на проект федерального закона № 386525-4

Заключение Общественной палаты Российской Федерации
на проект федерального закона № 386525-4
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов
и органов местного самоуправления»
В соответствии со статьей 18 Федерального закона «Об Общественной
палате Российской Федерации» Общественной палатой Российской
Федерации (далее – Общественная палата) проведена экспертиза проекта
федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления»
(законопроект № 386525-4).
В целом поддерживая концепцию
указанного законопроекта
на
закрепление в нормах федерального закона действенных организационноправовых механизмов обеспечения доступа граждан к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления,
Общественная палата полагает, что данный законопроект нуждается в
серьезной доработке при его подготовке ко второму чтению.
1. Законопроект не дает четкого ответа на вопрос о предмете регулирования
данного нормативного правового акта.
1.1. Формулировка п. 1 ст. 1 законопроекта («документированная
информация, создаваемая государственным органом или органом местного
самоуправления
в
соответствии
со
своими
полномочиями,
документированная информация, поступившая в орган государственной
власти или орган местного самоуправления, а также иная документированная
информация, относящаяся к деятельности указанных органов независимо от
формы ее распространения») оставляет большую неопределенность, которая
в процессе правоприменения может привести к тому, что закон не достигнет
своей цели. В частности, буквальное толкование предлагаемой нормы не
позволяет определить, распространяется ли данный закон на доступ к
материалам межведомственной переписки по поводу решения вопроса о
строительстве промышленного объекта в жилом микрорайоне, на документы,
касающиеся деятельности отдельных должностных лиц, а также на архивные
материалы, хранящиеся в текущих архивных фондах. Вот почему
целесообразно использовать терминологию, имеющуюся в общеевропейской
доктрине, а также законодательной и правоприменительной практике,
заменив
категорию
«информация
о
деятельности
органов
государственной власти и органов местного самоуправления»
категорией «информация, находящаяся в распоряжении органов
государственной власти и органов местного самоуправления». Именно
такая формулировка будет соответствовать новой редакции (2002 г.)
Рекомендаций Совета Европы R (81) от 25.11.1981 «О доступе к
официальной информации, находящейся в распоряжении государственных
органов».
1.2. Вызывает вопросы правомерность использования в законопроекте
категории «документированная информация». Федеральный закон «Об
информации, информационных технологиях и защите информации» так
определяет это понятие: «зафиксированная на материальном носителе путем
документирования информация с реквизитами, позволяющими определить
такую информацию, или в установленных законодательством Российской
Федерации случаях ее материальный носитель» (п. 11 ст. 2). В то же время
анализируемый
законопроект
предусматривает
такие
способы
предоставления информации, в рамках которых ее документирование вряд ли
может быть обеспечено во всех случаях. Например, в ходе получения
информации в устной форме (ч. 1 ст. 8, п. 1 ст. 23 проекта) или путем
присутствия на заседаниях государственных органов и органов местного
самоуправления (ст.15 проекта).
1.3. Для определения предмета регулирования данного закона имеет значение
и формулировка п. 2 ст. 2. Она ясно показывает, что проектируемый закон не
станет общим, структурообразующим в системе информационного
законодательства: он претендует лишь на заполнение пустых мест, т.к. не
распространяется на информацию, «порядок доступа к которой определен
иными федеральными законами». Тем самым получается, что предмет
регулирования сконструирован «по остаточному принципу».
1.4. Пункты 4 и 5 ст. 2, как и п. 3 ст. 3 законопроекта противоречат
Конституции Российской Федерации, поскольку предполагают ограничение
права на информацию, гарантированного Конституцией Российской
Федерации и регулируемого проектируемым законом, с помощью
подзаконных нормативных актов. Получается, что закон должен
соответствовать подзаконным актам, тогда как Конституция Российской
Федерации закрепляет прямо противоположный подход.
В той же логике выстроены и многие другие нормы законопроекта. Так, в
ст.ст. 6, 7, 9 и др. опускается важный принцип Европейской конвенции о
правах человека, согласно которому любые ограничения должны быть четко
установлены законом, быть необходимыми в демократическом обществе и
пропорциональными
целям
защиты.
