Проблемы и перспективы правового регулирования на государственной службы рф

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования
«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
ИНСТИТУТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ДОПУЩЕНО К ЗАЩИТЕ В ГЭК
И ПРОВЕРЕНО НА ОБЪЕМ
ЗАИМСТВОВАНИЯ
Заведующий
кафедрой конституционного
и муниципального права,
д-р юрид. наук, профессор
_______________Г.Н. Чеботарёв
_______________________2016 г.
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ
ПРОБЛЕМЫ
38.03.04 Государственное и муниципальное управление
Выполнил работу
студент 5 курса
заочной формы обучения
Наталья
Алексеевна
Сеньковец
Научный руководитель
Кандидат юридических наук,
доцент
Дмитрий
Олегович
Тепляков
Тюмень 2016
2
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ........................................................................................................................... 3
ГЛАВА
1.
ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ
ОРГАНИЗАЦИЯ
МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ ......................................................................................................... 6
1.1. Сущность местного самоуправления в России ...................................................... 6
1.2. Принципы территориальной организации местного самоуправления.............. 12
1.3. Организационная основа и структура территориальных органов местного
самоуправления и характер их власти ......................................................................... 15
ГЛАВА
2.
ПРОБЛЕМЫ
И
ПЕРСПЕКТИВЫ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ ............................................................................................................. 27
2.1. Проблемный анализ полномочий в основных моделях системы организации
местного самоуправления ............................................................................................. 27
2.2. Территориальные рамки организации местного самоуправления в России:
анализ проблем и выводы для законодателя ............................................................... 43
2.3.
Вскрытие
проблем,
совершенствованию
перспективы
и
подготовка
организационно-правовой
основы
рекомендаций
по
муниципальных
образований в России: образование, переустройство и упразднение ...................... 58
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................................................. 75
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ ................................................................................................. 78
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность
темы.
Понимание
и
последовательное
решение
конституционно-правовых вопросов территориального устройства субъектов России
в связи с территориальным статусом субъекта Федерации, территориальной
организацией
самоуправления
считаются
основными
причинами
развития
российской государственности и российского общества. Данные правовые явления
тесно связаны с организацией органов власти, как на федеральном уровне, так и на
уровне субъектов в составе Федерации. Территориальное устройство субъектов РФ
имеет важный смысл в процессе определения в целом статуса многонационального
народа России, а также отдельных наций и этнических групп, являющихся его
составной частью.
Проблематичными
считаются
и
вопросы,
затрагивающие
процедуру
изменения состава субъектов РФ. Имеющиеся правовые формы и механизмы
реализации этих действий не соответствуют современным тенденциям и вызовам,
из-за их незавершенности и ограниченности.
Мало исследованными в конституционно-правовой науке считаются и статус,
роль, пространство и политико-правовое предназначение территориальных единиц,
образующих систему территориального статуса субъектов Российской Федерации.
Дискуссионными и в то же время проблематичными считаются вопросы в сфере
установления и обустройства пределов территориальных единиц в Российской
Федерации. Практика реализации законодательных положений, регулирующих эти
вопросы, указывает на имеющиеся пробелы.
Реформы
административно-территориального
устройства,
районного
самоуправления, поиск более разумной и действенной модели определения состава
территорий, а еще их составных частей увеличивают надобность изучений в сфере
территориальной организации субъектов России.
Территориальная организация страны и конкретно связанное с ним
территориальное устройство субъектов в его составе непрерывно пребывают в
стадии становления. Научный анализ места и роли территориального устройства
4
субъектов России в системе построения федеративных взаимоотношений в нашей
стране; действий, происходящих в сфере организации власти на местах, субъектов
РФ, считается актуальнейшей задачей прогрессивной конституционно-правовой
науки.
Ступень изученности темы. Вопросам административно-территориального
устройства субъектов России относятся работы: С.А. Авакьяна, В.Н. Афонькина,
И.В. Бабичева, С.Н. Бабурина, О.И. Баженовой, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря,
B.И.Васильева, Е.А. Гейн, Н.М. Добрынина, А.В. Дирегановой, Ю.В. Ермолаевой,
М.В. Забелиной, А.А. Замотаева, С.П. Калинина, К.Н. Княгинина, В.Н. Кудрявцева,
И.И. Лукашука, М.С. Матейковича, Н.Л. Пешина, В.В. Пылина, П.А. Ромашова.
Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, М.А. Шафира, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и др.
Проблематичные аспекты административно-территориального обустройства
субъектов Федерации с территориальной организацией районного самоуправления
открываются в работах С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, П.А. Астафичева, Л.В.
Андриченко, И.В. Бабичева, О.И. Баженовой, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, О.Л.
Казанцева, В.А. Лапина, В.Я. Амурного, В.Л. Лютцера, А.Н. Максимова, Н.Л.
Пешина, С.В. Прасковой, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и
остальных.
Целью работы является исследование проблем, связанных с территориальной
организацией районного самоуправления в РФ.
Предмет работы – территориальная организация местного самоуправления в
РФ.
Объект работы - правовые и организационные основы территориальной
организации местного самоуправления в РФ
Методологическую базу изучения составили общенаучные способы, среди
которых
необходимо
отметить:
абстрактно-логический,
сравнительный,
исторический, междисциплинарный, аналогии, эмпирический.
В
работе
также
были
использованы
общие
логические
абстрагирование, аналогия, тест, дедукция, индукция, обобщение, синтез.
методы:
5
Автором активно был применен диалектический метод, который позволил
рассмотреть и проанализировать правовые явления в процессе их развития, выявить
закономерности, оказывающие влияние на их развитие. Использованы юридические
методы познания, такие как: сравнительно-правовой, формально-юридический,
герменевтический.
Рассматривая практические правовые и политические явления, связанные с
территориальным устройством субъектов Российской Федерации, автор использовал
методы, относящиеся к смежным с юриспруденцией областям научного познания
(математические, статистические).
Структура работы. Исследование состоит из введения, 2-ух глав, включающих
6 параграфов, заключения и перечня источников.
6
ГЛАВА 1. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Сущность местного самоуправления в России
В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления1 под
местным самоуправлением понимается право, и реальная способность органов
местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и
управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах
местного населения. В ст. 1 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном
самоуправлении в РСФСР» местное самоуправление определялось как организация
деятельности людей для самостоятельного, под собственную ответственность
решения вопросов местного значения, исходя из интересов народонаселения, его
государственных, народных и других особенностей на базе законодательства
Российской Федерации.
Одним из главных для осмысливания местного самоуправления как
конституционного значения считается Распоряжение Конституционного Суда РФ от
30 ноября 2000 года № 15-П сообразно «Курскому делу». В данном решении
подчеркивалось, будто как само городское воспитание, так и преимущество
живущих на его местности людей для воплощения самоуправления опираются на
основания Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления
народонаселения городского типа. Это в частности значит неосуществимость отказа
от местного самоуправления (одинаково, как и запрета, ликвидации местного
самоуправления) так как местное самоуправление считается одной из основ
конституционного строя. Для понимания данной ситуации нужно воспринимать
новую Конституцию (1-ая глава Конституции Российской Федерации не имеет
возможность существовать или быть изменена в силу прямого указания статьи 135
Конституции РФ).
В последнее время понятие местного самоуправления можно раскрыть в
7
следующих аспектах:
Во-первых, местное самоуправление соединено с правом людей, районного
общества на самостоятельное руководство районными делами. Более точное
определение местного самоуправления, приводится в Европейской хартии местного
самоуправления.
Из
определения
следует,
что
местное
самоуправление
рассматривается конкретно как преимущество и настоящая дееспособность органов
местного самоуправления (интересно, что если в Европейской Хартии местного
самоуправления субъектом местного самоуправления именуются органы местного,
то в согласовании с российским законодательством — народонаселение, горожане).
В согласовании с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, граждане РФ имеют преимущество
выбирать и существовать избранными в органы местного самоуправления.
Во-вторых,
местное
самоуправление
—
деятельность
людей
по
самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В ч. 1 ст. 130
Конституции РФ зафиксировано, что местное самоуправление в Российской
Федерации гарантирует самостоятельное решение вопросов местного значения,
владение, использование и управление муниципальной собственностью. В ч. 1 ст. 2
Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «О единых принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (дальше —
Федеральный закон № 154-ФЗ) определялось, что местное самоуправление в
Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ
самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению
непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного
значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных
традиций.
В-третьих, местное самоуправление — форма народовластия, т. е. способ
осуществления народом принадлежащей ему власти. В ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ
закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в
Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет
свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и
органы местного самоуправления. В ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября
8
2003 г. № 131-Ф3 (далее — Федеральный закон № 131-Ф3) указано, что «местное
самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей
власти,
обеспечивающая
в
пределах,
установленных
Конституцией
РФ,
действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность
решение
населением
непосредственно
и
(или)
через
органы
местного
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с
учетом исторических и иных местных традиций».
В-четвертых, местное самоуправление — одна из основ конституционного
строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с
принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет
систему управления (деление властей по вертикали). В ст. 12 Конституции РФ
указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление;
местное
самоуправление
в
пределах
своих
полномочий
самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти.
В-пятых,
местное
самоуправление
—
это
институт
организации
и
предоставления муниципальных услуг. Муниципальными услугами называются
такие услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от
него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут
определенную ответственность. При этом использование термина «муниципальные
услуги» не означает, что их должны оказывать сами органы местного
самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность получать
их на территории муниципального образования. На этот аспект обращали внимание
многие специалисты, однако четкую формулировку дал В.И. Васильев.
Таким образом, местное самоуправление признается и укрепляется в качестве
одной из основ конституционного строя, в качестве демократического элемента,
которая никак не имеет возможность быть ликвидирована.
Право на осуществление местного самоуправления представляет собой
совокупность личных и коллективных прав, любое из которых имеет право быть
самостоятельным. Примерами таких индивидуальных и коллективных прав
9
считаются:
—
организационная изолированность районного самоуправления (ст. 12
Конституции РФ);
—
право людей исполнять районное самоуправление способом прямого
волеизъявления и через органы районного самоуправления (ст. ст. 3, 32, 130
Конституции РФ);
—
право людей принять участие в референдуме, выбирать и существовать
избранными в органы районного самоуправления (ст. 32 Конституции РФ);
—
право людей без помощи других предопределять текстуру органов
районного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ);
—
право людей на роль в решении вопроса о изменении пределов земель, в
каких исполняется районное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ);
—
право людей без помощи других обладать, воспользоваться и
предписывать городской собственностью (ст. 130 Конституции РФ);
—
право органов районного самоуправления на предложение и выполнение
районного бюджета, введение районных налогов и сборов (ст. 132 Конституции
РФ);
—
право органов районного самоуправления на воплощение охраны
публичного распорядка, заключение других вопросов районного смысла (ст. 132
Конституции РФ);
—
право районного самоуправления на компенсацию дополнительных
затрат, появившихся в итоге решений, принятых органами государственной власти
(ст. 133 Конституции РФ);
—
право органов районного самоуправления на наделение отдельными
муниципальными возможностями с передачей материальных и денежных средств
(ст. 132 Конституции РФ).
10
Рис. 1.1. Правовая основа местного самоуправления в России
В некоторых статьях Конституции содержится указание на то, кто является
субъектом осуществления соответствующего конституционного права. Так, в ст. 32
говорится о гражданах РФ как о носителях избирательных прав. Субъектом права
самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления является
население (ст. 131 Конституции РФ).
Вышеприведенный перечень имеет и еще одно практическое значение. В
Европейский суд по правам человека можно обращаться в соответствии с
Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. В Конвенции нет такого
права, как право на местное самоуправление, право на осуществление местного
самоуправления или чего-то подобного. Но это не означает запрет обращаться в
Европейский суд за защитой прав, которые связаны с местным самоуправлением;
очень большое количество обращений связано с тем, что те или иные нарушения в
сфере местного самоуправления рассматривают как «нарушение права на судебную
защиту», «нарушение прав собственности» или «нарушение избирательных прав».
11
В своих решениях Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к
вопросу о том, кто является субъектом местного самоуправления, правом на его
осуществление. По мнению Суда, субъектами права на местное самоуправление, на
его осуществление являются граждане, население, муниципальное образование1;
иными
словами,
самоуправление,
Конституционный
на
его
Суд
осуществление
комплексное
рассматривает
право
в
на
местное
основном
как
коллегиальное, осуществляемое коллективом жителей.
«Если право на участие в осуществлении местного самоуправления путем
участия в референдуме, выборах, других формах прямого волеизъявления имеет в
своей основе индивидуальный характер, то право на осуществление местного
самоуправления, в том числе путем создания в пределах соответствующей
территории муниципального образования, определения структуры органов местного
самоуправления муниципального образования, может быть реализовано лишь
общими усилиями граждан, объединенных общностью проживания и интересов на
коллективной, совместной основе. В силу взаимосвязанных положений статей 72
(пункт «н» части 1) и 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации право на
самостоятельное в рамках установленных Законом общих принципов организации
местного самоуправления определение структуры органов местного самоуправления
муниципального образования прямо отнесено к правосубъектности населения
муниципального образования; как таковое это право может подлежать защите
средствами конституционного правосудия прежде всего в связи с обращениями
муниципальных
образований
как
территориальных
объединений
граждан,
коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право
на осуществление местного самоуправления»2.
Итак, сегодня понятие местного самоуправления раскрывается сразу в
нескольких аспектах, а именно, с правами и с деятельностью граждан на
самостоятельное решение местных вопросов, с формой народовластия, с принципом
организации власти в стране и с институтом организации и предоставления
Постановления Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 года № 15-П, от 16 октября 1997 года № 14-П, от 24 января 1997
года № 1-П, от 15 января 1998 года № 3-П, от 30 ноября 2000 года № 15-П, от 2 апреля 2002 № 7-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П.
2 Определения Конституционного Суда РФ от 06.10.2015 № 2004-0, от 29.09.2015 № 2003-0, от 29.09.2015 № 2002-0.
1
12
муниципальных услуг. Правовая основа местного самоуправления в РФ достаточно
стройная, хотя и имеет много "подводных камней" на уровне подзаконных актов и
их имплементации.
1.2. Принципы территориальной организации местного самоуправления
Общие принципы территориальной организации местного самоуправления в
настоящее время закреплены в главе 2 Федерального закона от 06.10.2003 N° 131Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-Ф3). Согласно части 1 статьи 10
этого Закона, местное самоуправление осуществляется на всей территории
Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах,
городских округах и на внутригородских территориях городов федерального
значения.
Изменение
границ
муниципальных
образований,
а
также
их
преобразование осуществляется законом субъекта РФ.
Правовое
регулирование
территориальной
организации
местного
самоуправления не является статичным. Федеральным законодателем неоднократно
вносились поправки в главу 2 Федерального закона № 131-ФЗ, при этом многие из
них являлись следствием анализа опыта правоприменения. Так, в 2008 г. после
первых двух лет переходного периода реализации Федерального закона № 131-ФЗ
был урегулирован порядок упразднения поселений (ст. 13.1) и порядок создания
вновь образованных поселений на межселенных территориях (ст. 13.2). Обе эти
процедуры в первоначальном тексте Федерального закона № 131-ФЗ урегулированы
не были, но на практике оказались востребованными. В частности, в 2014 г. и в
первой половине 2015 г. в России было зафиксировано 20 случаев упразднения
малочисленных поселений и 5 случаев создания новых поселений на межселенных
территориях. Другим примером нормы, включенной в Федеральный закон № 131Ф3 что называется от практики, является часть 7.2 статьи 13, устанавливающая
порядок изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом
13
сельского поселения и изменение статуса сельского поселения в связи с наделением
его статусом городского поселения.
