Проект ЗАКОН КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Проект
ЗАКОН КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
О реструктуризации задолженности по начисленным процентам, пени и налоговым
санкциям
Целью
настоящего
Закона
являются
стабилизация
и
поддержка
финансово-
экономического состояния налогоплательщиков, стимулирование более полного погашения
налоговой задолженности перед бюджетом путем списания задолженности по начисленным
процентам, пени и налоговым санкциям по налогам и таможенным платежам.
Статья 1. Общие положения
1. Реструктуризации подлежит налоговая задолженность субъекта, зарегистрированного
как плательщик НДС (далее - налогоплательщик).
2. В настоящем Законе применяются следующие понятия:
реструктуризация налоговой задолженности - продление сроков уплаты или частичное
списание налоговой задолженности;
проценты - суммы, начисленные в соответствии с Налоговым кодексом Кыргызской
Республики на сумму отсроченной или рассроченной задолженности по налогам;
пеня - денежная сумма, начисленная в соответствии с Налоговым кодексом Кыргызской
Республики на сумму неоплаченного в срок налога;
налоговые санкции - санкции, налагаемые на налогоплательщика в соответствии с
Налоговым кодексом Кыргызской Республики;
налоговая задолженность – сумма недоимки, а также неуплаченные суммы процентов,
пени и налоговых санкций;
реструктуризируемая налоговая задолженность - полное или частичное списание
задолженности по процентам, пени и налоговым санкциям, имеющихся по состоянию на 1
января 2014 года и не погашенных в порядке, предусмотренном статьей 2 настоящего Закона.
Статья 2. Порядок реструктуризации налоговой задолженности
1. Налогоплательщику, погасившему задолженность по основным суммам налогов и
текущим платежам, списываются проценты, налоговые санкции в следующем порядке:
1) на первое число месяца, следующего за трехмесячным периодом с даты вступления в
силу настоящего Закона, - проценты, налоговые санкции - 100 процентов;
2) на первое число месяца, следующего за шестимесячным периодом с даты вступления в
силу настоящего Закона, - проценты, налоговые санкции - 80 процентов;
3) на первое число месяца, следующего за девятимесячным периодом с даты вступления
в силу настоящего Закона, - проценты, налоговые санкции - 50 процентов.
2. Налогоплательщику, не имевшему по состоянию на 1 января 2014 года задолженности
по основным суммам налогов и текущим платежам, списываются суммы процентов, налоговых
санкций в порядке, определенном пунктом 1 части 1 настоящей статьи.
3. Налогоплательщик имеет право на изменение срока уплаты налоговой задолженности
после ее реструктуризации, предусмотренного пунктами 2 и 3 части 1 настоящей статьи, в
соответствии с Налоговым кодексом Кыргызской Республики.
4. Датой погашения реструктуризируемой задолженности по основным суммам налогов и
сборов считается дата зачисления суммы на счет регионального отделения казначейства.
5.
В
сумму
переплаты
в
целях
погашения
реструктуризируемой
налоговой
задолженности не включается переплата, возникшая за счет поставок с нулевой ставкой НДС.
6. Переплата по задолженности налогоплательщика используется в следующем порядке:
погашается задолженность по отдельному налогу, затем по процентам, налоговым санкциям,
начисленным по данному налогу в соответствии с требованиями Налогового кодекса
Кыргызской Республики и иных законодательных актов, регулирующих ставки налогов и их
администрирование.
Статья 3. Налогоплательщики, на которых не распространяется действие
настоящего Закона
Не подлежит реструктуризации налоговая задолженность:
- субъектов естественных и разрешенных монополий;
- мини-рынков, рынков, торгово-рыночных центров, комплексов.
4. Вступление в силу настоящего Закона
Настоящий Закон вступает в силу со дня официального опубликования и действует до
первого числа месяца, следующего за девятимесячным периодом с даты вступления его в силу.
Президент
Кыргызской Республики
Справка-обоснование
к проекту Закона Кыргызской Республики
«О реструктуризации задолженности по начисленным процентам, пени и налоговым
санкциям»
Настоящий проект Закона Кыргызской Республики «О реструктуризации задолженности
по начисленным процентам, пени и налоговым санкциям» (далее – проект Закона) разработан в
целях стабилизации и оказания государственной поддержки финансово-экономического
оздоровления
налогоплательщиков,
стимулирования
более
полного
погашения
ими
задолженности перед бюджетом путем списания задолженности по начисленным процентам,
пени и налоговым санкциям по налогам и таможенным платежам.
Произошедшие в стране апрельские события 2010 года, введение налога на имущество в
2009 году, повышение в двойном размере тарифов на электроэнергию и другие коммунальные
услуги легли тяжелым бременем на плечи большого числа субъектов предпринимательской
деятельности, в частности субъектов крупного бизнеса. Нестабильность в стране привела к
потере многими предприятиями своих традиционных рынков сбыта.
В результате многие хозяйствующие субъекты не смогли обеспечить своевременную
уплату налогов и сборов в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды.
Данная ситуация остается актуальной для целого ряда хозяйствующих субъектов, в особенности
крупных предприятий, являющихся плательщиками НДС. Обременительной является не
задолженность по основным налогам, а начисленные проценты, пени и налоговые санкции,
которые накопились за период несвоевременной уплаты основного долга.
В случае если предприятие погашает задолженность по налогу, но при этом имеются
начисленные проценты, пеня и налоговая санкция по этому налогу, предприятие не сможет
погасить текущие суммы налогов, на которые в свою очередь тоже начисляются проценты, пеня
и санкции. При таких обстоятельствах предприятие попадает в долговую яму, из которой
сложно выбраться.
Большие суммы задолженностей по начисленным процентам, пени и налоговым
санкциям, являющихся тяжелым налоговым бременем, ограничивают финансовые возможности
предприятий - налогоплательщиков НДС по наращиванию и расширению производства,
тормозят рост предпринимательской активности, и впоследствии, приводят к банкротству даже
относительно благополучных в финансовом отношении предприятий.
По данным проекта «Ведение бизнеса» (Doing Business) в рейтинге экономик мира по
критерию налогообложения Кыргызстан в 2014 году занимает 127 место по сравнению с 2013
годом, когда страна занимала 123 место, то есть по налогообложению мы ушли вниз на 4
позиции. Данный показатель характеризует проводимую фискальную политику в республике
как неблагоприятную для ведения и развития бизнеса.
Налоговая нагрузка на субъекты предпринимательства Кыргызстана распределена
неравномерно и в значительной мере обращена на крупные предприятия, как правило,
плательщиков НДС. Это факторы для роста неформальной экономики и коррупции. Сектор
теневой экономики по различным оценкам составляет до 40 % ВВП. По индексу восприятия
коррупции (ИВК) в рейтинге Transparency International Кыргызстан занимает 150 место среди
177 стран. Значительное налоговое бремя, в частности крупных предприятий, обусловленное
размером налоговой нагрузки и ее неравномерным распределением, толкает часть бизнеса к
оптимизации выполнения налоговых обязательств или к прямому уклонению от налогов – уходу
в тень. Все это снижает налогооблагаемую базу, дестабилизирует бюджетную сферу страны.
В
отличие
от
ранее
принятых
законов,
направленных
на
реструктуризацию
задолженности хозяйствующих субъектов любой формы собственности или определенной
отрасли, данный проект Закона предусматривает реструктуризацию задолженности по
начисленным процентам, пени и налоговым санкциям только плательщиков НДС. Данное
ограничение действия закона обусловлено тем, что именно крупные предприятия оказались в
крайне тяжелом финансово-экономическом состоянии из-за налоговой нагрузки, являющейся в
свою очередь одним из факторов риска неуплаты налогов. В связи с указанными причинами
данный
проект
Закона
предусматривает
списание
налоговой
задолженности
только
плательщиков НДС.
Необходимо учесть, что разработка настоящего проекта Закона также вызвана
многочисленными обращениями в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики субъектов крупного
предпринимательства об облегчении их налогового бремени, острой необходимостью их
поддержки со стороны государства. Принятие данного проекта Закона положительно отразится
на финансовом состоянии хозяйствующих субъектов, кроме того, ожидается существенное
пополнение доходной части бюджета за счет быстрого и эффективного погашения
налогоплательщиками основных сумм налогов и сборов.
В целях сохранения малочисленных крупных предприятий, имеющих стратегическое
значение для экономики республики и стабилизации их финансово-экономического положения
путем снижения их налоговой нагрузки, считаем целесообразным принять настоящий проект
Закона.
В соответствии с Методикой анализа регулятивного воздействия нормативных правовых
актов на деятельность субъектов предпринимательства, утвержденной Постановлением
Правительства Кыргызской Республики от 20 декабря 2007 года № 603, проведен анализ
регулятивного воздействия проекта Закона, а также в соответствии со Стандартами по
проведению отдельных видов специализированных экспертиз проектов законов в Жогорку
Кенеше
Кыргызской
Республики,
утвержденными
постановлением
Жогорку
Кенеша
Кыргызской Республики от 18 января 2008 года № 75-IV, проведена антикоррупционная
экспертиза указанного проекта Закона.
В случае принятия настоящий проект Закона не повлечет негативных социальных,
правовых, правозащитных, гендерных, экологических, экономических и коррупционных
последствий. Кроме того, по результатам проведенной правовой экспертизы установлено, что
нормы представленного проекта Закона не противоречат действующим нормативным правовым
актам Кыргызской Республики.
Депутат
А. Н. Измалкова
Программа USAID/DFID по содействию
Жогорку Кенешу Кыргызской Республики
АНАЛИЗ РЕГУЛЯТИВНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ
ПРОЕКТА ЗАКОНА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
«О РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ ЗАДОЛЖЕННОСТИ
ПО НАЧИСЛЕННЫМ ПРОЦЕНТАМ, ПЕНИ,
ФИНАНСОВЫМ И ШТРАФНЫМ САНКЦИЯМ»
7
«ОДОБРЕНО»
Депутат Жогорку Кенеша Кыргызской Республики
______________ Измалкова А.Н.
«___» _____________ 2014 г.
АНАЛИЗ РЕГУЛЯТИВНОГО
ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРОЕКТА
ЗАКОНА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
«О РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ ЗАДОЛЖЕННОСТИ
ПО НАЧИСЛЕННЫМ ПРОЦЕНТАМ, ПЕНИ, ФИНАНСОВЫМ И ШТРАФНЫМ САНКЦИЯМ»
Авторы: Измайлов К.О., Аттокуров М.С., Кучерявая Г.А.
8
Данное исследование стало возможным благодаря помощи американского народа,
оказанной через Агентство США по международному развитию (USAID), и британского
народа, оказанной через Министерство международного развития Великобритании
(DFID). Авторы несут полную ответственность за содержание публикации, которое не
обязательно отражает позицию USAID, DFID или Правительства США и Правительства
Великобритании.
9
Содержание
Введение.......................................................................................................................................11
1.
ПРОБЛЕМЫ И ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА ...................12
2.
ВАРИАНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ........................................................22
1)
Вариант регулирования «оставить все как есть» ............................................................22
2)
Вариант регулирования «принять Закон О реструктуризации задолженности по
начисленным процентам, пени, финансовым и штрафным санкциям» ................................23
a)
Цель регулирования ...........................................................................................................23
b)
Способ регулирования .......................................................................................................24
c)
Регулятивное воздействие ..............................................................................................25
d)
Основные выводы правовой и антикоррупционной экспертиз ..................................25
e)
Экономический анализ ......................................................................................................25
f)
Реализационные риски ......................................................................................................26
g)
Результаты общественных обсуждений ......................................................................27
3.
РЕКОМЕНДУЕМОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ................................................................................27
Приложение 1. Информация о структуре налоговых доходов ...............................................28
Приложение 2. Информация о налоговой задолженности .....................................................30
Приложение 3. Информация об опыте других стран по администрированию НДС .............43
Приложение 4. Правовая экспертиза ........................................................................................46
Приложение 5. Антикоррупционная экспертиза ......................................................................63
Приложение 6. Международный опыт .....................................................................................70
10
Введение
Налоговая система Кыргызской Республики испытывает определенные проблемы
из-за несвоевременного выполнения налогоплательщиками своих обязательств перед
бюджетом.
Наличие задолженности налогоплательщиков перед бюджетом в той или иной мере
присуще всем налоговым системам. Даже в развитых странах, несмотря на высокий
уровень развития налоговых служб, проблема сбора налогов продолжает оставаться
актуальной. Так, по некоторым оценкам объем недоимок в США только в секторе
налогообложения ее граждан в середине 90-х годов составлял около 140 млрд. долл., на
сегодня эта цифра достигла 240 млрд. долл.
По информации управления по контролю за крупными налогоплательщиками
Государственной налоговой службы при Правительстве Кыргызской Республики (УККН)
размер задолженности крупных налогоплательщиков перед бюджетом на начало 2012 г.
составлял 85,1 млн. сомов, из них налог на добавленную стоимость – 68,3 млн. сомов. На
конец сентября 2013 г. эти показатели, соответственно, 31,7 и 7,3 млн. сомов.
Ситуация требует принятия решений, которые приведут к сокращению размеров
задолженности, а также мотивируют налогоплательщиков к безусловному и
своевременному выполнению своих обязательств.
По инициативе депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики был разработан
проект Закона Кыргызской Республики «О реструктуризации задолженности по
начисленным процентам, пени, финансовым и штрафным санкциям». Для проведения
анализа регулятивного воздействия была создана рабочая группа в составе Измайлов
К.О., Аттокуров М.С., Кучерявая Г.А. Деятельность рабочей группы по обращению депутата
Измалковой А.Н. поддержана Программой USAID/DFID по содействию Жогорку Кенешу
Кыргызской Республики
Анализ регулятивного воздействия проведен в соответствии с требованиями
Методики анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на
деятельность субъектов предпринимательства, утвержденной Правительством
Кыргызской Республики от 20 декабря 2007 года N 603.
Время разработки анализа регулятивного воздействия – с 20 ноября по 27 декабря
2013 года.
11
1.
ПРОБЛЕМЫ И ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА
1)
Налоговые доходы в Кыргызской Республике
Соотношение налоговых доходов и ВВП показывает, что если в 2002 г. этот
показатель был равен 14%, то в 2012 г. он стал равен 18%1. При этом динамика роста
налоговых доходов в Кыргызской Республике отстает от динамики роста ВВП.
350000
285989
300000
250000
187992
200000
50000
220369
141898
150000
100000
201223
304350,1
75367
83872
94351
100899
113800
10475
11912
13987
16361
19981
26545
35925
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
36098
39363
2009
2010
53017
63911,4
0
Налоговые доходы
2011
2012
ВВП
Рис. 1. Динамика показателей ВВП и налоговых доходов Кыргызской Республики, в млрд.
сомов.
Доходы государственного бюджета в последние годы растут. При этом структура
доходов характерна для импортоориентированной страны. В 2012 г. доля НДС на товары,
ввозимые на территорию Кыргызской Республики, составила 28%, налоги на
международную торговлю и операции – 15% всех налоговых доходов.
Таблица 1.
Структура налоговых доходов Кыргызской Республики, в процентах
2010
2011
2012
2013 янв.сент.
100
100
100
100
Налоги на доходы и
прибыль
33
32
29
24
Налоги на собственность
4
3
3
Налоги на товары и услуги
51
51
54
Налоговые доходы всего
56
1
Здесь следует принять во внимание влияние изменений в ставках налогообложения, принятых в 2008 г.:
снижение НДС с 20% на 12%, снижение ставки единого налога для субъектов малого бизнеса, работающих
по «упрощенке» с 10 до 6% и др.
12
(включают НДС)
Налоги на международную
торговлю и операции
11
13
15
16
Более подробные данные приведены в Приложении 1. Информация о структуре
налоговых доходов.
2)
Проблемы, связанные с налоговыми сборами в Кыргызской Республике
Общая совокупная задолженность на начало 2012 года составила 85,1 млн. сомов
что составляет 15% от задолженности на начало 2009 г. но по налогу на добавленную
стоимость ситуация изменилась не так существенно: 68,3 млн. сомов в 2012г. и 86,5 млн.
сомов в 2009г. – снижение на 21%.
По показателю «Доля налоговой задолженности на начало года в общей сумме
налоговых доходов за прошедший год» также произошли позитивные изменения.
Данный показатель по всем налогам сократился с 2.1% до 0,2%, по НДС – с 3,6% также до
0,2%. При этом наиболее существенные изменения произошли в секторе «Производство и
распределение электроэнергии, газа и воды» (см. Приложение 2 Информация о
налоговой задолженности). Улучшение ситуации также видно по показателю «Доля
взысканной и погашенной задолженности в сумме налоговой задолженности на начало
года». По сводному показателю «все виды деятельности» по всем налогам он достиг
72,6%, по показателю НДС – 85,3%.
Задолженность плательщиков НДС по различным санкциям также стала меньше. В
частности, пени по показателю «все налоги» сократились с 22.55 млн. сомов в 2009 г. до
3,62 млн. сомов в 2012г. (подробнее в Приложении 2. Информация о налоговой
задолженности).
По видам деятельности в основных отраслях материального производства налоговая
нагрузка следующая: Горнодобывающая промышленность - 0,22; Обрабатывающая
промышленность - 0,08; Производство и распределение электроэнергии, газа и воды 0,13 (подробнее в Приложении 2. Информация о налоговой задолженности. Расчёт
коэффициента налогового бремени по видам деятельности в Кыргызской Республике за
период 2010-2012 гг.).
Не смотря на указанные выше позитивные сдвиги существующий размер
задолженности налогоплательщиков Кыргызской Республики препятствует
осуществлению эффективной производственной деятельности и своевременному
выполнению обязательств перед бюджетом.
Уклонение от уплаты налогов, там, где это имеет место, в первую очередь,
мотивируется высокими налоговыми нагрузками и желанием плательщика
нейтрализовать негативные последствия уплаты фискальных доходов, влияющих на его
экономическую силу.
Решение налогоплательщика не платить налоги зависит от его финансового
состояния, а также от оценки налогового бремени как справедливого или
13
несправедливого и от заниженного восприятия угрозы санкций и страха перед налоговой
системой.
В эффективном решении проблем сокращения налоговой задолженности, перевода
предприятий в режим стабильного выполнения обязательств перед бюджетом
заинтересовано все общество, фискальные органы и сами налогоплательщики.
i.
Основные факторы образования задолженности налогоплательщиков перед
бюджетом в Кыргызской Республике
a.
Социально-политические факторы
Кризисы приводят к сокращению налоговых выплат и образованию налоговой
задолженности в любой стране. Острый политический кризис в 2010 г. в Кыргызстане
самым негативным образом отразился на экономике. Бизнес пострадал от мародерства,
закрытия границ с Казахстаном, через который проходит значительная часть экспорта
продукции. В самом конце 2009 г. резко были увеличены тарифы на электрическою
энергию. Хотя после апреля 2010 г. прежние тарифы были восстановлены, тогда это
привело к росту себестоимости продукции в энергоемких производствах.
Несогласованность действий органов государственной власти, неэффективность
механизмов принятия и реализации управленческих решений в самый острый период
привели к неэффективности работы экономико-правовых институтов (контрактное,
трудовое право). Следствием стало снижение предпринимательской активности,
снижение доходов, кассовые разрывы в платежах и, соответственно, нарастание проблем
с оплатой налогов.
b.
Системные экономические факторы

