Титульный лист Тема 28. Субъекты регионального правотворчетсва Содержание Введение……………………………………………………………………….….…3 1. Понятие регионального правотворчества, его принципы и функции........4 2. Виды регионального правотворчества……………………………………...8 3. Основные субъекты регионального правотворчества…………………….10 Заключение………………………………………………………………………....15 Список использованных источников…………………………………………….16 2 Введение Неотъемлемой чертой современного облика регионов являются процессы внедрения обновленных институтов представительной и не посредственной демократии. В последние годы к информации о проходящих повсеместно выборах приковано внимание политиков, полито логов, социологов, юристов. Избирательная кампания в стране фактически приобрела характер перманентной. Многие правовые нормы, регламентирующие эти процессы, уже получили одобрение на практике и доказали свою состоятельность. Однако попрежнему не утихают споры по поводу их способности адаптировать психологию и сознание людей к новым условиям и формам волеизъявления властвующего субъекта. В регионах уже накоплен достаточно богатый и разнообразный опыт по внедрению таких институтов демократии, как референдум, местное самоуправление, народная инициатива, представительные органы. Его изучение позволит обосновать закономерности и специфику внедрения вышеуказанных институтов, особенности их правовой регламентации нормативными актами субъектов Российской Федерации. Предметом особого внимания должны стать основные направления формирования регионального законодательства и подзаконных актов, определение приоритетных сфер правового регулирования в регионах, установление правовых строгой актов. соподчиненности Прежде всего многочисленных предстоит основательно нормативных исследовать юридическую природу уставов краев, областей, их особенности в разных субъектах России, роль и значение в укреплении государственно-правового статуса этих субъектов, влияние на их содержание разного рода факторов объективного и субъективного характера. Цель данной работы – рассмотреть правотворчества. 3 субъекты регионального 1. Понятие регионального правотворчества, его принципы и функции Термин «региональное правотворчество» вошел в научный и практический оборот сравнительно недавно с тех пор, как на основании новой Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., Россия стала развиваться как федеративное государство, а субъекты Российской Федерации получили право иметь правотворчество» свое законодательство. (применительно к России) Термин «региональное равнозначен термину «правотворчество субъектов Российской Федерации». Последний термин является более точным. Однако некоторая условность термина «региональное правотворчество» компенсируется его лаконичностью — свойством достаточно важным, чтобы стать предпосылкой для укоренения этого термина в словоупотребительной практике. Впрочем, в официальных документах предпочтительнее все же употреблять более строгие термины «правотворчество субъектов Российской Федерации» или «правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации»1. Признаки регионального правотворчества лучше всего выявить, отталкиваясь от общего понятия «правотворчество». Правотворчество (или иными словами — правотворческая деятельность) — это деятельность по изданию (т.е. принятию, официальному опубликованию и введению в действие) нормативных правовых актов. Стоит отметить, что выражение «издание нормативного правового акта» здесь использовано в широком правотворческом смысле, что вполне оправдано. Иногда это выражение употребляется в более узких значениях, например как аналог выражений «принятие нормативного правового акта» или «опубликование нормативного правового акта». Вероятно, в обиходном употреблении это допустимо. Но в официальных документах и тем более в нормативных правовых актах термин «издание нормативного правового акта» Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Абрамова А.И., Андрюхина Э.П., Боголюбов С.А. и др.; Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Оолита. 2003. С. 67 1 4 целесообразно правотворческих использовать для действий, обозначения включающей совокупности принятие, основных официальное опубликование (обнародование) и введение в действие нормативного правового акта. Правотворчество в Российской Федерации осуществляется на различных уровнях — федеральном, региональном (субъектов Российской Федерации) и муниципальном. В зависимости от иерархического уровня правотворчество можно подразделить на: 1) федеральное правотворчество; 2) региональное правотворчество; З) муниципальное правотворчество. Региональное правотворчество (правотворчество субъектов Российской Федерации) — это деятельность по изданию (т.е. принятию, официальному опубликованию и введению в действие) нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации. Законодательная деятельность сложна и ответственна. Ее порядок более или менее детально регламентируется нормативными правовыми актами соответствующих субъектов Российской Федерации. Общие требования к региональному правотворчеству можно сформулировать как принципы регионального правотворчества2. В качестве принципов регионального правотворчества, думается, можно рассматривать принципы: 1) законности нормативных правовых актов; 2) отражения в законодательстве интересов населения; З) обеспечения демократизма и гласности при разработке и принятии нормативных правовых актов; 4) единства, полноты и непротиворечивости системы нормативных правовых актов; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Науч.