В целом же, для России территория играет важнейшую роль в развитии
местного самоуправления, во многом предопределяя структуру органов власти,
особенности социально-экономического и хозяйственного развития муниципальных
образований. В соответствии с Конституцией местное самоуправление в Российской
Федерации осуществляется в городских, сельских поселениях и на других
территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131).
Изменение границ территорий, в рамках которых осуществляется самоуправления,
допускается только с учетом мнения населения (ч. 2 ст. 131).
В рамках рассмотрения целого ряда дел3 Конституционный суд Российской
Федерации сформулировал ряд правовых позиций, разъясняющих содержание
статьи 131 Конституции РФ. В обобщенном виде эта позиция была сформулирована
«в деле Севашева»4 и может быть сведена к следующему:
Территория, на которой осуществляется местное самоуправление, является, с
одной стороны, пространственным пределом муниципальной власти как публичной
власти народа в Российской Федерации, а с другой стороны, территориальной
сферой реализации права на осуществление местного самоуправления.
1.
Необходимым условием для изменения границ территорий, в которых
осуществляется местное самоуправление, является учет мнения населения
муниципального образования. Это требование является элементом конституционноправового статуса местного самоуправления и одной из гарантий права граждан на
самостоятельное решение вопросов местного значения. Следствием из него
является:
во-первых, невозможность отказа от самоуправления в результате
изменения территориальной организации местного самоуправления,
во-вторых, универсальность учета мнения населения как необходимого
См. напр: Постановления Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П, от 16.10.1997 № 14-П, от 03.11.1997 № 15-П, от
30.11.2000 № 15-П и определения Конституционного Суда РФ от 13.07.2000 № 195-О, от 10.07.2003 № 289-О, от 03.04.2007 № 171О-П и др.
4 По жалобе гражданина Севашева А.В. на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Определение Конституционного Суда от
06.03.2008 № 214-О-П - URL: http://rg.ru/2008/05/07/ks-opredelenie-dok.html.
3
14
условия любых муниципально-территориальных изменений вне зависимости от их
характера (сужения либо расширения пространственной сферы реализации права на
местное самоуправление) и конкретного состава территорий, выступающих
объектом изменений,
в-третьих,
правоприменителя
ограниченность
при
принятии
свободы
ими
усмотрения
решений,
законодателя
касающихся
и
изменения
территориальной организации местного самоуправления.
Конкретный механизм волеизъявления местного сообщества по поводу своей
территориальной организации определяется законодателем, который может
установить как единый, так и дифференцированный порядок учета мнения
населения, предусматривающий особенности объективно различных по своей
социально-правовой природе и последствия изменений границ территорий, в
которых осуществляется местное самоуправление. В любом случае, устанавливая
порядок учета мнения местного сообщества, законодатель должен исходить из
необходимости обеспечения выявления достоверного мнения населения.
Мнение населения может выявляться с помощью различных форм как
непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти)
волеизъявления граждан. При этом территориальные изменения, напрямую
затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой
осуществляется
местное
волеизъявления
населения
самоуправление,
требуют
соответствующей
непосредственного
территории.
Например,
Конституционный Суд считает, что при изменении границ территорий в связи с
упразднением муниципальных образований наиболее адекватной формой учета
мнения населения является референдум.
Изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения
территории,
выступающей
объектом
территориальных
изменений,
должны
предполагать передачу от одного муниципального образования другому столь
существенной части территории населенного пункта или поселения, которая имела
бы для них жизненно важное значение и, соответственно, отделение которой
означало бы фактическое изменение правового статуса населенного пункта или
15
поселения.
Итак, можно предварительно заключить, что руководящим законом в сфере
территориальной организации местного самоуправления есть ФЗ от 06.10.2003 №
131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», который логично тесно связан с положениями Конституции РФ.
Однако важную регулирующую роль играют и постановления Конституционного
Суда РФ касательно уточнения способов организации местного самоуправления в
России.
1.3. Организационная основа и структура территориальных органов
местного самоуправления и характер их власти
Порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления
неоднократно подвергались изменениям. Особенно серьезные, концептуальные
поправки были внесены в статьи 35, 36 и 37 Федеральным законом N° 136-Ф3, а
затем Федеральным законом от 03.02.2015 № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи
32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»» (далее — Федеральный закон № 8-ФЗ).
В соответствии со статьей 34 ФЗ-131 «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», структуру органов местного
самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования,
глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган
муниципального образования, иные органы местного самоуправления. Все они
должны быть предусмотрены уставом муниципального образования и наделены
собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Одной из ключевых особенностей Федерального закона № 136-ФЗ стало
расширение возможностей субъектов РФ по правовому регулированию местного
самоуправления и в том числе в части определения порядка формирования
16
представительных органов местного самоуправления и процедуры избрания главы
муниципального образования.
Рис. 1.2. Типы муниципальных образований в России
Закон закрепил требование, согласно которому в обязательном порядке
должны быть созданы: представительный орган муниципального образования, глава
муниципального
образования,
местная
администрация
(исполнительно-
распорядительный орган муниципального образования) (рис. 1.3.). Исключения из
этой императивной нормы могут быть предусмотрены только Федеральным
законом. Конституция РФ не предписывает федеральному или региональному
законодателю определять систему органов местного самоуправления. Указывается
лишь, что «структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно» (ч. 1 ст. 131). Извечный спор о соотношении системы и структуры
позволяет
найти
аргументы
в
пользу
конституционности
нормы
Закона,
17
закрепляющей систему органов местного самоуправления.
Рис. 1.3. Опорная структура и функции местного самоуправления в РФ
Но при этом федеральный законодатель проигнорировал такую возможность
(назвать совокупность органов местного самоуправления системой) уйти от
обвинений в нарушении Конституции РФ. По мнению А. Малого, единственной
«уступкой» законодателя Конституции является положение Закона, определившего,
что «порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность,
подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы
организации
и
деятельности
указанных
органов
определяются
уставом
муниципального образования» (ч. 3 ст. 34 Закона). Региональный законодатель
получил
право
устанавливать
лишь
наименование
органов
местного
18
самоуправления5.
При закреплении системы органов местного самоуправления федеральный
законодатель
руководствовался
конституционными
принципами
построения
органов публичной власти, явно или неявно вытекающих из содержания
конституционных норм. Одним из основных является принцип разделения власти 6.
Конституция закрепляет его применительно к построению системы федеральных
органов государственной власти, но не использует при закреплении органов
местного самоуправления. Видимо это дало основание некоторым ученым
использовать термин «разделение труда»7.
Исходя из ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ (в ред. Федерального
закона № 136-ФЗ) субъекты РФ должны определить и законодательно закрепить
порядок формирования представительных органов муниципальных районов и
городских
округов
с
внутригородским
делением.
Свобода
усмотрения
регионального законодателя ограничена двумя вариантами, первый из которых
предусматривает непосредственное избрание представительного органа населением,
а
второй
—
опосредованного
его
формирования
из
глав
и
депутатов
представительных органов поселений (внутригородских районов). Федеральный
закон № 136-ФЗ не предусматривает необходимости и даже возможности
формального учета мнения населения и (или) органов местного самоуправления при
принятии
закона
субъекта
РФ,
определяющего
порядок
формирования
представительных органов муниципальных районов и городских округов.
При определении процедуры избрания главы муниципального образования
региональный законодатель в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131Ф3 (в ред. от 27.05.2014) также может выбрать из двух базовых вариантов — глава
муниципального образования может быть избран либо непосредственно населением
на выборах, либо представительным органом муниципального образования из
своего состава. В случае избрания на выборах глава муниципального образования
должен либо войти в состав представительного органа с правом решающего голоса
Малый А. О разделении власти в местном самоуправлении России // Публічне право. - 2013. - № 2 (10). - С. 13-21 – С. 14
Малый А. Ф. Государственная власть как правовая категория / А. Ф. Малый // Государство и право. - 2001. - № 3. - С. 94-99.
7 Теория государства и права : [курс лекций]. - Саратов, 1995. - С. 85.
5
6
19
и
исполнять
полномочия
его
администрацию.
В
случае
муниципального
образования
председателя,
избрания
исполняет
либо
возглавить
представительным
полномочия
его
местную
органом
глава
председателя.
Исключением являются поселения, в которых полномочия представительных
органов осуществляются сходом граждан, для которых федеральным законодателем
установлен особый порядок, предусматривающий избрание главы муниципального
образования сходом граждан и одновременное исполнение им полномочий
председательствующего на сходе и главы местной администрации. Так же как и в
случае с представительным органом, необходимость и возможность учета мнения
граждан и (или) органов местного самоуправления при определении порядка
замещения
должности
глав
муниципального
образования
федеральным
законодательством не предусматривается. Помимо расширения регулятивных
возможностей субъектов РФ в отношении организационных основ местного
самоуправления, Федеральный закон № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью
26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» и Федеральный Закон « Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» увеличил с 2/3 до половины
количество
представителей
региональной
власти
в
конкурсной
комиссии,
отбирающей кандидатов на должность главы местной администрации по контракту.
Согласно новой редакции ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ в
муниципальных районах, городских округах (как «классических», так и с
внутригородским делением) и во внутригородских муниципальных образованиях
городов федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается
главой субъекта РФ, а вторая — представительным органом соответствующего
муниципального образования. Тем самым региональные власти получили не только
возможность определять процедуру избрания глав муниципальных образований, но
и
самым
непосредственным
образом
влиять
на
персональный
состав
муниципальных руководителей.
Интересна точка зрения Н. С. Бондаря, который в одном из первых
20
комментариев к Конституции РФ заключил, что в системе органов местного
самоуправления «нет государственной власти и разделения властей, но должны
быть разграничение и персонификация полномочий, которые суть конституционные
полномочия местного сообщества на самоуправление»8.
Подобный подход является достаточно распространенным. Так, в одном из
учебников по муниципальному праву подчеркивается, что конституционного
разделения муниципальной власти на ветви (как это происходит на государственных
уровнях правового регулирования) не существует. Власть на местах одна и едина
(ст. 3 Конституции РФ), но выражается в различных функциях органов управления 9.
Раскрывая содержание конституционного принципа разделения власти (ст. 10
Конституции РФ) Б. С. Эбзеев отмечает, что данный принцип «не распространяется
на местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов
государственной власти»10. Такой подход был продемонстрирован федеральным
законодателем при принятии Федерального закона от 28 августа 1995 года, в
котором, например, даже не упоминались исполнительно-распорядительные органы
местного
самоуправления.
Но
совершенно
другой
подход
демонстрирует
законодатель при закреплении в Федеральном законе от 6 октября 2003 года
системы органов местного самоуправления. Помимо того, что Закон жестко
определил перечень обязательных органов муниципального образования, так он
зафиксировал основы взаимоотношений этих органов. В частности, глава
муниципального
образования
не
может
одновременно
возглавлять
представительный орган и местную администрацию. Федеральным законом от 7 мая
2009 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»11 установил
подконтрольность главы муниципального образования представительному органу и
его ответственность перед депутатами, включая возможность удаления главы
муниципального образования в отставку. Данная новелла явилась шагом в
Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / под ред. Б. Н.Топорнина. - М., 1997. - С. 542.
Муниципальное право Российской Федерации : [учеб.]. - 2-изд. / под ред. Ю. А. Дмитриева. - М., 2000. - С. 342.
10 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. - [2-е изд., пересмотр.]. - М.: Норма: ИНФРА-М,
2011. - С. 120. (Автор комментария Б. С. Эбзеев.) – С. 120
11 Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 19. - Ст. 2280.
8
9
21
направлении создания системы сдержек и противовесов в системе муниципального
управления.
Публичный характер местного самоуправления предопределяет содержание
функций органов власти муниципального образования. Каждый из органов имеет
собственное предназначение, наделен компетенцией, позволяющей выполнять
стоящие перед органом задачи. Самостоятельной компетенцией по решению
вопросов местного значения наделен представительный орган муниципального
образования,
глава
муниципального
образования,
местная
администрация.
Компетенция каждого из органов формируется посредством разделения сфер
ведения (вопросов местного значения) между ними. Поскольку Федеральный закон
не закрепил за каждым из обязательно формируемых органов местного
самоуправления
конкретные
осуществляется
уставом
права
и
муниципального
обязанности,
образования
такое
и
распределение
муниципальными
нормативными актами.
Кардинальность изменений, внесенных Федеральными законами № 136-Ф3 и
№
8-ФЗ
в
правовое
регулирование
организационных
основ
местного
самоуправления, заставляет задуматься о конституционности нового правового
регулирования. Так, действующей Конституцией России закреплена возможность
осуществления местного самоуправления населением через выборные и другие
органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130), структура которых определяться
населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131). Иных положений, более детально
регулирующих организационную основу местного самоуправления, в Конституции
не закреплено, тем не менее, Конституционный Суд РФ в нескольких своих решения
сформулировал целый ряд правовых позиций, основанных на толковании
приведенных выше конституционных норм12.
Во-первых, отталкиваясь от приведенных выше норм, Конституционный Суд
РФ в Определении от 05.03.2009 № 375-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению
жалобы Главы муниципального образования «Мирный» Архангельской области на
нарушение конституционных прав и свобод абзацами первым и третьим пункта 3
Петухов Р.В. Местное самоуправление как форма народовластия / Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской
Федерации / Под ред. Е. С. Шугриной. 2‑е изд. перераб. и доп., М. : Изд‑во «Проспект», 2015. — 240 с. – С. 43
12
22
статьи 4 Закона РФ «О закрытом административно- территориальном образовании»
пришел к выводу о том, что право населения самостоятельно определять структуру
органов местного самоуправления может быть реализовано только в законодательно
определенных рамках общих принципов организации местного самоуправления, к
которым относятся, в том числе и требования к способам и процедурам
формирования
органов
местного
самоуправления.
В
этом
же
решении
Конституционный Суд обратил внимание на то, что общие принципы организации
местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), следовательно,
могут быть определены нормами как федерального, так и регионального
законодательства.
Во-вторых, в Постановлении по делу «Савостьянова» Конституционный Суд
РФ рассмотрел вопрос о конституционности положений статьи 35 Федерального
закона
№
131-ФЗ,
представительного
органа
предусматривающих
муниципального
возможность
района
из
формирования
глав
и
депутатов
представительных органов поселений. В решении по этому делу Конституционный
Суд пришел к целому ряду важных для настоящего анализа выводов:
1)
местного
часть 2 статьи 130 Конституции РФ, предусматривающая осуществление
самоуправления
через
выборные
и
другие
органы
местного
самоуправления, не предполагает единства (универсальности) правил формирования
представительных органов муниципальной власти и допускает возможность учета
особенностей
осуществления
местного
самоуправления
в
конкретных
пространственных (поселенческих или иных территориальных) пределах;
2)
муниципальные выборы как форма легитимации непосредственно
населением необходима только тем представительным органам, которые ввиду
наибольшей
приближенности
к
населению
обеспечивают
формирование и
выражение его воли при решении вопросов местного значения и осуществляют
основную функцию муниципального правотворчества, т. е. для представительных
органов городских и сельских поселений;
3)
представительные органы муниципальных образований, созданные по
23
территориальному (районному) принципу, могут быть сформированы и иным,
отличным от муниципальных выборов способом, который, однако, должен
обеспечивать сохранение за этим органом муниципальной власти статуса органа
народного представительства;
4)
статус органа народного представительства обеспечивается устойчивой
публично-правовой связью с населением, которая возникает вследствие избрания на
прямых выборах и может быть сохранена при вхождении непосредственно
избранных гражданами глав поселений и депутатов представительных органов
поселений в состав представительного органа муниципального района; в этом
случае правовой статус депутата представительного органа муниципального района
не является самостоятельным и обусловлен избранием соответствующего лица либо
главой поселения, либо депутатом представительного органа поселения;
5)
формирование представительного органа муниципального образования,
созданного по территориальному принципу (т. е. муниципального района), путем
вхождения
в
его
состав
представителей
поселенческих
муниципальных
образований, избранных населением на муниципальных выборах, касается
структуры органов местного самоуправления, а следовательно, требует выявления в
той или иной форме мнения населения; при этом конкретный механизм учета
мнения населения может быть установлен в порядке конкретизации, в том числе и в
уставах муниципальных образований;
6)
самостоятельность
местного
самоуправления
гарантируется
законодательно закрепленной свободой усмотрения местных сообществ в выборе
того или иного варианта формирования представительного органа муниципального
района;
выбор
одного
из
альтернативных
вариантов
формирования
представительного органа муниципального района должен быть определен в уставе
муниципального образования.