Общее нестабильное положение экономической системы в целом.
Объем ВВП Кыргызстана в 2012 г. составил 304,4 млрд. сомов, ВВП на душу
населения - 1155 долларов США по текущему обменному курсу или 2409 долларов по
паритету покупательной способности. По классификации Всемирного банка Кыргызстан
относится к группе стран с низким уровнем доходов. Темпы экономического роста за
десятилетие (2008-2012 гг.) были неустойчивыми и варьировали в широком диапазоне от 8,4 % в 2008 г. до отрицательного роста в 2010 г. и 2012гг.
Неустойчивость экономического развития объясняется рядом ключевых факторов:
-проблемами на золотодобывающем предприятии Кумтор;
-зависимостью от денежных переводов трудовых мигрантов;
-зависимостью от объемов иностранных инвестиций (как прямых, так и
осуществляемых в рамках поддерживаемой международными организациями развития
программы государственных инвестиций);
Нестабильное развитие экономической системы в целом формирует риски для
устойчивого развития предприятий, выполнения ими кредитных и налоговых
обязательств, соглашений по контрактам.
14
Под влиянием событий 2010 г. уровень бедности стал опять расти и в 2012 г.
составил 38% (36,8% - 2011г.). Бедность в Кыргызстане сводится не только к
недостаточному уровню доходов и потребления, но выражается также в отсутствии
доступа к достойным условиям жизни и к социальным услугам.
Рост бедности ведет к снижению покупательской способности населения и,
соответственно, к снижению доходов предприятий.

Бизнес-климат и коррупция
Согласно оценкам Всемирного банка по индексу Doing business (Всемирный банк)
Кыргызстан в последние два года (2012-2013 гг.) занимал 70 место. Причем по критерию
уплата налогов – на 123 месте (2013 г.).
Налоговая нагрузка на субъекты предпринимательства Кыргызстана распределена
неравномерно. Промышленность, включая горнодобывающий сектор, производя 20%
ВВП уплачивает 12,6% от всех доходов, в свою очередь сфера услуг дающая 50% ВВП
вносит в бюджет всего 16%2. То есть налоговая нагрузка в значительной мере обращена
на крупные предприятия, как правило, плательщиков НДС.
Это факторы для роста неформальной экономики и коррупции. Сектор теневой
экономики по различным оценкам составляет от 18% до 40% ВВП. В теневом секторе
многие предприятия сферы услуг: рынки, торгово-рыночные комплексы и т.п. По индексу
восприятия коррупции (ИВК) в рейтинге Transparency International Кыргызстан занимает
150 место среди 177 стран.
Значительное налоговое бремя, обусловленное размером налоговой нагрузки и ее
неравномерным распределением, толкает часть бизнеса к оптимизации выполнения
налоговых обязательств или к прямому уклонению от налогов - уходу в тень. Все это
снижает налогооблагаемую базу, приводит к приросту налоговой задолженности,
дестабилизирует бюджетную сферу страны.

Наличие предприятий нерыночного производства
Это предприятия, отнесенные к монополистам в соответствии с реестрами, прежде
всего, в энергетике, горной добыче, транспорте и др. Большинство из них в собственности
государства или имеет преобладающую долю государства. При неэффективном
менеджменте, недостаточном финансировании со стороны государства, неспособности
производить конкурентную продукцию/услуги возникает устойчивая убыточность.
Корневыми причинами являются: нерыночный, социально ориентированный
характер ценообразования, неэффективный менеджмент, что обусловлено
неэффективностью прав собственности, недостаточным мониторингом за деятельностью
руководства, а также отсутствием жесткой политики к финансовым результатам.
c.
2
Условно-вынужденные факторы
http://www.kabar.kg/rus/economics/full/35294
15
К ним относятся краткосрочные кассовые разрывы, которые связаны с дефицитом
оборотных средств у производителей или с особенностями технологического цикла
производства. Временно убыточный характер деятельности предприятий, который
возникает при недоступности источников покрытия краткосрочных кассовых разрывов,
приводит к невыполнению налоговых обязательств.
В период острых кризисов хозяйствующие субъекты начинают шире использовать
бартерные схемы взаиморасчетов. Например, в начале 90-х годов в период острого
кризиса в Кыргызстане по ряду продуктов до 80 процентов торговых операций
осуществлялись по схеме бартерных операций3. В настоящее время бартер, безусловно,
не имеет такого распространения. Но при отдельных операциях он продолжает
использоваться для ухода от налогов.
Бартерная система обусловливает потери в доходной части бюджета, разрушение
налоговой системы, сбор налогов становится практически невозможным.
Таким образом, перечисленные социально-политические, системные
экономические и условно-вынужденные факторы приводят к снижению финансовой
устойчивости предприятий, к росту издержек для преодоления административных
барьеров, росту коррупционных схем взаимоотношения бизнеса и власти. В конечном
счете, все это негативно сказывается на их способности своевременно выполнять
налоговые обязательства.
ii.
Причины роста задолженности налогоплательщиков по налогу на
добавленную стоимость (НДС) перед бюджетом
Налог на добавленную стоимость - главный налог в Кыргызстане как для бюджета. В
2012 году он принес около 40% всех налоговых доходов (НДС на товары и услуги,
производимые на территории Кыргызской Республики – 11% и НДС на товары, ввозимые
на территорию Кыргызской Республики – 29%)4.
НДС - это налог на внутреннее потребление, поэтому продукция, произведённая на
экспорт, и инвестиционные расходы должны освобождаться от него. Ключевые элементы
НДС - нулевая ставка на экспортные поставки и полный зачёт налога, уплаченного
налогоплательщиками за использованные материальные ресурсы. Отступление от
основных характеристик классической схемы НДС имеет место в Кыргызстане, что
нарушает его функционирование как налога на потребление5.

Наличие в цепочке неплательщиков НДС (освобождённых по закону или
уклоняющихся от уплаты налога).
Источник: Доклад Уразбаева К. М. Сборник материалов конференции, посвященной 20-летию
кыргызского сома, «Национальная система денежного обращения: становление и перспективы
развития», 6 марта 2013 г., Бишкек.
4 Подробнее в приложении 1.
5 Фынчина Х. Налоговая нагрузка как критерий реформы в налоговой системе Кыргызской
Республики. - КРСУ
3
16
Это приводит к тому, что предприятия, расположенные в конце этой цепочки, не
могут получить возмещение НДС и платят налог за стоимость, добавленную не только
ими, но и их предшественниками. Возникает каскадный эффект (уплата налога не только
на добавленную стоимость, но и на сумму этого же налога, уплаченного
технологическими предшественниками).
В частности, освобождение сельскохозяйственных предприятий от НДС (за
исключением крупных предприятий) снижает привлекательность
экспортной/инвестиционной деятельности в аграрном секторе и ставит в тяжёлое
положение переработчиков сельхозпродукции.
Освобождение стоимости коммунальных услуг населению от НДС лишает
предприятий этой отрасли возможности в полной мере получать зачёт на использованные
ими материальные ресурсы. В то же время социальный эффект мал, поскольку
сдерживание цен на коммунальные услуги за счёт освобождения их стоимости от НДС
является одной из наименее адресной форм социальной защиты.

