Основной документ - Якутский государственный университет им
advertisement
Гоголев П.В. Северо-Восточный федеральный университет имени М.К.Аммосова, декан юридического факультета, кандидат юридических наук, ysu_jurfak@mail.ru Север России и коренные малочисленные народы как объекты государственного интереса: правовые аспекты Аннотация: В статье рассматриваются правовые подходы к определению понятия «север» в Российской Федерации, проводится анализ эволюции государственной политики в отношении коренных малочисленных народов, основных национальных интересов в арктической зоне, на Дальнем Востоке и других северных территориях. Ключевые слова: Север, Крайний Север, арктическая зона, национальные интересы, политика в отношении коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, патернализм, культурная и структурная ассимиляция, неопатернализм, исконные территории коренных малочисленных народов Севера. В юридической науке и законодательстве понятие «север» является широко известным. Традиционно его использование имеет характер дополнительный, служебный. Например, используется в качестве разъяснения географического нахождения объекта – «Северная Осетия», «Крайний Север», «Северный морской путь», «Северный полярный круг», в качестве особенности статуса субъекта правоотношений – «лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера», «гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера», «общины коренных малочисленных народов Севера» и т.д. Некоторые авторы подчеркивают, что понятие это социальное, 1 т.к. введено в связи с предоставлением льгот лицам, работающим в сложных климатических условиях1. В итоге данное понятие глубоко укоренилось в современном правовом обороте и научной литературе. Хотя правовое содержание его достаточно неопределенно. При необходимости его интерпретации нам приходится использовать географические определения. Так, Север – это сторона света, направленная на Северный полюс. Вместе с тем такое определение охватывает все северное полушарие, т.е. полностью часть Земли к северу от экватора. Из смысла российского законодательства логически можно вывести, что законодателем воспринят иной подход к определению содержания понятия «север». Исходной точкой принята географическая координата, а именно параллель, находящаяся на 66°33ʹ44ʺ к северу от экватора – Северный полярный круг. Иное его устоявшееся обозначение, известное праву, – «арктическая зона», «Крайний Север», в публицистике – «Заполярье». Состав арктической зоны раскрыт в Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Согласно данному документу в обозначенную зону входят полностью или частично территории Республики Саха (Якутия), Красноярского края, Архангельской и Мурманской областей, Ненецкого, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов, определенные решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 года, а также земли и острова, указанные в Постановлении Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 года «Об объявлении территорией СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане», и прилегающие к этим территориям, территориальное землям море, и островам исключительная внутренние морские экономическая воды, зона и континентальный шельф Российской Федерации, в пределах которых Россия Сморчкова В.И Социальное и экономическое развитие северных территорий России в современных условиях: диссертация…доктора экономических наук: 08.00.05. – М., 2010. С.17. 1 2 обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом2. В проекте федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации» также определяется состав арктической зоны3. Здесь интересным для нас представляется часть суши как пространство исконного проживания коренных народов Севера. Проект закона при обозначении тех или иных территорий использует административно- и муниципальнотерриториальную организацию субъектов Российской Федерации, что также не исключает, и даже предполагает руководство при формировании перечня географическим фактором. В пользу географической основы концепта «север» и такой логики законодателя можно привести следующий аргумент: в политической географии и государственных международно-правовой границ с установкой практике при демаркации пограничных знаков широко применяется использование географических координат, в том числе параллелей4. Вместе с тем было бы неверным утверждать, что понятие «север» используется исключительно в строгом контексте географических координат. В связи с наличием важных для права, объективных по характеру различных обстоятельств, например, климатические особенности, труднодоступность и отдаленность местностей, органы государственной власти справедливо выделили территории, приравненные в своем положении к территориям, расположенным за Северным полярным кругом. В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 3 января 1983 года № 12 «О внесении изменений и дополнений в Перечень районов Крайнего Севера и Российская газета. – 2009 – 27 марта (№4877). http://www.minregion.ru 4 См., например: Основные положения по топографо-геодезическому и картографическому обеспечению демаркации Государственной границы российской Федерации (ГКИНП (ГНТА) -14-272-03, утвержденные приказом Федеральной службы геодезии и картографии России от 22 августа 2003 года №123-пр. – М.: Роскартография, 2003; Порядок выполнения геодезических и картографических работ при гидрографическом обеспечении делимитации и демаркации Государственной границы Республики Беларусь, утвержденный приказом Государственного комитета Республики Беларусь по имуществу от 22 декабря 2007 года №372 // http://www.gki.gov.by/info-center/tkp/perechen/a2f2c7f63d242562.html 2 3 3 местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденный постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 года № 1029» (вместе с "Перечнем районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указов Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 года и от 26 сентября 1967 года о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях", утвержденный Постановлением Совмина СССР от 10.11.1967 года № 1029) (с изменениями по состоянию на 3 марта 2012 года) в список вошли районы и города на территории республик Алтай, Бурятия, Карелия, Коми и Тыва, Забайкальского, Красноярского, Пермского, Приморского и Хабаровского краев, Амурской, Архангельской, Иркутской, Сахалинской, Тюменской и Томской областей5. Административно-территориальные единицы, включенные в Перечень как территории, приравненные к заполярным территориям, расположены южнее Северного полярного круга. Подтверждение тезиса о широком понимании категории «север» и об учете государством как географических, так и иных оснований мы находим в постановлении Правительства России от 23 мая 2000 года № 402 «Об утверждении перечня районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)»6. Данные подзаконные акты используют различную методологию определения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, безусловно, обусловленную целями регулирования. Акт советского периода с изменениями от преимущественно декабря 2012 использует года7 в основе географический дифференциации фактор, когда акт Правительства России исходит из наличия транспортной инфраструктуры. В результате конкретные перечни территорий в обоих документах не 5 Прим.: В действующей редакции документ не опубликован. Наименования субъектов РФ приведены в соответствии со статьей 65 Конституции РФ. Первоначальная редакция опубликована: Собрание постановлений Правительства СССР. – 1983. – № 5. – Ст. 21. 6 СЗ РФ. – 2000. – № 22. – Ст. 2316; СЗ РФ. – 2000. – № 23 (уточнение). 7 Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 года № 170 «Об отнесении Березовского и Белоярского районов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры к районам Крайнего Севера». // СЗ РФ. – 2012. – № 11. –Ст. 1296. 4 совпадают. Более того, Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»8 и соответствующее постановление Верховного Совета РФ о введении закона в действие9 дополнительно вводят понятие «районы Севера», которые по смыслу закона расширяют «северную географию». В настоящее время к северным территориям следует отнести также районы и населенные пункты, расположенные в южных районах Дальнего Востока, Красноярском крае, Иркутской области, Республике Бурятия, Республике Тува, Читинской области и не отнесенные к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям10. Тем самым законодательстве понятие «север» использует как Российская правовую Федерация категорию, в своем комплексно учитывающую физические (географические, климатические) и социальноэкономические (наличие или отсутствие инфраструктуры) особенности территории проживания человека, пространственно опоясывающую параллельно Северному полярному кругу значительную часть России. Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. – 1993. – №16. – Ст. 551. 9 Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – №16. – Ст. 552. 10 См.: Постановление Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Президиума ВЦСПС от 20 ноября 1967 года №512/П-28 «О размерах районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений легкой и пищевой промышленности, просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, науки, культуры и других отраслей народного хозяйства, расположенных в районах Дальнего Востока, Читинской области, Бурятской АССР и Европейского Севера, для которых эти коэффициенты в настоящее время не установлены, и о порядке их применения» // Российская газета. – 1994. – 1 марта; Постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 21 октября 1969 года № 421/26 «О размере районного коэффициента к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в Красноярском крае и Иркутской области, для которых этот коэффициент в настоящее время не установлен, и о порядке его применения» // Документ не опубликован. Цит. по: www.consultant.ru; Постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 апреля 1972 года № 255 "О льготах для рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в Архангельской области, Карельской АССР и Коми АССР" // Свод законов СССР, 1992, т. 2, С.510; Постановление Центрального Комитета КПСС, Совмина СССР, ВЦСПС от 09 января 1986 года №53 «О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области» // СП СССР, 1986, № 6, ст. 36; Постановление Совмина СССР и ВЦСПС от 24 сентября 1989 года № 794 «О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в южных районах Иркутской области и Красноярского края» // СП СССР, 1989, № 33, ст. 147; Постановление Правительства РФ от 13 мая 1992 года № 309 «О повышении районных коэффициентов в отдельных районах и городах Томской области» // Документ не опубликован. Цит. по: www.consultant.ru и др. 8 5 Освоение северных территорий российским государством происходило в течение нескольких веков. Расселение русских или, как принято обозначать в старой историографии этот процесс – «русская колонизация», «хозяйственное освоение огромных пространств» – носило разнообразный характер, отличающийся от колониальной политики других стран. Государственные интересы как основа проводимой Россией политики менялись от сугубо ясачных в период сословно-представительной монархии до глобальных геополитических в современный период. И. Забелин обращает внимание на то, что осуществляя колонизацию, русский народ, в отличие от других завоевателей не просто постоянно грабил подвластные племена, он, конечно, жестоко наказывал непокорных, но как скоро непокорные жили тихо, то заводил с ними дружбу и побратимство, вовсе не думая, что это какое-либо низшее племя, недостойное со стороны завоевателя человеческого обхождения11. М.