Отчет по проведению мониторига
advertisement
ОТЧЕТ ПО ПРОВЕДЕНИЮ МОНИТОРИНГА ЗАКОНА НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ "ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ" 1. Общие положения 1.1. Объект мониторинга -Закон Нижегородской области от 7 сентября 2006 года № 85-З "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области" (далее –Закон области). 1.2. Мониторинг Закона области проводится в целях осуществления контроля за реализацией Закона области, выработки механизмов и стимулов для повышения эффективности Закона области. 1.3. Мониторинг Закона области (далее – мониторинг) включает в себя сбор, анализ и оценку информации по реализации Закона области на территории Нижегородской области, проверку эффективности действия Закона области и подготовку предложений по его совершенствованию. 1.4. Мониторинг включает в себя также анализ законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам участия граждан в обеспечении общественного порядка и его реализацию. 1.5. Мониторинг проводится в соответствии со следующими принципами: 1) принцип объективности: путем всестороннего изучения информации о реализации Закона области, нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления в соответствии с данным Законом области, правоприменительной практики на примере создания добровольных молодежных дружин в районах города Нижний Новгород; 2) принцип планирования: председателем комитета Законодательного Собрания по вопросам государственной власти области и местного самоуправления утвержден план проведения мониторинга; 3) принцип информационной открытости: заседания комитета, созданной рабочей группы, а также выездное совещание в опорном пункте милиции № 5 Нижегородского района Нижнего Новгорода были доступны представителям различных СМИ, материалы размещены на официальном сайте Законодательного Собрания в международной компьютерной сети Интернет, а также информация по реализации Закона области была предоставлена Саратовской областной Думе по их запросу. 1.6. Мониторинг состоит из следующих этапов: 1) планирование мониторинга; 2) проведение мониторинга; 3) подведение итогов мониторинга (выводы и рекомендации). 2 2. Планирование мониторинга Мониторинг осуществляется на основании плана проведения мониторинга на второе полугодие 2009 года, утвержденного постановлением Законодательного Собрания от 25 июня 2009 года № 1589-IV, в соответствии с которым председателем комитета утвержден: План мероприятий, проводимых в рамках мониторинга Закона области "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области" № п/п 1 2 3 Наименование мероприятия Срок проведе ния меропри ятия Формирование рабочей август группы по проведению мониторинга: подготовка предложений по составу и согласование их участия Подготовка и август направление в органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) области писем (обращений) с вопросами о ходе реализации Закона области в муниципальных районах и городских округах области Подготовка и проведение сентябрь заседания рабочей группы по итогам информации, полученной от органов местного самоуправления: - анализ полученной информации; - выбор муниципального района (городского округа), где наиболее Исполнитель Примечание комитет Рабочая группа сформирована комитет Исх. от 04.08.09 № 06-29/432 комитет Полученные сведения проанализиро ваны, данные приведены в отчете 3 4 5 эффективно реализуется Закон области Изучение законодательства и практики других субъектов по участию граждан в обеспечении общественного порядка Проведение второго заседания рабочей группы, заслушивание и обсуждение информации членов молодежных добровольных дружин (ДМД) по итогам проведения рейдов в районах Нижнего Новгорода 6 Выездное совещание в одном из районов (городов) области, где успешно реализуется Закон области, для изучения опыта и подготовки рекомендаций для органов МСУ по формированию добровольных народных дружин (добровольных молодежных дружин) 7 Итоговое заседание рабочей группы, анализ результатов мониторинга, определение конкретных мер в целях решения выявленных проблем в законодательной и правоприменительной деятельности Оформление 8 июль – октябрь комитет сентябрь комитет, Молодежный парламент при ЗС, студентыпрактиканты юридического фак-та ННГУ им. Н.И. Лобачевского, члены ДМД Нижегородско го района ноябрь - К комитет, декабрь члены ДМД Нижегородско го района Нижнего Новгорода, участковый уполномочен ный участка №5 ОВД Нижегородско го района декабрь комитет декабрь комитет Обработка информации и подготовка предложений (приложение) Совещание проведено 09.09.09 Подготовка всех необходимых документов, приглашение представите лей Правительст ва области, СМИ (заказ транспорта, финансовые документы и т.д.) Совещание проведено 14.12.09 Рассмотрение 4 предложений рекомендаций, направленных совершенствование законодательства 9 и на Заседание рабочей группы по вопросу согласования с Правительством области сроков исполнения рекомендаций и поручений, изложенных в постановлении о результатах мониторинга Закона области декабрь комитет рекомендаций по результатам мониторинга на заседании комитета 15 декабря 2009 года Рассмотрение проекта постановления на заседании рабочей группы 31 декабря 2009 года В соответствии с указанным планом мероприятий создана рабочая группа по проведению мониторинга, в которую вошли депутаты Законодательного Собрания – члены комитета, сотрудники аппарата комитета, представители государственно-правового управления аппарата Законодательного Собрания, Правительства области, депутат городской Думы Нижнего Новгорода, представители администрации Нижнего Новгорода, представители ГУВД, члены Молодежного парламента при Законодательном Собрании Нижегородской области и другие заинтересованные лица. 3. Проведение мониторинга 3.1. Содержание проблемы Сложившаяся система правоохранительных органов, осуществляющих государственную защиту прав и свобод гражданина, безопасность граждан, в ряде случаев оказывается недостаточно эффективной, и требуются дополнительные общественные