Практика администрирования, затрудняющая получение зачёта по НДС, и
прямой отказ государства от его возмещения в случае возникновения отрицательных
налоговых обязательств.
Схема зачёта НДС ведёт к тому, что у некоторых налогоплательщиков налоговые
обязательства постоянно или временно могут оказываться отрицательными, т. е. им
положено возмещение из бюджета за излишне выплаченный НДС за материальные
ресурсы. В случае непроведения полного зачета НДС фактически возникает эффект
налогообложения уже экспортной/инвестиционной деятельности.
Все эти особенности НДС, увеличивающие налоговое бремя для предприятий и
создающие стимулы к уклонению от уплаты налогов, затрагивают как раз те сектора
экономики и виды экономической деятельности, которые в национальных стратегических
документах признаны наиболее важными: сельское хозяйство, горнодобывающая
промышленность, сфера услуг, экспортная и инвестиционная деятельность.
iii.
Уклонения от налогов
Один из распространенных способов уклонения от налогов - «налоговое
планирование», то есть использованием налогоплательщиками своих законных прав для
минимизации налоговых платежей. При этом грань между легальным уменьшением
налогов, когда экономический эффект в виде экономии на налогах достигается с
использованием законных способов, и уклонением от уплаты налогов очень тонкая.
Налогоплательщики находятся на грани риска, в зоне неопределенности, что приводит к
судебным спорам и порождает коррупционные отношения.
Сравнительная динамика показателей поступлений от НДС на ввозимые товары и
объемов импорта в Кыргызской Республике показывает наличие проблем с
администрированием этого налога (см. Приложении 2. рис. 2. Динамика поступлений от
17
НДС на ввозимые товары и объемов импорта). Способы уклонения и проблемы
администрирования НДС в различных странах имеют свою специфику6.
Другой способ – прямое уклонение от уплаты налогов. Причем, как показано выше,
причинами затруднений налогоплательщиков с выполнением налоговых обязательств,
могут быть не зависящие от них факторы. В любом случае это приводит к бесспорному
применению к налогоплательщику штрафных или иных санкций.
Таким образом, в Кыргызстане предпринимательская деятельность осуществляется
в условиях, которые могут бизнес приводить к проблемам при выполнении налоговых
обязательств. Среди факторов, которые не зависят от организации деятельности самих
предприятий, но приводят к таким последствиям, ключевыми являются факторы
социально-политического, системного экономического характера. Негативное
воздействие также оказывают условно-вынужденные факторы и ряд особенностей
применения НДС.
Указанные причины в совокупности приводят к росту такого явления как
задолженность налогоплательщиков перед бюджетом, включая начисленные проценты,
пени, финансовые и штрафные санкции. Это препятствует эффективной организации
хозяйственной деятельности предприятий, негативно сказывается на их возможности
обслуживать свои финансовые обязательства перед бюджетом на долгие годы.
3)
Анализ действующего законодательства и практики применения
законодательства госорганами Кыргызской Республики7
Существующая нормативная правовая база Кыргызской Республики дает основания
сделать вывод о том, что неисполнение налогового обязательства в установленный срок
налагает на налогоплательщика существенные как экономические, так и правовые
санкции.
Так, в соответствии со ст.71 Налогового кодекса Кыргызской Республики (далее «НК
КР») предусматривает, что пеней признается денежная сумма, которую должен выплатить
налогоплательщик в случае неисполнения или просрочки исполнения налогового
обязательства. При этом сумма пени начисляется и уплачивается независимо от
применения мер принудительного исполнения налогового обязательства, а также иных
мер ответственности за налоговое правонарушение. Пеня начисляется за каждый
календарный день просрочки исполнения налогового обязательства, начиная со дня,
следующего за днем, установленным для исполнения налогового обязательства, и не
может превышать 100% размера суммы недоимки налогоплательщика. Сумма пени
начисляется в размере, равном 0,09% размера недоимки за каждый день просрочки.
Кроме пени за несвоевременное исполнение налогового обязательства НК КР
предусматривает обязанность налогоплательщика выплатить налоговые санкции.
Согласно ст. 139 НК КР налоговая санкция является мерой ответственности за совершение
налогового правонарушения.
6
7
Подробнее в Приложении 3. Информация об опыте других стран по администрированию НДС.
Подробный правовой анализ приведен в приложении 4
18
При этом необходимо отметить, что под занижением суммы налогов понимается не
только умышленное занижение (укрытие) доходов от налогов, но и допущение ошибки
при осуществлении расчетах налоговой базы, включая технические, неправильное
применение налогового законодательства и т.д., т.е. неумышленное нарушение
требований налогового законодательства. Допущение подобного нарушения влечет
наложение двойной экономической санкции – пени и налоговой санкции, что
противоречит принципу недопущения двойной ответственности за одно и то же
правонарушение.
Более того, в соответствии со статьями 346, 352 Кодекса об административной
ответственности (далее «КоАТ») подобные нарушения будут признаны уклонением от
налогообложения, в связи с чем на налогоплательщика будет наложено
административное взыскание в виде штрафа. Сам факт отсутствия возможности оплатить
начисленные налоги в установленный в уведомлении срок может повлечь
дополнительную экономическую санкцию в виде административного штрафа,
налагаемого на должностных лиц, в размере до ста расчетных показателей.
Еще одним негативным последствием невозможности оплатить налоги является
ограничение возможности налогоплательщика использовать расчетные счета в банках,
поскольку при наличии просроченной задолженности по налогам органы налоговой
службы в соответствии со статьей 74 НК КР выставляют на расчетный счет
налогоплательщика налоговое платежное требование, которое в обязательном и
приоритетном порядке подлежит исполнению банком до полного погашения налоговой
задолженности. В результате, при отсутствии у налогоплательщика денежных средств для
погашения такой задолженности, в связи с необходимостью дальнейшего осуществления
деятельности, он вынужден выводить свои денежные обороты из безналичных в
наличные, что только увеличивает риск ухода такого налогоплательщика в тень.
Ситуация осложняется, если налогоплательщику начислено налогов на сумму более
500,000 сом, которые не были оплачены в установленный срок. Тогда в соответствии со ст.
213 Уголовного кодекса Кыргызской Республики (далее «УК КР») налогоплательщик
привлекается к уголовной ответственности за уклонение от уплаты налогов и
наказывается штрафом в размере от трехсот до пятисот минимальных месячных
заработных плат либо лишением права занимать определенные должности или
заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо лишением свободы
на срок от одного года до трех лет. В случае, если сумма неуплаченных в срок налогов
превышает 1,000,000 сом наказание выражается в лишении свободы на срок от трех до
пяти лет с конфискацией имущества.
Таким образом, анализ законодательства позволяет сделать вывод о
многочисленности санкций, применяемых в отношении налогоплательщика за
совершение одного налогового правонарушения. С учетом указанных выше не зависящих
или во многом не зависящих от самого предприятия факторов (социально-политических,
системных экономических и условно-вынужденных) налогоплательщики подвергаются
серьезным правовым и экономическим рискам, выражающимся в увеличении налоговой
задолженности на сумму начисляемых пени и налоговых санкций, а также суммы
административного или уголовного штрафа.
19
4)
Международный опыт8
Международный опыт, направленный как на освобождение налогоплательщиков от
ответственности за неуплату налогов, так и снижающий налоговое бремя, свидетельствует
о том, что целью применения таких беспрецедентных мер являлось стремление
государства:
a. пополнение бюджета за счет недоимок по налогам, которые налоговые органы в
силу различных объективных причин не смогли администрировать и взыскать с
налогоплательщика;
b. расширение налогооблагаемой базы за счет вовлечения предпринимателей из
теневого сектора в легальный экономический оборот, т.е. стимулирование
налогоплательщиков, имеющих большие налоговые задолженности, расплатившись с
долгами, в будущем оплачивать налоги вовремя и в полном объеме.
Международный опыт также показывает, что для эффективного проведения
налоговой амнистии необходимо выполнение следующих условий.
-
Серьезные гарантии ненаказуемости.
-
Одноразовость амнистии.
-
Неконфискационный характер.
-
Широкая разъяснительная и пропагандистская кампания.
Сочетание амнистии с реальной угрозой наказания за несоблюдение
требований законодательства в будущем.
Конечно, нужно отдавать себе отчет, что налоговая амнистия является, быть может,
очень важной, но принципиально одноразовой и ограниченной по своим возможностям
мерой. Сама ее эффективность в решающей мере зависит от общей ситуации в экономике
страны. Имевшие место экономические предпосылки для возникновения большой
налоговой задолженности у крупных предприятий, зарегистрированных в качестве
плательщиков НДС, и, как следствие, по выплате начисленных пени и налоговых санкций
за просрочку оплаты налогов, в настоящее время подвергает эти предприятия риску
банкротства.
Списание задолженности по начисленным пени и налоговым санкциям даст
возможность налогоплательщикам осуществлять свою деятельность открыто,
использовать при взаиморасчетах со своими контрагентами банковские счета, на
которые, при наличии налоговой задолженности, в большинстве случаев выставлены
налоговое платежные требования, в результате чего налогоплательщик вынужден
производить взаиморасчеты наличными средствами, что, в свою очередь, подвергает
бизнес угрозе перехода в «тень».
Некоторые исследования показывают, что отсутствует прямая однозначная
зависимость между снижением налогового бремени и уменьшением налоговых
недоимок и, соответственно, налоговой задолженности в целом. Так, в ходе
8
Подробный анализ международного опыта приведен в приложении 6
20
исследования, проведенного в 2003-2004 гг. под эгидой Аналитического центра
«Эксперт»9, исследовались потенциальные реакции налогоплательщиков-предприятий на
различные варианты налоговых новаций. Приведенные в исследовании данные
позволили сделать следующие выводы:

Гораздо менее половины респондентов отмечают мотивирующее воздействие
снижения налоговой нагрузки на снижение задолженности по налогам.

В наибольшей мере к погашению налоговой задолженности предприятия
мотивируются при снижении нагрузки по НДС и Единого социального налога (ЕСН) (то есть
по налогам, которые относительно нейтральны к финансовому положению предприятий).

Значительно более сдержанно респонденты оценили воздействие на
погашение налоговой задолженности новаций по налогу на прибыль.
5)
Анализ программно-целевых документов в части проведения налоговой
реформы
Программным документом была Среднесрочная стратегия совершенствования
налоговой политики в Кыргызской Республике на 2006-2008 годы (Указ ПКР от 13 апреля
2006 года N 172).
Одним из основных направлений была легализация теневого сектора экономики и
реструктуризация задолженности. В этом направлении предусматривалось, прежде всего,
принятие Закона КР «О легализации доходов» и специальных нормативных актов по
реструктуризации задолженностей хозяйствующих субъектов. Первая мера этого
направления так и осталась нереализованной.
Относительно реструктуризации задолженностей хозяйствующих субъектов,
Правительство своим постановлением предоставило право отдельным предприятиям
подготовить комплексные планы и реструктуризировать свои задолженности в случае их
утверждения. Однако позже, в 2002 г., Правительство, отказалось предоставить режим
реструктуризации задолженностей предприятиям, комплексные планы которых были
утверждены специальной государственной комиссией.
С 2009 года в Кыргызстане действует новая редакция Налогового кодекса.
Существенные изменения заключались в: (1) снижении ставок основных налогов; (2)
снижении общего количества налогов и сборов с 16 до 8; (3) в ликвидации каскадных
нерыночных налогов; (4) в либерализации налогового администрирования по отношению
к добросовестному налогоплательщику; (5) во введении механизмов партнерства.
В то же время, для экономического развития налоговая система не является
достаточно благоприятной. Одна из основных проблем - налоговое бремя распределяется
неравномерно по отраслям и регионам, создавая тяжелую нагрузку на добросовестных
плательщиков.
В соответствии с Национальной стратегией устойчивого развития Кыргызской
Республики до 2017 года основной целью налоговой политики должно стать
стимулирование роста экономики посредством улучшения бизнес-среды и
инвестиционного климата в части упрощения налогообложения в рамках
разрабатываемой среднесрочной Концепции фискальной политики на 2013-2017 годы.
Подколзин А.Г. Анализ причин возникновения налоговых недоимок в Российской Федерации //
Российское
предпринимательство.
—
2006.
—
№
2
(74).
—
c.
89-94.
—
http://www.creativeconomy.ru/articles/7360/
9
21
Для достижения данной цели предстоит решить ряд задач: (1) выравнивание
налоговой нагрузки и улучшение инвестиционного климата; (2) обеспечение полноты
сбора налогов; (3) модернизация налоговой и таможенной служб; (4) совершенствование
и автоматизация системы налоговой отчетности.
6)
Актуальность решения проблем
Существующая ситуация с наличием большой непогашенной задолженности по
начисленным процентам, пени, финансовым и штрафным санкциям препятствует
развитию экономики, переходу на правовую базу в отношениях налогоплательщиков и
государства.
Правовые возможности, имеющиеся в налоговом законодательстве Кыргызской
Республике, не позволяют принимать решения адекватные существующей среде, которая
подвержена воздействию социально-политических и системных экономических факторов.
В сложившейся ситуации нарушается установленные Налоговым кодексом принцип
обязательности налогообложения, так как не все участники налоговых правоотношений в
полной мере соблюдают налоговое законодательство Кыргызской Республики. Также под
сомнением полное соблюдение принципа справедливости, так как законодательство не
исключает налоговые ниши, которые используются для ухода от равнораспределенного
налообложения.
Все это негативно отражается на налоговой дисциплине, снижает объем налоговых
доходов государственного бюджета, мотивирует уклонения от выполнения налоговых
обязательств.
7)
Основания для государственного вмешательства
Установление налоговых правоотношений находится в исключительной
компетенции государства. Право установления налогов принадлежит Жогорку Кенешу
Кыргызской Республики. Местные налоги, в пределах полномочий, предоставленных
местному кенешу Налоговым Кодексом, вводятся в действие нормативными правовыми
актами местных кенешей.
2.
ВАРИАНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
1)
Вариант регулирования «оставить все как есть»
Это означает не принимать законопроект. В этом случае следует ожидать
сохранение, а в определенных обстоятельствах и ухудшение ситуации.
Во-первых, из социально-политических факторов остаются проблемы недостаточной
согласованности действий органов государственной власти и неэффективности
механизмов принятия и реализации управленческих решений.
Во-вторых, системные экономические факторы также присутствуют. Бизнес-среда
улучшается достаточно медленно. Проблема неравномерности распределения налоговой
нагрузки пока только актуализирована, но для ее решения пока нет практических
действий. Неэффективность предприятий нерыночного производства является
22
хронической и ситуация также медленно улучшается. Кассовые разрывы могут
увеличиваться с ростом нестабильности развития экономики.
В-третьих, сохранение начисленных на налогоплательщиков процентов, пени,
финансовых и штрафных санкций в прежних объемах является демотивирующим
фактором для эффективной организации хозяйственной деятельности, подталкивает
предприятия к уходу в теневую экономику, и препятствует переходу их на правовую базу в
отношениях с государством.
Определенное улучшение администрирования со стороны налоговых органов вряд
ли существенно изменит ситуацию к лучшему. Более вероятно сохранение текущего
состояния неплатежей и обострение ситуации при первом же осложнении экономической
конъюнктуры.
2)
Вариант регулирования «принять Закон О реструктуризации задолженности
по начисленным процентам, пени, финансовым и штрафным санкциям»
a)
Цель регулирования
Целью законопроекта «О реструктуризации задолженности по начисленным
процентам, пени, финансовым и штрафным санкциям» являются стабилизация и
поддержка финансово-экономического состояния налогоплательщиков, стимулирование
более полного погашения задолженности перед бюджетом путем списания
задолженности по начисленным процентам, пени, финансовым, штрафным санкциям по
налогам и таможенным платежам.
Проведение реструктуризации задолженности в Кыргызской Республике имеет
следующие свойства:

Существование объективных факторов, создающих проблемы для
экономической деятельности крупных предприятий. Это кризисные явления в экономике,
обусловленные внешними по отношению к предприятиям факторами и несовершенство
самой налоговой системы, создающей мотивацию для уклонения от налогов.

Цель налоговой амнистии состоит не в пополнении бюджета, а в переходе на
правовую базу в отношениях налогоплательщиков и государства.

Одномоментность, то есть государство предоставляет право легализовать свои
доходы единоразово и за определённый промежуток времени.