-метод. пособие / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М.: НОРМА, 2008. С.104 2 5 5) согласованности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством; 6) обязательности создания механизмов реализации нормативных правовых актов; 7) открытости и доступности информации о нормативных правовых актах. Региональное правотворчество служит важным инструментом создания системы сдержек и противовесов между центром и субъектами. Оно, в первую очередь, направлено на компенсацию пороков традиционной федеральной правовой системы в части механизма реализации нормативного массива3. Предваряя собственно определение параметров регионального правотворчества, подчеркнем некоторые требования, предъявляемые к краевой, областной власти с точки зрения ее внутренней организации. 1. Представительный орган власти должен отказаться от идеи, что он отвечает за все на подведомственной территории. Режим такого властвования должен распространяться лишь на ограниченное число сфер социального обслуживания населения, четко зафиксированных в законе и составляющих тот минимум, который край, область готовы и способны взять на себя. Специализация представительной, исполнительной и судебной ветвей власти и характер их взаимодействия также требуют уточнения. 2. Привитие посттоталитарной России новых форм государственности следует рассматривать не как единоразовый акт, а как достаточно длительный процесс. Это постоянный выбор между необходимостью решения сиюминутных задач и движением к стратегическим целям. 3. Реорганизация областной, краевой власти увязывается с общественнополитической обстановкой, в которой она осуществляется. Закон легализует связь между соотношением политических сил в регионе и процессом кадрового наполнения властных структур, избрание ключевых должностных лиц. И, как Федякова Н.А. Законодательство субъектов Российской Федерации (конституционные вопросы). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С.36 3 6 следствие этого, ассоциирует успехи и провалы региональной политики с конкретной политической группой, предъявившей претензии на власть. 4. На уровне краев и областей должен быть прорван порочный круг суверенизации. Многие правовые возможности регионов должны носить "транзитный" характер - передаваться на уровне местного самоуправления. Базовые параметры регионального правотворчества можно выразить следующими категориями: региональная правовая политика, региональная правовая система, региональное правовое регулирование, региональное правовое сознание, региональная правовая норма. Они составляют как бы "каркас" нарождающейся части российской системы права. Кажется, что уже никто не станет оспаривать тезис о наличии двух уровней правотворчества федерального и регионального4. На первом уровне определяются общие принципы регулирования, на втором - конкретные механизмы реализации правовых норм. Федеративный договор увеличил функциональную нагрузку на региональный уровень правотворчества, закрепив возможности первичного регулирования тех общественных отношений, которые не урегулированы на федеральном уровне. Нетрудно представить, что в ближайшее время региональное правовое регулирование получит бурное развитие. Это связано с реализацией нового правового статуса краев и областей и с кризисом центральной власти. Региональное правотворчество - направленная на достижение целей развития области в интересах ее жителей организационно оформленная публичная деятельность правотворческих органов по выявлению потребности в нормативном регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых региональных правовых актов, изменении и отмене действующих. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / Под ред. АВ. Гайды, М. Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.II. Руденко. Екатеринбург: УрО РАН, 2011. С. 10. 4 7 2. Виды регионального правотворчества Региональное правотворчество в зависимости от того, какой властью (законодательной или исполнительной) оно осуществляется, можно подразделить на: 1) региональное законотворчество (законотворческую или, точнее, законодательную деятельность субъектов Российской Федерации); 2) региональное исполнительное правотворчество. Применительно к тем субъектам Российской Федерации, где имеются конституционные (уставные) суды, думается, есть основания говорить о таком виде правотворчества, как судебное. В самом деле, конституционные (уставные) суды могут принимать правовые акты нормативного характера. Наглядным примером здесь могут служить постановления конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации о признании закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации не соответствующим конституции (уставу) данного субъекта Российской Федерации. Такой акт утрачивает свою юридическую силу5. Постановлениями конституционного (уставного) суда по сути вносятся изменения в состав действующих правовых актов (юридических норм) данного субъекта Российской Федерации, а стало быть, эти постановления имеют правотворческий характер (правотворческий характер имеют правовые акты, не только устанавливающие юридические нормы, но и отменяющие их). Кроме того, правовые акты конституционных (уставных) судов о толковании конституции (устава) субъекта Российской Федерации также имеют пусть производный, но все же нормативный характер, поскольку должны применяться всякий раз, когда реализуется истолкованная судом норма конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Абрамова А.