Уставы муниципальных образований вслед за Конституцией и законами
отдают приоритет представительному органу, что находит отражение при
распределении полномочий между муниципальными органами. Наиболее важные из
них вошли в состав исключительной компетенции представительного органа
24
муниципального образования. Действительно, принятие устава муниципального
образования, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении,
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, принятие планов и
программ
развития
муниципального
образования
предопределяют
само
существование местного сообщества. Представительный орган решает вопросы
собственности, в частности, определяет порядок управления и распоряжения
имуществом, находящимся в муниципальной собственности, определяет порядок
принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных
предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги
муниципальных предприятий и учреждений. Представительный орган создает
нормативную базу межмуниципального сотрудничества, порядка материальнотехнического и организационного обеспечения деятельности органов местного
самоуправления. Федеральный законодатель последовательно проводит линию на
усиление контроля представительного органа за деятельностью иных органов
муниципального образования.
Компетенция главы муниципального образования также определяется уставом
муниципального образования. Закон обозначил лишь его представительские
полномочия,
отношениях
закрепив
с
право
органами
представлять
местного
муниципальное
самоуправления
других
образование
в
муниципальных
образований, органами государственной власти, гражданами и организациями. Его
обязанностью является подписание и обнародование нормативных правовых актов,
принятых представительным органом, он вправе требовать созыва внеочередного
заседания представительного органа муниципального образования. Глава реализует
свои полномочия посредством издания правовых актов (ст. 36 Федерального
закона).
Еще более лаконичен Закон в отношении определения полномочий местной
администрации
образования).
(исполнительно-распорядительного
Полномочиями
по
решению
органа
вопросов
муниципального
местного
значения
администрация наделяется уставом муниципального образования. Закон не
определяет
роль
местной
администрации
в
системе
органов
местного
25
самоуправления, хотя из общей правовой конструкции ясно, что это вторичный по
отношению к представительному органу и главе муниципального образования
орган. Вторичность полномочий местной администрации не характеризует ее как
второстепенный,
несамостоятельный
и
зависимый
орган.
Речь
идет
о
перераспределении функций в системе муниципального управления. Каждая из
функций,
выполняемых
органом
местного
самоуправления,
обеспечена
инструментарием (правовым, организационным, материальным), позволяющим
добиваться нужного результата в решении вопросов местного значения.
Реализация различных по своему назначению функций дало основание
выстраивать не только иерархию органов, но и иерархию функций. Отмечается, что
«органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с законодательством
и
уставами
муниципальных образований
указанными функциями, должны
находиться в той же субординации, что и данные функции. Именно такое
разделение гарантирует, во-первых, единство управления в муниципальном
образовании и, во-вторых, господство права»13.
Исполнительно-распорядительный
орган
муниципального
образования
помимо основной функции (исполнения нормативных предписаний) обладает
набором иных самостоятельных функций, осуществление которых позволяет
достигать цели и решать стоящие перед органом задачи.
Администрация муниципального образования несет бремя ответственности за
работу всех служб, обеспечивающих жизнедеятельность на подведомственной
территории. Представительный орган призван осуществлять депутатский контроль,
принимать нормативные акты, определяющие рамки деятельности исполнительных
органов14. Исполнительный орган, таким образом, выступает основным звеном в
системе муниципального управления с точки зрения организации жизни социума на
определенной территории. Все это свидетельствует о реальном разделении власти
(полномочий) в системе муниципального властвования, закрепляемой действующим
13Колесников
А. В. Правовой статус исполнительных органов местного самоуправления / А. В. Колесников. - Саратов : Изд-во ГОУ
ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. - С. 77
14 Флоренский П. А. Давал достаточно жесткую оценку представительному правлению - оно «есть обман и самообман мас ...
отвлекающий в сторону от полезной деятельности и вовлекающий в политиканство.». См.: Флоренский П. А. Предполагаемое
государственное устройство в будущем / П. А. Флоренский // Литературная учеба. - 1991. - № 3. - С. 97.
26
законодательством и муниципальными нормативными правовыми актами.
Итак, можно предварительно заключить, что в России существует семь типов
муниципальных образований: 1) сельское поселение, 2) городское поселение, 3)
муниципальный район, 4) городской округ, 5) внутригородская территория города
федерального значения, 6) городской округ с внутригородским делением,7)
внутригородской район городского округа с внутригородским делением. При
закреплении системы органов местного самоуправления федеральный законодатель
руководствовался конституционными принципами построения органов публичной
власти, явно или неявно вытекающих из содержания конституционных норм. При
этом важную роль по-прежнему играют постановления Конституционного суда РФ
в части регламентирования способа территориальной организации управления в
России.
27
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
2.1. Проблемный анализ полномочий в основных моделях системы
организации местного самоуправления
Федеральным законодательством от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 «О внесении
изменений в статью 26.3 Федерального закона «О единых принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О единых
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(дальше - Федеральный закон № 136-Ф3) за органами государственной власти
субъектов Российской
Федерации зафиксированы новейшие возможности
сообразно регулировке вопросов системы организации районного самоуправления.
Сообразно п. 2 статьи 4 предоставленного закона в срок 6 месяцев со дня
введения в силу указанного Федерального закона (не позже 27 ноября 2014 г.)
обязаны существовать принятые законы субъектов России.
Федеральным законодательством № 131 - ФЗ учитывается регулировка
законодательством субъекта Российской Федерации распорядка избрания и главных
возможностей главы городского управления, а еще способы формирования
представительного органа городского органа. Так, часть 2 статьи 36 Федерального
закона № 131 - ФЗ предугадывает определение законодательством субъекта
Российской Федерации распорядка избрания и главных возможностей главы
городского органа, а часть 4 статьи 35 - 1-го из 2-ух методик формирования
представительных органов городских районов.
Сообразно главному нововведению глава городского органа в согласовании с
законодательством субъекта Российской Федерации:
1)
избирается на городских избраниях или представительным органом
28
городского воспитания из собственного состава;
2)
в случае избрания на городских избраниях вступает в состав
представительного органа городского воспитания и выполняет возможности его
председателя или возглавляет районную администрацию;
3)
в случае избрания представительным органом городского воспитания
выполняет возможности его председателя;
4)
не имеет возможность сразу выполнять возможности председателя
представительного органа городского управления и председательствовать районную
администрацию (этот пункт никак не распространяется на сельские поселения).
Таковым образом, сообразно установленным федеральным законодателем
притязаний, на местности субъекта Федерации вероятна осуществление одной либо
нескольких главных моделей системы организации районного самоуправления:
модель I - голова городского воспитания избирается народом и возглавляет
районную администрацию (в данном случае председатель представительного органа
избирается депутатами из собственного состава);
модель
II
-
голова
городского
воспитания
избирается
депутатами
представительного органа из собственного состава и выполняет повинности его
председателя (в данном случае голова районной администрации назначается
представительным
органом
городского
воспитания
сообразно
результатам
состязания);
модель III - голова городского воспитания избирается народом и возглавляет
видный орган (в данном случае голова районной администрации назначается
представительным
органом
городского
воспитания
сообразно
результатам
состязания).
Распорядок избрания головы городского воспитания и его пространство в
системе органов районного самоуправления имеет возможность существовать
установлен, а потом изменяться законодательством субъекта Российской Федерации
для всех определенных (перечисленных поименно) городских образований, или для
всех городских образований в пределах субъекта Российской Федерации, или
дифференцированно сообразно обликам (типам) городских образований (с
29
поименным перечислением исключений из всеобщего руководства, или в
отсутствии такого).
Обновленной редакцией Федерального закона № 131-ФЗ (с переменами,
внесенными Федеральным законодательством № 136-Ф3) учитывается вероятность
сотворения в согласовании с законами субъектов Российской Федерации 2-ух
новейших видов городских образований - городских округов с внутригородским
дроблением и внутригородских районов. Сообразно заметке 2 Федерального закона
№ 131-Ф3 аспекты для дробления городских округов на внутригородские районы
обязаны существовать законами субъекта Российской Федерации и уставом
городского округа с внутригородским дроблением.
Соответственное
заключение
воспринимается
законодательным
(представительным) и исправным органом государственной власти субъекта
Российской Федерации и оформляется законодательством субъекта Российской
Федерации. Предписанное заключение, с точки зрения федерального законодателя,
обязано браться с учетом представления народонаселения. При данном распорядок
учета
представления
внутригородским
народонаселения
дроблением
о
статусе
ориентируется
городского
законодательством
округа
с
субъекта
Российской Федерации и уставом городского округа.
Еще одним нововведением считается метод формирования представительных
органов городских районов, которая в согласовании с частью 4 статьи 35
Федерального закона № 131-ФЗ ориентируется законодательством субъекта
Российской Федерации и уставом городского региона.
Видный орган городского региона:
1)
имеет возможность быть из глав поселений, входящих в состав
городского региона, и из депутатов представительных органов отмеченных
поселений, выбираемых представительными органами поселений из собственного
состава (система делегирования);
2)
имеет возможность избираться на городских избраниях на базе
повального одинакового и прямого избирательного права (система прямых
выборов).
30
Система делегирования и (либо) система прямых выборов имеет возможность
существовать
установлена,
а
потом
изменена
законодательством
субъекта
Российской Федерации для хоть какого определенного городского региона, для
нескольких (перечисленных поименно) или для всех городских районов. Избрание
(поручение) депутатов представительных органов городского региона из состава
депутатов представительных органов поселений исполняется в согласовании с
нормой консульства, одинаковой для всех поселений и никак не зависящей от
количества народонаселения поселения (как верховодило, 1 -2 народного
избранника от поселения), или сообразно норме консульства, устанавливаемой
законодательством субъекта Российской Федерации, уставом городского региона и
уставами поселений.
Таковым образом, законодатель дал субъектам Российской Федерации
довольно огромную свободу выбора (а совместно с тем возложил обязанность из-за
данный отбор) основных основ организации районного самоуправления на
собственной местности.
В рамках прогноза реализации Федерального закона № 136-Ф3 в городских
образованиях РФ Связь сибирских и дальневосточных мегаполисов, Связь
мегаполисов Поволжья, Связь городских образований «Городка Урала» и Альянс
мегаполисов Центра и Северо-Запада РФ в сентябре-октябре 2014 года провели
выборочный опрос управляющих городских образований (городских округов и
городских районов) с целью раскрытия конфигураций в организации районного
самоуправления, предусматриваемых региональными законами и законопроектами.
Опрошены 111 управляющих городских образований РФ из 47 субъектов
Федерации. Посреди опрошенных 42,3% сочиняют главы центров субъектов
Федерации (табл. 2.1.). Практически для пятидесяти процентов ареалов в эпизод
выборочного опроса предусматривалось некоторое количество моделей системы
организации районного самоуправления в большей степени в зависимости от вида
городского воспитания.
31
Таблица 2.1.
Распределение опрошенных по занимаемым должностям15
Мэр - глава муниципального образования, избранный
населением и являющийся главой местной
администрации
37,2%
Г лава муниципального образования, избранный
депутатами из своего состава и возглавляющий
представительный орган
21,3%
Председатель представительного органа
14,9%
Сити-менеджер, назначенный по результатам конкурса
12,8%
Другое
13,8%
Как указывалось, выше, рассматривались три возможных модели системы
организации местного самоуправления, причем модель III («модель III» - жирным
шрифтом, по аналогии с «модель I» и «модель II») и фактически пока мало
распространена, поэтому имеет смысл преимущественно говорить о двух моделях:
прямые выборы главы муниципального образования, возглавляющего местную
администрацию (модель I) либо выборы главы из состава депутатов и назначение
«сити-менеджера» по итогам конкурса (модель II).
Каждый из этих способов имеет свои плюсы и минусы с точки зрения
возможностей, самостоятельности, ответственности, профессионализма и т.п.
Поэтому руководителям муниципальных образований были заданы вопросы о
преимуществах и недостатках каждого из способов.
Так, среди основных преимуществ модели I названы:
• обеспечение публичности власти;
• персональная ответственность перед избирателями;
• доверие населения избранному мэру и, как следствие, больший авторитет
местной власти;
• сохранение
демократических
принципов,
обеспечение
прав
граждан
избирать и быть избранными;
Мониторинг реализации Федерального закона № 136-ФЗ на территории Российской Федерации (по результатам опроса
руководителей муниципальных образований и обзора принятых законов субъектов Российской Федерации) : Аналитическая
записка. - М. : Социологическая лаборатория АСДГ, 2014. - 66 с. - С. 4-5
15
32
• относительная самостоятельность в принятии решений, независимость;
• обеспечение управления муниципалитетом как единым субъектом.
В качестве недостатков этого варианта указаны:
• возможный непрофессионализм, некомпетентность, риск прихода к власти
«случайного», недостойного человека;
• сложность процедуры отзыва, отстранения от должности за ненадлежащее
исполнение обязанностей;
• возможность излишней политизации;
• концентрация власти в руках одного человека;
• сдержанность в принятии необходимых, но непопулярных решений;
• возможность конфликта между представительным и исполнительными
органами местной власти;
• необходимость расходования бюджетных средств на организацию и
проведение выборов.
Что касается модели II, то среди достоинств названы:
• профессионализм, компетентность главы местной администрации;
• ответственность главы муниципального образования перед депутатским
корпусом, контроль со стороны депутатов;
• снижение вероятности появления у власти случайных людей;
• разделение хозяйственных и представительских функций, создание системы
сдержек и противовесов;
• четкое определение границ ответственности между органами власти;
• относительная простота процедуры отстранения от должности в случае
ненадлежащего исполнения обязанностей.
С другой стороны, у этой модели отмечены существенные негативные
стороны:
• недостаточная легитимность в глазах населения, низкая степень доверия
населения;
• слабая связь с населением, отстранение населения от принятия решений;
• двоевластие, риск противостояния представительного и исполнительного
33
органа власти;
• избрание главы муниципального образования ограниченным кругом лиц;
• назначение сити-менеджера комиссией, значительную часть которой
составляют представители региональной власти, влияние региональных властей;
• отсутствие ответственности главы администрации перед гражданами, не
подотчетность избирателям;
• ответственность перед вышестоящим органом, встраивание местного
самоуправления в вертикаль государственной власти.
Представляет
руководителями
интерес
сравнение
муниципальных
моделей,
образований
и
которые
моделей,
были
ожидаемы
законодательно
установленных законами субъектов Федерации (табл. 2.2.).
Таблица 2.2.