механизмы обеспечения правопорядка, в частности, путем привлечения граждан к охране общественного порядка наряду с правоохранительными органами, путем организации общественных структур, наделяя их определенными полномочиями в сфере охраны общественного порядка. Переживаемый сегодня кризис породил не только в России, но и в других странах мира проблемы социально-экономического характера. Массовые увольнения и невыплата заработной платы, усиливая социальную напряженность в обществе, порождают увеличение преступности, 5 неуверенность граждан в завтрашнем дне, что обуславливает необходимость для государственной власти поиска и законодательного оформления дополнительных механизмов поддержания общественного порядка в стране, в том числе создания общественных или общественно-государственных организаций граждан по охране общественного порядка. Таким образом, экономический кризис стал дополнительным фактором для активного привлечения общественности к охране общественного порядка, создания условий для всемерного содействия граждан правоохранительным органам в обеспечении режима законности и правопорядка. Такими структурами, как показал исторический опыт России, могут стать добровольные народные дружины. В связи с ухудшением криминогенной ситуации в России во многих регионах началось воссоздание добровольных народных дружин. В настоящее время, по словам заместителя Министра внутренних дел России, генерал-полковника милиции Н. Овчинникова, на территории России действуют 34 тыс. общественных формирований правоохранительной направленности, в них числится более 363 тыс. человек, в том числе почти 46 тыс. человек в 872 казачьих дружинах. С участием дружинников в год раскрывается около 40 тыс. преступлений и выявляется свыше 4000 тыс. административных правонарушений. Для сравнения в СССР в 1971 году насчитывалось 173 тыс. дружин, объединяющих около 7 млн. человек. Для возрождения движения добровольных дружин участники форума "Селигер-2009" решили создать Всероссийскую ассоциацию дружин, которая будет помогать милиции. 3.2. Исторические опыт и организационные формы участия граждан в обеспечении (охране) общественного порядка Потребность в создании специальных объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка наряду с правоохранительными органами государства, возникла еще в начале XX в., когда в 1918-1922 гг. по инициативе самих граждан в крупных промышленных городах начали создаваться группы оказания помощи милиции в охране общественного порядка, носившие в то время различные наименования: в Сибири – "Дружины содействия милиции", в Петрограде – "Комиссия общественной помощи милиции" и т.д. В середине 1920-х гг. движение граждан по охране правопорядка начинает упорядочиваться. При местных Советах были учреждены административные комиссии, в состав которых входили лица, изъявившие желание оказывать помощь в работе органов милиции. Эти комиссии 6 проверяли и контролировали работу местных органов милиции, оказывали содействие в охране порядка. К январю 1930 г. СНК РСФСР принял постановление "Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска", где впервые в истории российского законодательства был введен ряд правовых норм, относящихся к вопросам организации и деятельности добровольных обществ содействия милиции. В частности, в нем четко было определено, кто мог быть членом ОСОДМИЛа, порядок вступления в общество, задачи, выполняемые бойцами ОСОДМИЛа и т. д. В период Великой Отечественной войны бригады содействия милиции в сельской местности прифронтовых районов и на территории, освобожденной от немецко-фашистской оккупации, были реорганизованы в группы охраны общественного порядка (ГООП). Целью создания ГООП явилась борьба со шпионами, диверсантами в населенных пунктах, прилегающих к железнодорожным линиям, водным путям, шоссейным и грунтовым дорогам. Группы охраны получили больше самостоятельности в работе и прав по сравнению с бригадами содействия милиции. После окончания войны в апреле 1946 г. группы охраны общественного порядка были расформированы, а их члены влились в бригады содействия милиции. В это же время был определен новый порядок организации бригады содействия милиции, в соответствии с которым все руководство деятельностью бригад сосредоточивалось в низовом звене органов милиции. Следует отметить, что бригады содействия милиции как форма привлечения граждан к охране правопорядка просуществовала до конца 1950-х гг. К концу 1958 г. коллективы ряда передовых предприятий Ленинграда первыми в стране создали добровольные народные дружины по охране общественного порядка. Новое движение распространилось и на другие крупные промышленные центры. Опираясь на этот опыт, ЦК КПСС и Совет Министров СССР 2 марта 1959 г. приняли Постановление "Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране" - основной политический и юридический документ, определивший задачи, полномочия и формы организации ДНД вплоть до середины 1970-х гг. Вскоре в союзных республиках были приняты соответствующие положения. На протяжении 1960-х гг. движение ДНД принимает массовый характер. Так, например, в 1971 г. в стране насчитывалось около 173 тыс. дружин, объединявших около 7 млн. человек. В эти годы дружины в значительной мере дополняли работу органов милиции, повышали ее эффективность в деле борьбы с преступлениями и правонарушениями. В указанный период дружины начинают подразделяться на два вида территориальные и специализированные. Первые обычно комплектовались из представителей коллектива предприятия или 7 учреждения и обслуживали определенную территорию. Основная форма их деятельности - охрана порядка в общественных местах. Вторые вели борьбу, главным образом, с отдельными видами правонарушений и специализировались по линии Государственная автомобильная инспекция, экологическая милиция, подразделения по борьбе с беспризорностью и т.д. К специализированным дружинам относились и оперативные отряды, и комсомольские оперотряды. Политические и социально-экономические катаклизмы 1990-х гг. практически полностью уничтожили весьма полезное достижение советской эпохи - добровольные народные дружины. 