И., Андрюхина Э.П., Боголюбов С.А. и др.; Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Оолита. 2003. С. 71 5 8 Наиболее важным видом регионального правотворчества является (во всяком случае, должна являться) законодательная деятельность субъектов Российской Федерации (региональная законодательная деятельность) — правотворческая деятельность по принятию, официальному опубликованию и введению в действие законов субъекта (субъектов) Российской Федерации. Региональное исполнительное правотворчество это правотворческая деятельность исполнительных органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации по принятию, официальному опубликованию и введению в действие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Региональное исполнительное правотворчество должно осуществляться на основании конституции (устава) и иных законов соответствующего субъекта Российской Федерации. 9 3. Основные субъекты регионального правотворчества Субъекты регионального правотворчества — это субъекты, правомочные издавать (принимать) нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации. В обобщающем политико-правовом смысле субъектами регионального правотворчества выступают сами субъекты Российской Федерации. На это указывает и термин «правотворческая деятельность субъекта Российской Федерации» и, что более важно, Конституция Российской Федерации, гласящая: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов» (часть 4 статьи 76). Показательно, например, что в Уставе Свердловской области так и сказано: «Свердловская область творит законы» (статья 1)6. Однако субъекты Российской Федерации как сложные политикоюридические образования осуществляют правотворческую деятельность через свои органы государственной власти или население путем проведения референдума. Поэтому при строгом юридическом подходе в качестве субъектов регионального правотворчества следует рассматривать, во-первых, правотворческие органы (органы правотворчества) субъекта Российской Федерации и, во- вторых, население субъекта Российской Федерации, обладающее правом участвовать в референдуме субъекта Российской Федерации. Правотворческий орган (орган правотворчества) Российской Федерации это орган государственной власти субъекта Российской Федерации, Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Науч.-метод. пособие / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М.: НОРМА, 2008. С.105 6 10 правомочный издавать нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации. Правотворческие органы субъектов Российской Федерации — основные субъекты регионального правотворчества. Подавляющее большинство нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации издается именно правотворческими органами, а не населением путем проведения референдума7. Правотворческие органы субъекта Российской Федерации в зависимости от их принадлежности к законодательной или исполнительной власти подразделяются на законодательные и исполнительные. Каждый субъект Российской Федерации имеет только один законодательный правотворческий орган законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, наименование и структура которого устанавливаются конституцией (уставом) соответствующего субъекта Российской Федерации. Во многих субъектах Российской Федерации законодательные органы именуются законодательными собраниями, государственными советами, думами (например, Государственный Совет Чувашской республики, Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай, Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия, Законодательное Собрание Республики Каре лия, Магаданская областная дума, Дума Ханты-Мансийского автономного округа). Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в большинстве состоят из одной палаты. В тех случаях, когда законодательный орган имеет двухпалатную структуру (например Законодательное Собрание Республики Карелия состоит из Палаты Республики и Палаты Представителей, а Законодательное Собрание Свердловской области — из Областной думы и Палаты Представителей), субъектом законодательной Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Науч.-метод. пособие / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М.: НОРМА, 2008. С.106. 7 11 деятельности выступает в целом законодательный орган, а не каждая из его палат. Законодательный орган субъекта Российской Федерации как единственный государственный орган, осуществляющий законодательную деятельность субъекта Российской Федерации, необходимо отличать от иных участников законодательного законодательной деятельности процесса. Дело следует считать в том, не что субъектом любого участника законодательного процесса, а только того, кто принимает законы, т.