Модели системы организации местного самоуправления, ожидаемые
руководителями муниципальных образований и принятые (утвержденные законом
субъекта Федерации), % ответивших16
Модели и варианты ответов
Ожидавшиеся Принятые
Модель I. Г лава муниципального образования
избирается населением и возглавляет местную
58,5
администрацию, председатель представительного органа
избирается депутатами из своего состава
Модель II. Глава муниципального образования
избирается депутатами из своего состава и исполняет
47,9
обязанности его председателя, глава местной
администрации назначается по итогам конкурса
Модель III. Г лава муниципального образования
избирается населением и возглавляет представительный
6,4
орган, глава местной администрации назначается по
итогам конкурса
Затрудняюсь ответить
10,6
Другое
3,2
42,1
54,7
3,2
-
Мониторинг реализации Федерального закона № 136-ФЗ на территории Российской Федерации (по результатам опроса
руководителей муниципальных образований и обзора принятых законов субъектов Российской Федерации) : Аналитическая
записка. - М. : Социологическая лаборатория АСДГ, 2014. - 66 с. - С. 7-8
16
34
Из таблицы 2.2. очевидно не соответствие ожиданий руководителей
муниципальных образований с установленными законами субъектов Федерации
моделями системы организации местного самоуправления, что дает повод сделать
вывод о недостаточном учете (а в некоторых случаях и игнорировании) мнения
муниципального сообщества при принятии решений органами власти субъектов
Федерации о моделях системы организации местного самоуправления. С чем
связано такое расхождение - с недостаточной информированностью опрошенных
руководителей муниципальных образований в момент подготовки законопроектов
или с изменившимися внешними условиями и, соответственно, мнениями
региональных законодателей - этот вопрос заслуживает более детального анализа.
Еще более существенные расхождения наблюдаются при сопоставлении
моделей, которые были ожидаемы руководителями муниципальных образований,
моделей, законодательно установленных законами субъектов Федерации и моделей,
которые с точки зрения руководителей муниципалитетов наиболее целесообразны и
эффективны в конкретном муниципальном образовании.
Таблица 2.3.
Соотношение оценок моделей, ожидаемые в законопроекте, установленной законом
для конкретного муниципального образования и наиболее подходящей, с точки
зрения их руководителей, % ответивших
Модель
Ожидаемая в
законопроекте
45,2
41,9
3,2
10,8
1,1
Модель I
Модель II
Модель III
Затрудняюсь ответить
Другое
При
этом
у
62,8%
ответивших
Принятая
42,1
54,7
3,2
ожидаемые,
Наиболее
подходящая
65,2
29,2
3,4
1,1
1,1
предпочтительные
и
законодательно установленные модели совпали (из них, в 38,4% случаев это
касалось модели I, а 24,4% - модели II), у остальных наблюдались расхождения.
Представляется, что необходим более глубокий анализ причин таких расхождений.
35
Особого внимания заслуживает группа муниципальных образований, для которой
законодательно принята модель II, хотя их руководители считают модель I более
подходящей с точки зрения повышения эффективности деятельности органов
местного самоуправления (это группа составляет 17,4% ответивших). Обращает на
себя внимание тот факт, что почти две трети опрошенных считают наиболее
эффективной и целесообразной для своих муниципальных образований модель I.
Только каждый третий опрошенный указал на то, что была произведена
оценка затрат (организационных, финансовых и др.) на реализацию принятого
регионального закона, в то время как 66,7% ответили, что таких оценок сделано не
было. Все это требует дополнительного анализа возможностей и ограничений,
возникающих при реализации различных моделей, а также оценки возможных
последствий принимаемых решений.
Анализ реализации Федерального закона № 136-ФЗ субъектами Российской
Федерации. Во всех субъектах Российской Федерации, в состав которых входят
муниципальные образования всех типов: городские округа, муниципальные районы,
городские и сельские поселения, к декабрю 2014 года приняты соответствующие
региональные законы. Первыми, еще до официального опубликования 30 мая 2014
года Федерального закона № 136-Ф3, это сделали депутаты областных Дум
Волгоградской и Московской областей (29 мая 2014 года), хотя в Московской
области через 3 месяца закон был отредактирован. Быстрым принятием, вероятно
без особого обсуждения положений закона с представителями местных органов
власти и учета мнения населения, могут «похвастаться» региональные законодатели
Иркутской, Магаданской, Самарской и Челябинской областей, Забайкальского и
Камчатского краев и Ненецкого автономного округа. Законы в этих субъектах
Федерации были приняты менее чем через 2 недели после вступления в силу
Федерального закона № 136-ФЗ. Летом и в начале осени региональные законы были
приняты еще в 14 субъектах Российской Федерации. Большая же часть
региональных парламентов (52 субъекта Российской Федерации) отложили
принятие соответствующих законов на вторую половину осени, причем в 10
субъектах
Федерации
закон
был принят
в
последний
день,
отведённый
36
Федеральным законом № 136-ФЗ (27 ноября 2014 года). И, наконец, в 7 субъектах
Федерации - Республике Саха (Якутия), Краснодарском и Красноярском краях,
Амурской, Вологодской, Ленинградской и Новгородской областях - законы был
принят уже в декабре 2014 года. Последним это сделали депутаты Законодательного
Собрания Краснодарского края 17 декабря 2014 года.
В абсолютном большинстве субъектов Федерации (64 субъекта Федерации) в
городских округах - центрах этих субъектов Федерации установлена модель II
системы
организации
местного
самоуправления.
В
Свердловской
области
установлена модель III, в соответствии с которой глава Екатеринбурга избирается
населением и возглавляет представительный орган.
Как видно на рис. 2.1., лишь в 15 региональных центрах (Абакан, Анадырь,
Благовещенск, Воронеж, Калининград, Кемерово, Липецк Майкоп, Новосибирск,
Омск, Петрозаводск, Томск, Хабаровск, Южно-Сахалинск, Якутск) сохранили
модель I, причем расположены они преимущественно в западной части Сибирского
ФО и в Дальневосточном ФО.
Рис. 2.1. Модели системы организации местного самоуправления в городских
округах - центрах субъектов Федерации (в Московской и Ленинградской областях
нет центров субъектов Федерации)
37
Четыре субъекта Федерации (Республика Бурятия, Амурская и Воронежская
области, Ханты-Мансийский автономный округ) предоставили полную свободу
выбора модели для своих муниципальных образований, которая определяется их
уставом. При этом, если в Воронеже остались прямые выборы градоначальника
(модель I), то в Улан-Уде и Ханты-Мансийске - модель II.
Еще до принятия соответствующих региональных законов в большинстве
субъектов Федерации для их центров способ избрания главы муниципального
образования был установлен согласно модели II. В 2014 году переход на эту модель
стал приобретать массовый характер и к списку городов, в которых главы
избираются представительными органами, добавились Астрахань, Биробиджан,
Великий Новгород, Владивосток, Горно-Алтайск, Иркутск, Краснодар, Самара,
Ставрополь, Чита, Ярославль и ряд других муниципальных образований (рис. 2.2).
Особо выделяется из этой тенденции город Благовещенск - центр Амурской
области, глава которого избирается не представительным органом из своего состава,
а населением.
Рис 2.2. Модели системы организации местного самоуправления в городских
округах17
В 54 субъектах Федерации система организации местного самоуправления во
Мониторинг реализации Федерального закона № 136-ФЗ на территории Российской Федерации (по результатам опроса
руководителей муниципальных образований и обзора принятых законов субъектов Российской Федерации) : Аналитическая
записка. - М. : Социологическая лаборатория АСДГ, 2014. - 66 с. - С. 15
17
38
всех городских округах соответствует модели II, в 13 субъектах Федерации соответствует модели I, в 11 субъектах Федерации возможны несколько моделей:
только I и II, только I и III, а, например, в Московской, Свердловской и Челябинской
областях возможны одновременно все три модели.
Главы муниципальных районов в большинстве субъектов Федерации также
будут избираться их представительными органами. Модель II (и только эта модель)
установлена в 54 субъектах Федерации. В 15 субъектах Федерации население будет
избирать всех глав муниципальных районов. В 8 субъектах для каждого
муниципального района в соответствующем региональном законе установлена своя
модель (в основном - I или II, лишь в Московской области установлены все три
модели) (рис. 2.3). К четырем субъектам Федерации (Республика Бурятия, Амурская
и Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ), в которых
региональные законодатели предоставили свободу местным властям по выбору
модели системы организации местного самоуправления, добавилась Магаданская
область, но такая свобода предусмотрена только для муниципальных районов.
Рис. 2.3. Модели системы организации местного самоуправления в
муниципальных районах
Доминирование модели II системы организации местного самоуправления
39
чуть менее заметно на уровне городских поселений (рис. 2.4). Хотя в большинстве
субъектов Федерации установлена модель II (49 субъектов Федерации), уже в 19
субъектах населению отводится большая роль при формировании местных органов
власти городских поселений и установлена модель I. В 8 субъектах Федерации для
каждого конкретного городского поселения установлена либо модель I, либо модель
II, а в Московской области либо модель II, либо модель III. К четырем субъектам
Федерации (Республика Бурятия, Амурская и Воронежская области, ХантыМансийский
автономный
округ),
в
которых
региональные
законодатели
предоставили свободу местным органам власти по выбору модели системы
организации местного самоуправления, добавилась Республика Северная ОсетияАлания, в которой такая свобода предусмотрена только для городских поселений.
Рис 2.4. Модели системы организации местного самоуправления в городских
поселениях
Относительно
сельских
поселений,
Федеральный
закон
№
131-Ф3
предусматривает возможность совмещения полномочий главы представительного
органа и местной администрации. Поэтому однозначно определить какую модель
установили региональные законодатели в том или ином субъекте Федерации не
40
всегда представляется возможным. Примерно в половине субъектов Федерации
главы сельских поселений избираются из состава представительных органов
сельских поселений, а в другой - на муниципальных выборах.
Всего возможно 2 основных способа формирования представительных
органов муниципальных районов: либо система прямых выборов (депутаты
представительного органа муниципального района избираются на муниципальных
выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании),
муниципального
либо
района
система
делегирования
состоит из глав
(представительный
поселений, входящих
в
орган
состав
муниципального района, и из депутатов представительных органов поселений,
избираемых представительными органами поселений из своего состава). При этом,
система делегирования и (или) система прямых выборов может быть установлена
для конкретных (перечисленных поименно) или для всех муниципальных районов,
либо порядок формирования представительного органа, применяемый в конкретном
муниципальном районе, определяется его уставом.
Рис. 2.5. Способы формирования представительных органов муниципальных
районов
В 39 субъектах Российской Федерации в городских районах установлена
система прямых выборов, при этом величайшее распределение она возымела в
41
Дальневосточном, Сибирском и Уральском федеральных округах. В 11 субъектах
Федерации метод формирования представительных органов городских районов
указан для определенных городских образований. В 7 субъектах Федерации
предложили
совершенную
свободу
выбора
и
метод
формирования
представительных органов городских районов ориентируется уставом городского
региона.
Вероятность сотворения новейших видов городских образований - городских
округов
с
внутригородским
дроблением
и
внутригородских
районов
предоставляется в том либо другом облике только в 9 субъектах Федерации. При
этом, если в Республике Бурятия, Краснодарском и Ставропольском краях и
Астраханской области в законодательстве замечено, что получение городских
образований
статусом
городского
округа
с
внутригородским
дроблением,
внутригородского региона исполняется единичным законодательством субъекта
Федерации, то в Республике Татарстан, Свердловской и Псковской областях
указаны
определенные
аспекты
для
дробления
городского
округа
на
внутригородские районы. В Республике Татарстан статусом городского округа с
внутригородским дроблением имеет возможность наделяться муниципальный округ
с популяцией выше 500 000 человек, в Псковской области - в городских округах с
количеством обитателей наиболее 300 тыс человек, а в Свердловской области
аспектами для дробления городских округов с внутригородским дроблением на
внутригородские районы считаются присутствие в городских округах мегаполисов,
являющихся
административно-территориальными
единицами,
конкретно
входящими в Свердловскую область, и присутствие в данных городках 2-ух либо
наиболее административно-территориальных единиц Свердловской области, за
исключением сельсоветов.
Метод формирования представительного органа городского округа с
внутригородским
дроблением
несомненно
обозначили
в
собственном
законодательстве региональные депутаты Краснодарского края, Псковской и
Рязанской областей. При этом, ежели в Краснодарском окраине и Псковской
области депутаты представительного органа городского округа с внутригородским
42
дроблением избираются на городских избраниях на базе повального одинакового и
прямого избирательного права при скрытом голосовании (система прямых
выборов),
то
в
внутригородским
Рязанской
области
дроблением
видный
создается
орган
маршрутом
городского
избрания
округа
из
с
состава
представительных органов внутригородских районов в согласовании с одинаковой
самостоятельно от количества народонаселения внутригородских районов нормой
консульства (система делегирования). Метод избрания представительного органа
городского округа с внутригородским дроблением в Свердловской области
устанавливается единичным законодательством субъекта Федерации о наделении
городского округа статусом городского округа с внутригородским дроблением.
Подобно в Свердловской области устанавливается и метод избрания головы
городского округа с внутригородским дроблением.
Метод учета представления народонаселения при изменении статуса
городского округа на муниципальный округ с внутригородским дроблением и назад
установили в собственном законодательстве региональные депутаты Республики
Татарстан, Ставропольского края, Астраханской, Псковской и Свердловской
области. В главном мировоззрение народонаселения, сообразно принятым законам,
выражается представительным органом соответственного городского воспитания. В
Республике
Татарстан
мировоззрение
народонаселения
выражается
представительным органом соответственного городского воспитания с учетом
итогов общественных слушаний. В Свердловской области принят особый закон «О
раскрытии представления народонаселения городского округа, размещенного на
местности Свердловской области, в взаимосвязи с наделением его статусом
городского округа с внутригородским дроблением или лишением городского округа
статуса городского округа с внутригородским дроблением», сообразно коему
мировоззрение народонаселения городского округа сообразно этому вопросу имеет
возможность
выявляться
маршрутом
проведения
этнических
слушаний,
общественных консультаций и социологических изучений. При данном их
результаты носят необязательный нрав.
Главным и пока единым образцом конфигурации статуса городского округа на
43
муниципальный округ с внутригородским дроблением стал центр Челябинской
области – город Челябинск. Вслед за тем система организации районного
самоуправления
установлена
законодательством
Челябинской
области
«О
претворении в жизнь районного самоуправления в Челябинском городском
окружении». Сообразно закону, дробление Челябинского городского округа с
внутригородским дроблением на внутригородские районы (7 районов) исполняется
при условии соблюдения их территориальной единства. Челябинская городская
Мечта создается маршрутом избрания из состава представительных органов
внутригородских районов сообразно 7 человек от всякого представительного органа
внутригородского региона в согласовании с одинаковой самостоятельно от
количества народонаселения внутригородских районов нормой консульства.
Таковым образом, количество депутатов муниципальный Мысли сочиняет 49
человек. Количество депутатов 6 районов сочиняет сообразно 25 человек, а 1
региона - 20 человек. Общественная палата количество депутатов представительных
органов в городском окружении - 219 человек.
Таким образом, в основной массе субъектов Федерации для городских
округов, городских районов и городских поселений установлена модель II системы
организации районного самоуправления. Избрание головы городского воспитания
все более стали полагаться никак не популяции, а депутатам представительного
органа. Управлять администрацией в данном случае станет теснее никак не лучший
жильцами голова, а выделенный сообразно результатам состязания сити-клерк. Как
данная модель и проводимые опыты с новенькими обликами городских образований
окажутся жизнеспособными и действенными, светит выяснить теснее в ближнем
будущем.
2.2. Территориальные рамки организации местного самоуправления в России:
анализ проблем и выводы для законодателя
В настоящее время общей проблемой правового регулирования изменения
44
территориальных
пределов
местного
самоуправления
является
непоследовательность федерального законодателя в определении порядка учета
мнения населения. Конституционный Суд в приведенной выше правовой позиции
был предельно конкретен, указав, что территориальные изменения, напрямую
затрагивающие
осуществляется
интересы
местное
большинства
населения
самоуправление,
территории,
требуют
на
которой
непосредственного
волеизъявления населения, в то время как в остальных случаях возможной является
опосредованная форма, например, выражение мнения населения представительным
органом местного самоуправления.