Отказ государства от правового преследования нарушителей.
Проведение реструктуризации задолженности полностью соответствует налоговым
политикам, отраженным в Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской
Республики на период 2013-2017 годы и в Программе по переходу КР к устойчивому
развитию на 2013-2017 годы.
23
b)
Способ регулирования
Реструктуризации подлежит задолженность субъекта, зарегистрированного как
плательщик НДС
Налогоплательщику, погасившему задолженность по основным суммам налогов и
текущим платежам, списываются проценты, финансовые и штрафные санкции в
следующем порядке:

на первое число месяца, следующего за трехмесячным периодом с даты
вступления в силу настоящего Закона, - проценты, финансовые и штрафные санкции - 100
процентов;

на первое число месяца, следующего за шестимесячным периодом с даты
вступления в силу настоящего Закона, - проценты, финансовые и штрафные санкции - 80
процентов;

на первое число месяца, следующего за девятимесячным периодом с даты
вступления в силу настоящего Закона, - проценты, финансовые и штрафные санкции - 50
процентов.
Налогоплательщику, не имевшему по состоянию на 1 января 2014 года
задолженности по основным суммам налогов и текущим платежам, списываются суммы
процентов, финансовых и штрафных санкций в порядке, определенном пунктом 1 части 1
настоящей статьи.
Налогоплательщик имеет право на продление срока платежа после
реструктуризации, предусмотренной частями 1 и 2 настоящей статьи, в соответствии с
требованиями Налогового кодекса Кыргызской Республики.
Налогоплательщик пользуется правом только на одноразовое списание,
предусмотренное частями 1 или 2 настоящей статьи, и одноразовое продление срока
платежа согласно части 3 настоящей статьи.
Датой погашения реструктуризируемой задолженности по основным суммам
налогов и сборов считается дата зачисления суммы на счет регионального отделения
казначейства.
В сумму переплаты в целях погашения реструктуризируемой задолженности не
включается переплата, возникшая за счет поставок с нулевой ставкой НДС.
Переплата по задолженности налогоплательщика используется в следующем
порядке: погашается задолженность по отдельному налогу, затем по процентам,
финансовым и штрафным санкциям, начисленным по данному налогу в соответствии с
требованиями Налогового кодекса Кыргызской Республики и иных законодательных
актов, регулирующих ставки налогов и их администрирование.
Не подлежит реструктуризации задолженность субъектов естественной и
разрешенной монополий, а также мини-рынков, рынков, торгово-рыночных центров,
комплексов. Как было показано выше, финансово-экономическое положение
монополистов в значительной мере обусловлено регулированием государства
(ценообразование, управление), поэтому проблемы их задолженности должны решаться
24
соответствующими инструментами. Рынки, торговые комплексы относятся к числу
субъектов, имеющих низкую налоговую нагрузку, причем многие из них являются частью
неформальной экономики.
c)
Регулятивное воздействие
Ожидаемое воздействие связано с улучшением финансового положения
предприятий (сокращение недоимок) и с возникновением условий для выполнения ими
своих налоговых обязательств.
d)
Основные выводы правовой и антикоррупционной экспертиз

Основные выводы правовой экспертизы10.
Проект закона подготовлен в соответствии с Конституцией. Соблюдены требования
как к виду нормативного правового акта, которым могут регулироваться как вопросы
налогообложения, в том силе и освобождения от обязательств по оплате налоговых и
связанных с ними платежей – Закон, так и к субъекту, обладающему правом
законодательной инициативы – Депутат Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.
Принимая во внимание, что законопроект не устанавливает новые налоги и не
ухудшает положение налогоплательщиков, а наоборот, освобождает от обязательств по
оплате пени и налоговых санкций, начисленных за просрочку оплаты налогов, то ему
может быть предана обратная сила, т.е. распространено его действие на правоотношения
в сфере налогообложения, возникшие до введения его в действие – что и имеет место и
выражается в реструктуризации задолженности по процентам, пени и налоговым
санкциям для плательщиков НДС, оплативших просроченную задолженность по
начисленным налогам в порядке и сроки, установленные законопроектом.

Основные выводы антикоррупционной экспертизы11.
Анализ положений проекта закона на соответствие государственной политике в
области противодействия коррупции и программным документам, принятым в рамках
реализации государственной политики показал, что он не противоречит как
государственной политике в области противодействия коррупции, так и программным
документам, принятым в ее реализацию.
Экспертиза положений законопроекта показала, что он не противоречит
международным договорам и рекомендациям, законодательству Кыргызской
Республики, регулирующему вопросы противодействия коррупции.
В целом проведенная антикоррупционная экспертизы показала, что в положениях
проекта Закона КР «О реструктуризации задолженности по начисленным процентам,
пени, финансовым и штрафным санкциям» отсутствуют коррупционные факторы.
e)
Экономический анализ
Ожидаемый размер списания (потери для бюджета) может составлять сумму,
равную образовавшейся задолженности по различным санкциям в соответствии с
следующей таблицей.
10
11
Подробная правовая экспертиза приведена в приложении 4.
Подробная антикоррупционная экспертиза приведена в приложении 5.
25
Таблица 2
Информация о задолженности плательщиков НДС
№
п/п
2013 январь-сентябрь
Наименование показателя
1 Начисленные проценты
2 Пени
3 Финансовые штрафные санкции
по налогам
Все налоги*
НДС
0,00
0,00
17,13
0,82
0,14
0,00
29,45
7,52
Подробнее в приложении 2
f)
Реализационные риски
При реализации проекта Закона КР «О реструктуризации задолженности по
начисленным процентам, пени, финансовым и штрафным санкциям» присутствуют
следующие риски.

Отсутствие реальной угрозы наказания за несоблюдение требований
законодательства в будущем
Налогоплательщики могут получить ложный сигнал от государства: неуплата налогов
может быть прощена. Фактически речь идет о поощрении нарушителей и наказании
законопослушных плательщиков. В надежде на будущие амнистии предприниматель
может решить, что имеет возможность не оплачивать задолженность по налогам и в
будущем, тем самым не отвлекая денежные потоки, используемые в обороте, на оплату
налогов, предполагая, что штрафные санкции ему будут списаны вновь. Поэтому для того,
чтобы бюджет приобрел, а не потерял от проведения амнистии, необходима тщательная
проработка ее условий и сочетание амнистии по старым долгам с усилением
ответственности за дальнейшее уклонение от налогов.

Информационный риск.
Отсутствие четкой и полной информации о предстоящем списании задолженности
плательщиков НДС несет риск возникновения у них споров с контролирующими
органами. Поэтому необходима широкая разъяснительная и пропагандистская кампания.