К. Любавский исходит из понимания российской политики времен освоения северных и сибирских территорий как выражения присущей абсолютизму заботы государственной администрации об общих интересах «разряженной, а потому податливой массы народа»12. В результате русской колонизации во второй половине XVI – XVII веке была занята огромная территория, почти в одиннадцать раз превосходящая всю Европу, с суровым климатом, дикой природой и в большей части с неплодородной почвой. Возникает важный вопрос: Какие причины заставляли русский народ, обладавший просторной сравнительно со своей численностью территорией, занимать все новые и новые места, расширяя эту территорию, раскидываясь малочисленными на поселениями? ней редкими Мотивы, и большей безусловно, были частью самыми разнообразными. Забелин И. История русской жизни с древнейших времен. – М.,1876. С.573. Любавский М.К. Историческая география России в связи с колонизацией. – М.,1909. С.68, 177178, 205 и др. 11 12 6 Во-первых, ценностным постулатом как неким принципом, определяющим государственную политику на ранней стадии России, была материальная рациональность: «Сбор ясака с инородцев был таким образом реальным мотивом, двигавшим первоначальную правительственную колонизацию Сибири»13. Что касается исконных богатств, то это были мотивы второго плана, определяемые надеждами на будущее освоение. Во-вторых, закономерен вывод о наличии оборонительного мотива, связанного с широким расселением российских подданных, прежде всего, в Сибири и на Дальнем Востоке, а также избавлении центральной России от «беспокойных» и преступников (ссылка и каторга). Приток в Сибирь мирного земледельческого и промыслового населения обеспечивался за счет «переводу по прибору и указу», т.е. принудительно, добровольным переселением, раскольничьей эмиграцией. Особое место в заселении Сибири занимала ссылка за провинности и преступления14. В свете указанных мотивов государственной деятельности в новых землях особый интерес представляют данные о численности населения и ее динамики. В XVIII веке русское население Сибири по свидетельству М.К.Любавского удвоилось по сравнению с XVII веком, достигнув в период пятой ревизии 1796 – 1797 годов до 575800 человек русских, из них 293000 мужчин, а также до 363000 выросла численность инородцев. Правительственная политика в отношении переселения русских носила непостоянный, изменчивый характер. В XVIII веке велось преимущественно принудительно. Только в 1799 году появился указ о добровольном переселении отставных солдат в Забайкалье, в 1806 и 1822 годах казенным крестьянам, испытывающим недостаток земли и не имеющим недоимок, было предоставлено право занимать свободные сибирские земли с Любавский М.К. Указ.соч. С.448. См., например: Казарян П.Л. Генезис политической ссылки в России (конец ХV – начало ХIХ в.) : Учеб. пособие. – Владивосток , 1999; Он же. Якутская политическая ссылка: (Историко-юридическое исследование). – Якутск: Сахаполиграфиздат, 1999; Он же. Численность и состав участников польского восстания 1863-1864 гг. в якутской ссылке. – Якутск: ИГИ, 1999; Он же. Ссылка в Сибирь (конец XVI-нач. ХIХ в.). – Владивосток, Якутск: Изд-во Якут. гос. ун-та, 1999. 13 14 7 получением от казны денежных пособий и пятилетней льготы от всех податей и повинностей, кроме рекрутской. Миграционный процесс значительно активизировался после отмены крепостного права, вызвав недовольство в правительственных кругах. Отношение к крестьянским переселениям в Сибирь изменилось лишь в связи с построением Сибирской железной дороги. С 1892 года по 1904 год на одно только переселение было израсходовано до 30 миллионов рублей и устроено в Сибири до 400 тысяч новоселов. Изменение правительственной политики и облегчение передвижения незамедлительно отразилось на численности населения Сибири. В начале 90х годов XIX века в Сибирь переселялось в среднем около 50 тысяч человек в год. В последующие годы миграционная активность значительно выросла: в 1896 году – 190 тысяч, 1898 году – 202 тысячи, в 1899 году – 223 тысячи, в 1900 году – 219 тысяч. По статистическим данным сибирских губернаторов, население Сибири в 1911 году равнялось 9366335 человек, из них только 972866 человек, т.е. менее 1/9 приходилось на долю аборигенного населения15. Исторический процесс, понимаемый через рационализацию, изменяет отношение к традиционному образу жизни, отношении особый этнографического интерес характера, правам и обычаям. В этом представляют связанные с оценки историко- результатами российской политики, направленной на ускорение распада родоплеменных связей коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, формированием территориальных группировок, не связанных с родом и племенем16. В начале XIX века Российская империя приходит к осознанию актуальности юридического закрепления результатов своей политики в 15 Любавский М.К. Указ.соч. С.437-438. Прим.: Автор в своем фундаментальном труде в части народоисчисления Сибири опирается на труды известных современников, таких как Вернадский Г.В., Семенов-Тяньшанский Г.Г., Анучин Д.Н., Пыпин А.Н., Словцов П.А., Фишер И.Э., Буцинский П.Н., Бахрушин С.В. и многие другие. 16 Родовое общество. Этнографические материалы и исследования: Труды Института этнографииАН СССР. Т. 14. – М., 1951. С.101, 104. 