Несмотря на однозначность правовой позиции Конституционного Суда,
статьи 12 и 13 Федерального закона № 131-ФЗ отвечают ей только отчасти. Нормы,
в
которых
форма
учета
мнения
соотносится
с
влиянием,
оказываемым
соответствующим изменением территориальных пределов на интересы населения,
как правило, входили еще в первоначальную редакцию Закона и в последствии не
изменявшиеся. В этой связи предусмотренные ими процедуры четко делятся на два
вида: предусматривающие непосредственную форму учета мнения населения
(голосования и сход граждан) и предусматривающие опосредованную форму учета
(выражение мнения представительным органом). К первому виду процедур
относится, в частности, изменение границ, связанное с отнесением отдельного
городского или сельского поселения из состава одного муниципального района в
состав другого (ч. 2 ст. 12) и объединение двух и более поселений, не влекущее
изменения границ иных муниципальных образований (ч. 3 ст. 13). Примером второй
процедуры является изменение границ муниципальных районов и поселений, не
влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или)
населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов
или поселений (ч. 4 ст. 12), или объединение двух и более муниципальных районов,
не влекущее изменение границ иных муниципальных образований (ч. 4 ст. 13).
Нормы, включенные в состав статей 12 и 13 после принятия Федерального
закона
№
131-Ф3,
в
свой
массе
не
учитывают
сформулированную
Конституционным Судом правовую позицию и, как правило, предусматривают
45
опосредованную форму учета мнения населения (выражение мнения населения
представительным органом) вне
зависимости
от масштабности изменений
территориальных пределов местного самоуправления. К примеру, опосредованная
форма учета мнения населения установлена для принятия решения об изменении
границ поселения и муниципального района, влекущего отнесение поселков или
сельских населенных пунктов из состава поселений к территории городского округа
(ч. 2.1 ст. 12), а также для принятия решения об объединении поселения с городским
округом (ч. 3.1 ст. 13). И если в первом случае масштабность изменения
территориальных пределов местного самоуправления еще может быть предметом
дискуссии, то во втором — факт прямого воздействия на интересы большинства
жителей преобразуемого поселения вряд ли может быть кем-то убедительно
оспорен18.
Безусловным достижением федерального законодателя является закрепление
в Федеральном законе № 131-ФЗ целого ряда разнообразных правовых
инструментов, позволяющих правоприменителям с достаточной степенью гибкости
развивать территориальные пределы осуществления местного самоуправления. Тем
не менее обращает на себя внимание непоследовательность законодателя в
правовом регулировании порядка учета мнения граждан как ключевой процедуры
любого территориального преобразования. В частности, абсолютно не ясна логика и
критерии выбора, которыми руководствуется законодатель при выборе между
непосредственной
или
опосредованной
формами
волеизъявления.
Поэтому
первоочередной задачей в части совершенствования правового регулирования
изменения территориальных пределов осуществления местного самоуправления
должно стать нормативное закрепление предложенного Конституционным Судом
деления
изменений
территориальных
пределов
осуществления
местного
самоуправления на значительные, т. е. затрагивающие интересы большинства
населения соответствующей территории и поэтому требующие непосредственного
волеизъявления населения, и незначительные, учет мнения населения в отношении
Петухов Р.В. Территориальные пределы осуществления местного самоуправления / Р.В. Петухов // Доклад о состоянии местного
самоуправления в Российской Федерации / Под ред. Е. С. Шугриной. 2‑е изд. перераб. и доп., М. : Изд‑во «Проспект», 2015. —
240 с. – С. 35-36
18
46
которых может быть осуществлен в опосредованной форме.
Для практики территориальной организации местного самоуправления
наиболее значимым событием последних лет стало введение Федеральным законом
№ 136-ФЗ двух новых типов муниципальных образований — городского округа с
внутригородским делением и внутригородского района. Организация местного
самоуправления в городских округах по двухуровневому принципу не является
обязательной. Согласно части 7.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ решение
об изменении статуса городского округа в связи с наделением его статусом
городского округа с внутригородским делением оформляется законом субъекта
Российской Федерации и требует учета мнения населения соответствующего
городского округа.
По состоянию на ноябрь 2015 г. практика преобразования городских округов в
городские округа с внутригородским делением особого распространения не
получила. Всего на данный момент соответствующую процедуру прошли только 3
городских округа: Челябинска (Закон Челябинской области от 10.06.2014 № 706-30
«О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских
районов
в составе Челябинского городского
округа»),
Махачкалы (Закон
Республики Дагестан от 30.04.2015 № 44 «О некоторых вопросах осуществления
местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением «город
Махачкала» и внутригородских муниципальных образованиях в его составе») и
Самары (Закон Самарской области от 30.03.2015 № 23-ГД «Об осуществлении
местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской
области»).
На этапе обсуждения проекта Федерального закона № 136-Ф3 возможность
введения в городских округах двухуровневой модели организации местного
самоуправления рассматривалась многими экспертами в контексте других новаций
Федерального закона № 136-Ф319, прежде всего касающихся перераспределения
предметов ведения и изменения подходов к порядку формирования органов
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации : Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) "О внесении изменений в статью 26.3
Федерального закона - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163524/
19
47
местного самоуправления (о них подробнее будет сказано в соответствующих
разделах настоящего доклада), и в этой связи оценивалась довольно негативно.
Особые опасения вызывала потенциальная возможность ухода от прямых выборов в
органы местного самоуправления общегородского уровня после перехода к
двухуровневой модели организации местного самоуправления. Как показал
последующий опыт, эти опасения были вполне обоснованными. Во всех трех
случаях преобразования в городские округа с внутригородским делением
(Челябинск, Махачкала и Самара) произошел переход к опосредованным формам
замещения
должности
главы
городского
округа
и
формирования
его
представительного органа.
К примеру, согласно новому Уставу городского округа Челябинск (принят
решением Челябинской городской Думы от 26.05.2015 № 9/2) городская Дума
теперь формируется путем избрания из состава представительных органов
внутригородских районов по семь человек от каждого представительного органа
внутригородского района в соответствии с равной независимо от численности
населения внутригородских районов нормой представительства. А глава города
Челябинска в свою очередь избирается на пять лет Челябинской городской Думой
из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам
конкурса, и возглавляет Администрацию города Челябинска. При этом с ноября
2014 года и до момента принятия в мае 2015 года нового Устава глава города
Челябинска также избирался депутатами Городской Думы, но из своего состава и
исполнял полномочия его председателя.
Практика отказа от непосредственного формирования гражданами органов
местного самоуправления в городских округах с внутригородским делением,
безусловно, вызывает серьезные сомнения с точки зрения ее соответствия
требованиям
действующей
Конституции,
однако
прямого
отношения
к
территориальным пределам местного самоуправления она не имеет. Тем не менее, и
в рамках данного раздела есть, по мнению Р. Петухова, как минимум две проблемы,
требующие особо внимательного анализа, в том числе на предмет их соответствия
конституционным
основам
территориальной
организации
местного
48
самоуправления20.
Прежде всего, необходимо ответить на вопрос о возможности, с точки зрения
Конституции, местного самоуправления на субпоселенческом уровне. Для ответа на
этот вопрос необходимо вернуться к части 1 статьи 131 Конституции Российской
Федерации, из которой следует, что императивным для местного самоуправления
является уровень городских и сельских поселений. Возможность осуществления
местного самоуправления в границах иных территорий Конституцией не
исключается, что оставляет за законодателем право самостоятельно определить
соответствующие территории, учитывая при этом исторические и иные местные
традиции. В свое время, исходя из этого допущения, в Федеральном законе № 131ФЗ
была
закреплена
двухуровневая
модель
муниципальной
организации,
включающая, с одной стороны, городские и сельские поселения как естественный
уровень местного самоуправления, на котором должны решаться вопросы местного
значения
непосредственно
в
интересах
населения,
а
с
другой
стороны,
муниципальные районы как искусственное публично-территориальное образование
надпоселенческого уровня, органы власти которого должны решать вопросы
местного значения межмуниципального характера.
Итак, федеральный законодатель имеет определенную свободу усмотрения в
определении иных, нежели городские и сельские поселения, территорий для
осуществления
местного
самоуправления.
Учреждаемые
им
публично-
территориальные образования будут носить искусственный и вторичный по
отношению к поселениям характер, что, однако, не является основанием, чтобы
считать их неконституционными. Из этого следует, что по аналогии с
муниципальными районами в городских округах с исторически сложившимся
делением на самодостаточные и пространственно обособленные внутригородские
территории местное самоуправление может осуществляться на субпоселенческом
уровне. В границах такого внутригородского района должно решаться относительно
небольшое
количество
задач,
с
одной
стороны,
органично
связанных
с
Петухов Р.В. Территориальные пределы осуществления местного самоуправления / Р.В. Петухов // Доклад о состоянии местного
самоуправления в Российской Федерации / Под ред. Е. С. Шугриной. 2‑е изд. перераб. и доп., М. : Изд‑во «Проспект», 2015. —
240 с. – С. 39
20
49
особенностями соответствующей территории и обусловленных специфическими
потребностями проживающих на ней людей, а с другой стороны, не нарушающих
единства городского хозяйства городского округа. Следует отметить, что именно по
такому пути пошел федеральный законодатель, закрепив за внутригородскими
районами перечень из 13 вопросов местного значения (ч. 1 ст. 16.2 Федерального
закона № 131-ФЗ21) и установив приоритет сохранения единства городского
хозяйства
при
определении
источников
доходов
местных
бюджетов
внутригородских районов (ч. 2 ст. 16.2). Учитывая изложенное, можно сделать
обоснованный вывод о том, что сама по себе правовая конструкция городского
округа с внутригородским делением не противоречит ни Конституции, ни
перечисленным выше правовым позициям Конституционного Суда и при
определенных условиях может быть эффективно использована для организации
местного самоуправления в средних и крупных городах России.
Вторым моментом, требующим внимательного анализа с конституционной
точки зрения в рамках территориальной организации местного самоуправления,
является вопрос о достаточности гарантий должного учета мнения населения при
принятии решения о наделении городского округа статусом городского округа с
внутригородским делением.
Порядок принятия решения о наделении городского округа статусом
городского округа с внутригородским делением закреплен в части 7.1 статьи 13
Федерального закона № 131-Ф322, предусматривающей необходимость учета мнения
населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и
законом
субъекта
Российской
Федерации.
На
данный
момент
законы,
определяющие порядок учета мнения населения по вопросу преобразования
городского округа в городской округ с внутригородским делением, приняты в 11
субъектах
Российской
Федерации.
В
разных
регионах
предусматриваются
следующие формы выявления мнения населения:
-
публичные
слушания
(Республика
Дагестан,
Ульяновская
область,
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.2003 N 131ФЗ (ред. от 15.02.2016). - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
22 Там же.
21
50
Челябинская область);
- решение представительного органа (Ставропольский край, Астраханская
область, Псковская область);
- решение представительного органа, принятого по результатам публичных
слушаний (Республика Татарстан, Ростовская область);
- учет мнения населения в соответствии с уставом преобразуемого городского
округа и законом субъекта Российской Федерации (Республика Бурятия и
Красноярский Край);
- мнение населения может выявляться одним из следующих способов по
выбору главы региона: 1) народные слушания; 2) публичные консультации; 3)
социологические исследования (Саратовская область).
Переход к двухуровневой модели организации местного самоуправления в
городском округе вряд ли может быть квалифицирован как незначительное
изменение территориальных пределов местного самоуправления, не затрагивающее
интересы большинства жителей преобразуемого муниципального образования.
Соответственно, согласие на переход к ней должно быть получено в форме
голосования
по
вопросам
преобразования
муниципального
образования,
проводимого в порядке, определенном статьей 24 Федерального закона № 131-ФЗ23.
Однако ни в одном из 11 ныне принятых региональных законов такая форма
выявления мнения населения не предусмотрена. Более того, в целом ряде случаев
закреплены процедуры, формально хоть и относящиеся к непосредственным
формам участия граждан в осуществлении местного самоуправления, но при этом не
предполагающие в качестве своего результата принятия решений, обязательных для
исполнения властями.
Как представляется, преобразование городского округа в городской округ с
внутригородским делением, основанное на каких-то иных процедурах учета мнения
населения,
кроме
противоречие
с
непосредственного
конституционными
волеизъявления
требованиями
к
граждан,
процессу
вступает
в
изменения
территориальных пределов местного самоуправления, сформулированными в своей
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.2003 N 131ФЗ (ред. от 15.02.2016). - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
23
51
правовой позиции Конституционным Судом. Более того, в данном случае
недопустимым есть и само делегирование субъектам Российской Федерации
полномочий по определению порядка учета мнения населения по вопросу о
наделении городского округа статусом городского округа с внутригородским
делением, т. к. в данном случае отсутствует диспозитивность в регулируемых
общественных отношениях, т. е. выбор из нескольких равновозможных вариантов
регулирования. Как и в других случаях изменения территориальных пределов
осуществления местного самоуправления, порядок учета мнения граждан должен
быть определен императивной нормой Федерального закона № 131-ФЗ24. Передав
эту обязанность на региональный уровень, федеральный законодатель тем самым
снизил
уровень
конституционно-правовой
гарантированности
местного
самоуправления.
Завершая рассмотрение проблемной практики создания городских округов с
внутригородским делением, следует отметить, что в ближайшее время вряд ли
можно ожидать резкого увеличения их количества. Причин для этого несколько, но
основными из них являются:
во-первых, недостаточная законодательная урегулированность особенностей
осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским
делением, прежде всего в части разграничения между общегородским уровнем и
внутригородскими районами полномочий, финансов и имущества;
во-вторых,
крайне
сложная
процедура
трансформации
одноуровневой
системы органов власти и управления «классическим» городским округом в
двухуровневую систему, длившаяся, например, в Челябинске более одного года;
в-третьих, с принятием Федерального закона от 03.02.2015 №8-ФЗ «О
внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления
в
Российской
Федерации»»25
появились
альтернативные
Там же.
О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
24
25
52
возможности переустройства порядка управления муниципальными образованиями,
не требующие изменения территориальных пределов осуществления местного
самоуправления.
Укрупнение муниципальных образований и формирования на основе
муниципальных районов городских округов. Характеристика территориальных
основ местного самоуправления невозможна без анализа практик укрупнения
муниципальных образований и формирования на основе муниципальных районов
городских округов.
На протяжении нескольких последних лет в Российской Федерации
наблюдалось значительное сокращение числа муниципальных образований, прежде
всего сельских поселений. Пик данного процесса пришелся на 2010 год, когда, по
данным Росстата, было «сокращено» около 600 муниципальных образований, в
частности 595 сельских поселений26. Необходимость пересмотра территориальной
организации местного самоуправления была обусловлена желанием региональных
властей
оптимизировать
повышения
количество
эффективности
муниципальных
муниципального
образований
управления
и
в
целях
сокращения
административных расходов. Несмотря на то что результаты таких преобразований
были неоднозначными, в кампанию по укрупнению поселений включилось
довольно большое количество субъектов Российской Федерации. В результате, по
состоянию на 1 января 2015 г. количество муниципальных образований, например,
по сравнению с 2008 г., сократилось на 1228 единиц (Рис. 2.6). При этом основная
масса сокращений пришлась на сельские послания, которых в 2008 г. было 19 861
единиц, а к началу 2015 г. стало 18 654, т. е. на 1207 муниципалитетов меньше.
в
Российской
Федерации
:
Федеральный
закон
от
03.02.2015
N
8-ФЗ
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174852/
26
Формирование местного самоуправления в РФ 2014 : статистический бюллетень / Росстат http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc 1244553308453
URL:
URL:
53
Рис. 2.6. Количество муниципальных образований по годам
Как видно из приведенного рис. 2.6., динамика сокращения количества
муниципальных образований начиная с 2008 г. по 2014 г. являлась устойчивым
трендом. Порядка 50% всех сокращений пришлось на период между 1 января 2010 г.
