и адаптировать к российской правовой системе. 2.2 Нормотворчество органов исполнительной власти Процесс нормотворчества выступает неотъемлемой частью существования любого цивилизованного общества и государства в целом. Человеческое общество является сложной социальной системой. Многочисленные формы взаимодействия индивидов во многих ситуациях характеризуются противоречивыми интересами их участников. Как отмечает С.В. Поленина, так как важными качествами общества выступают организованность, упорядоченность образующих социальную жизнь общественных отношений, постольку одним из способов согласования интересов людей и сглаживания возникающих между ними и их объединениями конфликтов является социальное регулирование. Действующие нормативные акты строятся на основе определенной иерархической системы [16, С. 57]. Нормотворчество может осуществляться как органами законодательной, так и органами исполнительной власти. Особо необходимо выделить нормотворчество Президента Российской Федерации, так как Президент по Конституции Российской Федерации не относится ни к законодательной, ни к 23 исполнительным ветвям власти, выступая гарантом Конституции Российской Федерации. Президент Российской Федерации, являясь главой государства, на основе Конституции и законов Российской Федерации осуществляет нормотворческую деятельность, путем издания указов, которые могут быть носить как нормативный, так и индивидуальный характер. Все акты принимаемые Президентом РФ должны подлежать обязательному официальному опубликованию, исключение из этого правила делается только для актов или отдельных их положений, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Официальным опубликованием актов Президента РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации. Говоря о нормотворчестве органов исполнительной власти, в первую очередь следует остановиться на нормотворчестве Правительства Российской Федерации. Нормотворчество Правительства, как органа федеральной исполнительной власти, отнесено к сфере решения вопросов государственного управления, закрепленные за ним Конституцией Российской Федерации. Данные акты нормативного характера Правительство, как правило, издает в форме постановлений. Следующим уровнем нормотворчества органов исполнительной власти является нормотворчество министерств, государственных комитетов и иных ведомств на федеральном уровне. Такое нормотворчество может осуществляться в различных вариантах принятия, утверждения и наименования нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. По мнению В. Д. Сорокин, такие нормативно-правовые акты могут приниматься в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. При этом надо учитывать, что нормативное регулирование запрещает принятие таких нормативных правовых актов не допускается в виде писем и телеграмм. Интересным нововведением на уровне ведомственного нормотворчества является принятие доктринальных актов и представлено в виде доктрин, концепций, стратегий и др. [17, С. 55] Нормотворчество министерств, государственных комитетов, иных ведомств, обусловлено тем, что, будучи центральными органами исполнительной власти, они руководят возложенными на них сферами управления. Полномочия органов исполнительной власти в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента и Правительства. Содержание ведомственного нормотворчества в первую очередь включают подготовку и принятие ведомственных нормативных правовых актов, на втором плане находится изменение, дополнение и отмена норм права. Исходя из этого, следует отметить что включение в эту деятельность некоторыми авторами подготовки министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти проектов законодательных, президентских и правительственных нормативных правовых актов следует признать не вполне обоснованным. В данном случае, ведется речь или об участии министерств и 24 ведомств, то есть федеральных органов исполнительной власти в подготовке соответствующих законопроектов, или об их участии в разработке президентских и правительственных нормативных правовых актов по некоторым поручениям указанных органов государственной власти. А этом случае, в данном виде юридической деятельности принимают участие различные органы власти, то ее запрещается назвать чисто ведомственным нормотворчеством. В понятие рассматриваемой деятельности следует вносить юридический процесс не только по разработке, но и принятию, отмене и изменению ведомственных норм права, выраженных в той или другой форме (приказ, инструкция, административный регламент и т. п.). Характеризую нормотворчество данного уровня, можно исходить из позиции, в соответствии с которой, участие какого-либо министерства в принятии нормативных правовых актов высших органов государственной власти — это не нормотворчество в чистом виде, а выполнение лишь отдельных нормотворческих функций федеральными органами исполнительной власти. Обычно, министерства, являясь органами единоличного руководства, издают приказы, распоряжения и инструкции, государственные комитеты как коллегиальные органы издают постановления, распоряжения, инструкции. В юридической науке в современной науке отсутствует единый подход к вопросу о ведомственном нормотворчестве. При всем многообразии научного материала, касающегося нормотворчества, степень проработки вопросов исследуемого института явно недостаточна[13]. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежат в связи с этим официальному опубликованию, прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции России, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу. Нормотворчество может осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, такое нормотворчество можно характеризовать как региональное нормотворчество. Под региональным правотворчеством понимается деятельность специально уполномоченных на то субъектов, в рамках своей компетенции, направленная на создание, изменение или отмену региональных норм права путем принятия региональных нормативных правовых актов по предметам ведения субъекта Федерации, отражающих в том числе и специфику региона 25 [14, С. 44]. Региональным правотворчеством принято считать деятельность по изданию нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, т.е. правотворчество в данном случае следует рассматривать как синоним нормотворчества. В данном контексте правотворчеством следует признавать издание любого вида нормативного правового акта любым субъектом государственной власти, который при этом реализует установленную законом компетенцию. Принимая нормативные-правовые акты (обычно они имеют разные наименования - решения, постановления, распоряжения и т.д.), органы муниципальной власти, например, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские представительные органы власти и соответствующие им местные администрации обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, в соответствии с закрепленными за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов. Являясь одной из коллективных форм проявления муниципальной демократии, народная правотворческая инициатива может реализовываться социально-территориальной группой населения. В качестве примера реализации гражданами права на нормотворческую инициативу в рамках нормотворчества субъектов РФ можно рассмотреть ст. 22 Устава Краснодарского края, которая устанавливает, что: «Население края может осуществлять гражданскую инициативу путем выдвижения предложений для рассмотрения Законодательным Собранием края. В Законодательное Собрание края предложения в порядке гражданской инициативы могут вноситься от имени не менее чем 10 тысяч избирателей. Гражданская инициатива (коллективное обращение) не позднее чем в месячный срок подлежит рассмотрению Законодательным Собранием края. Результат рассмотрения в семидневный срок доводится до граждан через средства массовой информации или организаторов коллективного обращения». Делегирование правотворческих полномочий федерального уровня допустимо при исполнении собственной нормотворческой деятельности вплоть до органов местного самоуправления. В законодательстве федерального уровня не наблюдается именно делегирование права на принятие органами местного самоуправления соответствующих нормативных правовых актов. Конституция Российской Федерации в ст. ст. 12 и 132 определяет делегированный характер нормотворческих полномочий органов местного самоуправления. Не является частью конкретного делегирования, право органов местного самоуправления на формирование позитивного права, такое положение сомнительно, а тем более проблематично заниматься собственным правотворчеством, хотя в юридической литературе часто признается такая возможность. Одновременно с существованием в России правотворческой деятельности законодательных органов государственной власти РФ, субъектов РФ правотворческая деятельность представительных органов муниципального образования РФ 26 определяет совершенствование одного из элементов российской правовой системы – системы муниципальных правовых актов. Муниципальное нормотворчество является одним из основных направлений деятельности муниципальных образований. Результатом муниципального нормотворчества является нормативный акт, принимаемый непосредственно населением или издаваемый органом местного самоуправления[17, С. 74]. Основной закон Российской Федерации не содержит норм о правотворчестве местного самоуправления, но в то же время закрепляется самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий [8]. В соответствии с отсутствием законодательного закрепления понятия «нормативный правовой акт» для определения муниципального правового акта обратимся к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3]. Проведенное исследование позволяет говорить о разветвленности и разноуровневости нормотворчества исполнительных органов власти. Данные акты принимаются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Нормативные акты, принимаемые в результате нормотворчества исполнительных органов власти, составляют большой и важный пласт нормативного регулирования. 