3.3. Современное состояние федерального законодательства в сфере участия граждан в охране общественного порядка Чтобы возродить общественное движение по охране общественного порядка необходима соответствующая законодательная база. На федеральном уровне должен быть принят федеральный закон "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка", а на региональном - соответствующие законы об участии граждан в охране общественного порядка субъектов Российской Федерации. В настоящее время в органах государственной власти, в МВД России пришло понимание того, что без участия граждан, без поддержки общественности невозможно остановить преступность в России, усиливающуюся (что было вполне прогнозируемо и ожидаемо) в период экономического кризиса в стране, сопровождающегося массовыми увольнениями, невыплатами зарплат и социальной напряженностью в обществе. Поэтому Министерство внутренних дел России также выступает за официальное воссоздание ДНД и принятие федерального закона об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка, с помощью которого добровольные народные дружины действительно станут реальной силой и смогут наконец-то объединиться в общую систему в масштабах всей страны. Один из таких проектов был разработан еще несколько лет назад и внесен на рассмотрение Государственной Думы Законодательным Собранием Краснодарского края, однако постановлением Государственной Думы от 16 сентября 2005 г. № 2200-IV ГД "О проекте федерального закона № 248699-3 "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка" он был отклонен. Затем еще не раз предпринимались попытки внесения законопроектов в Государственную Думу Российской Федерации разными субъектами Российской Федерации, депутатами Государственной Думы разных созывов, но федеральный закон до сих пор так и не принят. 8 В настоящее время группа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации внесли в нижнюю палату Парламента законопроект, создающий правовые основы деятельности народных дружин и поощрения их участников. Как подчёркивается в пояснительной записке, законопроект "направлен на восполнение пробелов в законодательном регулировании на федеральном уровне правовых основ участия граждан в охране общественного порядка". В проекте закона предусмотрены различные формы участия граждан в охране общественного порядка. Они могут объединяться в народные дружины, в личном качестве оказывать содействие соответствующим органам, внештатно сотрудничать с ними на долговременной основе. Особо оговорено, что общественные объединения и политические партии не должны иметь никакого отношения к созданию и деятельности народных дружин. Членов этих дружин можно будет отличить по особой форме. Кроме того, у каждого из них обязательно должно быть удостоверение. Предусмотрено, что в такие структуры "принимаются на добровольной основе в индивидуальном порядке граждане России, достигшие возраста 18 лет, способные по своим деловым и личным качествам исполнять обязанности народного дружинника". Путь в дружину закрыт для тех, кто имеет непогашенную судимость или ранее совершил тяжкое преступление, замечен в злоупотреблении крепкими напитками и пристрастии к наркотикам, был наказан в административном порядке за нарушение общественного порядка, а также не имеет регистрации по месту жительства. Инициаторы данного проекта закона уверены, что поддерживать спокойствие на улицах городов и сёл должны не только органы правопорядка, но и сами граждане. Пока, отмечают они, "состояние правопорядка на улицах и в других общественных местах далеко от совершенства". Приводится статистика, свидетельствующая о том, что за последние пять лет в России обозначились негативные тенденции в динамике криминальных проявлений в местах массового пребывания граждан. В пояснительной записке к законопроекту говорится, что за период с января по сентябрь 2008 года органами внутренних дел зарегистрировано более 460 тыс. преступлений, совершённых в общественных местах, выявлено более 1 млн. 700 тыс. фактов мелкого хулиганства, более 2 млн. случаев распития в общественных местах спиртных напитков, алкогольной и спиртосодержащей продукции, более 4 млн. фактов появления граждан в общественных местах в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность. Авторы проекта закона обращают внимание на то, что при его подготовке был учтён зарубежный опыт, в том числе США, Германии, Японии, Великобритании, Эстонии, Перу, Белоруссии. Одновременно они 9 предлагают внести изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации. В частности, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предложено дополнить статьёй "Невыполнение законных требований народного дружинника". В соответствии с этой статьёй гражданин, не выполнивший требование дружинника или препятствовавший его законной деятельности, может быть наказан административным штрафом в размере от 500 до 1 тыс. рублей. На необходимость скорейшего принятия федерального закона "Об участии граждан в охране общественного порядка" говорится и в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 мая 2009 года № 189-СФ "О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2008 году и о проделанной работе по их укреплению" в части п.3 "Предложить Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ускорить рассмотрение проектов федеральных законов "Об участии граждан в охране общественного порядка", "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка". 