Этот
принцип
полностью
подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ. Напротив,
законопроект исходит из того, что право на доступ к информации
гарантируется федеральным законом только в той части, в которой этот
доступ не запрещен подзаконными актами. Причем ситуация осложняется
тем, что до настоящего времени вопрос о том, какая именно информация
относится в установленном федеральным законом порядке к служебной
тайне, не имеет законодательного решения.
Следует подчеркнуть, что предпринятая в законопроекте попытка установить
исчерпывающий перечень сведений, доступ к которым может быть
предоставлен гражданам, неудачна еще и в силу того, что подобный перечень
очень трудно сделать полным и непротиворечивым. В качестве примера
можно сослаться на отсутствие в ст. 9 законопроекта упоминания про
административные регламенты и стандарты государственных услуг,
которые по смыслу проходящей административной реформы являются
наиболее важными источниками сведений о порядке деятельности
госорганов.
2
Таким
образом,
можно
констатировать,
что
декларирование
конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации,
сопряженное с отсутствием установленных федеральным законом
ограничений, создает благоприятные условия для нарушения этих прав и
свобод, а именно, права на информацию (ст. 29 Конституции РФ).
Предложения:
Предмет
регулирования
законопроекта
следует
«перевернуть», акцентируя внимание на закреплении общих гарантий
доступа к информации с одновременным указанием на исключения,
предусмотренные другими федеральными законами (но никак не
подзаконными актами). В частности, его нормы должны содержать не
перечни сведений, которые могут быть доступны, а перечни сведений,
которые: а) должны быть доступны гражданам и б) не могут быть
доступны гражданам. Иными словами, необходима замена диспозитивных
норм императивными.
2. Неудовлетворительно решен в законопроекте и вопрос о субъектах
возникающих правоотношений.
2.1. В законопроекте основными субъектами являются: лица,
запрашивающие информацию, и лица, предоставляющие информацию.
Первые именуются «пользователями информации» и включают «граждан
(физические лица) и организации (юридические лица), осуществляющие
поиск информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления и (или) получающие эту информацию». Подобная
формулировка не соответствует ст. 29 Конституции РФ, согласно которой
право на информацию принадлежит «каждому», т.е. не только гражданам, но
также иностранцам и апатридам. Что же касается организаций как субъектов
права доступа, то проблема в том, что законодательство допускает
существование общественных объединений, в частности, религиозных
объединений без образования юридического лица. Следовательно, и в
данном случае необходимо уточнение.
2.2. Что касается лиц, предоставляющих информацию, то пп. 2 п. 1 ст. 1
законопроекта определяет их следующим образом: «государственные органы
– органы государственной власти Российской Федерации, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации и иные
государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией
Российской Федерации».
Во–первых, такой подход к определению круга обязываемых нормами
данного закона «обладателей информации» (терминология Федерального
закона «Об информации, информационных технологиях и защите
информации» 2006 г.) выводит многие структуры публичной власти из
сферы действия закона. В частности, содержащееся здесь понятие
государственных органов оказывается слишком узким, если попытаться
применить его, в частности, к Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации или к Общественной палате Российской Федерации,
которые фактически «выпадают» из сферы действия данного законопроекта.
Во-вторых, законопроект не учитывает того, что все больше
государственных функций и государственных услуг осуществляются не
3
государственными органами, а государственными и муниципальными
учреждениями, автономными некоммерческими организациями и т.д.
Большой массив информации, необходимой гражданам, находится,
например, в бюро технической инвентаризации, однако БТИ не является
государственным органом.
Наконец, следовало бы подумать и над тем, чтобы включить в круг
обязанных субъектов также: коммерческие организации с государственным
участием или занимающие доминирующее положение на рынке либо
оказывающие общественно важные услуги; наиболее значимые структуры
гражданского общества, редакции средств массовой информации. Тем самым
будут созданы правовые условия для формирования конкурентной
информационной среды с участием государственных и негосударственных
институтов.
Предложение: круг обязанных субъектов должен быть соответствующим
образом расширен и уточнен. В частности, определение круга обязанных
лиц (пп. 2 п. 1 ст.1 законопроекта) следует расширить следующим его
продолжением – «…их должностные лица, а также иные лица и организации,
участвующие в решении задач публичной власти».