Организационный риск.
Может возникнуть риск недостаточной подготовленности, как должностных лиц
соответствующего государственного органа, так и самих действий по списанию процентов,
пени и налоговых санкций. В связи с чем, проект Закона должен быть в обязательном
порядке не только согласован с соответствующими государственными органами, но также
проведены обучающие мерлоприятия.
26
g)
Результаты общественных обсуждений
В процессе подготовки законопроекта проведены круглых столов со всеми
заинтересованными сторонами: предприниматели - плательщики и неплательщики НДС,
Министерство финансов Кыргызской Республики, Государственная налоговая служба
Кыргызской Республики.
3.
РЕКОМЕНДУЕМОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Существующее налоговое законодательство не позволяет решить проблемы
крупных хозяйствующих субъектов, возникшие в результате воздействия ряда факторов
социально-политического и системного экономического характера.
Приведенные выше аргументы дают основание утверждать о целесообразности
принятия предложенного законопроекта.
Предлагаемый проект Закона Кыргызской Республики «О реструктуризации
задолженности по начисленным процентам, пени, финансовым и штрафным санкциям»
будет способствовать повышению результативности государственного регулирования при
достижении цели ускорения экономического развития, создания благоприятной бизнессреды для субъектов хозяйственной деятельности.
27
Приложение 1. Информация о структуре налоговых доходов12
Таблица 3. Налоги на доходы и прибыль, в процентах
2010
Налоги на доходы и прибыль,
всего
100
Налоги на доходы и прибыль
48
2011
2012
100
100
2013 янв.сент.
100
49
100
100
61
100
70
100
Подоходный налог с
физических лицрезидентов Кыргызской
Республики
60
58
53
53
Налог на доходы лицнерезидентов Кыргызской
Республики
10
8
11
10
Налог на прибыль
30
34
36
37
Налоги по специальным
режимам
18
15
15
11
Налоги не распределяемые по
категориям (налог на валовый
доход от Кумтора)
33
35
25
19
Таблица 4. Налоги на товары и услуги, в процентах
2010
Налог на товары и услуги,
всего
100
Общие налоги на товары и
услуги
91
12
2011
2012
100
100
90
2013 янв.сент.
100
100
90
100
100
89
100
Налог на добавленную
стоимость
80
83
84
82
Налог с продаж
20
17
16
18
Использована информация с веб-сайта Национального статистического комитета http://stat.kg/
28
Налог за пользование
автомобильными
дорогами
0
0
0
0
Акцизный налог
8
8
8
9
Налоги за пользование
недрами
1
1
2
2
Таблица 5. Налог на добавленную стоимость, в процентах
2010
2011
2012
2013 янв.сент.
Доля НДС в общих налоговых
доходах
37
38
40
41
Структура НДС, в процентах
100
100
100
100
НДС на товары и услуги,
производимые на территории
Кыргызской Республики
29
26
28
28
НДС на товары, ввозимые на
территорию Кыргызской
Республики
71
74
72
72
29
Приложение 2. Информация о налоговой задолженности
(по данным Государственной налоговой службы Кыргызской Республики)
Таблица 6
Информация о задолженности налогоплательщиков, млн. сомов13
Все виды деятельности, млн. сомов
2009г.
2010г.
2011г.
2013г. январьсентябрь
2012г.
Все
налоги
НДС
Все
налоги
НДС
Все
налоги
НДС
Все
налоги
НДС
Все
налоги
НДС
1
Взысканная и погашенная
задолженность
7,3
1,1
30,0
19,3
7,2
45,3
61,8
58,2
17,2
3,7
2
Списанная задолженность,
бежнадежная к взысканию
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
3
Общая совокупная
задолженность на начало
года
587,8
86,5
121,7
77,9
120,7
79,1
85,1
68,3
31,7
7,3
4
Общая сумма налоговых
доходов за год
5 867,7
2 174,7
4 566,4
1 681,0
6 399,8
2 606,4
14 161,7
3 752,4
9 216,0
3 380,7
13
по данным Управления по контролю за крупными налогоплательщиками Государственной налоговой службы при Правительстве Кыргызской Республики (УККН)
30
Таблица 7
Обрабатывающая промышленность, млн. сомов
2009г.
Все
налоги
2010г.
НДС
Все
налоги
2011г.
НДС
Все
налоги
2013г. январьсентябрь
2012г.
НДС
Все
налоги
НДС
Все
налоги
НДС
1
Взысканная и погашенная
задолженность
0,0
0,0
6,0
1,8
1,3
1,0
3,3
2,3
0,0
0,0
2
Списанная задолженность,
бежнадежная к взысканию
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
17,5
7,1
31,0
7,4
28,0
8,0
5,7
2,3
17,5
7,1
3
Общая совокупная
задолженность на начало
года
4
Общая сумма налоговых
доходов за год
789,2
253,0
753,9
258,9
1 316,6
415,0
1 236,6
323,6
789,2
253,0
Таблица 8
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды, млн.сомов
2009г.
2010г.
2011г.
2012г.
2013г. январьсентябрь
31
Все
налоги
НДС
Все
налоги
НДС
Все
налоги
НДС
Все
налоги
НДС
Все
налоги
НДС
1
Взысканная и погашенная
задолженность
5,5
0,0
20,3
17,2
0,0
39,5
55,1
54,2
4,7
2,6
2
Списанная задолженность,
бежнадежная к взысканию
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
107,6
29,9
81,5
68,9
81,5
62,5
62,4
59,2
5,1
2,6
3
Общая совокупная
задолженность на начало
года
4
Общая сумма налоговых
доходов за год
290,2
112,5
290,6
148,7
499,3
348,8
1 315,9
567,2
777,7
515,8
Таблица 9
Доля налоговой задолженности на начало года в общей сумме налоговых доходов за прошедший год
2010
2011
2012
2013
Обрабатывающая
промышленность
все налоги
3,9%
3,7%
0,4%
0,4%
НДС
2,9%
3,1%
0,6%
0,2%
Производство и распределение
электроэнергии, газа и воды
все налоги
28,1%
28,0%
12,5%
0,4%
НДС
61,2%
42,0%
17,0%
0,5%
Строительство
все налоги
0,6%
1,5%
5,3%
1,5%
НДС
0,8%
2,0%
4,5%
2,5%
32
Торговля; ремонт автомобилей,
бытовыз изделий и предметов
личного пользования
все налоги
0,5%
1,4%
0,5%
0,3%
НДС
0,0%
3,0%
0,0%
0,0%
Гостиницы и рестораны
все налоги
2,6%
0,0%
0,0%
0,0%
НДС
0,6%
0,0%
0,0%
0,0%
все налоги
2,1%
2,6%
1,3%
0,2%
НДС
3,6%
4,7%
2,6%
0,2%
Все виды деятельности
Таблица 10
Доля взысканной и погашенной задолженности в сумме налоговой задолженности на начало года
2009
2010
2011
2012
Обрабатывающая
промышленность
все налоги
0,1%
19,4%
4,6%
57,9%
НДС
0,0%
24,3%
12,5%
100,0%
Производство и распределение
электроэнергии, газа и воды
все налоги
5,1%
24,9%
0,0%
88,3%
НДС
0,0%
25,0%
63,2%
91,6%
Строительство
все налоги
55,7%
24,1%
87,5%
18,7%
НДС
65,3%
18,5%
89,1%
14,7%
все налоги
17,4%
25,0%
48,4%
5,1%
НДС
100,0%
22,2%
50,7%
100,0%
Торговля; ремонт автомобилей,
бытовыз изделий и предметов
личного пользования
33
Гостиницы и рестораны
Все виды деятельности
все налоги
0,0%
24,0%
НДС
2,8%
25,0%
все налоги
1,2%
24,6%
6,0%
72,6%
НДС
1,3%
24,8%
57,3%
85,3%
34
Таблица 11
Информация о задолженности плательщиков НДС
Все виды деятельности, млн.сом
2009
Все
налоги
№
п/
п
Начисленные проценты
2010
НДС
Все
налоги
2011
НДС
Все
налоги
2012
НДС
Все
налоги
2013
НДС
Все
налоги
НДС
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2 Пени
22,55
14,19
15,23
9,76
11,98
5,08
3,62
1,48
17,13
0,82
Финансовые штрафные
3 санкции
64,10
18,61
6,37
0,00
3,78
0,00
0,77
0,69
0,14
0,00
129,44
86,49
97,82
77,91
88,16
70,80
83,52
69,67
29,45
7,52
3,1 по налогам
Таблица 12
Обрабатывающая промышленность, млн.сом
2009
№
п/
Начисленные проценты
Все
налоги
0,00
2010
НДС
Все
налоги
0,00
0,00
2011
НДС
Все
налоги
0,00
0,00
2012
НДС
Все
налоги
0,00
0,00
2013
НДС
Все
налоги
НДС
0,00
0,00
0,00
35
п
2 Пени
1,50
0,64
5,70
2,20
6,10
0,00
0,36
0,21
0,35
0,01
Финансовые штрафные
3 санкции
2,40
0,31
3,70
0,00
3,70
0,00
0,04
0,00
0,12
0,00
13,60
7,14
21,50
7,40
12,90
0,40
5,40
2,30
17,60
0,79
3,1 по налогам
Таблица 13
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды, млн.сом
2009
2010
2011
2012
2013
Все
налоги
НДС
Все
налоги
НДС
Все
налоги
НДС
Все
налоги
НДС
Все
налоги
НДС
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2 Пени
10,80
7,30
9,00
7,50
4,70
4,00
0,16
0,01
1,15
0,69
Финансовые штрафные
3 санкции
57,70
18,30
2,40
0,00
0,06
0,00
0,01
0,00
0,00
0,00
39,00
29,90
70,00
68,90
65,20
62,50
62,20
59,10
4,00
2,60
№
п/
п
Начисленные проценты
3,1 по налогам
Таблица 14
Строительство, млн.сом
36
2009
НДС
Все
налоги
0,00
0,00
2 Пени
0,05
Финансовые штрафные
3 санкции
№
п/
п
Начисленные проценты
3,1 по налогам
Все
налоги
2010
2011
НДС
Все
налоги
0,00
0,00
0,02
0,00
0,00
0,00
1,30
0,75
2012
НДС
Все
налоги
0,00
0,00
0,00
0,05
0,02
0,00
0,80
0,54
2013
НДС
Все
налоги
НДС
0,00
0,00
0,00
0,00
0,02
1,40
1,18
2,40
0,12
0,01
0,00
0,70
0,69
0,00
0,00
1,60
0,38
8,60
5,90
3,60
3,50
37
Таблица 15
Расчёт коэффициента налогового бремени по видам деятельности в Кыргызской Республике за период 2010-2012 гг.
Показатели
2010 год
2011 год
Выручка от
реализаци
и
продукции
(работ,услу
г) и прочие
доходы
Общая
сумма
всех
уплаченн
ых
налогов
1 Сельское
хозяйство,
охота и лесное
хозяйство
0
2 Рыбоводство
0
2012 год
Налоговая
нагрузка
на
предприят
ие
Выручка от
реализаци
и
продукции
(работ,услу
г) и прочие
доходы
Общая
сумма
всех
уплаченн
ых
налогов
Налоговая
нагрузка
на
предприят
ие
Выручка от
реализаци
и
продукции
(работ,услу
г) и прочие
доходы
Общая
сумма
всех
уплаченн
ых
налогов
Налоговая
нагрузка
на
предприят
ие
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3 Горнодобываю
щая
промышленно
сть
29 988,62
4 383,9
0,15
41885,1
6 273,8
0,15
21 829,3
4 745,0
0,22
4 Обрабатываю
щая
промышленно
сть
11 923,18
614,2
0,05
9 173,02
756,44
0,08
9175,2
713,7
0,08
38
5 Производство
и
распределени
е
электроэнерги
и, газа и воды
5 852,84
612,0
0,10
12 465,41
569,54
0,05
6 819,25
858,79
0,13
6 Строительство
2 054,78
100,3
0,05
1 502,15
126,98
0,08
1 159,53
95,86
0,08
7 Торговля;
ремонт
автомобилей,
бытовых
изделий и
предметов
личного
пользования
24 383,70
836,6
0,03
37 913,40
1 283,53
0,03
43 052,41
1 675,18
0,04
8 Гостиницы и
рестораны
450,21
108,1
0,24
300,2
59,1157
0,20
361,9
55,0
0,15
9 Транспорт и
связь
16 641,76
2 131,3
0,13
21 497,05
2 331,34
0,11
20 821,5
3 666,40
0,18
10 Финансовая
деятельность
4 597,05
773,8
0,17
8123,9
607,4738
0,07
8250,5
840,4
0,10
11 Операции с
недвижимым
имуществом,
аренда и
предоставлени
е услуг
1 462,97
219,7
0,15
2 477,04
521,46
0,21
2 204,8
401,32
0,18
39
потребителям
12 Государственн
ое управление
13 Образование
148,2
28,4
0,19
122,9
141,84
27,3
0,22
148,2
0,00
0
158,3
14 Здравоохране
ние и
предоставлени
е социальных
услуг
564,7
3,351
0,01
26,89
3,24
0,12
32,38
5,70
0,18
15 Предоставлен
ие
коммунальных
, социальных и
персональных
услуг
396,64
71,7
0,18
98,5
10,2
0,10
101,7
11,4
0,11
40
250000,0
196110,2
200000,0
149154,6
150000,0
148597,9
130823,1
103452,1
100000,0
50000,0
77089,2
40328,8
48750,5
26665,1
22819,9
27640,6
31403,2
2869,8
3262,9
3946,0
5384,3
5751,2
7464,1
10022,0
12941,1
8879,1
10370,0
15008,9
1738,9
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
0,0
импорт товаров ТНВЭД
НДС на товары, ввозимые на территорию Кыргызской Республики
Рис. 2. Динамика поступлений от НДС на ввозимые товары и объемов импорта
41
Рис. 3. Динамика налоговых доходов и совокупной налоговой задолженности на начало года для крупных предприятий (по реестру
Управления по контролю за крупными налогоплательщиками), млн. сомов
42
Приложение 3. Информация об опыте других стран по администрированию НДС
Таблица 16
Динамика налоговых поступлений НДС в отдельных странах ОЭСР и России за период
2000-2007 гг.
Страна
2000
2002
2004
2007
Поступления
Поступления
Поступления
% отНДС% от
% отНДС% от
% отНДС% от
ВВП общих ВВП общих ВВП общих
налогов
налогов
налогов
ых
ых
ых
доходо
доходо
доходо
в*
в*
в*
8,0
18,8
8,2
18,7
7,9
18,4
6,7
18,1
6,7
19,1
6,9
19,5
6,8
18,4
6,4
18,1
6,2
17,9
9,5
19,3
9,6
20,1
9,7
19,9
6,1
17,8
5,8
17,0
6,1
17,5
6,5
15,4
6,2
15,0
5,9
14,3
6,9
17,4
7,2
19,2
7,3
19,6
8,0
23,4
7,9
22,9
8,0
23,7
6,9
20,5
7,0
21,2
7,8
24,5
Австрия
Великобритания
Германия
Дания
Испания
Италия
Нидерланды
Португалия
Республика
Словакия
Россия
6,3
19,3
7,0
21,4
6,3
Финляндия
8,2
17,4
8,1
18,2
8,5
Франция
7,3
16,5
7,0
16,2
7,2
Чешская
6,5
18,3
6,3
17,3
7,3
Республика
Швеция
8,7
16,9
8,9
18,5
8,9
Япония
2,5
9,1
2,5
9,6
2,5
Источники: данные ОЭСР http://stats.oecd.org/Index.aspx
Поступления
% отНДС% от
ВВП общих
налогов
ых
доходо
в*
7,7
18,4
6,7
18,2
7,0
19,4
10,4
21,2
6,1
16,5
6,2
14,4
7,5
19,8
8,8
24,1
6,8
23,0
20,7
19,5
16,5
19,2
6,9
8,4
7,1
6,5
23,8
19,4
16,4
17,9
18,3
9,6
9,2
2,6
19,1
9,3
Таблица 17
Стандартные затраты времени на обработку документации и на возмещение НДС в
странах ОЭСР
Австралия
Канада
Новая Зеландия
Длительность рассмотрения
14
21
15
требований о возмещении,
дней
Процент
требований
о
93,6
возмещении, рассмотренных
вовремя
Данные за 2006-2007 фискальные годы.
98,0
96,2
43
Источники: Australian Taxation Office; Canada Revenue Agency; New Zealand Inland Revenue
Department
Таблица 18
Риски администрирования НДС
Ввиду неполной уплаты НДС
Данная схема предполагает наличие сговора между
Мошенничество в связи с контрагентами, предусматривающего посредством искажения
исчезновением продавца
цен реализации сосредоточение основного объема
(фирмы-однодневки)
налогооблагаемого оборота по НДС в фирме-однодневке,
которая впоследствии исчезает, не заплатив налог в бюджет
Занижение размеров
Фирма не отражает полный объем товарооборота (поддельные
товарооборота, в том
накладные, трансфертные цены и пр.) и тем самым занижает
числе кассовых операций
платежи налога в бюджет
Мошенничество при
Занижение таможенной стоимости импортируемых товаров, в
импортных операциях результате чего происходит недооценка налоговой базы по НДС
Ввиду завышения налога на ресурсы
Фиктивные
возвраты
Фирма предоставляет ложные документы на возмещение НДС из
бюджета
Неправильная классификация покупок
Фирма претендует на налоговые вычеты, представляя личные
потребительские расходы как издержки хозяйственной деятельности
Вымышленные или
измененные счетафактуры
Фирма составляет или изменяет счета-фактуры в целях
завышения суммы вычетов
Мошенничество при
Фирма составляет ложные экспортные счета-фактуры на
экспортных операциях неэкспортируемые товары в целях получения налоговых вычетов
(возмещений)
Источник: Value-added taxes: Lessons Learned from Other Countries on Compliance Risks,
Administrative Costs, Compliance Burden, and Transition, 2008
Основная критика НДС сводится к тому, что НДС является тяжело
администрируемым налогом. Мировой опыт показывает, что проблемы с
44
администрированием НДС возрастают по мере увеличения числа освобождений и
льготных ставок.
Еще одним упреком в неэффективности применения НДС является то, что налог
стимулирует уход некоторых легко скрываемых видов деятельности в теневую экономику
и способствует хищениям бюджетных средств путем неправомерного использования
возмещений.
Наиболее типичные риски администрирования НДС связаны либо с занижением
подлежащего обложению оборота товаров (работ, услуг), в том числе посредством
искажения цен реализации при наличии сговора между контрагентами, включая
короткоживущие предприятия, один из которых имеет налоговые преференции
(например, применяет специальные налоговые режимы или пользуется освобождениями
по НДС), либо с фирмами однодневками, которые полностью уклоняются от уплаты НДС.
Зависимость НДС от налоговых вычетов и возмещений делает его более уязвимым в
плане рисков администрирования, чем подоходный или налог на розничные продажи.
Так, предприятия, которые платят больший входной НДС по сравнению с исходящим,
имеют право на возврат средств. К таким предприятиям относятся, как правило, компании
на низших уровнях передела (например, сельхозпроизводители), экспортеры,
организации, пользующиеся пониженной ставкой налога. Предоставление фальшивых
(фиктивных) требований к возмещению НДС может повлечь за собой хищение денежных
средств из бюджета.
Оценка реальных размеров потерь для бюджета от применения различных схем
уклонения от уплаты НДС или его возмещения носит в основном экспертный характер. В
европейских потери от неуплаты НДС в результате мошенничества составляют около 10%
общего объема поступлений налога.
45
Приложение 4. Правовая экспертиза
Экспертное заключение
по результатам проведенной правовой экспертизы проекта
Закона КР «О реструктуризации задолженности по начисленным процентам, пени,
финансовым и штрафным санкциям»
1. Сведения о проекте
На рассмотрение группе экспертов представлен законопроект «О реструктуризации
задолженности по начисленным процентам, пени, финансовым и штрафным санкциям»,
инициируемый депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Измалковой А.Н.
К проекту приложена справка-обоснование.
Необходимо отметить, что ранее, начиная с 2005 года, были приняты 3 закона и
Декрет, регулирующие вопросы реструктуризации налоговой задолженности и
соответствующие поlзаконные нормативные акты:
ДЕКРЕТ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА КР от 28 июля 2010 года ВП N 113 "О
реструктуризации задолженности по начисленным процентам, пени, штрафным санкциям
и списании безнадежной задолженности субъектов предпринимательства, которым
нанесен ущерб в результате обстоятельств непреодолимой силы"
ЗАКОН КР от 31 декабря 2008 года N 281 "О реструктуризации задолженности
основных поставщиков электроэнергии по основным долгам, начисленным процентам,
пени, финансовым и штрафным санкциям по налоговым, таможенным платежам и
кредитам, а также о списании начисленной пени электрораспредкомпаниями
потребителям электроэнергии"
ЗАКОН КР от 15 мая 2008 года N 84 "О реструктуризации задолженности по
начисленным процентам, пени, финансовым, штрафным санкциям и безнадежной
задолженности"
ПОЛОЖЕНИЕ о порядке реструктуризации задолженности по начисленным
процентам, финансовым, штрафным санкциям и безнадежной задолженности
(утверждено приказом Госкомналогов КР от 25 июня 2008 года N 59)