8 Сибири: оформившегося социального расслоения инородческой среды; выделения и обособления в ней экономически состоятельного слоя; начала слияния местной «аристократии» с иными элементами инородческой знати. Необходимо было скорейшим образом унифицировать и закрепить общие принципы правового регулирования важнейших сфер жизни и деятельности инородцев, укрепить правопорядок, обеспечить законность в деятельности местной администрации и органов инородческого управления. Ситуация в местном управлении Сибири, сложившаяся к 20-м годам XIX века, достаточно точно была обобщена в проекте «Учреждения о сибирских инородцах»: сибирские народы «управлялись по сие время на основаниях весьма неопределенных, ... во всех отношениях нет ничего неопределеннее, как права ясашных, их обязанности и степень власти как родовых старейшин, так и местного гражданского начальства»17. Устав об управлении инородцев от 22 июля 1822 года стал актом, положившим начало системному и унифицированному регулированию жизни и деятельности инородцев. Он не имеет аналога по влиянию на политические, социально-экономические и культурные жизнь и развитие коренных малочисленных народов Севера России. Его вполне можно представить как логическое обобщение политики Российской империи XVI – XVIII веков. Многие правовые принципы, заложенные в Устав об управлении инородцев, в определенной степени могут представлять интерес для Российской Федерации. Отдельные ученые представляют Устав как акт, созданный вследствие простой инкорпорации юридических норм различных правовых актов, до этого регулировавших отношения инородцев18, либо видят лишь стремление уравнять административные единицы в фискальных интересах19. Действительно, в течение многих предшествовавших лет многие Российский Государственный Исторический Архив. Ф.1264. Оп. 1. Д. 264. Л. 5 об. – 6. См., например: Майнов И.И. Русские крестьяне и оседлые инородцы Якутской области. – СПб., 1912. С.91. 19 Марченко В.Г. Управление и суд у малых народов Севера Сибири и Дальнего Востока в царской России: диссертация... кандидата исторических наук. – Томск, 1985. С. 82 – 83. 17 18 9 институты и нормы, вновь закрепленные в Уставе, существовали в многочисленных законодательных и подзаконных актах, а не появились в результате работы над его текстом. Однако существовавший до принятия Устава правовой массив был громоздким и неудобным для практического его использования. Российским нормативным актам, регулировавшим отношения инородцев, были присущи все основные недостатки российского законодательства того времени: «1) недостаток законов на многие случаи, и излишество их на другие; 2) смешение между законами непременными и временными постановлениями; 3) разум, в котором прежние законы составлены были, чрез долгое время и частыми переменами, а также чрез пристрастные толки, сделался темен и неизвестен; 4) несходство прежних времен и обычаев с настоящими»20. Местное же законодательство, состоящее из обычно-правовых норм, объективно не могло нивелировать эти недостатки, так как само переживало острый кризис. Исследователи, в принципе характеризуя Устав как прогрессивный документ, расходятся в определении его целей. Правильное осознание его основной цели, на наш взгляд, раскрывает цели и задачи государственной политики в отношении огромной территории исконного проживания коренных малочисленных народов. В общества, связи с изменением социально-экономической постановка задач ускоренного, опережающего, организации минующего этапы развития политики государства приобретает иной характер. На смену «невмешательству» приходит политика активного воздействия, основанного не на наивной «отеческой заботе», а патернализма, нацеленного на ускорение, на структурную и культурную ассимиляцию. Генеральная цель Устава, а также принятых позже соответствующих актов в целом – достижение «национального единства», коренного условия существования любого государства. Наиболее полно и ясно на этот счет высказался выдающийся государствовед А.Д.Градовский: «Чем больше мы видим в 20 Неволин К.А. Полн.сo6p. соч. Т. 2. Энциклопедия законоведения. – СПб., 1857. С.487. 10 данном государстве местностей и племен, состоящих на особом положении, тем дальше это государство от полного развития своих национальных начал, тем больше препятствий и трудов предстоит ему преодолеть, ... жизненность каждого государства соразмеряется умением коренной национальности не только связать с собою подчиненные народности, но и претворить их природные особенности, ассимилировать племена, вошедшие в ее состав. Существование местных особенностей ... среди известного народа доказывает его несовершенное политическое развитие»21. Несколько другими словами, но схожую в основе своей мысль высказал и другой известный ученый-государствовед Б.Н. Чичерин: существо государства – в сочетании разнообразных элементов в единый органический союз22. Именно реализация концептуальных начал этой идеи задолго до ее выражения учеными в юридической литературе была заложена в Устав об управлении инородцев. Конечно, наше утверждение не означает, что правительство решило в короткие сроки радикальным образом изменить весь общественный строй инородцев, в том числе систему управления. Царизм четко осознавал невозможность таких революционных преобразований. Путь, который был избран, предполагал эволюционный, но управляемый ход политического, социально-экономического и культурного развития. Обновленное законодательство начало формировать механизмы интенсивной ассимиляции через разнообразные формы вмешательства русской администрации во внутриобщественные дела инородцев. Главный тезис внутренней политики – «чем больше местностей и племен, состоящих на особом положении, тем дальше государство от полного развития своих национальных начал» – в течение всего XIX и начала ХХ века диктовал поиск способов, направленных на скорейшее достижение национального единства. Переход в 1917 году от монархической формы правления к новой, республиканской, в корне не 21 22 Градовский А.