3.4. Законодательство Нижегородской области и муниципальные нормативные правовые акты, направленные на участие граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области, и их практическая реализация В Нижегородской области для содействия органам внутренних дел в обеспечении общественного порядка, безопасности, профилактике правонарушений на улицах городов и населенных пунктов Нижегородской области был принят Закон Нижегородской области "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области", в соответствии с которым предусмотрено участие граждан в обеспечении общественного порядка, в том числе в форме добровольных народных дружин (ДНД). Закон области был принят только после того, как были согласованы с Правительством Нижегородской области социальные гарантии для участников ДНД, участвующих в обеспечении общественного порядка. На основании указанного Закона области Правительство области разработало Типовое положение о народных дружинах по охране общественного порядка и советах профилактики трудового коллектива (далее-Типовое положение), утвержденное постановлением Правительства Нижегородской области от 22 февраля 2007 года № 52. Таким образом, уже вначале 2007 года в Нижегородской области была создана нормативная база, необходимая для формирования органами местного самоуправления народных дружин на местах. 10 После принятия Закона области активизировалось создание народных дружин в Нижнем Новгороде. Практика показала, что реализация законов в жизнь очень во многом зависит от активности и заинтересованности органов местного самоуправления. Одной из первых и очень действенной была добровольная народная дружина (ДНД) Канавинского района, которая была создана непосредственно при участии главы администрации Канавинского района Сатаева Николая Петровича. Администрация ежемесячно выделяла деньги на оплату труда 30 дружинникам. Создание добровольной народной дружины в Канавинском районе Нижнего Новгорода положительно отразилось на работе участковых уполномоченных милиции. Участковые Канавинского РУВД заняли первое место по раскрытию преступлений и профилактической работе, снизилась кадровая текучка. Об этом НИА "Нижний Новгород" сообщил начальник управления по организации деятельности участковых уполномоченных милиции и подразделений по делам несовершеннолетних ГУВД Нижегородской области полковник милиции Андрей Шмонин, отвечая на вопросы интернет-конференции. При создании ДНД в Н.Новгороде обнаружились и пробелы в законодательстве. Когда в Администрации Нижнего Новгорода (департамент образования и социально – правовой работы) решили реализовать Закон области и профинансировать создание добровольных молодежных дружин (ДМД) в Нижегородском, Автозаводском и Сормовском районах по утвержденной Программе "Молодежь Нижнего Новгорода", то оказалось, что реализовать это невозможно, т.к. в Типовом положении была первоначально установлена норма, в соответствии с которой молодежные добровольные дружины создаются при народных дружинах (эта норма была заложена в законе Республики Татарстан – …."При народных дружинах могут образовываться молодежные объединения, порядок деятельности и полномочия которых устанавливаются народными дружинами. Члены молодежных объединений в возрасте от 16 до 18 лет под руководством членов народных дружин могут участвовать, в целях поддержания общественного порядка, на молодежных и детских праздниках, в мероприятиях, проводимых в образовательных учреждениях, в профилактической работе с несовершеннолетними)". На тот момент в указанных районах народных дружин не было создано, поэтому были внесены соответствующие изменения в Типовое положение (п. 4.3 исключен постановлением Правительства Нижегородской области от 05.11.2008 № 519), тем более, что Закон области не предусматривал такого условия. После того, как все нормативные правовые акты были приведены в соответствие с Законом области, в Нижнем Новгороде приступили к созданию ДМД при непосредственном участии комитета Законодательного Собрания по вопросам государственной власти области и местного самоуправления, к полномочиям которого относятся вопросы, связанные с 11 профилактикой правонарушений, участием граждан в обеспечении общественного порядка. На территории Нижнего Новгорода сейчас действуют молодежные дружины в Автозаводском, Нижегородском, Сормовском районах и создается молодежная дружина в Ленинском районе. По сведениям ГУВД Нижегородской области в настоящее время в области насчитывается около 1500 дружинников. Это, конечно же, ничтожно мало. Для сравнения в Республике Татарстан действуют 3337 общественных формирований правоохранительной направленности, из них около двух тысяч - добровольные народные дружины, численность ДНД превышает 18 тыс. человек, в Москве сейчас насчитывается более 30 тыс. дружинников. Для выявления причин низкой эффективности действия Закона области на территории Нижегородской области, причин того, почему в одних районах (при тех же условиях, при одной и той же нормативной правовой базе) участие граждан в обеспечении общественного порядка в той или иной форме развивается, а в других районах этого не происходит, проводится данный мониторинг. В результате мониторинга должны быть определены, а затем и созданы механизмы, которые позволили бы в каждом районе (городе) реализовать Закон области с наибольшей эффективностью, а также должны быть выработаны рекомендации по совершенствованию законодательства, направленного на повышение гражданской активности в обществе, правовой грамотности населения. Участие граждан в обеспечении общественного порядка сейчас как никогда актуально, т.к. в настоящее время на федеральном уровне и в Нижегородской области принимаются законы, в соблюдении которых очень существенную помощь могут оказать добровольные молодежные дружины, т.к. численность милиции общественной безопасности недостаточна. В настоящее время некомплект участковых милиционеров по Нижегородской области составляет 172 человека. Это, например, законы, направленные на обеспечение гарантий прав ребенка, на защиту его физического, нравственного и духовного развития : - об ограничении продажи алкогольной, табачной продукции и пива несовершеннолетним; - о "комендантском часе"; - о наркотических и психотропных веществах и о курительных смесях; - о распространении печатной, аудио, - видеопродукции, иной продукции, не рекомендуемой ребенку, и т.