ЗАКОН КР от 12 марта 2005 года N 50 "О реструктуризации задолженности по
начисленным процентам, финансовым и штрафным санкциям"
ПРИКАЗ ГОСНАЛОГИНСПЕКЦИИ КР от 18 мая 2005 года N 11 "Об утверждении формы
акт-сверки по реструктуризации налоговой задолженности налогоплательщика"
2. Определение предмета регулирования, важности и необходимости
законопроекта для регулирования вопроса реструктуризации налоговой задолженности
по НДС
46
Статьей 55 Конституции Кыргызской Республики предусмотрено, что граждане
обязаны платить налоги и сборы в случаях и порядке, предусмотренных законом.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы
налогообложения является Налоговый Кодекс Кыргызской Республики (далее «НК КР»).
В соответствии со ст.33 НК КР в Кыргызской Республике устанавливаются
общегосударственные налоги, местные налоги, а также специальные налоговые режимы.
Общегосударственными налогами являются налоги, устанавливаемые НК КР и
обязательные к уплате на всей территории Кыргызской Республики. Местными налогами
признаются налоги, устанавливаемые НК КР и вводимые в действие нормативными
правовыми актами местных кенешей, обязательные к уплате на территориях
соответствующих административно-территориальных единиц.
К общегосударственным видам налогов относятся:
1) подоходный налог;
2) налог на прибыль;
3) налог на добавленную стоимость;
4) акцизный налог;
5) налоги за пользование недрами;
6) налог с продаж.
К местным налогам относятся:
1) земельный налог;
2) налог на имущество.
К специальным налоговым режимам относятся:
1) налог на основе обязательного патента;
2) налог на основе добровольного патента;
3) упрощенная система налогообложения на основе единого налога;
4) налоги на основе налогового контракта;
5) налоговый режим в свободных экономических зонах;
6) налог на специальные средства;
7) налоговый режим в Парке высоких технологий.
Рассматриваемый законопроект затрагивает вопросы реструктуризации
задолженности по начисленным процентам, пени, финансовым и штрафным санкциям,
начисленным за несвоевременную оплату налога на добавленную стоимость (далее
«НДС).
Согласно статье 225 НК КР НДС является формой изъятия в доход бюджета части
стоимости всех облагаемых поставок на территории Кыргызской Республики, а также
облагаемого импорта. При этом в соответствии со статьей 226 НК КР налогоплательщиком
НДС является облагаемый субъект, а также субъект, осуществляющий облагаемый
импорт. Под облагаемым субъектом НК КР предусматривает налогоплательщика, который
зарегистрировался как плательщик НДС, или обязан зарегистрироваться в таком качестве.
При этом обязанность пройти регистрацию в качестве плательщика НДС возникает, если
налогоплательщик в течение последних 12 месяцев осуществлял поставки товаров, работ
и услуг, облагаемых НДС, стоимость которых составила сумму, превышающую 4,000,000
47
сомов. Это дает экспертам основание сделать вывод о том, что плательщиками НДС
является крупные субъекты экономической деятельности.
В соответствии со статьей 270 НК КР при уплате НДС в бюджет облагаемому субъекту
предоставляется право зачета суммы НДС, уплаченной или подлежащей уплате за
приобретенные материальные ресурсы, используемые для создания облагаемых
поставок. В случае если приобретаемые материальные ресурсы используются
облагаемым субъектом частично для создания облагаемых поставок, а частично для
освобожденных и необлагаемых поставок, учитывается сумма НДС за приобретенные
материальные ресурсы, определенная исходя из удельного веса их использования в
облагаемых поставках. Существующая экономическая ситуация свидетельствует о том, что
крупные производители не имеют возможности осуществлять зачет НДС в связи с тем, что
материальные ресурсы, приобретаемые для создания облагаемых поставок, зачастую
приобретаются у субъектов, не являющихся плательщиками НДС, что делает норму НК КР
регулирующую процесс зачета НДС, неработающей и увеличивает обязательства крупных
налогоплательщиков перед бюджетом.
Администрирование НДС по облагаемым поставкам на территории Кыргызской
Республики осуществляют органы налоговой службы, а НДС на импорт – таможенные
органы. В соответствии со статьей 219 Таможенного кодекса Кыргызской Республики
налог на добавленную стоимость с облагаемого импорта устанавливается налоговым
законодательством Кыргызской Республики.
Оплата налогов должна производиться в сроки, предусмотренные НК КР. Согласно
части 1 статьи 79 налогоплательщику может быть предоставлены отсрочка или рассрочка
по уплате суммы налоговой задолженности, которая представляет собой изменение
срока ее уплаты на срок от одного месяца до 3 лет с единовременной уплатой
налогоплательщиком суммы налоговой задолженности (и/или поэтапной уплаты
налогоплательщиком суммы налоговой задолженности в следующих случаях:
1) причинения налогоплательщику ущерба в результате обстоятельств
непреодолимой силы;
2) задержки налогоплательщику финансирования или оплаты из бюджета за
поставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги этим
налогоплательщиком, а также в рамках деятельности в соответствии с законодательством
Кыргызской Республики о государственно-частном партнерстве;
3) если финансовое или имущественное положение налогоплательщика исключает
возможность единовременной уплаты суммы налоговой задолженности в том случае,
когда предоставление отсрочки и/или рассрочки будет способствовать исполнению
налогового обязательства.
Отсрочка и/или рассрочка могут быть предоставлены по одному или нескольким
налогам.
При этом необходимо отметить, что если отсрочка или рассрочка предоставлена в
связи с финансовым или имущественным положением налогоплательщика,
исключающим возможность единовременной уплаты суммы налоговой задолженности,
на сумму налоговой задолженности начисляются проценты исходя из двукратной учетной
ставки НБКР от суммы отсроченной или рассроченной суммы налоговой задолженности.
48
Проценты начисляются за каждый день периода, в котором предоставлена отсрочка или
рассрочка. На весь период отсрочки или рассрочки пеня и налоговые санкции не
начисляются на отсроченную или рассроченную сумму налоговой задолженности.
Однако, в случае, если налогоплательщик нарушил условия отсрочки или рассрочки и
нарушил установленные налоговыми органами установленные сроки оплаты налогов, на
сумму такой просроченной налоговой задолженности будет начисляться пеня,
установленная НК КР.
В соответствии со статьей 71 НК КР пеней признается денежная сумма, которую
должен выплатить налогоплательщик в случае неисполнения или просрочки исполнения
налогового обязательства. При этом сумма пени начисляется и уплачивается независимо
от применения мер принудительного исполнения налогового обязательства, а также иных
мер ответственности за налоговое правонарушение. Пеня начисляется за каждый
календарный день просрочки исполнения налогового обязательства, начиная со дня,
следующего за днем, установленным для исполнения налогового обязательства, и не
может превышать 100% размера суммы недоимки налогоплательщика. Сумма пени
начисляется в размере, равном 0,09% размера недоимки за каждый день просрочки.
Кроме пени за несвоевременное исполнение налогового обязательства НК КР
предусматривает обязанность налогоплательщика выплатить налоговые санкции.
Согласно ст. 139 НК КР налоговая санкция является мерой ответственности за совершение
налогового правонарушения. Статьей 142 НК КР предусмотрено, что в случае, если сумма
налога, указанная в налоговой отчетности, занижена по сравнению с суммой налога,
которая должна была быть указана в налоговой отчетности, к налогоплательщику:
1) при занижении суммы налога в размере до 2 процентов к совокупному годовому
доходу за год, предшествующий проверяемому календарному году, - налоговая санкция
не применяется;
2) при занижении суммы налога в размере от 2 до 5 процентов к совокупному
годовому доходу за год, предшествующий проверяемому календарному году, применяется налоговая санкция в размере 50 процентов от суммы занижения налога;
3) при занижении суммы налога в размере свыше 5 процентов к совокупному
годовому доходу за год, предшествующий проверяемому календарному году, применяется налоговая санкция в размере 100 процентов от суммы занижения налога.
При этом необходимо отметить, что под занижением суммы налогов понимается не
только умышленное занижение (укрытие) доходов от налогов, но и допущение ошибки
при осуществлении расчетах налоговой базы, включая технические, неправильное
применение налогового законодательства и т.д., т.е. неумышленное нарушение
требований налогового законодательства. Допущение подобного нарушения влечет
наложение двойной экономической санкции – пени и налоговой санкции, что
противоречит принципу недопущения двойной ответственности за одно и то же
правонарушение.
Более того, в соответствии со статьей 346 Кодекса об административной
ответственности (далее «КоАТ») подобные нарушения будет признаны уклонением от
налогообложения, в связи с чем на налогоплательщика будет наложено
административное взыскание в виде штрафа:
- на должностных лиц - в размере до ста расчетных показателей,
- на юридических лиц - в размере до двухсот расчетных показателей.
Также КоАТ предусматривает ответственность за занижение суммы налога. Так в
соответствии со ст. 352 занижение суммы налога, которую необходимо было указать в
49
единой налоговой декларации, влечет наложение административного штрафа на
должностных лиц - сто расчетных показателей.
При этом факт отсутствия денежных средств для оплаты начисленных налогов, пени,
и/или налоговых санкций может стать основанием для наложения административного
штрафа за невыполнение требований, указанных в уведомлении об уплате налоговой
задолженности, в срок, указанный в нем. Только факт отсутствия возможности оплатить
начисленные налоги в установленный в уведомлении срок влечет дополнительную
экономическую санкцию в виде административного штрафа, налагаемого на должностных
лиц, в размере до ста расчетных показателей.
Еще одним негативным последствием невозможности оплатить налоги является
ограничение возможности налогоплательщика использовать расчетные счета в банках,
поскольку при наличии просроченной задолженности по налогам органы налоговой
службы в соответствии со статьей 74 НК КР выставляют на расчетный счет
налогоплательщика налоговое платежное требование, которое в обязательном и
приоритетном порядке подлежит исполнению банком до полного погашения налоговой
задолженности. В результате, при отсутствии у налогоплательщика денежных средств для
погашения такой задолженности, в связи с необходимостью дальнейшего осуществления
деятельности, он вынужден выводить свои денежные обороты из безналичных в
наличные, что только увеличивает риск ухода такого налогоплательщика в тень.
Еще более плачевная ситуация имеет место в том случае, если налогоплательщику
начислено налогов на сумму более 500,000 сом, которые не были оплачены в
установленный срок, в результате чего в соответствии со ст. 213 Уголовного кодекса
Кыргызской Республики (далее «УК КР») налогоплательщик привлекается к уголовной
ответственности за уклонение от уплаты налогов и наказывается штрафом в размере от
трехсот до пятисот минимальных месячных заработных плат либо лишением права
занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на
срок до пяти лет, либо лишением свободы на срок от одного года до трех лет. В случае,
если сумма неуплаченных в срок налогов превышает 1,000,000 сом наказание выражается
в лишении свободы на срок от трех до пяти лет с конфискацией имущества.
Анализ законодательства дает основания сделать вывод о том, что неисполнение
налогового обязательства в установленный срок налагает на налогоплательщика
существенные как экономические, так и правовые санкции, что, при наличии
экономических предпосылок, связанных с имевшими место экономическим кризисом,
политической нестабильностью в стране в последние несколько лет, подвергает ряд
предприятий, которые, в силу объективных причин, не имеют возможность оплатить
начисленные налоги, серьезным правовым и экономическим рискам, выражающимся в
увеличении налоговой задолженности на сумму начисляемых пени и налоговых санкций,
а также суммы административного или уголовного штрафа. В этой связи предлагаемый
законопроект направлен на реструктуризацию задолженности по штрафных санкциям
(процентам, пене, налоговым санкциям), сформировавшейся в течение длительного
периода времени под воздействием экономических предпосылок, слабой системы
администрирования налогов и направлена на сбор недоимок по НДС, подлежащих
оплате в прошедшем периоде, что увеличит доходную часть бюджета, улучшит
финансовое положение крупных предприятий и позволит начать их налоговую жизнь с
чистого листа.
3. Анализ законопроекта на предмет соответствия законодательству Кыргызской
Республики
50
1) Анализ положений проекта закона на соответствие нормам Конституции
Кыргызской Республики.
Проанализировав рассматриваемый проект Закона на предмет соответствия
нормам Конституции Кыргызской Республики в вопросах налогообложения, рабочая
группа приходит к выводу, что представленный на экспертизу законопроект полностью
соответствует нормам Конституции.
Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 13 Конституции Кыргызской Республики на
территории Кыргызской Республики действует единая налоговая система, право
установления налогов принадлежит Жогорку Кенешу, а законы, устанавливающие новые
налоги и ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.
Согласно статье 55 Конституции Кыргызской Республики граждане обязаны платить
налоги и сборы в случаях и порядке, предусмотренных законом. В соответствии со статьей
79 Конституции Кыргызской Республики депутат Жогорку Кенеша Кыргызской Республики
обладает правом законодательной инициативы.
Таким образом, соблюдены требования как к виду нормативного правового акта,
которым могут регулироваться как вопросы налогообложения, в том силе и
освобождения от обязательств по оплате налоговых и связанных с ними платежей –
Закон, так и к субъекту, обладающему правом законодательной инициативы – Депутат
Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.
Согласно части 4 статьи 5 НК КР решение о списании налоговой задолженности
субъектов принимается отдельным законом. Таким образом, предлагаемый законопроект
соответствует требованиям НК КР.
Принимая во внимание, что законопроект не устанавливает новые налоги и не
ухудшает положение налогоплательщиков, а наоборот, освобождает от обязательств по
оплате пени и налоговых санкций, начисленных за просрочку оплаты налогов, то ему
может быть предана обратная сила, т.е. распространено его действие на правоотношения
в сфере налогообложения, возникшие до введения его в действие – что и имеет место и
выражается в реструктуризации задолженности по процентам, пени и налоговым
санкциям для плательщиков НДС, оплативших просроченную задолженность по
начисленным налогам в порядке и сроки, установленные законопроектом.
2) Анализ положений проекта закона на соответствие положениям
международных договоров в области налогообложения, участником которых является
Кыргызская Республика.
Кыргызстан заключил различные международные соглашения в налогообложения.
Однако все они в основном являются двухстронними соглашения, направленными на
устранение двойного налогообложения (Таблица 2). Данными соглашения не
регулируются внутренние вопросы реструктуризации налоговой задолженности, в связи с
51
чем проект закона не вступает с ними в противоречие. При этом между Кыргызской
Республикой и Международным Валютным Фондом заключен Меморандум об
экономической и финансовой политике на 2011-2014 гг, согласно которому Правительство
Кыргызской Республики приняло на себя обязательство не вводить новые налоговые
льготы на период действия программы, поддерживаемой Фондом. Однако, принимая во
внимание, что нормы НК КР в качестве налоговых льгот предусматривают полное или
частичное освобождение от налога, списание процентов, пени и налоговых санкций не
может рассматриваться как налоговая льгота.
В этой связи проведенным анализом противоречий проекта закона с
международными соглашениями, стороной которых является Кыргызстан, не выявлено.
3) Анализ положений проекта закона на соответствие законам Кыргызской
Республики, регулирующим вопросы налогообложения и ответственности в этой области.
Законодательная база в области налогообложения в Кыргызской Республике
определяется целым рядом законов. Это, в частности, НК КР, ТК КР, УК КР, КоАО КР и
также ряд других.
Согласно части 4 статьи 5 НК КР решение о списании налоговой
задолженности субъектов принимается отдельным законом. Таким образом,
предлагаемый законопроект соответствует требованиям НК КР по форме нормативного
правового акта, предусматривающего списание налоговой задолженности.
В соответствии с частью 3 статьи 14 НК КР налоговое законодательство может иметь
обратную силу, если оно:
1) отменяет налог;
2) снижает размер ставки налога;
3) освобождает от обязанности участника налоговых правоотношений;
4) освобождает от ответственности или смягчает ответственность за нарушение
требований налогового законодательства Кыргызской Республики;
5) устанавливает дополнительные гарантии защиты прав участника налоговых
правоотношений;
6) иным образом улучшает положение участника налоговых правоотношений.