3. Нет четкости в определении места принимаемого законопроекта в
системе отечественного законодательства.
3.1. Представляется, что данный закон должен выступать в роли
системообразующего в сфере законодательного регулирования отношений по
доступу к информации. Его место – между Федеральным законом «Об
информации, информационных технологиях и защите информации» и
федеральными законами «О государственной тайне», «О персональных
данных» и т.д. Вместо этого п. 2 ст. 2 законопроекта устанавливает, что
«настоящий Федеральный закон не распространяется на отношения,
возникающие в сфере получения информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления, порядок
доступа к которой определен иными федеральными законами».
3.2. В частности, п. 6 ст. 2 законопроекта предусматривает, что его нормы не
распространяются на отношения, связанные с доступом к персональным
данным, обработка которых осуществляется государственными органами и
органами местного самоуправления. При такой постановке вопроса не может
быть обеспечен предусмотренный законопроектом принцип соблюдения прав
и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
(п. 4 ст. 4), а также реализующая этот принцип обязанность государственных
органов и органов местного самоуправления «соблюдать права граждан на
неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, на защиту
чести, достоинства и деловой репутации при обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления» (пп. 1 п. 2 ст. 12).
Следует подчеркнуть, что весьма значительную часть информации,
аккумулируемой государственными органами и органами местного
самоуправления, составляют именно персональные данные. Вот почему
4
нормы законопроекта не должны дистанцироваться от законодательства о
персональных данных, а напротив, активно с ним взаимодействовать,
ориентируясь при этом на важный принцип: реализация прав граждан на
доступ к соответствующей информации должна осуществляться
государственными органами и органами местного самоуправления при
строгом соблюдении законодательства о защите персональных данных.
3.3. С другой стороны, анализируемый законопроект необоснованно
внедряется в сферу действия Федерального закона «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации», а также Федерального закона
«Об информации, информационных технологиях и защите информации»,
вступая в противоречие с отдельными положениями указанных федеральных
законов.
Так, предлагаемые законопроектом требования к запросам на получение
информации и процедуры рассмотрения этих запросов (пункт 2 части 1
статьи 18; часть 3 статьи 19, часть 2 статьи 21, статья 21) не соответствуют
положениям Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации».
Что касается Федерального закона «Об информации, информационных
технологиях и защите информации», то здесь в ст.ст. 8 – 10 содержатся
общие положения о реализации права на доступ к информации и, в
частности, предусматривается, что «установление платы за предоставление
государственным органом или органом местного самоуправления
информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях,
которые установлены федеральными законами». Законопроект же (ч. 1 ст. 24)
вопрос определения объема информации, предоставляемой на бесплатной
основе, относит к полномочиям Правительства Российской Федерации.
Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и
защите информации» (ст. 14) устанавливает обязанность органов власти
создавать государственные информационные системы. Законопроект же
рассматривает создание таких систем как право указанных органов (пп. 3 п. 1
ст. 12), что, кстати, не вполне согласуется
с рядом других норм
законопроекта (пп. 2 п. 2 ст. 12, пп. 4 п. 2 ст. 13).
Таким образом, можно констатировать, что в законопроекте отсутствуют
системные решения проблем неопределенности состава информации
ограниченного доступа, а также закрепления современного уровня
механизмов ограничения доступа.
3.4. Следует уточнить формулировку п. 1 ст. 6, который ограничивает право
на доступ к информации ссылкой на федеральные законы о государственной
и служебной тайнах. Однако, во-первых, закона о служебной тайне пока нет,
а во-вторых, существует немало других законов, ограничивающих доступ к
информации, относящейся к врачебной тайне, тайне усыновления и т.д.
4. Весьма социально значим вопрос о платности предоставления
информации.
4.1. Если этот вопрос и может быть делегирован Правительству (как это
сделано в законопроекте), то только при условии четко прописанного в
законе правила: плата может взиматься только на покрытие части
5
фактических расходов на предоставление информации, но никак не для
получения «доходов от предпринимательской и иной приносящей доходы
деятельности» (п. 3 ст. 24 законопроекта).