д. В реализации подобных законов и их соблюдении, а также в реализации Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях могли бы также оказать большую помощь ДМД и ДНД. Кроме того, дружинники могут проводить определенную профилактическую работу, в том числе, по оказанию профилактической помощи в борьбе с 12 правонарушениями несовершеннолетними. (преступлениями), совершаемыми 3.5. Методологическая база для оценки эффективности Закона области и выработки рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и более активного привлечения граждан для участия в обеспечении общественного порядка Для достижения целей мониторинга Закона области, в рамках плана мероприятий по проведению мониторинга были проведены: 1) сбор информации путем анкетирования органов местного самоуправления (п.п. № 2 и № 3 плана мероприятий) 2) изучение опыта реализации Закона области, существующих проблем на примере создания ДМД в Нижегородском районе Нижнего Новгорода в ходе выездного совещания в опорный пункт № 5 ОВД Нижегородского района Нижнего Новгорода (п. № 6 плана мероприятий) 3.5.1. Сбор информации о Нижегородской области реализации Закона на территории В органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов были направлены анкеты со следующими вопросами: 1. Принимают ли граждане Вашего муниципального района (городского округа) участие в обеспечении общественного порядка? "Да" "Нет" (нужное подчеркнуть) 2. Если принимают участие, то в какой форме и сколько граждан? самодеятельные группы граждан народные дружины молодежные добровольные дружины иное (указать)__________________________________________________________ 3. Если граждане участие не принимают, то почему? нет необходимости, в районе (округе) обстановка правонарушений нет, участковые сами справляются общественного порядка и со всеми правонарушениями нормальная, с охраной нет средств организовать участие граждан в охране общественного порядка нет людских ресурсов, нет молодежи иное 13 (кратко пояснить)________________________________________________ 4. Какие формы поддержки и поощрения граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка, оказываются в Вашем муниципальном районе (городском округе)? моральное стимулирование (объявление благодарности, награды ) материальное стимулирование предоставление путевки на оплачиваемый отпуск) (денежная льготных премия, ценные подарки, условиях, дополнительный иное (указать)_________________________________________________________ 5. Созданы ли в Вашем муниципальном районе (городском округе) общественные пункты охраны порядка? "Да" "Нет" 6. Как Вы считаете, нужен ли областной штаб по координации работы народных дружин в области и для активизации их создания? "Да" После изучения следующие данные: "Нет". сведений, полученных от органов МСУ, имеем 1. Получены сведения из 22 муниципальных районов области, из 3 городских округов; 2. Из анализа результатов анкетирования следует, что граждане принимают участие в обеспечении общественного порядка в разных формах: - добровольные народные дружины - добровольные молодежные дружины - самодеятельные группы граждан - кадетские классы, экозащита, кинологи – г. Кстово - учителя, работники бюджетных организаций во время летних каникул организуют дежурства на дискотеках и при проведении других молодежных мероприятий; 3. Основная причина низкой активности граждан в обеспечении общественного порядка – нет финансирования, нет стимулов 4. Большинство органов МСУ высказалось за создание областного штаба по координации работы ДНД и ДМД и других общественных формирований правоохранительной направленности. 3.5.2. Изучение опыта реализации Закона области, существующих проблем на примере создания ДМД в Нижегородском районе Нижнего 14 Новгорода в ходе выездного совещания в опорный пункт № 5 ОВД Нижегородского района Нижнего Новгорода для подготовки рекомендаций. Изучение опыта реализации Закона области в Нижнем Новгороде проводилось на примере ДМД Нижегородского района, созданной в соответствии с: - постановлением администрации Нижнего Новгорода от 22 мая 2008 года № 2307 "Об утверждении порядка создания и функционирования народной дружины и штабов народных дружин по охране общественного порядка города Нижнего Новгорода"; - постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 18 декабря 2008 года № 5888 "О создании добровольной молодежной дружины по охране общественного порядка города Нижнего Новгорода"; - планом организационных мероприятий по созданию и деятельности ДМД города Нижнего Новгорода, в ходе выездного совещания в опорный пункт № 5 ОВД Нижегородского района. В ходе выездного совещания члены рабочей группы ознакомились с формами работы ДМД, их материально-техническим оснащением, проблемами членов ДМД. Членами ДМД оказались в основном студенты вузов и техникумов. У членов ДМД имеется форма, знаки отличия, повязки и удостоверения. На каждого члена ДМД оформлено личное дело в соответствии с нормативными актами. Члены рабочей группы, которые участвовали в выездном совещании, обратили внимание на очень бедное материально-техническое оснащение опорного пункта милиции. Старший участковый данного опорного пункта отметил, что во время рейдов с ребятами из ДМД (а рейды и патрулирование проводились с мая 2009 г. до начала студенческих каникул и возобновились с октября 2009г.), они составили более 1000 протоколов о различных правонарушениях. Члены ДМД выступают зачастую понятыми, т.к. граждане обычно не желают помогать милиции в качестве понятых. Всего в молодежных дружинах Нижнего Новгорода состоит около 100 человек. В ходе совещания в опорном пункте милиции, из беседы с членами молодежной дружины стало очевидным, что для более эффективной реализации Закона области, активного вовлечения молодежи для участи в обеспечении общественного порядка, необходимо решить вопросы финансирования материально-технического оснащения помещений, выделенных для ДМД и ДНД, финансирования оплаты преподавателей и тренеров, которые занимаются с членами ДМД, ДНД физической и боевой подготовкой в центрах ГУВД, финансирования материального стимулирования активных членов ДМД и ДНД. "Надо предложить молодежи какие-то стимулы, чтобы они шли работать дружинниками. Поэтому необходимо просить Правительство Нижегородской 15 области создать программу, в которой бы четко были прописаны механизмы стимулирования, поощрения дружинников. Хороший эффект может быть достигнут за счет проведения конкурсов, соревнований среди дружинников. Можно использовать соревновательные принципы, например, конкурсы "лучшая дружина области", района, а также конкурсы внутри дружины, и стимулировать победителей грамотами, благодарственными письмами, экскурсиями. Нужен стимул", - считает депутат Законодательного Собрания председатель комитета по вопросам государственной власти области и МСУ В.