2.3 Нормотворчество органов местного самоуправления Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, форму осуществления народовластия. Однако реализация любой формы власти возможна только через принятие компетентными органами и исполнение всем обществом в целом нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения. Под муниципальным (местным) нормотворчеством понимается осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения [11, С. 9]. Основная задача любого нормотворческого органа заключается в обязанности издавать качественные, своевременные, а главное — эффективные нормативно-правовые акты (законы). Понятие муниципального правового акта содержится в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3]. Но наряду с законным понятием, вопросу правовой природы муниципальных правовых актов посвящены статьи Л. А. Быковой, В. Г. Коняхина, В. Ю. Самовича. В указанных статьях авторы приводят разные точки 27 зрения учёных в отношении понятия муниципального правового акта, его сущности, признаков и места в общей системе российского права [9, С. 22]. В юридической литературе вопросам природы, специфики, эффективности, качества, проблемам и перспективам муниципального нормотворчества посвящены работы таких ученых как А. С. Авитисов, А. Н. Артамонов, Л. А. Быкова, А. А. Джагарян, О. Л. Казанцева, В. Г. Коняхин, Д. А. Савченко, Е. С. Шугрина и многие другие. Я думаю, что вопросам нормотворчества органов местного самоуправления будут посвящены еще сотни работ учёных, поскольку существуют разные точки зрения в этой области, а муниципальное право продолжает развиваться и усовершенствоваться. Среди проблем нормотворчества органов местного самоуправления, на которые обращают внимание многие ученые (в частности, О. Л. Казанцева), можно выделить следующие: несоответствие нормативно-правовых актов действующему законодательству; не соблюдение правил юридической техники; превышение органами местного самоуправления своих полномочий; нарушение бюджетного законодательства о налогах и сборах; несоблюдение порядка принятия или формы нормативного правового акта (издание акта в иной форме, чем предусматривает Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления») и другие. Остановлюсь лишь на некоторых из них. Самая основная, на мой взгляд, проблема — это низкий уровень подготовки сотрудников администрации, которые занимаются разработкой проектов муниципальных правовых актов, особенно в сельских поселениях [12, С. 69]. Безусловно, это связано с недостаточным финансированием муниципальных образований, в частности, сельских поселений. Конечно, специалист органа местного самоуправления должен не только в совершенстве знать действующее законодательство, но и отслеживать все нововведения в них. Таким образом, специалист органа местного самоуправления должен обладать высокой степенью именно юридической квалификации. Но в реальности это не так. Поэтому при издании нормативно-правовых муниципальных актов зачастую не соблюдаются правила юридической техники: наблюдаются опечатки, орфографические, грамматические ошибки; нарушение нумерации статей, строк; встречаются дублирование норм. Поэтому принятие такого муниципального акта приводит к непониманию его смыла, не соответствию действующему законодательству и включению в него коррупциогенного фактора. Поэтому на фоне данной проблемы можно решить вопрос о повышении уровня квалификации сотрудников органов местного самоуправления. Например, наладить сотрудничество с органами юстиции, прокуратуры, органами государственной власти субъектов РФ и проводить совместные семинары, практикумы и совещания по проблемным вопросам нормотворчества органов местного самоуправления. Но на практике пока мы видим иное: 28 принятие нормативно-правового акта, направление его в органы прокуратуры для проведения антикоррупционной и законодательной экспертизы и, как результат, вынесение надзорными органами предписаний, протестов и требований. Муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ. Нормативное регулирование в этой сфере осуществляется законами субъектов РФ. Министерство юстиции РФ анализирует работу по ведению регистра муниципальных правовых актов и готовит обзоры практики его ведения. Несоблюдение правотворческой техники при подготовке и принятии таких актов приводит к тому, что они не включаются в вышеуказанный регистр. Решению данной проблемы поможет информатизация этого процесса. Считаю, что необходимо создать единую информационную автоматизированную систему, которая позволит иметь полное представление о муниципальном нормотворчестве. Например, Иванова А. Ю. в своей статье «Проблемы нормотворчества органов местного самоуправления и возможности современных информационных технологий» упоминает про разработку и внедрение такой системы, как «АРМ Муниципал». Существует множество проблем, связанных с нормотворчеством органов местного самоуправления, на которые так часто обращают внимание многие научные деятели: несоответствие нормативно-правовых актов действующему законодательству; не соблюдение правил юридической техники; превышение органами местного самоуправления своих полномочий; нарушение бюджетного законодательства о налогах и сборах; несоблюдение порядка принятия или формы нормативного правового акта и другие. Важнейшей проблемой является низкий уровень подготовки и квалификации органов, занимающихся разработкой проектов муниципальных правовых актов. Особенно это касается специалистов, работающих в сельских поселениях. Разумеется, специалист органа местного самоуправления должен не только знать в совершенстве действующее