и 1 января 2011 г. В начале 2015 г. статистические наблюдения впервые за
последние
6
лет
зафиксировали
увеличение
количества
муниципальных
образований, что не было связано с кардинальным изменением наблюдавшейся до
этого тенденции, а обостряется фактом воссоединения Российской Федерацией с
Республикой Крым и городом Севастополем. В первом из этих регионов было
образовано 279 муниципальных образований (в том числе 11 городских округов, 14
муниципальных районов, 4 городских и 250 сельских поселений), а во втором,
получившем при вхождении в состав России статус города федерального значения,
10 внутригородских муниципальных образований.
Согласно данным Минюста России, без учета изменений, связанных с
Крымом и Севастополем, в Российской Федерации в течение 2014 г. было
осуществлено 156 случаев преобразования муниципальных образований, из которых
118 являлись объединениями муниципальных образований. Практика объединения
поселений локализована в основном в регионах Центрального федерального округа
(Воронежская, Рязанская, Тульская области), Северо-Западного федерального
округа (Архангельская и Новгородская области) и Приволжского федерального
округа (Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Кировская область). Также в
2014-2015 гг. активизировалась практика создания на основе объединяемых
54
поселений новых городских округов. По данным Минюста России, в результате
таких преобразований были созданы:
- Ангарский городской округ в Иркутской области,
- Гвардейский и Озерский городские округа в Калининградской области,
- Среднеканский и Ягоднинский городские округа в Магаданской области,
- городской округ Озеры в Московской области,
- Сокольский городской округ в Нижегородской области,
- Кувандыкский, Соль-Илецкий и Ясенский городские округа в Оренбургской
области.
Кроме того, в Московской области произведены объединения городских
округов Подольска, Климовска и поселений Подольского муниципального района, а
в Тульской области — объединение городского округа Тулы с поселениями
прилегающего Ленинского района.
Как известно, Федеральным законом № 131-ФЗ возможность преобразования
муниципального района в состав городского округа не предусмотрена, что, как
представляется,
является
следствием
разной
правовой
природы
этих
муниципальных образований. Так, если исходить из ч. 1 ст. 2 Федерального закона
№ 131-ФЗ, то муниципальный район является искусственным формированием,
объединяющим
в
своих
границах
несколько
муниципальных
образований
поселенческого уровня и обеспечивающим решение вопросов местного значения
межпоселенческого характера, тогда как городской округ является городским
поселением, в силу своих специфических особенностей (как минимум наличие
сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры) имеющим
возможность решать вопросы местного значения как поселенческого, так и
межпоселенческого
характера.
Следовательно,
муниципальный
район
как
искусственное образование, не имеющее ни своей территории, ни своего населения,
не может быть преобразовано в городское поселение, наделенное правовым
статусом городского округа.
Из приведенных выше данных Минюста РФ тем не менее следует, что
отсутствие
в
законодательстве
прямого
разрешения
на
преобразование
55
муниципальных районов в городские округ не останавливает региональные власти
от осуществления на практике соответствующих территориальных преобразований.
Для обеспечения формального следования нормам Федерального закона № 131-ФЗ в
субъектах Российской Федерации используются разнообразные схемы, результатом
которых становится, с одной стороны, упразднение некоторого количества
поселений и ранее объединявшего их муниципального района, а с другой стороны,
появление нового городского округа.
Анализируя укрупнение поселений как отдельный, самостоятельный процесс
и
как
составную
часть
многоэтапной
процедуры
создания
на
основе
муниципального района городского округа, следует отметить территориальные
пределы
осуществления
статичными
и
должны
местного
изменяться
самоуправления,
по
мере
которые
развития
не
являются
соответствующих
муниципальных образований. Поэтому нельзя априори считать любое объединение
поселений угрозой для местного самоуправления. На практике возникает множество
ситуаций, когда укрупнение является единственным шансом на спасение
соответствующих территорий от вымирания и обезлюживания или способом
активизации муниципального развития. Поэтому говорить о данных практиках в
категориях обоснованности или необоснованности возможно только в случае
рассмотрения конкретных примеров объединения муниципальных образований,
позволяющих оценить всю ситуацию в целом. Тем не менее возможным и нужным
представляется анализ с точки зрения соответствия конституционным положениям о
территориальных
пределах
осуществления
местного
самоуправления
не
фактических причин объединения двух и более поселений, а законодательноопределенной процедуры данного преобразования.
В данном случае обращает на себя внимание факт принципиального
расхождения между первоначальной редакцией части 3 статьи 13 Федерального
закона №
131-Ф3,
предусматривавшей
в качестве необходимого
условия
объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных
муниципальных
образований,
получение
согласия
каждого
из
поселений,
выраженного путем голосования либо на сходах граждан, и действующей редакцией
56
данной нормы, предполагающей достаточным для данного преобразования согласие
населения, выраженное представительным органом каждого из объединяемых
поселений. Как представляется, в данном случае
именно
законодательно
оформленный отказ от непосредственной формы выявления мнения граждан
относительно изменения территориальных пределов местного самоуправления и ее
замена опосредованной формой стали причиной распространения массовой
практики объединения поселений в целях их укрупнения. Более того, отказ от
непосредственной формы учета мнения населения при объединении поселений, как
представляется, идет в разрез с неоднократно уже упоминавшийся правовой
позицией Конституционного Суда, так как соответствующие преобразования,
очевидно,
затрагивают
интересы
большинства
населения
объединяемых
муниципальных образований.
В свою очередь, анализируя практику наделения статусом городского округа
поселений,
образовавшихся
посредством
объединения
всех
входящих
в
муниципальный район поселений, следует отметить, что она основана на
эксплуатации пробелов в действующем правовом регулировании, но тем не менее
имеет под собой определенную законодательную базу. В частности, не вызывает
сомнения тот факт, что Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает как
процедуру объединения двух и более поселений (ч. 3 ст. 13), так и возможность
наделения городского поселения статусом городского округа (ч. 7 ст. 13).
Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает процедуры ликвидации
муниципальных районов, однако, как показывает практика, это не является
достаточным
препятствием
для
образования
городского
округа
на
базе
объединившихся поселений.
Между тем при изменении территориальных пределов осуществления
местного самоуправления важным является не только наличие законодательной
возможности осуществить то или иное преобразование, но и соответствие
требованиям, предъявляемым статьями 10 и 11 Федерального закона № 131-ФЗ к
территории и границам образующихся муниципальных образований.
Так, для городского поселения п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ
57
определено, что в состав его территории могут входить один город или один
поселок,
а
также
предназначенные
в
для
соответствии
развития
его
с
генеральным
социальной,
планом
территории,
транспортной
и
иной
инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не
являющихся муниципальными образованиями). Согласно п. 6 ч. 1 ст. 11 в состав
территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский
населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для
территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или)
объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с
численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой
плотностью населения — менее 3000 человек каждый). Кроме того, согласно п. 15 ч.
1 ст. 11 Федерального закона № 131-Ф3 границы сельского поселения, в состав
которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с
учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в
течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.
Следовательно, для квалификации результатов того или иного объединения
нескольких поселений, как законного, так и незаконного, ключевую роль будет
играть соответствие территории вновь образованного поселения вышеуказанным
требованиям статьи 11 Федерального закона № 131-Ф3. В случае с наделением
городского поселения статусом городского округа ситуация будет аналогичной. В
соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-Ф3 для того, чтобы
претендовать на статус городского округа, городское поселение должно иметь
сложившуюся социальную, транспортную и иную инфраструктуру, позволяющую
органам местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного
значения городского округа и осуществлять переданные отдельные государственные
полномочия.
Кроме
того,
Закон
требует,
чтобы
перспективы
развития,
преобразуемого в городской округ городского поселения были подтверждены его
генеральным планом (абзац второй ч. 2 ст. 11).
Таким образом, очень важным моментом в территориальной организации
местного самоуправления стало введение двух новых типов муниципальных
58
образований — городского округа с внутригородским делением и внутригородского
района. Также важным представляется и вопрос о законности рассмотренных
практик
укрепления поселений
за счет их объединения
и фактического
преобразования муниципальных районов в городские округа может быть
рассмотрен в двух плоскостях, во-первых, на предмет соответствия данных
преобразований процедурным требованиям статьи 13 Федерального закона № 131Ф3, а во-вторых, с точки зрения соответствия территорий, получившихся в
результате
преобразований
муниципальных
образований,
материальным
требованиям статей 11 и 12 Федерального закона № 131-Ф3.
2.3. Вскрытие проблем, перспективы и подготовка рекомендаций по
совершенствованию организационно-правовой основы муниципальных
образований в России: образование, переустройство и упразднение
Наличие городских образований в том облике, в каком они частично есть на
современном
шаге
становления
территориального
устройства
местного
самоуправления соединено с историческими чертами территориальной организации
общественной власти в нашей стране. Надлежит подметить, будто большая часть
городских образований появилось в переходный период на базе Указа Президента
Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 «О перестройке местного
самоуправления в Российской Федерации».
В Расположении об основах организации районного самоуправления на
период поэтапной конституционной реформы, подтвержденном вышеназванным
Указом Президента РФ, определялись территориальные единицы, на каких обязаны
были формироваться органы районного самоуправления и в границах каких
исполнялось бы районное самоуправление. Символически говоря, за базу были
взяты количественные свойства конкретных территориальных единиц, исходя из
количества народонаселения, живущих в их границах.
Закреплялись последующие условия для воспитания городских образований:
59
Во-первых, в городских и сельских поселениях с популяцией по 5000 человек
районное самоуправление могло исполняться конкретно популяцией чрез собрания,
сходы либо выборным головой районного самоуправления, который обязан был
отчитываться пред собранием, сходом.
В-вторых, в городских и сельских поселениях с населением по 50000 человек
выборными органами районного самоуправления считаются сходбище адептов, а
еще голова районного самоуправления (голова администрации).
В-третьих, в городках и остальных поселениях с популяцией выше 50 тыс.
человек органами районного самоуправления считаются сходбище адептов и голова
администрации, назначаемый головой администрации края, области, городка
федерального смысла, самостоятельной области, самостоятельного округа, либо
выбираемый популяцией голова районного самоуправления.
В Федеральном законе №131-ФЗ с целью укоренения территориальной
организации, хорошей от раньше существовавшей территориальной текстуры,
районного самоуправления было предвидено определение земель и введение
пределов городских образований по 1 января 2005 года, еще прочерчивание выборов
в органы районного самоуправления опять интеллигентных городских образований
по 1 ноября 2005 года.
На
современном
шаге
видится
вероятным
некоторое
количество
разновидностей воспитания городского воспитания, и все они в конкретной мерке
соединены с преображением городских образований.
В законодательстве предвидено только творение опять интеллигентных
поселений на межселенных землях, которое исполняется законами субъектов РФ;
все другие упражнения соединены с преображением городских образований,
водящие к творению нового городского управления и в то ведь время к упразднению
раньше имеющихся.
Сообразно
законный
позиции,
рассказанной
в
Определении
Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2007 года № 344-О-П
«Сообразно
претензиям
головы
городского
воспитания
«Деревня
Маган»
Республики Саха (Якутия) и людей Т.Р. Алексеевой и Е.С. Мондаровой на
60
повреждение их конституционных прав положениями Закона Республики Саха
(Якутия) "О установлении пределов земель и о наделении статусом городского
округа городских образований Республики Саха (Якутия)», в ФЗ «О единых
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
напрямик никак не упоминается о упразднении в ходе преображения городских
образований,
но
упражнения
преображения
предполагает
перед
собой
и
аннулирование раньше имеющихся городских образований .
Е.А. Кодина аннулирование поселений маршрутом их преображений именует
«завуалированным» упразднением поселения.
В реальном изыскании вопросы, связанные с преображением городских
образований, рассматриваются, делая упор конкретно на таковой подход.
Но надлежит прибавить, будто есть принципиальное различие меж
воспитанием новейших городских образований в ходе преображения теснее
имеющихся и творением поселений на межселенных землях, так как в крайнем
случае управление городского воспитания проистекает исходно.
В начальной редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «О
единых
принципах
организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации» операция сотворения городского управления в общем отсутствовала.
Вначале
ожидалось,
будто
городское
управление
не
имеет
возможность
существовать сотворено опять, а их первичное творение проистекает в период
реформы на основании переходных положений; в предстоящем ведь может быть
лишь преображение.
Творение опять интеллигентных поселений на межселенных землях имеет
возможность существовать было совершено лишь с согласия народонаселения
городского региона, воплощенного представительным органом предоставленного
городского региона.
1 из проблем сотворения опять интеллигентных поселений на межселенных
землях содержится в том, будто конечное заключение находится в зависимости от
согласия народонаселения конкретно городского региона в случае, ежели в том
числе и инициатива выдвинута на сходе людей, живущих в населенном пункте,
61
расположенном на межселенных землях.
Наиболее такого, о гармонии народонаселения населенного пункта на
творение опять интеллигентного поселения разрешено осуждать, лишь исходя из
выдвижения лично популяцией инициативы на сход людей, так как остальных форм
раскрытия представления народонаселения условно этих операций в согласовании с
работающим законодательством никак не есть. В случае ведь выдвижения таковой
инициативы со стороны остальных субъектов, главным считается мировоззрение
народонаселения городского региона, а никак не населенного пт. Предоставленная
проблематика напрямую связана с моделью двухуровневой территориальной
организации районного самоуправления, так как опять интеллигентное селение
никак не имеет возможность никак не заходить в состав городского региона.
С одной стороны, на уровне районного самоуправления очень обязаны
существовать использованы машины роли народонаселения во всех упражнениях,
связанных с организацией и воплощением районного самоуправления, браться
заключение на основании представления народонаселения теснее имеющихся
городских образований.
С другой стороны, закономерно ставить вопрос: в отсутствие правовых
критериев создания вновь образованных поселений на межселенных территориях,
насколько справедливо лишать возможности образовывать поселения граждан,
проживающих
в
населенном
пункте,
которое
расположено
на
межселенных
территориях, только исходя из несогласия населения муниципального района.
Проблематичным нюансом сотворения опять интеллигентных поселений на
межселенных землях считается неимение количественных критериев к жильцам
населенных пунктов, находящихся на межселенных территориях. Порядок
упразднения поселения имеет возможность существовать в случае, если в границах
предоставленного поселения живет меньше 100 жителей.
С.В. Праскова в качестве ориентира для решения вопроса о способности
сотворения на межселенной местности поселения дает применять численность,
установленное употребительно как раз к упразднению поселения — 100 человек.
Условно малого численности обитателей населенных пунктов, находящихся
62
на межселенной местности, необходимого для сотворения поселения разрешено
было бы измерить из малой численности населения, установленной для сельского
населенного пункта либо поселка в составе сельского поселения - более тысячи
человек (в случае, ежели Вотан заселенный пункт). Однако тут надлежит прибавить,
будто законами субъектов РФ статусом сельского поселения имеет возможность
наделяться аграрный заселенный пункт с количеством народонаселения наименее
тысячи человек с учетом плотности народонаселения субъекта РФ и доступности
местности поселения.
Но вышеуказанная неувязка связана еще и с неимением каких-или притязаний
к местности («кусочку территории»), на которой обязано исполняться районное
самоуправление.
Раскрытыми остаются вопросы, связанные с численностью населенных
пунктов, находящихся на межселенных землях, а еще с категорией населённых
пунктов, окружающих на межселенных землях. Исходя из ФЗ «О единых принципах
организации районного самоуправления в Российской Федерации», инициатива
имеет возможность существовать выдвинута на сходе людей, живущих в
населенном пункт. А ежели населенных пункт, находящихся на межселенных
землях, некоторое количество, которые желали бы вместе сотворить селение.