Осокин. Руководитель проекта администрации Нижнего Новгорода по организации молодежных дружин, член Молодежного парламента при Законодательном Собрании области Петр Сазонов отметил необходимость комплексного подхода к стимулированию молодежи участвовать в молодежных дружинах: "В Нижегородском районе Нижнего Новгорода молодежная дружина хорошо работала, пока дружинникам предоставляли возможность посещать бассейн. Таким образом, надо создать систему мотивации, и не только материальной. В качестве поощрения можно предоставлять дружинникам возможность тренироваться в спортзалах, давать билеты в театр или в кино, организовывать экскурсии по Нижегородской области. На все это нужны не такие уж большие финансовые расходы. Однако для ребят это будет стимулом. Я разговаривал с молодыми людьми, и они говорят, что готовы быть дружинниками, если им предоставят возможность заниматься спортом, причем не обязательно в каких-то дорогих спорткомплексах. Кроме того, во всех бассейнах и спортзалах есть некоммерческие часы, а так как студенты имеют больше свободного времени, то в некоммерческое время можно предоставлять им возможность заниматься там спортом. Число заинтересованных молодых людей в области растет, многим интересно участвовать в народных дружинах. Необходимо сделать так, чтобы поощрения одновременно позволяли молодым людям развиваться физически и духовно и воспитывали бы в нижегородцах патриотизм. Например, занятия спортом позволят студентам успешно сдавать физкультурные нормативы, курсы этики также помогут им развиваться, экскурсии по родной области также будут способствовать выработке патриотического мировоззрения молодежи". Начальник отдела по взаимодействию с правоохранительными органами комитета по делам военнослужащих и правоохранительных органов Нижнего Новгорода Александр Мизерий отметил, что на создание ДМД по охране общественного порядка в 2009 году в городском бюджете предусмотрено 900 тыс. рублей. Однако эти денежные средства направляются на содержание и функционирование дружин, т.е. на приобретение формы, на оплату аренды помещений, так как по Бюджетному кодексу Российской Федерации муниципалитету запрещено напрямую финансировать членов дружины. Для принятия решения по совершенствованию законодательства и рекомендаций для большей эффективности действия Закона области было проанализировано законодательство об участии граждан в обеспечении 16 (охране) общественного порядка и практический опыт его реализации в субъектах Российской Федерации. 3.6. Законодательство субъектов Российской Федерации об участии граждан в обеспечении общественного порядка и его реализация Для сравнения был проведен анализ законодательства субъектов Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, г. Москвы и других субъектов. Изучение практики субъектов Российской Федерации по созданию народных дружин показало, что активность создания дружин на местах напрямую связана с финансированием, с предусмотренными мерами поощрения, мерами социальной защиты, материального стимулирования участников ДНД. Там, где предусмотрены наиболее полно меры социальной защиты, материального стимулирования, социальные гарантии, развивается и движение по созданию добровольных дружин. Например, законодательством г. Москвы предусмотрены следующие меры материального стимулирования дружинников (приложение): предоставление очередного отпуска в удобное для народного дружинника время; предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска сроком до трех дней в календарном году; предоставление бесплатной или льготной путевки для лечения или отдыха. Народные дружинники Московской городской народной дружины имеют право на бесплатный проезд всеми видами городского общественного транспорта (кроме такси) в пределах города Москвы при предъявлении удостоверения дружинника. В итоге в настоящее время в г. Москве насчитывается более 30 тысяч дружинников. Большой опыт в создании дружин, в том числе и молодежных дружин, имеется в Пензенской области. Это можно также связать с мерами морального, материального стимулирования (приложение), предусмотренными в законодательстве области. 11 сентября 2009 года Пензенской областной общественной организации "Оперативный молодежный отряд дружинников Пензенской области" исполнилось 5 лет. За пять лет существования через оперативные отряды прошло более 8 тыс. человек. Итогами совместной деятельности с правоохранительными и контролирующими органами стало задержание за различные правонарушения более 18 тыс. человек, члены оперативных отрядов участвовали в раскрытии 740 преступлений. Члены оперативных отрядов являются кадровым резервом правоохранительных и контролирующих органов. 