законодательство, но также следить за всеми нововведениями и усовершенствованиями в них. Специалист органа местного самоуправления обязан обладать высочайшей степенью именно юридической квалификации. К сожалению, на практике это не так. Поэтому при издании нормативноправовых муниципальных актов нередко не соблюдаются критерии юридической техники. В законах или нормативных актах можно наблюдать опечатки, грамматические или орфографические ошибки, несоблюдении нумерации в статьях. Для того чтобы решить данную проблему необходимо повышать уровень квалификации сотрудников органов местного самоуправления. Можно организовывать различные совместные семинары, практикумы, на которых будут рассматриваться актуальные проблемы, связанные с нормотворчеством местного самоуправления и искать их решение. Также необходимо как можно чаще отправлять сотрудников органов местного самоуправления на курсы повышения квалификации. 29 Немало важным мотивировать работников органов местного самоуправления для их развития и повышения уровня их специализированной подготовки. Поощрять их работу, их стремление стать более квалифицированными специалистами в данной области. Также, мы считаем, что необходимо сформировать единую информационную автоматизированную систему, которая поможет и сотрудникам органов местного самоуправления, и гражданам иметь полное представление о муниципальном нормотворчестве. Особое внимание в данном нормотворчестве принадлежит уставу муниципального образования. Как правило, устав содержит в себе нормы, касающиеся организации местного самоуправления, а также реестр основных актов местного самоуправления, которые подлежат принятию представительным органом и главой муниципального образования, включая порядок их подготовки, принятия, изменения и отмены. Федеральным законодателем установлена обязательная государственная регистрация уставов. Это позволяет, во-первых, придать уставу статус официального документа; во-вторых, осуществляется проверка положений устава на соответствие Конституции Российской Федерации , федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации; в-третьих, государственная регистрация включает проведение антикоррупционной экспертизы акта, что позволяет обеспечить его законность. Несмотря на то, что имеется законодательно закрепленный порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований, на практике возникают проблемы, которые связаны с противоречием норм федеральных законов. Наличие пробелов в законе усложняют реализацию законодательных предписаний и оказывают негативное влияние на развитие общественных отношений в сфере местного самоуправления. Важнейшими проблемами приведения уставов муниципального образования в соответствие с федеральным законодательством являются: 1) Вследствие стремительных изменений федерального законодательства по вопросам местного самоуправления не представляется возможным приведения устава в соответствие вносимым изменениям. Федеральным законом от 28.12.2016 года № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения, согласно которым срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законодательством, не может превышать шести месяцев. 2) Немаловажной причиной является отсутствие специалистов с юридическим образованием при подготовке актов, предоставляемых для государственной регистрации. Практика показывает, что многие работники администрации не имеют достаточных знаний для подготовки грамотных уставов муниципальных образований. Часто совершаются орфографические, грамматические ошибки, допускаются опечатки в тексте акта, имеются внутренние противоречия. 30 3) Существенные финансовые расходы, которые муниципальные образования несут вследствие внесений изменений в уставы муниципальных образований также влияют на процесс приведения устава в надлежащее состояние. Публикация проекта устава, акта о внесении изменений наносит серьезный удар по бюджету муниципального образования. 4) Несовершенство федерального законодательства, сложность и нечеткость его формулировок, наличие пробелов и коллизий. Итак, муниципальное нормотворчество — это сложный процесс по выработке, рассмотрению, принятию, изменению или отмене нормативноправового акта муниципального образования, который требует особого внимания и квалифицированных специалистов в данной области. Однако, чтобы таких специалистов стало больше, нужна хорошая мотивация и большее количество заинтересованных лиц, которые стремятся решить данные проблемы. Содержание законотворческой деятельности в муниципальных образованиях крайне нуждается в конкретизированной регламентации, включающей в себя: прогнозирование, планирование, законотворческих проектов, подготовку нормотворческих актов, научную экспертизу проектов различного характера, рассмотрение и принятие нормотворческих актов, а равно и оценку эффективности (продуктивности) нормативно-правовых актов в муниципальном образовании, и в связи, с чем целесообразно предложить в обязательном порядке на уровне субъекта РФ модельный закон о нормотворческом процессе, в котором конкретизировалась каждая стадия законотворчества. 