е. осуществляет законодательную власть. Иной подход размыл бы фигуру субъекта законодательной деятельности и вверг бы исследователя в неразрешимые противоречия8. Действительно, участниками законодательного процесса являются и различные субъекты законодательной инициативы, которые вносят в законодательный орган законопроекты и поправки к ним, и отдельные депутаты (члены) законодательного органа, которые принимают участие в обсуждении законопроектов, и палаты в двухпалатных законодательных органах, которые последовательно рассматривают законопроекты, и в целом законодательный орган, который принимает законы, и высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), который подписывает и обнародует законы, и ряд других субъектов. Но считать всех этих участников законодательного процесса субъектами законодательной деятельности нельзя, поскольку не все они осуществляют законодательную власть. Даже высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, подписывающее и обнародующее принятый закон, нельзя считать субъектом законодательной деятельности, ибо в этом случае пришлось бы признать, что оно осуществляет законодательную власть, а это противоречит принципу разделения властей. для лучшего восприятия обозначенной позиции, согласно Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / Под ред. АВ. Гайды, М. Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.II. Руденко. Екатеринбург: УрО РАН, 2001. – С. 11 8 12 которой субъектом законодательной деятельности является не любой участник законодательного процесса, а только тот, кто принимает закон и тем самым осуществляет законодательную власть, уместно провести аналогию между законодательным процессом и судебным гражданским процессом. Участниками последнего выступают стороны, третьи лица и прокурор. Но только суд. принимающий судебный правовой акт, осуществляет судебную власть, и только он может считаться субъектом судебной деятельности (власти)9. Таким образом, субъектами законодательной деятельности субъекта Российской Федерации являются: 1) законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации; 2) население субъекта Российской Федерации, обладающее правом участвовать в референдуме субъекта Российской Федерации. Исполнительными правотворческими органами субъекта Российской Федерации являются: 1) высшее (руководитель должностное высшего лицо субъекта исполнительного Российской Федерации субъекта Российской органа Федерации); 2) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; З) исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации именуются по-разному, чаще всего «президент» (в республиках) или «губернатор» (в других субъектах Российской Федерации). Несмотря на то, что высшее Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Нижний Новгород, 2004. С. 25. 9 13 должностное лицо не является организацией (коллективным образованием), оно тем не менее является органом государственной власти — правотворческим органом. Теории и законодательной практике не чужды единоличные органы власти и управления10. Высшие исполнительные органы государственной власти в большинстве случаев именуются «правительство» или «администрация». Исполнительные органы государственной власти, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, образуются в виде министерств, комитетов, управлений, департаментов, других подразделений. Обобщенно их можно именовать ведомствами. В отдельных субъектах Российской Федерации (например в Свердловской области) ведомства не наделены правом издавать нормативные правовые акты субъекта Российской Феде рации, имеющие общее действие (значение) на всей территории, и тем самым исключены из состава исполнительных правотворческих органов субъекта Российской Федерации в целом. В то же время такие ведомства сохраняют право издавать нормативные правовые акты внутриведомственного действия (значения). Федякова Н.А. Законодательство субъектов Российской Федерации (конституционные вопросы). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 17 10 14 Заключение Субъекты Российской Федерации могут оказать реальное регулятивное воздействие и на муниципальное правотворчество, которое федеральным законодателем во многом отдано на откуп органам местного самоуправления, которые на практике не всегда обеспечивают должный уровень регламентации в этой сфере. Полномочия субъекта Российской Федерации в сфере правотворческой деятельности муниципальных образований осуществляются путем принятия законов, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством и региональными законами, также других нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не должны ограничивать установленные федеральными законами права муниципальных образований в сфере их правотворческой деятельности. Изложенные соображения об основных теоретических характеристиках и юридических свойствах регионального законодательства и правотворчества могут служить методологической основой для исследования динамики регионального законодательства, в том числе жизненного цикла регионального законодательства, составляющих его актов, включая их создание, действие и отмену, развитие регионального законодательства, включая его этапы и тенденции, состояние регионального законодательства, включая влияющие на него факторы и уровень качества. 15 Список использованных источников 1. Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Нижний Новгород, 2004. - 54 с. 2. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / Под ред. АВ. Гайды, М. Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.II. Руденко. Екатеринбург: УрО РАН, 2011. - 448 с. 3. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Науч.-метод. пособие / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М.: НОРМА, 2008. - 264 с. 4. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Абрамова А.И., Андрюхина Э.П., Боголюбов С.А. и др.; Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Оолита. 2003. - 776 c. 5. Федякова Н.А. Законодательство субъектов Российской Федерации (конституционные вопросы). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. - 21 c. 16