17 В настоящее время в Пензенской области 39 оперативных отрядов. В г. Пенза 10 отрядов и 29 отрядов в районах и городах области. Общая численность оперативных молодежных отрядов дружинников составляет 2351 человек. С 2008 года в деятельности отрядов принимают участие несовершеннолетние, было внесено изменение в части принятия новых членов в оперативные отряды, теперь возрастной ценз для принятия в отряд составляет 16 лет. Была успешно налажена связь с общественными организациями правоохранительной направленности Российской Федерации: "Отряд правопорядка" - Республика Мордовия; "Форпост" - Республика Татарстан, по примеру Пензенской области был создан "Оперативный молодежный отряд дружинников г. Ухты" (республика Коми), при активной поддержке идет создание подобной организации в Ульяновской области. Главной целью создания оперативных молодежных отрядов дружинников Пензенской области является оказание помощи правоохранительным и контролирующим органам. Взаимодействие в рамках УВД Пензенской области идет с такими подразделениями как: милиция общественной безопасности (патрульно-постовая служба, подразделения по делам несовершеннолетних, государственная инспекция безопасности дорожного движения, участковыми уполномоченными милиции, центр по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства при УВД, ОМОН); криминальная милиция (уголовный розыск, управление по налоговым преступлениям, управление по борьбе с организованной преступностью при УВД, оперативно-розыскная часть при управлении по борьбе с экономическими преступлениями). Оказывается помощь УФСКН и УФСБ по Пензенской области. Всего более 50 человек несут службу в правоохранительных и контролирующих органах. Многие ребята по окончании своих учебных заведений добровольно идут служить в Вооруженные силы Российской Федерации. Более 200 членов ОМОД прошли и проходят службу в частях специального назначения внутренних войск и ГРУ, в воздушно-десантных войсках, в морской пехоте. В апреле 2008 г. ОМОД Пензенской области награжден почетным знаком "Российского государственного военного историко-культурного центра при Правительстве Российской Федерации" за активную работу по патриотическому воспитанию граждан России. ОМОД Пензенской области взял на себя шефство над "Домом ребенка"; силами членов отрядов организуется помощь в ухаживании за прилегающей территорией, организуются посещения детей, на все детские праздники делаются подарки. Правоохранительные и контролирующие органы, районные, городские и областные власти награждают отличившихся членов ОМОД грамотами и подарками: 39 человек награждены Почетной грамотой УВД по Пензенской области, 19 человек – Почетной грамотой УФСКН по Пензенской области, 18 Почетной грамотой Губернатора Пензенской области – 5 человек, наручными часами с дарственной надписью "От Губернатора Пензенской области" награждены 12 человек, Почетной грамотой Законодательного Собрания Пензенской области – 8 человек, наградами администраций районов и городов Пензенской области – более 100 человек. Трое членов оперативного молодежного отряда дружинников стали лауреатами Премии Президента России в рамках приоритетного национального проекта "Образование" в номинации "талантливая молодежь". Развито движение по участию граждан в обеспечении общественного порядка также в Республике Татарстан. В работе по законодательному регулированию этого движения Татарстан оказался на шаг впереди российского законодательства. Еще в сентябре 2005 года Госсовет РТ принял Закон "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка в Республике Татарстан", который спустя год был подкреплен соответствующим постановлением Кабинета Министров РТ. Закон четко определяет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в этой сфере. В охране общественного порядка, используя все средства, не запрещенные законом, может принимать участие каждый гражданин, в том числе коллективно, но обязательно вместе с сотрудниками органов внутренних дел. В республике действуют 3337 общественных формирований правоохранительной направленности, из них около двух тысяч добровольные народные дружины. Численность ДНД превышает 18 тысяч человек. С участием дружинников по республике в этом году уже раскрыто 656 преступлений, задержаны за административные правонарушения 5966 человек. В Казани действуют семь ДНД, не отстают и сельские районы. К примеру, в Апастовском такая дружина создана еще в 2005 году. Набирает обороты и молодежное правоохранительное движение, включающее более 1300 формирований, в том числе службы собственной безопасности в вузах. Создано более тысячи школьных отрядов профилактики, в которых задействованы более 12 тысяч подростков. Активно работают в этом направлении Казань, Набережные Челны, Альметьевск, Зеленодольск, Чистополь, Мамадыш, Бугульма. Все вместе взятое, отметили участники брифинга, дало зримый результат: по итогам восьми месяцев 2009 года в республике наблюдается снижение преступности среди несовершеннолетних на 28 процентов. С участием дружинников в республике в этом году уже раскрыто 656 преступлений, задержаны за административные правонарушения 5966 человек. В Казани действуют семь ДНД, не отстают и сельские районы. К 19 примеру, в Апастовском такая дружина создана еще в 2005 году. Развивается движение по созданию ДНД и в Челябинской области. Однако, как и в большинстве субъектов добровольные народные дружины Челябинска нуждаются в финансовой поддержке, которая сегодня федеральным законодательством Российской Федерации не предусмотрена. Общественный порядок в южноуральской столице охраняют 43 общественные организации, в которых числится 1тысяча 239 человек. Они помогают милиции и частным охранным предприятиям, но их никто не поддерживает материально. Дружинники работают на голом энтузиазме. "Необходимо внести пункт о регулировании деятельности народных дружинников в федеральное законодательство", - считает первый заместитель главы Челябинска и заместитель председателя городской антитеррористической комиссии Олег Грачев. Несмотря на заверения начальника УВД по городу Челябинску Игоря Иванова, что милиция справляется с задачами, помощь дружинников всегда кстати. Челябинский гарнизон милиции не так велик – около пяти тысяч человек на город"миллионник" (частных охранников и тех - более 7 тыс. человек). В Екатеринбурге сейчас действуют сотни добровольных народных дружин, у милиции есть более 10 тысяч добровольных помощников. Их работу осложняет то, что ни федеральное, ни областное законодательство не регламентирует деятельность дружинников. Узаконить их права, обязанности и гарантии хотят авторы Положения о муниципальной дружине Екатеринбурга. В Екатеринбурге финансировать деятельность ДНД согласны даже граждане. Там была проведена по радио прямая линия с жителями города. И вот что было высказано некоторыми участниками: Михеев