2.4 Локальное нормотворчество организаций Локальное нормотворчество составляет значимую часть источников предпринимательского права, о чем также свидетельствуют многочисленные труды правоведов последних годов (В. К Андреев, Т. В. Кашанина, М. Н. Марченко и др.). Локальные нормативные акты как источники российского предпринимательского права получили широкое применение в корпоративной практике. Возникновение локальных актов регулирования отношений является неизбежностью и обусловлено их адаптированностью к конкретному хозяйствующему субъекту с учетом его направления деятельности, географического положения, трудового коллектива, особенностей рынка и других внешних и внутренних факторов. Встречаются мнения, согласно которым локальные нормативные акты квалифицируются как гражданско-правовые сделки (Н. В. Козловой). Однако трудно согласиться с мнением об обязательственном характере локальных актов, поскольку сами цивилисты неоднократно замечали особый характер корпоративных (внутрихозяйственных) отношений и отличный от вещных и обязательственных отношений. 31 Локальные нормативные акты характеризуются следующими особенностями: — простота принятия и отсутствие формализации процесса их принятия(например, как у законов); — отсутствие необходимости их специального опубликования в официальных периодических изданиях; — обязательность их исполнения и применения в рамках деятельности конкретного хозяйствующего субъекта; — рассчитаны на многократное применение; — отражают задачи и экономическую политику хозяйствующего субъекта, поставленную участниками (акционерами, членами); — должны соответствовать действующему законодательству и подзаконным нормативным актам. Локальные акты регулирования можно классифицировать в зависимости от субъектов нормотворчества на: принятые «собственниками» хозяйствующего субъекта (высшим органом управления — общим собранием) или уполномоченными органами (советом директоров, исполнительным органом). Выделяются в зависимости от срока действия бессрочные и срочные локальные нормативные акты. В основном локальные акты бессрочные (например, устав), не предполагающие период действия, однако в практике встречаются случаи принятия локальных нормативных актов срочного характера (например, положение об обособленном структурном подразделении на время выполнения бизнеспроекта, связанного со строительством промышленного объекта в другом регионе). В. В. Лаптев предлагает делить локальные акты на акты, утверждаемые учредителями при создании предприятия (устав), и акты, издаваемые в процессе деятельности общества (положения о подразделениях общества, о порядке выплаты дивидендов) [15, С. 66]. По кругу отношений, регулируемых локальными нормативными актами выделяются: корпоративные (положение об исполнительном органе, о ревизионной комиссии) и трудовые акты (правила внутреннего трудового распорядка). Данное деление весьма условно, поскольку ряд локальных актов являются одновременно источником регулирования и корпоративных, и трудовых отношений (например, устав). Формами выражения (закрепления) локальных нормативных актов являются: устав, положение об обособленном структурном подразделении (филиале, представительстве и иных обособленных структурных подразделений), положение о порядке выплаты дивидендов (прибыли), положение об органах управления организации, положение об информационной политике, положение об охране конфиденциальной информации, положение о коммерческой тайне, правила внутреннего трудового 32 распорядка, положение о персональных данных работников, штатное расписание и иные локальные акты. Безусловно, основным локальным актом выступает устав организации, содержащий информацию о наименовании субъекта, адресе его местонахождения, организационно-правовой форме, предмете и целях деятельности, сведения о размерах уставного капитала, структуре и компетенции органов управления, об основных правах, обязанностях и об ответственности участников (акционеров, членов) организации, сведения о филиалах (представительствах) и т. д. Локальные нормативные акты следует отграничивать от актов индивидуального характера (например, приказов и распоряжений по кадрам), последние из который не обладают свойством нормативности. В законодательстве и доктрине мы можем наблюдать использование таких терминов, как «корпоративные договоры» (ст. 67.2 ГК РФ), «внутренние договоры», «внутрифирменные договоры» и др. В доктрине предлагается их обозначать «организационно-управленческими договорами», под которым следует понимать договоры (соглашения), связанные с учреждением, реорганизацией и иными вопросами, касающимися правового положения и правосубъектности организации (предпринимательского объединения), а также порядком реализации корпоративных прав (участия). К организационно-управленческим договорам можно отнести: корпоративные договоры (акционерное соглашение, договор об осуществлении прав участников), соглашения участников предпринимательских объединений (банковского холдинга, инвестиционного товарищества и др.), договоры, связанные с созданием субъекта, договоры, связанные с реорганизацией и иные. Указанные нормодоговоры являются локальными источниками регулирования организационно-управленческих отношений в рамках хозяйствующего субъекта (организации или предпринимательского объединения). В корпоративной практике