4.2. Пока же законопроект скорее ориентирован на преимущественно
возмездный характер деятельности по предоставлению информации. К
примеру, субъекту запроса придется самому доказывать чиновнику, что
необходимая ему
информация затрагивает его законные права и
обязанности, а, следовательно, должна предоставляться бесплатно (ст. 23).
4.3. Кроме того, в рамках ст. 24 законопроекта следовало бы закрепить суть
следующих социально-правовых позиций из ст. 14 Модельного закона СНГ
«О праве на доступ к информации»:
- освобождаются от оплаты за предоставление информации лица,
относящиеся к социально и экономически незащищенным группам
(категориям) населения (дети, инвалиды, пенсионеры, лица, официально
признанные безработными) в соответствии с законодательством при наличии
соответствующих удостоверяющих документов;
- перечень категорий лиц, которым информация предоставляется на
безвозмездной основе, может быть дополнен по усмотрению органов и
организаций, предоставляющих эту информацию.
4.4. Кроме того, при анализе финансовой составляющей данного
законопроекта бросается в глаза явная непоследовательность позиции в
отношении расходов на обеспечение действия принимаемого Федерального
закона. В соответствии с положениями пп. 8 п. 2 ст. 12 законопроекта
государственные органы и органы местного самоуправления обязаны
«учитывать расходы, связанные с обеспечением доступа граждан и
организаций к информации о своей деятельности, при планировании своего
бюджетного финансирования на соответствующий финансовый год». В
финансово-экономическом обосновании к законопроекту утверждается, что
принятие федерального закона «не потребует дополнительных расходов из
федерального бюджета». Следовательно, расходы, связанные с обеспечением
доступа граждан и организаций к информации, уже должны присутствовать в
бюджете на 2008-2010 годы, включая расходы на обеспечение «защиты
информации, содержащейся в государственных и муниципальных системах»
(пп. 4 п. 2 ст. 12).
Нуждается в уточнении и п. 4 ст. 24 законопроекта, из которого следует, что
только неточные сведения, содержащиеся в платной информации, подлежат
исправлению.
Предложение: представляется целесообразным – помимо внесения
указанных выше поправок – просить Правительство Российской Федерации
представить надлежаще обоснованные объемы и структуру расходов,
необходимых для реализации анализируемого законопроекта.
5. Представляется, что законопроект не обеспечивает надлежащего уровня
правового регулирования отношений по поводу электронного доступа к
информации, которой располагают государственные органы и иные
структуры публичной власти. В этом вопросе целесообразно шире
использовать зарубежный опыт. Так, в Венгрии в 2005 г. был принят Закон
6
«О свободе электронной информации». Задача этого Закона состоит в
содействии праву граждан на доступ к информации, представляющей
общественный интерес, которая находится в распоряжении государственных
органов. С этой целью Закон обязывает государственные учреждения
публиковать в Интернете на постоянной основе значительный объем
информации, связанной с их деятельностью, причем осуществлять это таким
образом, чтобы гражданам был обеспечен анонимный и бесплатный доступ к
этим данным.
В контексте планируемого уже в текущем году объединения нескольких
тысяч отечественных судов общей юрисдикции в рамках единой
коммуникационной сети «ГАС-Правосудие», которая должна обеспечить
гражданам доступ к информации об их работе через Сеть, особо значимым
аспектом этого Закона является положение об обязательной публикации в
сети Интернет решений высших судов Венгрии. Опубликование собрания
этих судебных решений в соответствии с требованиями Закона входит в
компетенцию Национального совета юстиции (Orszagos Igazsagszolgaltatasi
Tanacs) — независимой административной организации венгерских судов.
Закон «О свободе электронной информации» вступил в силу 1 января 2006 г.
Положения же об обязательной публикации судебных решений вступят в
действие в конце 2007 г. Аналогичный закон принят в 2007 г. в Армении –
«О публичном обнародовании информации через Интернет».
Предложение: Во-первых, учитывая четкие тенденции мирового развития в
этом сегменте законотворчества, предлагается объединить нормы,
содержащиеся в статьях 7, 8, 9, 10, 13, 17 и 20 анализируемого
законопроекта, в отдельную главу «Организация доступа к информации в
информационных системах общего пользования». Это было бы правильно,
прежде всего, стратегически, поскольку данные нормы имеют свой
собственный предмет регулирования и приоритетный, системообразующий
потенциал развития.