Принимая во внимание, что законопроект не устанавливает новые налоги и не
ухудшает положение налогоплательщиков, а наоборот, освобождает от обязательств по
оплате начисленных процентов, пени и налоговых санкций, начисленных за просрочку
оплаты налогов, то ему может быть предана обратная сила, т.е. распространено его
действие на правоотношения в сфере налогообложения, возникшие до введения его в
действие.
52
Таким образом, экспертиза положений законопроекта показала, что он не
противоречит законодательству Кыргызской Республики, регулирующему вопросы
налогообложения.
4) Проверка правильности использования употребляемых в проекте закона
понятий и терминов.
Рассматриваемый проект Закона регулирует вопросы реструктуризации
задолженности по начисленным процентам, пеням, финансовым и штрафным санкциям.
Так, часть 1 статьи 1 предусматривает, что реструктуризации подлежит задолженность
субъекта, зарегистрированного как плательщик НДС. Часть 2 той же статьи предусмотрено
определение задолженности – это налоги, таможенные платежи, подлежащие к уплате в
бюджет, и начисленные по ним проценты, пени, финансовые и штрафные санкции.
При этом в соответствии со статьей 9 Таможенного кодекса Кыргызской
Республики (далее - ТК КР) таможенные платежи – это таможенная пошлина, налоги,
таможенные сборы, взимаемые в установленном порядке таможенными органами в
соответствии с налоговым и таможенным законодательством. При этом далее, кроме
статьи 1 проекта закона, термин «таможенные платежи» не используется. В этой связи, на
наш взгляд, при подготовке проекта закона под таможенными платежами
подразумевался налог на импорт, тогда как налог на импорт является налогом,
администрируемым таможенными органами в соответствии с НК КР. В этой связи
представляется правильным исключить из части 2 статьи 1 проекта закона выражение
«таможенные платежи».
Проведя анализ норм НК КР предлагаем заменить термин «задолженность» на
«Налоговая задолженность» и изложить ее как «сумма недоимки, а также неуплаченные
суммы процентов, пени и налоговых санкций», так как ни в НК КР, ни в ТК КР не
используется термин «финансовые и штрафные санкции». А также по всему тексту
законопроекта слова «финансовые и штрафные санкции» заменить на слова «налоговые
санкции» в соответствующих падежах, а термин «налоговые санкции» изложить как
«санкции, налагаемые на налогоплательщика, в соответствии с Налоговым кодексом
Кыргызской Республики.»
Также не соответствует НК КР использованный в проекте закона термин
«проценты». В соответствии со статьей 79 НК КР отсрочка или рассрочка по уплате суммы
налоговой задолженности представляет собой изменение срока ее уплаты при наличии
оснований, на срок от одного месяца до 3 лет с единовременной уплатой
налогоплательщиком суммы налоговой задолженности (отсрочка) и/или поэтапной
уплаты налогоплательщиком суммы налоговой задолженности (рассрочка), с выплатой
процентов на сумму отсроченный или рассроченной задолженности по налогам. Таким
образом, определение процентов как сумм, начисленных в соответствии с Налоговым и
Таможенным кодексами Кыргызской Республики за несвоевременную уплату в
установленные сроки налогов и таможенных платежей, противоречит НК КР. В этой связи
предлагаем изложить данный термин в следующей редакции «Проценты - суммы,
начисленные в соответствии с Налоговым кодексами Кыргызской Республики на сумму
отсроченной или рассроченной задолженности по налогам.»
53
Принимая во внимание, что статья 2 проекта закона определяет
последовательность оплаты налоговой задолженности и не предусматривает
таможенные платежи, предлагается определение пени изложить как «пеня - денежная
сумма, начисленная в соответствии с Налоговым кодексом Кыргызской Республики, на
сумму неоплаченного в срок налога.»
Часть 3 статьи 2 проекта закона предусматривает, что налогоплательщик имеет
право на продление срока платежа после реструктуризации, в соответствии с
требованиями Налогового кодекса Кыргызской Республики. При этом хотелось бы
отметить, что НК КР не предусматривает такой процесс, как продление срока платежа.
Статьей 79 НК КР предусмотрена отсрочка или рассрочка платежа по налогу. Кроме того
имеет место неправильная ссылка на пункт 1 так как случай реструктуризации, указанный
там, предполагает отсутствие какой-либо задолженности после полной оплаты
задолженности по основной сумме налогов. В этой связи часть 3 статьи 2 проекта закона
предлагается изложить в следующей редакции «Налогоплательщик имеет право на
изменение срока уплаты налоговой задолженности после ее реструктуризации,
предусмотренной пунктами 2 и 3 части 1 настоящей статьи, в соответствии с Налоговым
кодексом Кыргызской Республики.»
5) Наличие бланкетных и (или) отсылочных положений проекта закона.
По определению, бланкетная норма - норма, которая предоставляет публичным
органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения,
запреты, санкции и другое.
Экспертиза законопроекта показала, что он не содержит бланкетных норм.
Также по определению, отсылочная норма - норма, которая называет в общей
форме, какие правила необходимо исполнять, а конкретное содержание этих правил
дается в других нормативных правовых актах.
При этом отмечаем, что правила юридической техники допускают наличие
отсылочных норм общего характера. Следует отметить, что экспертиза выявила наличие в
законопроекте отсылочных положений общего характера, которые предусмотрены для
избежания дублирования норм, содержащихся в НК КР, и не создают препятствий в
реализации норм проекта закона.
4. Выводы и рекомендации
По результатам проведенной правовой экспертизы рабочая группа приходит к
выводу о том, что проект закона подготовлен в соответствии с Конституцией.
54
Законодательная инициатива принадлежит надлежащему субъекту, форма нормативного
правового акта – Закон – соответствует требованиям НК КР. Проект закона облегчает
налоговое бремя, в связи с чем может иметь обратную силу, т.е. применяться к
правоотношениям, возникшим до введения его в действие.
Кроме того, рабочая группа считает необходимым отметить, что в проекте закона
используется ряд терминов, которые не соответствуют законодательству в сфере
налогообложения, в связи с чем предлагается внести определенные коррективы в
указанные в настоящем заключении нормы, в том силе изменить наименование Закона и
изложить его как Закон КР «О реструктуризации задолженности по начисленным
процентам, пени и налоговым санкциям».
Таблица 2
ПРОТОКОЛ от 15 мая 1992 года об унификации подхода и заключения соглашений
об избежании двойного налогообложения доходов и имущества
ПРОТОКОЛ от 22 ноября 2007 года о внесении изменений в Соглашение об
освобождении от уплаты таможенных пошлин, налогов и выдачи специальных
разрешений за провоз нормативных документов, эталонов, средств измерений и
стандартных образцов, провозимых с целью проверки и метрологической аттестации от
10 февраля 1995 года
ПРОТОКОЛ от 13 апреля 1999 года (К Соглашению между Правительством КР и
Правительством Республики Индия об избежании двойного налогообложения и
предотвращении уклонения от уплаты в отношении налогов на доход и на капитал)
ПРОТОКОЛ от 16 июня 1998 года об обмене оперативной информацией по вопросам
соблюдения налогового законодательства между налоговыми службами государств участников Договора от 29 марта 1996 года
КОНВЕНЦИЯ от 25 января 1988 года о взаимной административной помощи в
налоговых вопросах
МНОГОСТОРОННЕЕ СОГЛАШЕНИЕ от 27 мая 1977 года об устранении двойного
налогообложения доходов и имущества физических лиц
МНОГОСТОРОННЕЕ СОГЛАШЕНИЕ от 19 мая 1978 года об устранении двойного
налогообложения доходов и имущества юридических лиц
55
СОГЛАШЕНИЕ от 24 ноября 1981 года СССР и ФРГ об избежании двойного
налогообложения доходов и имущества
СОГЛАШЕНИЕ от 1 июля 1999 года между Кыргызской Республикой и Турецкой
Республикой об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения в
отношении налогов на доход
СОГЛАШЕНИЕ от 18 сентября 2001 года между Кыргызской Республикой и
Республикой Австрия об избежании двойного налогообложения и предотвращении
уклонения от налогообложения в отношении налогов на доход и на капитал
СОГЛАШЕНИЕ от 1 декабря 2005 года между Кыргызской Республикой и
Федеративной Республикой Германия об избежании двойного налогообложения и
предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и
имущество
СОГЛАШЕНИЕ от 13 марта 1992 года между правительствами государств-участников
Содружества Независимых Государств о согласованных принципах налоговой политики
СОГЛАШЕНИЕ от 10 февраля 1995 года об освобождении от уплаты таможенных
пошлин, налогов и выдачи специальных разрешений за провоз нормативных документов,
эталонов, средств измерений и стандартных образцов, провозимых с целью проверки
калибровки, сличения и метрологической аттестации
СОГЛАШЕНИЕ от 8 апреля 1997 года между Кыргызской Республикой и Республикой
Казахстан об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от
налогообложения в отношении налогов на доход и на капитал
СОГЛАШЕНИЕ от 25 ноября 1998 года о принципах взимания косвенных налогов при
экспорте и импорте товаров (работ, услуг) между государствами-участниками
Содружества Независимых Государств
СОГЛАШЕНИЕ от 4 июня 1999 года между государствами-участниками Содружества
Независимых Государств о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам соблюдения
налогового законодательства и борьбы с нарушениями в этой сфере
56
СОГЛАШЕНИЕ от 11 декабря 2012 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Республики Корея об избежании двойного
налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов в отношении налогов
на доходы и капитал
СОГЛАШЕНИЕ от 18 февраля 1997 года о принципах взимания налога на
добавленную стоимость при экспорте и импорте товаров (работ, услуг) между
Правительством Кыргызской Республики и Правительством Республики Казахстан
СОГЛАШЕНИЕ от 6 мая 1998 года между Кыргызской Республикой и Республикой
Таджикистан о принципах взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров
(работ, услуг)
СОГЛАШЕНИЕ от 6 мая 1998 года между Кыргызской Республикой и Республикой
Таджикистан об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от
уплаты налогов на доходы и капитал
СОГЛАШЕНИЕ от 10 марта 2000 года о взаимодействии государств - участников
Содружества Независимых Государств по сближению механизма налогообложения на
железнодорожном транспорте
СОГЛАШЕНИЕ от 24 декабря 1996 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Республики Узбекистан об избежании двойного
налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов на прибыль и на доход
СОГЛАШЕНИЕ от 11 июня 1997 года между Правительством Кыргызской Республики
и Правительством Республики Казахстан о принципах взимания акцизного налога при
экспорте и импорте товаров
СОГЛАШЕНИЕ от 26 июня 1997 года между Правительствам Кыргызской Республики
и Правительством Республики Беларусь об избежании двойного налогообложения и
предотвращении уклонения от уплаты налогов в отношении налогов на доходы и
имущество
СОГЛАШЕНИЕ от 20 сентября 1997 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Республики Узбекистан о принципах взимания косвенных
57
налогов при экспорте и импорте товаров (работ, услуг)
СОГЛАШЕНИЕ от 16 октября 1997 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Украины об избежании двойного налогообложения и
предотвращении уклонения от уплаты налогов на доходы и капитал
СОГЛАШЕНИЕ от 16 октября 1997 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Украины о сотрудничестве и взаимной помощи по
вопросам соблюдения налогового законодательства
СОГЛАШЕНИЕ от 16 октября 1997 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Украины о принципах взимания косвенных налогов при
экспорте и импорте товаров (работ, услуг)
СОГЛАШЕНИЕ от 4 июня 1998 года между Правительством Кыргызской Республики и
Правительством Канады об избежании двойного налогообложения и предотвращения
уклонения от уплаты в отношении налогов на доход и капитал
СОГЛАШЕНИЕ от 30 сентября 1998 года между Правительством Российской
Федерации и Правительством Кыргызской Республики о сотрудничестве и взаимной
помощи по вопросам соблюдения налогового законодательства
СОГЛАШЕНИЕ от 19 ноября 1998 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Республики Польша об избежании двойного
налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении
налогов на доход и капитал
СОГЛАШЕНИЕ от 13 января 1999 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Российской Федерации об избежании двойного
налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов на доходы
СОГЛАШЕНИЕ от 13 апреля 1999 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Республики Индия об избежании двойного
налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты в отношении налогов на доход
СОГЛАШЕНИЕ от 26 августа 1999 года между Правительством Российской Федерации
58
и Правительством Кыргызской Республики о сотрудничестве и обмене информацией в
области борьбы с нарушениями налогового законодательства
СОГЛАШЕНИЕ от 4 декабря 1999 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Монголии об избежании двойного налогообложения и
предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доход и
капитал
СОГЛАШЕНИЕ от 10 октября 2000 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Российской Федерации о принципах взимания косвенных
налогов во взаимной торговле
СОГЛАШЕНИЕ от 17 ноября 2000 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Малайзии об избежании двойного налогообложения и
предотвращении уклонения от уплаты в отношении налогов на доход
СОГЛАШЕНИЕ от 14 декабря 2000 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве и обмене
информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства
СОГЛАШЕНИЕ от 20 января 2001 года между Правительством Республики Беларусь и
Правительством Кыргызской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи по
вопросам соблюдения налогового законодательства
СОГЛАШЕНИЕ от 26 января 2001 года между Кыргызской Республикой и
Швейцарской Конфедерацией об избежании двойного налогообложения в отношении
налогов на доход и на капитал
СОГЛАШЕНИЕ от 25 января 2002 года об обмене информацией между налоговыми и
таможенными органами государств-членов Евразийского экономического сообщества
СОГЛАШЕНИЕ от 30 марта 2002 года о таможенном и налоговом контроле за
производством и оборотом этилового спирта, алкогольной, спиртосодержащей и
табачной продукции на территориях государств-членов ЕврАзЭС
СОГЛАШЕНИЕ от 4 апреля 2002 года между Правительством Кыргызской Республики
59
и Правительством Республики Армения о сотрудничестве и взаимной помощи по
вопросам соблюдения налогового законодательства
СОГЛАШЕНИЕ от 29 апреля 2002 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Исламской Республики Иран об избежании двойного
налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении
налогов на доход и капитал
СОГЛАШЕНИЕ от 24 июня 2002 года между Правительством Кыргызской Республики
и Правительством Китайской Народной Республики об избежании двойного
налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов на доход
СОГЛАШЕНИЕ от 3 апреля 2003 года между Кыргызской Республикой и Финляндской
Республикой об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доход
СОГЛАШЕНИЕ от 17 апреля 2004 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Республики Молдова об избежании двойного
налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов на доход и на капитал
СОГЛАШЕНИЕ от 18 января 2005 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Исламской Республики Пакистан об избежании двойного
налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов на доход
СОГЛАШЕНИЕ от 3 июня 2005 года о сотрудничестве государств - участников
Содружества Независимых Государств в борьбе с налоговыми преступлениями
СОГЛАШЕНИЕ от 7 декабря 2006 года между Правительством Кыргызской
Республики и Правительством Латвийской Республики об избежании двойного
налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении
налогов на доход
СОГЛАШЕНИЕ от 25 января 2008 года о принципах взимания косвенных налогов при
экспорте и импорте товаров, выполнении работ, оказании услуг в таможенном союзе
СОГЛАШЕНИЕ от 15 мая 2008 года между Правительством Кыргызской Республики и
Правительством Литовской Республики об избежании двойного налогообложения и
60
предотвращения уклонения от налогообложения в отношении налогов на доход
СОГЛАШЕНИЕ от 30 марта 2012 года между Правительством Кыргызской Республики
и Правительством Азербайджанской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи по
вопросам соблюдения налогового законодательства
СОГЛАШЕНИЕ от 25 марта 1998 года между Государственным налоговым комитетом
Республики Беларусь, Налоговым комитетом Министерства финансов Республики
Казахстан, Государственной налоговой инспекцией при Министерстве финансов
Кыргызской Республики и Государственной налоговой службой Российской Федерации о
сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам соблюдения налогового
законодательства
СОГЛАШЕНИЕ от 25 марта 1998 года между Государственным налоговым комитетом
Республики Беларусь, Налоговым комитетом Министерства финансов Республики
Казахстан, Государственной налоговой инспекцией при Министерстве финансов