в свете изменений корпоративного законодательства, в отношении публичных корпораций актуален вопрос о корпоративных кодексах («кодексе корпоративного управления», «кодексе корпоративного поведения» и иные обозначения). Корпоративные кодексы представляют собой свод правил и принципов деловой этики (морально-этических и деловых норм), регулирующий поведение участников и сотрудников корпорации, а также корпоративные процедуры, связанные с управлением и деятельностью корпорации. Специфика корпоративных кодексов как писанных локальных правовых обычаев заключается в том, что обычаи в классическом понимании представляют собой исторически сложившееся правило поведения и кажется некорректным обозначать корпоративные кодексы вновь созданных корпораций локальными обычаями. Вместе с этим, корпоративные кодексы не утрачивают статут обычаев, 33 поскольку также представляют собой свод сложившихся правил деловой этики, адаптированных применительно к конкретной корпорации. В целях создания инвестиционного климата в стране и развития корпоративных инвестиций Банком России рекомендовано публичным корпорациям принимать собственные кодексы (письмо Банка России от 10 апреля 2014 г. № 06-52/2463 «О Кодексе корпоративного управления»)Крупные бизнес-субъекты стали принимать собственные акты (к примеру, Кодекс корпоративного управления НК «Роснефть» или Кодекс корпоративного управления «Газпром»), Иными писаными локальными обычаями выступают, в частности, правила торговли фондовых или товарных бирж, обычаи в банковской практике, сложившаяся практика при транспортировке грузов, правила речных (морских) торговых портов и другие. В отличие от локальных нормативных актов, писанные обычаи не утверждаются особыми корпоративными процедурами или органами предприятия ибо являются выработанным временем правилом должного поведения участников отношений. По вопросу признания судебной практики или судебных актов (прецедентов) источником права в России ученые разделились на два лагеря. При этом последние труды правоведов, ранее критикующих судебное нормотворчество и рассматривающих его как вмешательство в законотворчество, стали, скорее всего, «сочувствующими» либо попросту признали судебную практику источником регулирования общественных отношений. Так, в частности Ю. К. Толстой указывает на невозможность рассмотрение источником права конкретные решения судов и одновременно на то, что «источником права можно признавать лишь множественный судебный прецедент по определенной категории дел». Системы источников права свидетельствует о неизбежном существовании такого источника права как судебная практика, способная корректировать огрехи законодательства и вырабатывать единые подходы в применении и толковании законов. Очевидно, что конкретный судебный прецедент не является источником права, хотя, например, в силу ст. 170 АПК РФ допускается в мотивировочной части решения суда ссылка на постановления ВС РФ. Источником права является выработанный судебной системой правовой подход, используемый при рассмотрении споров. Особое место занимают акты КС РФ, поскольку акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, решения судов и иных органов, основанные на актах или их отдельных положениях, признанных постановлением КС РФ неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. Указанное свидетельствует о нормативной силе актов КС РФ, способных изменять существующий предпринимательский правопорядок. 34 Заключение Таким образом, подводя итог всему вышесказанному, необходимо сделать ряд следующих выводов. Процесс преобразования российского государства находит свое отражение в функционировании многих закономерностей социально-правового характера. Отличительной чертой современного этапа развития общества является постоянно повышающееся внимание к праву и законности, к нормотворческой деятельности. Проблема совершенствования нормотворчества обостряется всегда, когда в обществе происходит разрушение большинства институциональных и нормативных образцов, меняются цели, ценности, существовавшие средства реализации социальных потребностей, устанавливаются новые правила правового взаимодействия. Несмотря на достаточное количество различных точек зрения по вопросу сущностной характеристики понятия «административное нормотворчество» все исследователи едины во мнении, что административное нормотворчество представляет собой процесс создания правового предписания, который регулируется административным правом. Административное нормотворчество как определенный процесс строиться на существовании определенных системообразующих принципов. Понимание системообразующих принципов административного нормотворчества позволяет показать их значимость и необходимость учета в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов органами государственного управления. Административное нормотворчество занимает существенное место в регулировании административных правоотношений. Анализ особенностей и существующей практики развития административного нормотворчества показывает, что данный процесс развивается в условиях современного Российского государства весьма динамично. Тем не менее, процессу развития административного нормотворчества в условиях Российской Федерации присущ и ряд определенных недостатков. К ним относятся: 1. Возникают вопросы, связанные с определением компетенции на внесение изменений (признание утратившими силу) в нормативные правовые акты. 2. Несвоевременное внесение изменений в федеральные законы, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, связанные с изменением компетенции федеральных органов исполнительной власти. 