Во-вторых, следует поддержать предложения Минэкономразвития России о
придании официального статуса электронным документам, которые будут
публиковаться на государственных интернет-порталах. Ведь даже получив
эту информацию на экран своего монитора и распечатав на своем принтере,
в сегодняшних правовых условиях гражданин не может активно и
результативно ее применить в ходе отстаивания своих прав и законных
интересов в судах и иных государственных инстанциях.
В-третьих, необходимо в законопроекте ясно ответить на вопрос, каким
именно
параметрам
должен
удовлетворять
«официальный
сайт
государственного органа либо органа местного самоуправления»,
упомянутый в ст.ст. 13, 20 и др. Целесообразно определить этот термин в ст.
1 законопроекта, так как
официальные требования субъектов
анализируемого закона могут быть предъявлены только на основе
размещаемой на официальном сайте информации. Указанное понятие
используется в ряде федеральных законов (например, Градостроительный,
Лесной, Земельный кодексы, Кодекс РоАП РФ и др.), но нигде не
конкретизируется, что препятствует правоприменению.
7
6. Следует отметить, что законопроект проявляет неоправданную «мягкость»
к его нарушителям. В ст. 27 законопроекта предусматриваются только
дисциплинарная, административная и гражданская ответственность, тогда
как в действующей редакции Уголовного кодекса РФ есть специальный
состав преступления – отказ в предоставлении гражданину информации – (ст.
140 Уголовного кодекса РФ).
7. Необходимо обратить внимание на уточнение процедуры предоставления
информации (ст. 20 законопроекта). Здесь следовало бы четко прописать, что
отказ в предоставлении информации может иметь место только в том случае,
если она не может быть отделена от сведений, составляющих
государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.
Использование таких формулировок, как «в случае, если информация о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
относится к информации ограниченного доступа, в ответе на запрос
указываются вид, наименование, номер и дата принятия акта, в соответствии
с которым доступ к этим сведениям ограничен» (п. 4 ст. 20) приведет к
необоснованному ущемлению конституционного права граждан на
информацию и будет противоречит ст. 29 и 55 Конституции РФ.
8. При определении срока предоставления информации по запросу в
законопроекте указан лишь максимально допустимый срок. Такой подход
представляется не соответствующим интересам граждан. Целесообразно
указать в ст. 21, что запрошенная информация предоставляется в течение 7
дней, а в случае, если на ее подготовку требуется время, то не позднее 30
дней.
9. Принципиально важным является вопрос о системе контроля и надзора за
исполнением данного закона. К сожалению, авторы анализируемого
законопроекта не вышли за пределы формулы, закрепленной п. 6 ст. 8
Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о
защите информации», согласно которой «решения и действия (бездействие)
государственных органов и органов местного самоуправления, должностных
лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в
вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд».
Между тем, подписанная и Президентом Российской Федерации Окинавская
хартия глобального информационного общества 2000 г. отмечает
необходимость более широкого использования альтернативных
механизмов разрешения споров.
В рамках проблематики анализируемого законопроекта следовало бы
вспомнить про опыт зарубежных стран, чье законодательство и практика
предусматривают формирование специализированных государственнообщественных органов с полномочиями по работе с жалобами, контролю и
надзору за реализацией законодательства об информационной открытости
публичной власти. В качестве примера можно привести Комиссию по
жалобам на полицию (Великобритания), Комиссию по доступу к
административным документам (Португалия) и т.д.
8
В этом контексте заслуживает рассмотрения вопрос включения в закон
положения о создании, возможно, при Общественной палате Российской
Федерации, такого государственно-общественного органа, как Судебная
палата по информационным спорам, существовавшая в 1993–2000 годах при
Президенте Российской Федерации.
10. Вызывает возражения ст. 28 законопроекта, которая фактически придает
подзаконным актам статус федерального закона. Подобный подход
противоречит Конституции РФ, т.к. нарушает установленную иерархию
источников права.
На основании изложенных выше аргументов Общественная палата приходит
к выводу, что указанный законопроект требует достаточно серьезной
доработки.
9