Д. Собр.соч, Т. 2. История местного управления в России. – СПб., 1899. С.6 – 7. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки // В кн.: История русской правовой мысли. – М, 1998. С. 35. 11 изменил основ государственной деятельности в отношении «малых» народов. Политика советского государства строилась на правовом постулате: «граждане СССР различных рас и национальностей имеют равные права. Осуществление этих прав обеспечивается политикой всестороннего развития и сближения всех наций и народностей СССР». Анализ нормативных актов советского периода позволяет сделать вывод о том, что регламентация статуса коренных малочисленных народов осуществлялась в основном на подзаконном уровне, что неминуемо повлекло проблемы в реализации прав указанных этнических сообществ. Советские конституции не содержали конституционных гарантий прав малочисленных этносов, не упоминали об их особом статусе. Этот факт не мог не сказаться на стабильности правового статуса граждан-представителей малочисленных этнических общностей в целом23. На этапе советского периода российская политика продолжала и значительно усилила принципы патернализма в отношении коренных малочисленных народов Севера. Она соответствовала господствующим общетеоретическим представлениям, согласно которым национальные меньшинства и этнические группы вообще исключались из перечня субъектов государственно-правовых отношений, таковыми признавались советский народ, представленный государством, и нации, реализующие себя через национально-государственные и автономно-административные образования24. По мнению В.А. Кряжкова, такой подход нельзя считать дискриминационным, ибо он носил всеохватывающий характер, отражал свойства тоталитарного государства25. Некоторые современные авторы дают критическую оценку советской 23 Кисилев Е.В. Правовое положение малочисленных народов Приамурья: диссертация… кандидата юридических наук. – Хабаровск, 2001. С.126 – 127. 24 См., например: Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Том 1. – М., 1961. С.36; Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. – М., 1969. С.50. 25 Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. – М., 2010. С.56, 57, 61. 12 государственной политике в отношении «малых» коренных народов. Они негативно оценивают практику коллективных хозяйств, перехода к оседлому образу жизни, к изменениям в общественном сознании и бытии, разрушению родоплеменных общественных отношений. При этом часто подчеркивается, что именно советский патернализм «по характеру и методам проведения привел в итоге к полной зависимости экономики и культуры аборигенного населения от государственных мероприятий, направленных на оказание помощи данной категории населения». Характеризуя патернализм того периода, указывается на излишнюю централизацию управления, ограничение реальных полномочий местных органов власти, отсутствие механизма, с помощью которого коренные народы обладали бы возможностью самостоятельно определять тенденции и динамику своего собственного развития26. Данный перечень следует дополнить «чрезмерной социальной опекой в отношении аборигенов, что способствовало формированию пассивной жизненной позиции, связанной с привычкой к социальному иждивенчеству и комплексом человека «второго сорта»27. С другой стороны, как критики, так и сторонники советской политики обращают внимание, что патернализм всегда был связан с оказанием помощи. В этом аспекте многие исследователи делают закономерные выводы: «о положительной роли советской государственной политики 1950 – 1960 годов в развитии коренных малочисленных народов», «советский вариант модернизации проводился в смягченном режиме путем развития традиционных отраслей хозяйствования, что на долгие годы позволило сохранить материальную основу национальных культур малочисленных народов», «охота и рыболовство не только не пострадали, но и получили 26 Ахметова А.В. Государственная политика в отношении коренных малочисленных народов Дальнего Востока (1960-начало1980-х гг.): автореферат диссертации... кандидата исторических наук. – Комсомольск-на-Амуре, 2006. С.24, 26. 27 Одзял Л.А. Государственная политика в отношении коренных малочисленных народов юга Дальнего Востока (1950-1960 г.г.): автореферат диссертации... кандидата исторических наук. – Хабаровск, 2008. С.24 – 25. 13 серьезный потенциал развития на ближайшие десятилетия», ускорилось «развитие коренных народов с образованием автономных округов, национальных районов, наслежных (поселковых) органов самоуправления и организацией государственного медицинского, торгового, бытового и транспортного обслуживания оленеводов, охотников, рыбаков, ведущих кочевой и полукочевой образ жизни»28. Были приняты государственные меры по подъему экономики и культуры народностей Севера29. Многие народы получили письменность, появились национальная государственные литература, учреждения учебники развития на родных национальной языках, культуры, национальная интеллигенция. Индикатором роста благополучия коренных народов стал прирост численности, коэффициент их рождаемости превысил средний по СССР. Вместе с тем, следует согласиться, что такая система опеки породила у коренных северян чувство иждивенчества, уверенность в том, что все проблемы должны решать центральные власти. Другой побочный эффект связан с системой отрыва детей и молодежи от этнического самобытного образа жизни. Новые поколения не перенимали накопленные их предками традиционные знания, хозяйственные навыки и обычаи. Несмотря на многие социальные позитивные изменения в жизни коренных этносов, происходила их постепенная структурная и культурная ассимиляция. Таким образом, обобщая исследования советского периода, ученые подчеркивают, что развитие коренных народов Крайнего Севера в советский период характеризовали противоречивые процессы: с одной стороны См., например: Слепцов А.