3. Продолжается практика издания федеральными органами исполнительной власти писем, содержащих нормативные предписания (ФНС России), что противоречит установленным требованиям к подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 35 В связи с наличием данных проблем нами внесены предложения по улучшению процесса административного нормотворчества в условиях современной Российской Федерации. Несмотря на ряд вышеуказанных проблем, нововведения значительно упростят процедуру опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. Кроме того, использование новых средств массовой информации позволит открыть широкий доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, повысить оперативность предоставления государственных и муниципальных услуг. При этом отсутствие отдельных вопросов правового регулирования и практики опубликования нормативных правовых актов в сетевом издании, на телеканале, радиоканале, в телепрограмме и радиопрограмме связано с осторожностью федерального законодателя, обусловленной новизной подходов в определении новых средств массовой информации и сопряжено с решением целого комплекса проблем правового и организационно-технического характера. В этой связи только нормативно-правовая и судебная практика смогут решить указанные вопросы. 36 Список использованных источников 1 Конституция Российской Федерации: принята 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием // Российская газета. – 1993. – 25 дек. (с последними поправками от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398. 2 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184ФЗ (ред. от 16.12.2019) // Российская газета. – 1999. – № 206. 3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Российская газета. – 2003. – № 202. 4 Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: постановление Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 (в ред от 02.02.2019) «» // СЗ РФ. – 1997. – № 33. – Ст. 3895. 5 Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации: Учебник / А.П. Алехин А. А. Карманицкий, Ю. М. Козлов. – М.: ИКД «ЗерцалоМ», 2003. – 608с. 6 Андреев, К. А. Некоторые вопросы совершенствования правового регулирования подзаконного нормотворческого процесса // Молодой ученый. – 2019. – №38. – С. 11-13. – URL https://moluch.ru/archive/276/62507/ (дата обращения: 06.12.2019). 7 Арзамасов, Ю. Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации / Ю. Г. Арзамасов: дис. … д-ра юрид. наук. – М. 2004. – 364 с. 8 Боровикова, Ю. П. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации / Ю. П. Боровикова: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004. – 195 с. 9 Быкова, Л. А. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права / Л. А. Быкова // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 11. - С. 22–27. 10 Иванова, А. Ю. Проблемы нормотворчества органов местного самоуправления и возможности современных информационных технологий / А. Ю. Иванова // Правовая информатика. – 2012. - № 2. – С. 77. 11 Коняхин, В. Г. К вопросу о правовой природе актов представительных органов муниципальных образований / В. Г. Коняхин, В. Ю. Самович // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2017. - № 2. - С. 9–12. 12 Казанцева, О. Л. Проблемы правотворческой деятельности муниципальных образований в Российской Федерации / О. Л. Казанцева // Вестник Новосибирского государственного университета - 2013. - Т.9, вып.2. С. 69–75. 37 13 Качанов, Р.Е. Принцип гласности в нормотворческой деятельности публичной администрации и роль нормоконтроля в обеспечении его соблюдения/ Р.Е. Качанов// Режим доступа: http: www. sutyajnik.ru 14 Коваленко, А.И. Краткий словарь-справочник по теории государства и права / А.И. Коваленко. – М., 1994. – 244 с. 15 Лушкина, А. В. Проблемы нормотворчества органов местного самоуправления / А. В. Лушкина // Молодой ученый. — 2017. — № 25 (159). — С. 233-234. 16 Поленина, С.В. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ / С.В. Поленина, Б.М. Лазарев, Р.З. Лившиц, А.Е. Козлов, Е.К. Глушко // Государство и право. – 1995. – № 3. – С. 57-68. 17 Сорокин, В. Д. Административный процесс и административное процедурное право / В. Д. Сорокин. - Спб.: Издательство юридического института (Санкт-Петербург), 2002. – 474 с. 18 Сорокин, В. Д. Административно-процессуальное право: учебник/ В. Д. Сорокин; С.-Петерб. ун-т МВД России. - 2-е изд., перераб. и доп.. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2008. - 571 с. 19 Чурбанова, Е. Е. Проблемы нормотворчества органов местного самоуправления / Е. Е. Чурбанова // Молодой ученый. — 2019. — № 47 (285). — С. 420-422. 20 Ярмонова, Е. Н. Особенности нормотворчества исполнительных органов власти / Е. Н. Ярмонова, С. В. Ярмонов // Научно-методический электронный журнал «Концепт». – 2016. – Т. 41. – С. 244–249. 38