Законодательная формулировка однозначного ответа на этот вопрос никак не
отчуждает.
Если устанавливать количественные критерии для населенных пунктов,
находящихся на межселенных территориях, то возникает вопрос, какое количество
брать за основу, если поселение образовывается одним населенным пунктом или
население образовывается несколькими населенными пунктами.
В литературе высказывается точка зрения, в согласовании с которой «создание
вновь образованного поселения возможно только на основе только одного
населенного пункта». Таковая узкая интерпретация законодательных положений,
связанных с процедурами образования нового поселения, не представляется
целесообразным. В связи с чем необходимым видится уточнение законодателем
вышеуказанных положений в расширительном смысле с возможностью их
63
толкования как в единственном, так и во множественном числе.
Если же законодатель осознанно исходит из того, что новое поселение может
быть создано только на базе одного населенного пункта, то, безусловно, такой
ограниченный подход не способствует развитию местного самоуправления,
поскольку объединение усилий населения разных населенных пунктов может
позволить решать вопросы местного значения более эффективно.
Важной
составляющей
создания
вновь
образованных
поселений
на
межселенных территориях является определение границы поселения. Если это
сельское поселение, в состав которого входят два и более населенных пункта, то,
как правило, границы устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его
административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех
населенных пунктов.
Учитывая то обстоятельство, что населенные пункты могут располагаться на
межселенных территориях, находящихся в труднодоступных или отдаленных
местностях, а также на территориях с низкой плотностью сельского населения,
критерий пешеходной доступности до административного центра в населенных
пунктах может и не применяться. Однако при большой удаленности населенных
пунктов друг от друга может быть нивелирована попытка создания условий для
осуществления
местного
самоуправления
в
границах
вновь
образованного
поселения.
Данный критерий должен быть увязан не только с пешеходной доступностью
до административного центра поселения, но и с транспортной доступностью до
административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего
дня для всех поселений в его составе. Законодательное отступление от данного
критерия для территорий, расположенных в отдаленных или труднодоступных
местностях, а также с низкой плотностью сельского населения можно считать
вынужденным при существующей законодательной модели организации местного
самоуправления.
В Конституции РФ относительно формирования территориальных единиц
местного самоуправления говорится об учете исторических и местных традиций.
64
Однако необходимо иметь в виду и другие критерии создания муниципальных
образований, такие как доступность - приближенность местной власти к населению,
эффективность решения вопросов местного самоуправления, обеспеченность
муниципального образования земельными ресурсами27, экономический потенциал
территории, мнение населения, проживающего на соответствующей территории.
В литературе существует мнение о противоречии двух узловых условий
формирования
муниципальных
образований
друг
другу
-
максимальной
приближенности местной власти к населению и эффективностью управления. По
мнению отдельных авторов, чрезмерное приближение муниципальной власти к
населению непременно приведет «к снижению эффективности и рациональности
управления»28.
Данная позиция представляется, по меньшей мере, спорной. Приближение
местной власти к населению может быть настолько широким, насколько это
необходимо для реализации прав граждан - в отдельных случаях и не граждан - на
осуществление местного самоуправления и должно быть увязано не столько с
эффективностью и рациональностью управления, как - с решением вопросов
местного значения. Ведь «чрезмерное приближение» муниципальной власти к
населению - явление достаточно неоднозначное и в каждом конкретном случае
чрезмерность может быть разной. Другое дело, что такое приближение должно
способствовать непосредственному участию населения в решении вопросов
местного значения.
По верному замечанию О.А. Ежуковой, «повышение эффективности
правового
регулирования
организации
местного
самоуправления
является
необходимым условием обеспечения результативности деятельности органов
местного самоуправления, развития их взаимодействия с органами государственной
власти, привлечения населения к непосредственному участию в решении вопросов
местного значения»29.
Авакьян С. А., Лютцер В. Л., Пешин Н. Л., Сивицкий В. А., Тимофеев Н. С. Муниципальное право России / Отв. ред. С.А.
Авакьян. - М., 2013. - С. 181.
28 Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / Под общ. ред. Хабриевой Т.Я. - М.,
2010. - С. 138.
29 Ежукова О.А. Проблемы эффективности правового регулирования организации местного самоуправления в Российской
Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 3.
27
65
Законодателем была предпринята попытка найти компромисс между
вышеназванными условиями формирования муниципальных образований, закрепив
неодинаково
эти
критерии
относительно
разных
видов
муниципальных
образований.
Во-первых, к
сельскому поселению в законодательстве установлены
количественные требования численности населения и протяженности территории.
Последняя связывается с доступностью территории поселения.
Во-вторых, для создания городских поселений отсутствуют количественные
параметры, характеризующие их население, а также территорию.
В-третьих, к образованию муниципальных районов предпосылкой служат
условия, способствующие решению вопросов межпоселенческого характера
органами местного самоуправления в границах данного вида муниципальных
образований. Важным условием образования муниципального района является
возможность осуществления на всей территории муниципального района отдельных
государственных полномочий.
В-четвертых, городской округ выделятся такими условиями создания как
сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая:
1)
для самостоятельного решения органами местного самоуправления
городского поселения установленных в законодательстве вопросов местного
значения
городского
округа
и
осуществления
отдельных
государственных
полномочий;
2)
для самостоятельного решения органами местного самоуправления,
прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов)
установленных
вопросов
местного
значения
муниципального
района
и
осуществления ими отдельных государственных полномочий.
Следует отметить, что критерии формирования муниципальных образований
закреплены в статье, посвященной границам муниципальных образований (ст.11), а
не - их территории (ст. 10). ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», что не совсем верно, поскольку
критерии создания муниципальных образований в первую очередь имеют
66
отношение именно к территории, на которой осуществляется или может
осуществляться местное самоуправление.
Более
того,
критерии
формирования
муниципальных
образований
установлены не для всех видов территориальных единиц местного самоуправления.
Остается не ясным, каким критериям должны соответствовать при создании
внутригородские районы и внутригородские территории городов федерального
значения, являясь отдельными типами муниципального образования. Ведь
критериев, закреплённых в законодательстве для формирования городского округа
как муниципального образования, недостаточно для выявления критериев создания
внутригородских районов.
В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской
Федерации»
преобразованием
муниципальных
образованием
называются следующие процедуры:
-
объединение муниципальных образований;
-
разделение муниципальных образований;
-
изменение статуса городского поселения в связи с наделением его
статусом сельского поселения;
-
изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его
статусом городского поселения;
-
изменение статуса городского поселения в связи с наделением его
статусом городского округа;
-
лишение статуса городского округа. Следует полагать, что в этом случае
муниципальное образование наделяется статусом городского поселения;
-
изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом
городского округа с внутригородским делением;
-
лишение
городского
округа
статуса
городского
округа
с
внутригородским делением;
-
присоединение поселения к городскому округу с внутригородским
делением;
-
выделение
внутригородского
района
из
городского
округа
с
67
внутригородским делением.
Любая из вышеперечисленных процедур, связанная с преобразованием
муниципального образования (муниципальных образований) оформляется законами
субъектов Российской Федерации.
Исходя из теоретических конструкций, можно предположить, что образование
муниципальных
образований
может
происходить
посредством
следующих
процедур:
-
выделением населенных пунктов и прилегающих к ним территорий из
уже существующих муниципальных образований, образовывая, таким образом
новые муниципальные образования;
-
объединением двух или более муниципальных образований в одно новое
муниципальное образование;
-
изменением статуса муниципального образования - наделением его
другим правовым статусом;
-
разделением
муниципального
образования
на
два
или
более
муниципальных образований.
В рамках данных моделей могут быть реализованы процедуры, связанные с
образованием
муниципальных
образований.
Причем
на
уровне
местного
самоуправления как раз должны максимально гибко использоваться имеющиеся
механизмы, что позволит на самом близком уровне публичной власти к населению в
полной мере учитывать его пожелания и мнения.
Однако в законодательстве Российской Федерации не в полной мере
учитываются
возможности
совершенствования
территориальной
организации
местного самоуправления путем преобразований.
В связи с «незавершенностью» вариантов преобразования муниципальных
образований Н.В. Лексин предлагает предусмотреть и такие формы преобразования
как «объединение двух и более городских округов, а также присоединение
территории муниципального района к городскому округу» 30.
Справедливости ради следует отметить, что законодатель поэтапно идет по
Лексин Н.В. О правовых принципах и критериях в территориальном устройстве России и в его реформировании //
Государственное управление. Электронный вестник. Выпуск № 40. Октябрь 2013 г.
30
68
пути
расширения
правовых
основ
для
осуществления
преобразований
муниципальных образований. В ФЗ №131 в редакции от 28 декабря 2013 года не
предусматривались даже преобразования, связанные с наделением сельского
поселения статусом городского поселения и наоборот. На отсутствие такого
механизма преобразования муниципальных образований не раз указывалось в
литературе31.
Несмотря
на
искусственно
созданную
законодателем
конструкцию
двухуровневой системы местного самоуправления с образованием муниципальных
образований, соответствующих данному уровню, прямо нигде не говорится о
разных уровнях муниципальных образований, исходя из чего представляется
возможным
участие
муниципальных
в
процедурах,
образований
как
связанных
субъектов
с
права,
преобразованием
что
наиболее
всех
важно
осуществлять именно на самом близком для населения уровне публичной власти.
Представляется,
максимально
что
широкие
у
муниципальных
возможности,
образований
установленные
должны
быть
законодательством
для
осуществления преобразования.
Инициаторами преобразования муниципальных образований могут выступать:
-
население;
-
органы местного самоуправления;
-
органы государственной власти субъектов РФ;
-
федеральные органы государственной власти.
Инициатива населения о преобразовании муниципального образования
реализуется
в
порядке,
установленном
федеральным
законодательством
и
принимаемым в соответствии с ним законами субъектов России для выдвижения
инициативы проведения местного референдума32.
Институт местного референдума играет существенную роль в обеспечении
гарантий участия населения в процессе обсуждения, принятия, исполнения
решений, которые прямо затрагивают интересы населения - и в конечном счете
31
32
Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А. Территория в публичном праве. - М., 2013. - С. 253.
Дмитриева Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. - М., 1995. - С. 39.
69
осуществлении местного самоуправления33.
Правовая основа референдума как формы осуществления гражданами
местного самоуправления заложена в Конституции России 1993 года (ч.2. ст.130).
Важно заметить, что в законодательстве субъектов Российской Федерации местный
референдум может определяться по-разному. Однако задачи, стоящие перед данным
институтом должны иметь одинаковое содержание на всей территории Российской
Федерации.
Референдум как правовая категория «институциализирует»34 волю всего
многонационального народа России, народов и национальностей, проживающих в
субъектах Федерации, а также жителей муниципальных образований.
Условием назначения местного референдума по инициативе граждан,
избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор
подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается
законом субъекта РФ и не может превышать пяти процентов от числа участников
референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в
соответствии с законодательством.
В субъектах Российской Федерации разброс процентов подписей в поддержку
инициативы
проведения
местного
референдума
ощутимый.
Например,
в
Московской области количество подписей, которое необходимо собрать в
поддержку инициативы проведения местного референдума, составляет пять
процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории
муниципального образования35, а в Красноярском крае в поддержку инициативы
проведения местного референдума достаточно собрать один процент подписей от
числа участников местного референдума, зарегистрированных на территории
муниципального образования. Правда уточняется, что таких подписей должно быть
не менее двадцати пяти36.
Комарова В.В. Практика регулирования местного референдума в России // Муниципальное право. - 2004. - №2. С. 5-10.
Толстик В.А., Трусов Н.А. Референдум как инструмент демократизации правотворчества // Юридическая техника. - 2014. № 8. С.
36.
35 О местном референдуме в Московской области : Закон Московской области от 19 ноября 2003 года № 143/2003-ОЗ (в ред. от
03.02.2015) // Ежедневные Новости. Подмосковье. № 19. 2015, 05 февраля.
36 Бабичев В. В. Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" / Под ред. Бабичева В.В.,
Шугриной Е.С. - 2 изд., пер. и доп. - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М,2015 - 672 с.
33
34
70
Для выдвижения инициативы проведения местного референдума должна быть
образована инициативная группа в количестве не менее десяти человек.
Представительный орган муниципального образования принимает решение о
назначении местного референдума.
В соответствии со ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» вопросы, связанные с преобразованием
муниципальных образований, подлежат обязательному вынесению на публичные
слушания.
Проводятся публичные слушания по инициативе:
-
населения;
-
представительного органа муниципального образования;
-
главы муниципального образования.
Следует отметить, что круг субъектов, обладающих правом выступать
инициаторами
преобразования
муниципальных
образований
шире,
нежели
субъектов, по инициативе которых могут назначаться публичные слушания. В
вышеуказанном Законе говорится о вынесении на публичные слушания именно
вопросов о преобразовании муниципальных образований, что дает достаточно
широкие возможности для участия населения в процедурах преобразований
муниципальных образований.
Уставом муниципального образования и актами представительного органа
муниципального образования определяются порядок организации и проведения
публичных
слушаний.
В
названных
актах
должны
быть
предусмотрены:
заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и
месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с
проектом муниципального правового акта, а также другие меры, способствующие
обеспечению
участия
в
публичных
слушаниях
жителей
муниципального
образования.
Процедура упразднения муниципальных образований, существующая в
настоящее время, появилась с внесением изменений в ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральным
71
законом от 18 октября 2007 года №230-Ф3 «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
разграничения
полномочий».
Исходная
концепция
опиралась
на
то,
что
муниципальное образование может быть только преобразовано. Данный подход
соответствовал правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в
соответствии с которой не допускался отказ от права на осуществление местного
самоуправления
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П
была
изложена
позиция,
в
соответствии
с
которой
любое
изменение
территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от
него. Конституции России противоречило положение Основного закона Курской
области (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела) о том, что на
определенной
территории
субъекта РФ имелась возможность упразднения
муниципального образования - по сути упразднения на данной территории местного
самоуправления37.
В соответствии с положениями ФЗ № 131-ФЗ допускается упразднение только
поселений, причем такое упразднение не сопровождается образованием новых
муниципальных образований.
Условиями упразднения поселения являются:
-
упразднение поселений допускается только на территориях с низкой
плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях;
-
численность населения сельского поселения должно составлять не более
ста человек;
-
решение об упразднении поселения должно быть принято на сходе
граждан, проживающих в указанном поселении.
В связи с законодательным регулированием вопросов упразднения поселений
можно обозначить проблемные аспекты, связанные с данной процедурой.
Во-первых, подход, при котором упраздняемое поселение обязательно должно
быть сельским, видится достаточно ограниченным, хотя, возможно, политически и
Бабичев В. В. Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" / Под ред. Бабичева В.В.,
Шугриной Е.С. - 2 изд., пер. и доп. - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М,2015 - 672 с.
37
72
целесообразным, поскольку необходимость и желание упразднить поселение может
возникнуть у населения и на территории городского поселения.
К тому же содержание статьи 13.1. ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» не совсем соответствует ее
названию, поскольку категорией «поселение» в данном Федеральном законе
охватывается как «сельское», так и «городское» поселения.
Во-вторых, законодатель оперирует термином «человек» при установлении
количественного критерия населения сельского поселения для его упразднения. В
правовом смысле данная категория - человек - имеет достаточно размытое
содержание.
С.В. Праскова высказывает мнение, в соответствии с которым при
упразднении поселения должна учитываться численность избирателей. Сто
избирателей, на взгляд автора, является «наиболее разумным минимальным
количеством членов муниципального сообщества, которые способны осуществлять
местное самоуправление непосредственно и через его органы»38.