Н.. Государственная политика в сфере обеспечения прав коренных малочисленных народов России: диссертация … кандидата юридических наук. – М., 2005. С.162; Одзял Л.А. Указ.соч. С.24 и др. 29 См. Постановление Совета Министров РСФСР от 1 июня 1957 года «О дополнительных мероприятиях по развитию экономики и культуры народностей Севера». // Постановления Совета Министров РСФСР за июнь 1957 года. С.143 – 150; Постановление Совета Министров СССР от 21 апреля 1967 года «О мерах по дальнейшему развитию экономики и культуры народностей Севера». // Постановления Совета Министров СССР за апрель 1967 года. С.133 – 137; Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 февраля 1980 года «О мерах по дальнейшему экономическому и социальному развитию районов проживания народностей Севера». // СП СССР, 1980, №7, ст.50. 28 14 укрепление связей между русским и коренными народами, с другой – распространение болезней, алкоголизация, с одной стороны – улучшение качества жизни, питания, с другой – нарушение гармоничных отношений с природой, с одной стороны – формирование нового типа общества, с другой – утрата некоторых самобытных традиций. В середине 80-х – начале 90-х годов происходит попытка вновь пересмотреть государственную политику на Крайнем Севере. Первый демократически избранный Верховный Совет СССР неоднократно принимал постановления по проблеме малочисленных народов. К сожалению, они не имели под собой реального механизма осуществления. Тем не менее, в плане постановки проблемы, обозначения пределов государственных возможностей общественно-политические инициативы конца ХХ века оказались теоретически весьма продуктивными. Именно в этот период намечается изменение приоритетов государственной политики в отношении коренных малочисленных народов, связанное с признанием их специфических интересов в тех или иных формах прав на земли и природные ресурсы. Происходит замена понятия «малые народы» на привычное для современного российского права понятие «коренные малочисленные народы Севера», формируется концепция традиционного природопользования – исконных земель, не подлежащих отчуждению под промышленное освоение30. В последующем эти идеи получили свое развитие в Указе Президента РФ от 22 апреля1992 года №397 «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера»31. Президентский акт детерминировал активность на уровне субъектов Российской Федерации. Начался всплеск регионального законотворчества, образования родовых хозяйств, общин, национальных предприятий и других хозяйствующих субъектов коренных народов. 30 31 Ведомости Съезда Народных Депутатов СССР. – М., 1989. С.487. Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – №18. – Ст.1009. 15 Новый взгляд на проблемы государственной политики в отношении коренных малочисленных народов знаменует включение в текст новой Конституции Российской Федерации статьи 69, гарантирующей права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Данная статья не только обозначила на государственном уровне переход к принципам уважительного отношения к праву на сохранение традиционного образа жизни, методов и способов традиционного природопользования, праву на владение, пользование и распоряжение территориями традиционного природопользования, но и признала их в качестве субъекта международно- и конституционно-правовых отношений32. Анализ российского законодательства свидетельствует о том, что были охвачены все аспекты правового статуса коренных малочисленных народов Севера. Более того, заметно стремление по возможности приблизить его к конструктивным концепциям международного права. В федеральном законодательстве раскрываются основные понятия, такие как «коренные малочисленные «традиционное народы Севера», природопользование», «традиционный образ предусматриваются жизни», механизмы государственной поддержки, выделение квот и лимитов на биологические ресурсы, создание этноэкологических зон и т.д.33. Под правовую защиту подпадают природоохранные интересы, традиционный образ жизни и формы хозяйствования34, учет экономических интересов и компенсационные платежи35. Наряду с федеральным законодательством активно продолжает Аракчаа К.Д. Коренные малочисленные народы России: политика и право// Социология власти. 2011. – №3. – С.174. 33 Федеральный закон от 19 июня 1996 года № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации». //СЗ РФ. – 1996. – № 26. – Ст.3030. Прим.: Документ утратил силу. 34 Федеральный закон от 15 февраля 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». // СЗ РФ. – 1995. – №12. – Ст.1024; Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года № 22-ФЗ. // СЗ РФ. – 1997. – №5. – Ст.610. Прим.: Документ утратил силу; Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире». // СЗ РФ. – 1995. – №17. – Ст.1462; Федеральный закон от 3 августа 1995 года № 123-ФЗ «О племенном животноводстве». // СЗ РФ. – 1995. – №32. – Ст.3199. 35 Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах». // СЗ РФ. – 1995. – 32 16 развиваться законодательство субъектов Российской Федерации, которое зачастую носит опережающий характер, например, Закон Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2003 года № 175-III «О родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных народов Севера»36. Солидный правовой массив позволил на границе тысячелетий принять три базовых федеральных закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ»37, «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ»38, «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ»39. Ряд исследователей приходит к выводу о радикальном изменении принципов государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, заключающемся в переходе от патернализма к партнерству. Так, обобщая соответствующие работы, В.