Константин Иванович, ветеран войны, инвалид войны: " Я готов по 30 рублей каждый месяц платить дружинникам. И я думаю, наверное, каждый ветеран войны, каждый честный человек согласится на это. 30 рублей каждый месяц я согласен платить, чтобы наводить порядок, чтобы наша страна была лучшей из лучших, чтобы сократилась преступность, а то страшно жить стало, страшно заходить в подъезды, страшно выходить к подъездам. Вот в нашем подъезде, где я живу, творится что-то страшное." Начальник УВД Екатеринбурга с нетерпением ждет, когда статус дружинника будет закреплен законодательно. "Если будут как-то закреплены законодательно льготы для них, то мы вернемся как раз к старой практике, когда они оказывали существенную помощь органам правопорядка, - и уличная преступность была, ну, во всяком случае, на более низком уровне, нежели сейчас. Если не будет льгот, это будет тогда только на бумаге, будет фикция, и существенной пользы они не принесут." Сами милиционеры признают, что помощь дружин им крайне 20 необходима. В Карелии, например, в прошлом году благодаря общественникам удалось задержать четырех нарушителей границы. Хотя самостоятельно никаких действий дружинник предпринимать не может. Его оружие - удостоверение, повязка, жезл и свисток. Но нередко для того, чтобы спасти чье-то имущество, здоровье или даже жизнь, хватает и этого. 4. Подведение итогов мониторинга 1. Комитет провел мониторинг в соответствии с утвержденным планом мероприятий по проведению мониторинга. 2. Мониторинг проводился с августа по декабрь 2009 года. 3. Было проведено 4 заседания рабочей группы. 4. Проведено анкетирование органов местного самоуправления с целью получения информации об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории области. 5. Проведено выездное заседание рабочей группы в опорном пункте №5 отдела внутренних дел Нижегородского района Нижнего Новгорода. 6. В ходе мониторинга были выявлены основные проблемы, которые не позволяют на территории области эффективно реализовать Закон области: 1) отсутствие в большинстве муниципальных районов и городах финансирования; 2) отсутствие координационного центра (областного штаба); 3) отсутствие материальных стимулов для граждан. 7. Оценка эффективности реализации Закона области неудовлетворительная, однако работу по созданию ДНД, ДМД в области предлагается продолжить с учетом рекомендаций рабочей группы по проведению мониторинга Закона Нижегородской области "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области", основанных на анализе данных, полученных при проведении мониторинга, анализе законодательства субъектов Российской Федерации, опыте субъектов Российской Федерации по созданию добровольных дружин и участию граждан в обеспечении общественного порядка. Рекомендации 1. Предложить Правительству области решить вопрос о создании областного штаба (координационного совета), по координации действий различных объединений граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области. 2. Предложить Правительству области разработать положение о конкурсе на звание "Лучшая дружина области", "Лучший дружинник области", а органам местного самоуправления разработать положение "Лучшая дружина района (города), "Лучший дружинник района (города)" с целью морального и материального стимулирования граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области. 21 3. Комитету Законодательного Собрания по вопросам государственной власти области и местного самоуправления подготовить изменения в Закон области, предусматривающие возможность создания дружин не только по территориальному признаку, но и специализированных (профильных) ДНД, ДМД - экологических, по работе с трудными подростками и т.д. 4. Правительству области и Молодежному парламенту при Законодательном Собрании Нижегородской области совместно с комитетом Законодательного Собрания области по информатизации, работе с общественными объединениями и средствами массовой информации провести совещание с представителями СМИ по освещению деятельности добровольных народных, молодежных, казачьих дружин на территории Нижегородской области и мероприятий, направленных на реализацию Закона области. 5. Предложить Правительству области и ГУВД области составить реестр всех действующих на территории Нижегородской области народных, молодежных и казачьих дружин и разместить на своих сайтах адреса их нахождения, контактные телефоны и другую информацию. 6. Рекомендовать органам местного самоуправления разработать соответствующие программы с целью финансирования материальнотехнического обеспечения дружин, а также материального стимулирования граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка. 7. Обратиться к представителям бизнеса: 1) с просьбой оказания помощи в материально-техническом оснащении опорных пунктов ДНД и ДМД; 2) предоставить для наиболее активных членов ДНД и ДМД абонементы (льготные) для посещения тренажерных залов, бассейнов (в районах, где есть физкультурно-оздоровительные комплексы – ФОКи), для посещения ФОКов и других спортивных сооружений, а также льготного посещения кинотеатров, клубов. 8. Обратиться к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Нижегородской области за содействием в скорейшем рассмотрении и принятии проектов федеральных законов "Об участии граждан в охране общественного порядка", "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка" в соответствии с рекомендациями, изложенными в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 мая 2009 года № 189-СФ "О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2008 году и о проделанной работе по их укреплению". 9.Обратиться к Полномочному представителю Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе с просьбой провести совещание (слет) участников (представителей) добровольных народных (казачьих) дружин субъектов ПФО по обмену опытом и для совместного 22 решения проблем, связанных общественного порядка. с участием При подготовке отчета были использованы компьютерной сети Интернет и печатных СМИ граждан в материалы обеспечении международной