Следует отметить, что само установление формальной численности населения
в сто человек вызывает определенные сомнения, поскольку и при большем
количестве населения в поселении реально могут отсутствовать возможности для
осуществления местного самоуправления. Законодательный критерий по сути
«обязывает» население осуществлять местное самоуправление даже при отсутствии
таких возможностей или создавать видимость его осуществления.
Представляется, что данный критерий должен быть облечен в более гибкую
оболочку, которая даст возможность его применения, исходя из реально
сложившейся ситуации на определенной территории.
В-третьих, решение, принимаемое населением об упразднении сельского
поселения, принимаемое гражданами должно быть обязательным условием данной
процедуры. Однако данный критерий39 видится целесообразным только при
наличии населения, но на практике возможны случаи, когда население попросту
Праскова С.В. Упразднение муниципальных образований: критерий допустимости // Журнал Российского права. - 2011. - № 3. С. 59.
39 Решение населения в данном случае рассматривается именно как критерий.
38
73
отсутствует на территории поселения и в ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» не заложены механизмы
упразднения сельского поселения в случае, когда на данной территории не
проживает население.
В-четвертых, законодатель оперирует терминами «население» и «граждане».
Интересным является вопрос о соотношении вышеназванных категорий. Отметим,
что в Основном законе России закреплено положение, в соответствии с которым
«местное
самоуправление
осуществляется
гражданами
путем
референдума,
выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы
местного самоуправления». Причем норма закрытая.
В ФЗ от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» говорится
о том, что на основании международного договора России иностранные граждане,
которые постоянно проживают на территории определенного муниципального
образования, могут обладать правом избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления; участвовать в иных избирательных действиях на
указанных выборах; участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и
граждане РФ.
Можно
предположить,
преимущественно
будет
что
состоять
если
из
население
иностранных
сельского
граждан,
поселения
обладающих
вышеназванными правами, то решение будет приниматься на сходе именно
гражданами в обход мнения постоянно проживающих на данной территории
граждан других государств.
На основании изложенных проблемных аспектов можно сделать следующие
выводы по этому параграфу:
•
Целесообразным
видится
использовать
в
законодательстве
существующие механизмы образования муниципального образования не только в
отношении отдельных видов муниципальных образований, но и всех других
категорий муниципальных образований. Представляется необходимым: заложить
более широкую правовую основу для реализации процедур, связанных с
74
образованием муниципального образования.
•
Уточнений требуют законодательные положения, в соответствии с
которыми создание вновь образованного поселения возможно на основе как одного
населенного пункта, так и нескольких населенных пунктов.
•
Критерий численности населения поселения в сто человек, необходимой
для упразднения поселения должен иметь более гибкий характер, что даст
возможность его применения, исходя из реально сложившейся ситуации на
определенной территории.
75
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основании проведенных выше исследований можно сделать такие
обобщающие выводы.
1)
На территории РФ общие правовые, территориальные, организационные
и экономические принципы организации местного самоуправления установлены
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основной целью
принятия этого ФЗ №131-ФЗ было введение новых принципов территориальной
организации
местного
самоуправления,
предусматривающих
формирование
муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и
муниципальных районах, с закреплением за каждым уровнем присущих им
полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных
отдельных государственных полномочий. Концепция этого Федерального закона
была направлена на создание единой системы местного самоуправления во всех
субъектах РФ, реальное приближение местной власти к населению, а также
повышение качества и уровня оказания муниципальных услуг населению.
2)
Публичный
характер
местного
самоуправления
предопределяет
содержание функций органов власти муниципального образования. Каждый из
органов имеет собственное предназначение, наделен компетенцией, позволяющей
выполнять стоящие перед органом задачи. Самостоятельной компетенцией по
решению
вопросов
муниципального
местного
образования,
значения
глава
наделен
представительный
муниципального
образования,
орган
местная
администрация. Компетенция каждого из органов формируется посредством
разделения сфер ведения (вопросов местного значения) между ними. Поскольку
Федеральный закон не закрепил за каждым из обязательно формируемых органов
местного самоуправления конкретные права и обязанности, такое распределение
осуществляется
уставом
нормативными актами.
муниципального
образования
и
муниципальными
76
3)
Первостепенными
и
одновременно
исходными
проблемами
в
материально-ресурсной сфере можно признать: недостаток финансов и недостаток
кадров в муниципалитетах, особенно в сельских. Они же являются наиболее
актуальными, так как именно от успешности их решения зависят все остальные
составляющие муниципальной жизнедеятельности.
Муниципальные образования не получили в ведение те ресурсы, развитие
которых зависит от их собственных усилий. Они не администрируют налоги, от
которых получают наибольшую прибыль. Муниципальные образования попрежнему остаются на "иждивении" у регионов. Таким образом, в числе основных
проблем местного самоуправления сегодня следует выделить: отсутствие четких
приоритетов
развития;
неразграниченность
отдельных
полномочий
органов
местного самоуправления; низкий уровень бюджетной обеспеченности; нехватка
квалифицированных кадров и отсутствие предъявляемых к ним унифицированных
требований;
неурегулированность
взаимодействия
с
контрольно-надзорными
органами.
4)
Как показала десятилетняя практика, вопросы местного значения в том
виде, в каком они представлены в ФЗ №131-ФЗ, нуждаются в серьезной доработке и
уточнении.
Во-первых, в названном Федеральном законе не удалось в полной мере
разграничить
вопросы
местного
значения,
решаемые
органами
местного
самоуправления разных уровней. В некоторых случаях формулировки этих
вопросов выглядят одинаково для поселений и муниципальных районов.
Во-вторых,
неясность,
неоднозначность
формулировок,
определяющих
вопросы местного значения, такие как: "создание условий", "участие", «оказание
содействия».
В-третьих, вместо определения общего направления деятельности, которая
затем в других законах должна конкретизироваться в полномочиях, определяются
сами эти конкретные полномочия, права и обязанности органов местного
самоуправления. В связи с этим, необходима более четкая и детальная
регламентация полномочий органов местного самоуправления поселенческого и
77
районного уровней, более четкое определение вопросов местного значения, не
допускающих неоднозначного и неясного толкования.
5)
В работе показано, что вопрос о законности рассмотренных практик
укрепления поселений за счет их объединения и фактического преобразования
муниципальных районов в городские округа может быть рассмотрен в двух
плоскостях,
во-первых,
на
предмет
соответствия
данных
преобразований
процедурным требованиям статьи 13 Федерального закона № 131-Ф3, а во-вторых, с
точки зрения соответствия территорий, получившихся в результате преобразований
муниципальных образований, материальным требованиям статей 11 и 12
Федерального закона № 131-Ф3.
6)
В качестве рекомендаций и на основании изложенных проблемных
аспектов можно выделить предложения:
•
Целесообразным
видится
использовать
в
законодательстве
существующие механизмы образования муниципального образования не только в
отношении отдельных видов муниципальных образований, но и всех других
категорий муниципальных образований. Представляется необходимым: заложить
более широкую правовую основу для реализации процедур, связанных с
образованием муниципального образования.
•
Уточнений требуют законодательные положения, в соответствии с
которыми создание вновь образованного поселения возможно на основе как одного
населенного пункта, так и нескольких населенных пунктов.
•
Критерий численности населения поселения в сто человек, необходимой
для упразднения поселения должен иметь более гибкий характер, что даст
возможность его применения, исходя из реально сложившейся ситуации на
определенной территории.
78
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
Нормативные источники
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: по сост. на 30
декабря 2008 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 4.
– Ст. 445
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 02.06.2016) - URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/ (дата обращения 03.06.2016
г.)
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) – URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 03.06.2016
г.)
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации: федеральный закон от 25.12.2008 N 281-ФЗ (ред. от 14.10.2014) (с изм. и
доп.,
вступ.
в
силу
с
01.03.2015)
-
URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83072/ (дата обращения 03.06.2016
г.)
5. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный
закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации": федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015). Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163524/ (дата
обращения 03.06.2016 г.)
6. О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
79
Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от
03.02.2015
N
8-ФЗ.
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174852/
–
URL:
(дата
обращения
03.06.2016 г.)
7. О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы:
указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. N 147. URL:
http://rg.ru/2016/04/13/corrupcia-dok.html (дата обращения 03.06.2016 г.)
8. О местном референдуме в Московской области: закон Московской области
от 19 ноября 2003 года № 143/2003-ОЗ (в ред. от 03.02.2015) // Ежедневные Новости.
Подмосковье. № 19. 2015, 05 февраля.
Международные договоры
9. Европейская хартия местного самоуправления: Совершено в Страсбурге
15.10.1985 – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20361/ (дата
обращения 03.06.2016 г.)
Научная литература
10. Авакьян С. А. Муниципальное право России / С. А. Авакьян, В.Л. Лютцер,
Н.Л. Пешин и др.. - М.: Проспект, 2013. – 544 с.
11. Бабичев В. В. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» / Под ред. Бабичева В.В., Шугриной Е.С. - 2 изд.,
пер. и доп. - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М,2015 - 672 с.
12. Балыхин А.Г. Противоречия правового обеспечения функционирования
местного самоуправления в России в условиях модернизации политической системы
/ А.Г. Балыхин. – М.: РУДН, 2012. – 240 с.
13. Белоусова Е.В. Правовой статус представительных органов местного
самоуправления как органов публичной власти в России / Е.В. Белоусова:
Монография. – М.: Московский гуманитарный ун-т, 2011. – 290 с.
14. Бондарь
Н.С.
Гражданин
и
публичная
власть:
конституционное
80
обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учебное пособие
/Н.С. Бондарь. - М.: Городец-издат, 2004. – 352 с
15. Васильев В.И. Муниципальное право России / В.И. Васильев. - М.: Наука,
2008. – 305 с.
16. Гукасян Г.Л. Управление муниципальным хозяйством / Г.Л. Гукасян. – М.:
РУДН, 2010. – 204 с.
17. Дмитриева Ю.А. Референдум в системе народовластия / Ю.А. Дмитриева,
В.В. Комарова. - М., 1995. – 314 с.
18. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации /
Под ред. Е.С. Шугриной. 2‑е изд. перераб. и доп. – М.: Изд‑во «Проспект», 2015. —
240 с.
19. Ежукова О.А. Проблемы
эффективности правового регулирования
организации местного самоуправления в Российской Федерации / О.А. Ежукова:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 3.
20. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное
самоуправление в РФ: конституционные вопросы / А.Р. Еремин. – Саратов : Изд-во
ГОУ ВПО «Саратовская гос. академия права», 2003. – 204 с.
21. Колесников А. В. Правовой статус исполнительных органов местного
самоуправления / А. В. Колесников. - Саратов : Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская гос.
академия права», 2004. – 149 с.
22. Комарова В.В. Практика регулирования местного референдума в России /
В.В. Комарова // Муниципальное право. - 2004. - №2. - С. 5-10.
23. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д.
Зорькина; 2-е изд., пересмотр. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. – 120 с.
24. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И.В. Бабичева, Е.С.
Шугриной. - М. : Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2015. – 672 с.
25. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий /
под ред. Б. Н.Топорнина. - М., 1997. – 542 с.
26. Кузнецова Е.М. Местное самоуправление и социальная работа /
81
Е.М. Кузнецова. – Омск: Омский гос. технический ун-т, 2010. – 60 с.
27. Лексин И.В. О правовых принципах и критериях в территориальном
устройстве России и в его реформировании / И. В. Лексин. // Государственное
управление: Электронный вестник - 2013. - №40. – С. 14-19.
28. Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в
современной России / Л.В. Макущенко. – М.: Наука, 2008. – 239 с.
29. Малый А. О разделении власти в местном самоуправлении России / А.
Малый // Публичное право. - 2013. - № 2 (10). - С. 13-21.
30. Малый А. Ф. Государственная власть как правовая категория / А. Ф.
Малый // Государство и право. - 2001. - № 3. - С. 94-99.
31. Местное самоуправление: общие вопросы и основные направления
деятельности / Н.С. Слепцов и др. – Чебоксары: Чувашский ун-т, 2011. – 215 с.
32. Модин Н.А. К вопросу о сущности местного самоуправления /
Н.А. Модин. – М.: РГТЭУ, 2012. – 122 с.
33. Мониторинг реализации Федерального закона № 136-ФЗ на территории
Российской Федерации (по результатам опроса руководителей муниципальных
образований и обзора принятых законов субъектов Российской Федерации):
Аналитическая записка. - М.: Социологическая лаборатория АСДГ, 2014. - 66 с.
34. Муниципальная
реформа
в
Российской
Федерации:
правовое
и
экономическое исследование / Под общ. ред. Хабриевой Т.Я. - М., 2010. - С. 138.
35. Муниципальное право Российской Федерации: [учеб.]. - 2-изд. / под ред.
Ю. А. Дмитриева. - М., 2000. - 342 с.
36. Нарутто С.В. Территория в публичном праве / Нарутто С.В., Шугрина
Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А. - М., 2013. – 253 с..
37. Петухов Р.В. Местное самоуправление как форма народовластия / Доклад
о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / Р.В. Петухов / Под
ред. Е. С. Шугриной. 2‑е изд. перераб. и доп., М.: Изд‑во «Проспект», 2015. — 240
с.
38. Петухов
Р.В.
Территориальные
пределы
осуществления
местного
самоуправления / Р.В. Петухов // Доклад о состоянии местного самоуправления в
82
Российской Федерации / Под ред. Е. С. Шугриной. 2‑е изд. перераб. и доп., М.:
Изд‑во «Проспект», 2015. — 240 с.
39. Праскова С.В. О критериях создания вновь образованных поселений на
межселенных территориях / С.В. Праскова // Право и законодательство. 2011. № 1;
40. Праскова С.В. Упразднение муниципальных образований: критерии
допустимости / С.В. Праскова // Журнал российского права. - 2011. - № 3 (171). - С.
57-64.
41. Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 19. - Ст. 2280.
42. Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Н. М. Матузова и А. В.
Малько. - Саратов, 1995. – 307 с.
43. Толстик
В.А.
Референдум
как
инструмент
демократизации
правотворчества / В.А. Толстик, Н.А. Трусов // Юридическая техника. - 2014. № 8.
С. 36.
44. Флоренский П. А. Давал достаточно жесткую оценку представительному
правлению - оно «есть обман и самообман масс ... отвлекающий в сторону от
полезной деятельности и вовлекающий в политиканство. / П.А. Флоренский //
Предполагаемое государственное устройство в будущем. - М.: Литературная учеба. 1991. - № 3. - С. 97.
45.Формирование
местного
самоуправления
в
РФ
2014:
URL:
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog
/doc 1244553308453 (дата обращения 03.06.2016 г.).
46.Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник / Е.С. Шугрина. - 3-e изд.,
перераб. и доп. - М.: Норма, 2010. - 528 с.
Материалы судебной, следственной и иной правоприменительной практики
47. По жалобе гражданина Севашева А.В. на нарушение его конституционных
прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации: определение Конституционного
Суда от 06.03.2008 № 214-О-П - URL: http://rg.ru/2008/05/07/ks-opredelenie-dok.html
83
(дата обращения 03.06.2016 г.).
48. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Леонидова
Сергея Николаевича на нарушение его конституционных прав подпунктом 6 пункта
1 статьи 28 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации:
определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2015 № 2002-0 – URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_187730/
(дата
обращения
03.06.2016 г.).
49. По жалобе граждан Динзе Дмитрия Владимировича и Сенцова Олега
Геннадьевича на нарушение их конституционных прав положениями пункта 3 части
второй статьи 38, части третьей статьи 53 и статьи 161 Уголовно-процессуального
кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от
06.10.2015 № 2004-0. – URL: www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71145924/ (дата
обращения 03.06.2016 г.).