Юдин указывает: «на современном этапе продолжается развитие контуров, заданных в перестроечное и постперестроечное время. Главной целью государственной политики в отношении КМНС на данном этапе является развитие партнерских отношений»40. В связи с этим возникает вопрос: действительно ли данные исследователи допускают, что государственный аппарат и крупный горно-, нефте-, газодобывающий бизнес будут видеть полноценного партнера в кочующей семье (общине) представителей коренного малочисленного народа? На наш взгляд, здесь очевидна попытка выдать желаемое за действительность. В современных условиях политика государства, проводимая в отношении коренных малочисленных народов, связана с непосредственной №10. – Ст.823; Федеральный Закон от 30 декабря 1995 года №225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» // СЗ РФ. – 1996. – №1. – Ст.18; Федеральный Закон от 30 ноября 1995 года №187-ФЗ «О континентальном шельфе». // СЗ РФ. – 1995. – №49. – Ст.4694. 36 Якутские ведомости. – 2003. – № 43 (20 ноября). 37 СЗ РФ. – 1999. – №18. – Ст.2208. 38 СЗ РФ. – 2000. – №30. – Ст.3132. 39 СЗ РФ. – 2001. – №20. – Ст.1972. 40 Юдин Валерий. Государственная политика РФ в отношении коренных малочисленных народов Севера на современном этапе.// Власть. – 2010. – № 2. – С.37. 17 защитой их интересов, создания условий для поддержания и развития своей культуры, традиций и сохранения самобытности. В идеологическом плане принципы патернализма остаются отраженными в важнейших актах Российской Федерации, хоть и происходит постоянный отход государства от полноценной поддержки сфер жизнеобеспечения коренных малочисленных народов Севера. Анализ основополагающего документа "Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" приводит к неоднозначным выводам41. Разработчики концепции исходят из того, что она представляет собой систему современных взглядов, принципов и приоритетов в отношении деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере обеспечения устойчивого развития малочисленных народов Севера. Ключевым моментом по замыслу разработчиков является то, что Российская Федерация рассматривает устойчивое развитие как результат целевой поддержки государства и мобилизации внутренних ресурсов самих народов в интересах нынешнего и будущего поколений. Интерпретация такой формулировки единственно возможна лишь посредством, во-первых, формального определения сфер «интересов нынешнего и будущих поколений», во-вторых, создания реального механизма и обязательности учета мнения общественности малочисленных этнических сообществ при определении данных интересов, в-третьих, раскрытия вопроса ресурсами какого объема предполагается поддерживать мобилизованные инициативы КМНС. Обсуждая ценность принятой Концепции и подтверждая крайне положительную ее содержательность, представители «поддерживаемого сообщества» в своих выступлениях постоянно подчеркивают, что интересы Распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 года №132-р «О Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». // СЗ РФ. – 2009. – № 7. – Ст. 876. 41 18 нынешнего поколения не находят отражения в проводимой государственной политике, интересы будущих поколений остаются абстрактными категориями, а программы по реализации Концепции преимущественно сводятся к проведению культурных мероприятий в ущерб формированию инфраструктуры родового самоуправления и экономической деятельности42. Для современного периода характерно усиление консолидированных политических и экономических требований. Причем следует обратить внимание на то, что притязания коренных малочисленных народов Севера выходят за пределы, связанные с традиционным образом жизни, сохранением обычаев, культуры, методов и способов традиционного природопользования. Цели, задачи и основные направления Концепции, механизмы реализации свидетельствуют о том, что государство сохраняет за собой главенствующее положение в решении проблем коренных малочисленных народов. Более того, отдельные положения Концепции демонстрируют перемещение основной массы решений на уровень федерального Центра, а патернализм как основа государственной политики сохраняет свои позиции, приобретая новые черты и содержание. Предполагается создать необходимые условия для занятости представителей малочисленных народов Севера в традиционных отраслях хозяйственной деятельности, а также этнотуризме, лесовосстановительных, экологическом землеустроительных, туризме, организации природоохранных работ, мониторинге состояния окружающей среды в местах традиционного проживания деятельности. и традиционной хозяйственной Усилия государства в подготовке национальных кадров для работы в бюджетной Прим.: 5 марта 2013 года на Всероссийском совещании родовых общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, проведенной Общественной Палатой России и Союзом родовых общин КМНС России, данный тезис был центральным, постоянным лейтмотивом выступлений являлось признание неэффективности государственной политики, направленной сегодня не на развитие, а на выживание народов. Кроме того, государство устранилось от роли гаранта прав и законных интересов коренных народов во взаимоотношениях с промышленными компаниями, которые преимущественно ограничиваются разовой поддержкой в виде снегоходов и ГСМ. Механизм равноправного партнерства не действует. Информацию о данном Всероссийском совещании см.: http://oprf.ru/press/news/2013/newsitem/20768. 42 19 сфере позволят увеличить долю малочисленных народов Севера среди сельских врачей и учителей. В результате реализации мероприятий концепции (всех трех этапов) предполагается к 2025 году достигнуть среднероссийских показателей качества жизни, завершив модернизацию традиционной хозяйственной деятельности и всей социальной сферы (включая систему образования, здравоохранения, культуры) в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. В определенной степени можно говорить о новом патернализме – неопатернализме сохранения, развития, участия, но не консервации социально-экономического и культурного состояния. Реализация данной концепции в жизнь позволило бы говорить о полноценном государственном участии, которое иногда пытаются заменить на абстрактное партнерство. Впервые требование о законодательном закреплении партнерского характера взаимоотношений коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока было сформулировано в рекомендациях парламентских слушаний «Российский и международный аспекты правового регулирования положения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», состоявшихся 27 февраля 2007 года. Однако, в нем идет речь о партнерстве не с государственными институтами, а с промышленными предприятиями, осуществляющими свою деятельность на территории традиционного проживания коренных малочисленных народов. Сам факт попытки выделения «партнерства» как нового курса государственно-правовой политики в сфере проблем коренных малочисленных народов свидетельствует о попытке напрямую замкнуть их решение с источником (не опосредованным, но не единственным) причин, связанных с территориями изменениями традиционного окружающей среды природопользования. и соответственно Основной с угрозой интересам коренных малочисленных народов Севера является и в ближайшей 20 перспективе останется политика на интенсивное освоение природных ресурсов и соответствующая производственная деятельность транснациональных и российских нефте-, газо- и горнодобывающих компаний. На северных территориях сосредоточено 80% всех полезных ископаемых страны – это основные запасы углеводородного сырья, алмазов. Редких, цветных и благородных металлов; здесь добывается 93% природного газа, 75% нефти, включая газовый конденсат, 98% алмазов, почти 100% кобальта, платиноидов, апатитового концентрата, 90% меди, никеля, 90% золота, производится половина лесной и рыбной продукции43. Однако, даже если партнерство промышленных компаний и общин окажется перспективным, оно будет носить фрагментарный характер, так как бесспорно основной блок социально-экономических проблем замкнут на государственную патернализма, в политику основе современного которого защита, российского содействие, варианта координация комплексных подходов с учетом мнения коренных малочисленных народов Севера. Современный социально-философский анализ развития коренных малочисленных народов актуализируется не только признанием кризисного положения. Реалии современной жизни породили принципиально новую ситуацию, которая осознается в целом как кризисная. Особое значение приобретает осмысливание проблем единства и многообразия способов не только жизневыражения, но и выживания44. Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу обозначили комплекс национальных интересов в арктической зоне, а именно: Российский Север: траектория и перспективы социального развития /Под общей редакцией Н.А.Волгина, В.Н.Пивненко. – М.: Кнорус, 2006. С.6. 44 Гудыма А.П. Развитие коренных малочисленных народов Севера: основания социальнофилософского анализа: автореферат диссертации... доктора философских наук. – Новосибирск, 2005. С.8. 43 21 а) использование Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы Российской Федерации, обеспечивающей решение задач социально-экономического развития страны; б) сохранение Арктики в качестве зоны мира и сотрудничества; в) сбережение уникальных экологических систем Арктики; г) использование Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации Российской Федерации в Арктике. Содержание национальных интересов комплексно раскрывается через систему целей, государственной признание основных политики Арктической задач и Российской зоны как стратегических Федерации, основной в приоритетов ряду сырьевой которых платформы углеводородов, водных биологических ресурсов и другого стратегического сырья и производные отсюда военно-политические, международно-правовые, организационно-транспортные, технологические, экологические, научные, организационно-поисково-спасательные научнои иные мероприятия. Одним из стратегических приоритетов признается улучшение качества жизни коренного населения и социальных условий хозяйственной деятельности в Арктике. Существенные изменения, происшедшие в жизни коренных малочисленных народов привели к трансформации как межличностных, так и межгрупповых отношений, что могло быть основой формирования в будущем элементов гражданского общества. Но какую бы форму не имел образ жизни северян – кочевую или оседлую, изменения в общественном бытии и сознании налицо. Традиции родоплеменных общественных отношений, смешиваясь с требованиями нового времени, коллективного труда иного качества, становятся предпосылками создания сообществ коренных малочисленных народов Севера нового типа. Такой подход ставит перед наукой конституционного и муниципального права задачу исследования преимуществ и необходимости выбора предпочтений между патернализмом и либерализмом, а также о 22 возможных путях их сочетания. Определение представлений о конституционно-правовых предпочтениях, опора на те, или иные проявления патернализма или либерализма, позволяет формировать государственную политику в отношении коренных малочисленных народов России как наиболее эффективную. Не просто наиболее эффективную, а основанную на новом осмыслении их исторической миссии. 23