Кыргызской Республики и Государственной налоговой службой Российской Федерации об
унификации методологии налогообложения
СОГЛАШЕНИЕ от 30 сентября 1998 года между Государственным налоговым
комитетом Республики Беларусь, Налоговым комитетом Министерства финансов
Республики Казахстан, Государственной налоговой инспекцией при Министерстве
финансов Кыргызской Республики, Государственной налоговой службой Российской
Федерации, Налоговым комитетом при Правительстве Республики Таджикистан о
взаимном сотрудничестве
СОГЛАШЕНИЕ от 25 декабря 1996 года между Государственным налоговым
комитетом Республики Узбекистан и Государственной таможенной инспекцией при
Правительстве Кыргызской Республики о взаимном признании таможенных документов и
таможенных обеспечений
РЕШЕНИЕ от 17 января 1997 года об утверждении Положения о порядке
применения налога на добавленную стоимость и акцизов по поставкам товаров (услуг) по
производственной кооперации при расчетах между хозяйствующими субъектами
государств-участников Содружества Независимых Государств
РЕШЕНИЕ МЕЖГОССОВЕТА РБ, РК, КР И РФ от 22 октября 1997 года N 8 "О
согласованных принципах исчисления и взимания косвенных налогов в государствахучастниках Договора от 29 марта 1996 года"
61
РЕШЕНИЕ от 25 ноября 1998 года о Положении о порядке применения налога на
добавленную стоимость и акцизов по кооперированным поставкам материалов,
полуфабрикатов, комплектующих изделий для производства вооружения и военной
техники, а также других специфических товаров при расчетах между хозяйствующими
субъектами государств-участников Содружества Независимых Государств
РЕШЕНИЕ МЕЖГОССОВЕТА РБ, РК, КР, РФ И РТ от 26 октября 1999 года N 54 "О мерах
по реализации принципа "страны назначения" при взимании и исчислении косвенных
налогов во взаимной торговле между государствами-участниками Договора о
Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 года"
РЕШЕНИЕ СОВЕТА РУКОВОДИТЕЛЕЙ ТАМОЖЕННЫХ СЛУЖБ ПРИ ИНТЕГРАЦИОННОМ
КОМИТЕТЕ ЕВРАЗЭС от 6 июля 2001 года N 111 "Об унификации правил заявления
таможенным органам сведений, влияющих на исчисление косвенных налогов"
РЕШЕНИЕ ИНТЕГРАЦИОННОГО КОМИТЕТА ЕВРАЗЭС от 5 апреля 2002 года N 75 "Об
Основных принципах гармонизации налогового администрирования в государствахчленах ЕврАзЭС"
РЕШЕНИЕ МЕЖГОССОВЕТА ЕВРАЗЭС от 20 сентября 2002 года N 76 "О практике
реализации принципа "страны-назначения" при взимании косвенных налогов во
взаимной торговле между государствами - членами ЕврАзЭС"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ МПА ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ СНГ от 17 апреля 2004 года N 2311 "О модельном Налоговом кодексе для государств-участников СНГ (Специальная часть:
глава 5. Налог на прибыль)"
62
Приложение 5. Антикоррупционная экспертиза
Экспертное заключение
по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы проекта
Закона КР «О реструктуризации задолженности по начисленным процентам, пени,
финансовым и штрафным санкциям»
1. Общие требования к проведению антикоррупционной экспертизы
1) Анализ положений проекта закона на соответствие нормам Конституции
Кыргызской Республики, направленным на противодействие коррупции.
Проанализировав рассматриваемый проект Закона на предмет соответствия
нормам Конституции Кыргызской Республики, направленным на противодействие
коррупции, рабочая группа сообщает, что представленный на экспертизу законопроект
полностью соответствует предъявляемым требованиям.
Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 13 Конституции Кыргызской Республики
право установления налогов принадлежит Жогорку Кенешу, а законы, устанавливающие
новые налоги и ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.
Согласно статьи 79 Конституции Кыргызской Республики депутат Жогорку
Кенеша Кыргызской Республики обладает правом законодательной инициативы.
Таким образом, соблюдены требования как к виду нормативного правового
акта, могущего регулировать данные вопросы – Закон, так и к субъекту, обладающему
правом законодательной инициативы – Депутат Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.
Более того, поскольку положения рассматриваемого законопроекта не
устанавливают новые налоги и не ухудшают положение налогоплательщиков, то ему
может быть придана обратная сила.
2) Анализ положений проекта закона на соответствие государственной
политике в области противодействия коррупции и программным документам, принятым в
рамках реализации государственной политики.
На сегодняшний день, основными документами, определяющими
государственную политику, являются:
а) Государственная стратегия антикоррупционной политики Кыргызской
Республики, утвержденная Указом Президента Кыргызской Республики от 2 февраля 2012
года N 26.
63
б) Национальная стратегия устойчивого развития Кыргызской Республики на
период 2013-2017 годы (утверждена Указом Президента КР от 21 января 2013 года N 11).
в) Указ Президента Кыргызской Республики от 12 ноября 2013 года УП N 215 «О
мерах по устранению причин политической и системной коррупции в органах власти».
Основным же программным документом, принятым в рамках реализации
государственной политики является Программа Правительства Кыргызской Республики по
противодействию коррупции на 2012-2014 годы, утвержденная постановлением
Правительства Кыргызской Республики от 30 августа 2012 года N 596.
Анализ положений законопроекта показывает, что он не противоречит как
государственной политике в области противодействия коррупции, так и программным
документам, принятым в ее реализацию.
Указом Президента Кыргызской Республики от 12 ноября 2013 года УП N 215
«О мерах по устранению причин политической и системной коррупции в органах власти»,
устанавливается необходимость принятия ряда мер, направленных на устранение
коррупции. В частности, пунктом 8 Указа предусматривается необходимость разработки
дополнительных мер поддержки предпринимательства, а пунктом 10 Указа
необходимость оптимизации налогового и таможенного администрирования,
обеспечения его прозрачности.
Таким образом, рассматриваемый законопроект регулирующий вопросы
реструктуризации задолженности по начисленным пеням и налоговым санкциям в
определенном смысле даже направлен на реализацию антикоррупционной политики
государства, отраженной в вышеуказанных документах.
3) Анализ положений проекта закона на соответствие положениям
международных договоров в области противодействия коррупции, участником которых
является Кыргызская Республика.
Основными международными соглашениями в области противодействия
коррупции являются Конвенция ООН против коррупции, ратифицированная Законом
Кыргызской Республики от 6 августа 2005 года №128, Конвенция об уголовной
ответственности за коррупцию, от 27 января 1999 года, Конвенция о гражданско–
правовой ответственности за коррупцию, от 4 ноября 1999 года. Кроме того, в рамках
настоящей экспертизы был рассмотрен Стамбульский план действий «Второй раунд
мониторинга Кыргызская Республика» Организации экономического сотрудничества и
развития (OECD).
Экспертиза положений законопроекта показала, что он не противоречит
вышеуказанным международным договорам и рекомендациям.
4) Анализ положений проекта закона на соответствие законам Кыргызской
Республики, регулирующим вопросы противодействия коррупции.
Законодательная база для противодействия коррупции в Кыргызской
Республике определяется целым рядом законов. Это, в частности, Уголовный кодекс,
64
законы «О противодействии коррупции», «О государственной службе», «О
государственных закупках», «О декларировании и публикации сведений о доходах,
обязательствах и имуществе лиц, замещающих политические и иные специальные
государственные должности, а также их близких родственников» и также ряд других.
Экспертиза положений законопроекта показала, что он не противоречит
законодательству Кыргызской Республики, регулирующему вопросы противодействия
коррупции.
5) Проверка правильности использования употребляемых в проекте закона
понятий и терминов.
Рассматриваемый проект Закона регулирует вопросы реструктуризации
задолженности по начисленным процентам, пеням, финансовым и штрафным санкциям.
Вместе с тем, в Налоговом и Таможенном кодексах Кыргызской Республики не
используется термин «финансовые и штрафные санкции».
Статья 4 Налогового кодекса Кыргызской Республики устанавливает, что
налоговая задолженность - сумма недоимки, а также неуплаченные суммы процентов,
пени и налоговых санкций.
Статья 61 и другие положения Налогового кодекса Кыргызской Республики
также используют эту терминологию.
Статья 61. Порядок погашения налоговой задолженности
Погашение налоговой задолженности в отношении каждого налога производится в
следующем порядке:
1) сумма налога;
2) проценты по сумме неоплаченного в срок налога;
3) начисленная пеня по сумме неоплаченного в срок налога;
4) начисленные налоговые санкции.
Погашение налоговой задолженности производится в порядке очередности ее
возникновения.
Учитывая вышеизложенное, рабочая группа предлагает в названии
законопроекта, а также по всему тексту слова «финансовые и штрафные санкции»
заменить на слова «налоговые санкции» в соответствующих падежах.
2. Специальное требование к проведению антикоррупционной экспертизы
1) Наличие бланкетных и (или) отсылочных положений проекта закона.
65
По определению, бланкетная норма - норма, которая предоставляет
публичным органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила
поведения, запреты, санкции и другое.
Экспертиза законопроекта показала, что он не содержит бланкетных норм.
Также по определению, отсылочная норма - норма, которая называет в общей
форме, какие правила необходимо исполнять, а конкретное содержание этих правил
дается в других нормативных правовых актах.
При этом отмечаем, что правила юридической техники допускают наличие
отсылочных норм общего характера.
С точки зрения антикоррупционной экспертизы, коррупционным фактором
будет являться наличие отсылочных норм специального характера, то есть когда
конкретное содержание предписаний дается не в законопроекте, а в других нормативных
правовых актах.
Следует отметить, что экспертиза выявила наличие в законопроекте
отсылочных положений общего характера, в частности в пунктах 3 и 7 статьи 2
законопроекта.
Статья 2. Порядок реструктуризации задолженности
3. Налогоплательщик имеет право на продление срока платежа после
реструктуризации, предусмотренной частями 1 и 2 настоящей статьи, в соответствии с
требованиями Налогового кодекса Кыргызской Республики.
7. Переплата по задолженности налогоплательщика используется в следующем
порядке: погашается задолженность по отдельному налогу, затем по процентам,
финансовым и штрафным санкциям, начисленным по данному налогу в соответствии с
требованиями Налогового кодекса Кыргызской Республики и иных законодательных
актов, регулирующих ставки налогов и их администрирование.
Вместе с тем, отмечаем, что данные отсылочные нормы являются общими и не
могут рассматриваться как коррупционный фактор, так как в отсылочных нормах
законопроекта раскрываются конкретные содержания предписаний.
2) Наличие расширенных прав по ведомственному и (или) локальному
нормотворчеству.
Рассматриваемым законопроектом детально регламентируются вопросы
реструктуризации задолженности по начисленным процентам, пеням, финансовым и
штрафным санкциям, при этом данные нормы имеют императивный характер. В этой
66
связи, в законопроекте не предусматривается ни ведомственное, ни локальное
нормотворчество, что, несомненно, является его большим плюсом.
3) Наличие завышенных требований положений проекта закона (административные
барьеры).
Следует отметить, что существуют два основных метода государственного
регулирования предпринимательской деятельности, это методы тарифного и
нетарифного регулирования.
Вопросы установления налогов, неналоговых и таможенных платежей, а также
санкций за их несвоевременную уплату относятся к методам тарифного регулирования
предпринимательской деятельности. При этом, установление чрезмерно высоких налогов
и платежей, а также санкций за их несвоевременную уплату может рассматриваться как
административные барьеры для предпринимательской деятельности.
Рассматриваемый же проект Закона, представленный на антикоррупционную
экспертизу, регламентирует вопросы частичного, а в некоторых случаях и полного
списания задолженности по процентам, пеням и налоговым санкциям плательщиков НДС.
Таким образом, рассматриваемый законопроект по определению не содержит
административных барьеров (завышенных требований), а напротив, направлен на их
снижение.
4) Наличие дискреционных полномочий должностного лица. То есть, определение
компетенции публичных органов, должностных лиц по формуле «вправе» (5).
Как было отмечено выше, рассматриваемым законопроектом детально
регламентируются вопросы реструктуризации задолженности по начисленным
процентам, пеням, финансовым и штрафным санкциям, при этом данные нормы имеют
императивный характер. В этой связи, в законопроекте не предусматривается ни
ведомственное, ни локальное нормотворчество.
Более того, это дало возможность исключить как дискреционные полномочия
должностных лиц, так и определение компетенции публичных органов, должностных лиц
по формуле «вправе».
6) Отсутствие конкурсных процедур.
Рабочая группа отмечает, что правовая природа проекта Закона КР «О
реструктуризации задолженности по начисленным процентам, пени, финансовым и
штрафным санкциям», регламентирующего вопросы частичного, а в некоторых случаях и
полного списания задолженности по процентам, пеням и налоговым санкциям
плательщиков НДС, не предусматривает конкурсных процедур.
В этой связи, отсутствие в проекте Закона конкурсных процедур не может
рассматриваться как коррупционный фактор.
67
7) Отсутствие специализированных, детализированных запретов и
ограничений для должностных лиц, отсутствие установленных составов правонарушений
со стороны публичных органов, должностных лиц, а также их конкретной ответственности
(8).
Следует отметить, что специфика рассматриваемого проекта Закона
заключается в том, что он не может и не устанавливает прав, функций и полномочий
должностных лиц и соответствующих государственных органов. В этой связи, а также в
связи с тем, что представленный законопроект не относится к сфере уголовного и
административного права он не может и не должен устанавливать составов
правонарушений со стороны публичных органов, должностных лиц, а также их
конкретной ответственности.
9) Отсутствие процедуры доступа к информации.
В рассматриваемом проекте закона не содержится нормативных предписаний
по ограничению процедуры доступа к информации. В этой связи, доступ к проекту Закона
будет обеспечиваться в соответствии со статьей 22 (Организация общественного
обсуждения) Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики». После
принятия соответствующего закона доступ к нему будет обеспечиваться в соответствии со
статьей 29 (Порядок официального опубликования нормативных правовых актов) Закона
КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики.
Таким образом, представленный законопроект полностью соответствует
данным процедурам.
10) Отсутствие контроля, в том числе общественного, за публичными органами,
должностными лицам.
Представленный проект закона относится к сфере налоговых и таможенных
правоотношений, в связи с чем, контроль за налоговыми и таможенными органами и их
должностными лицами осуществляется в соответствии с общеустановленными
правилами.
11) Наличие «конфликта интересов».
Экспертиза проекта закона показала, что в нем нет норм содержащих конфликт
интересов.
3. Выводы и рекомендации
68
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы рабочая группа
сообщает, что в положениях проекта Закона КР «О реструктуризации задолженности по
начисленным процентам, пени, финансовым и штрафным санкциям» отсутствуют
коррупционные факторы.
Вместе с тем, рабочая группа отмечает, что в Налоговом и Таможенном
кодексах Кыргызской Республики не используется термин «финансовые и штрафные
санкции».
Учитывая вышеизложенное, рабочая группа предлагает в названии
законопроекта, а также по всему тексту слова «финансовые и штрафные санкции»
заменить на слова «налоговые санкции» в соответствующих падежах.
69
Приложение 6. Международный опыт
Отчет по проведению сравнительного анализа законодательства ряда зарубежных
стран по вопросам поддержки предприятий-налогоплательщиков путем
реструктуризации их задолженности перед государством
Введение
Прощение налоговых долгов в мировой практике зачастую именуется налоговой
амнистией. Налоговая амнистия достаточно распространенная в мире процедура,
которую применяет государство, чтобы гармонизировать отношения с бизнесом и
гражданами. Под налоговой амнистией обычно понимают предложение со стороны
государства определенным категориям неплательщиков погасить свою просроченную
задолженность по налогам в обмен на отмену наказания, которое могло бы быть
наложено за неуплату.
Существует огромное множество вариаций в условиях таких амнистий. Амнистия
может осуществляться на общегосударственном или местном уровне. Она может
относиться к различным категориям налогоплательщиков (например, только водители
такси или только представители малого бизнеса) и к разным видам налогов (подоходный
налог, налог на прибыль, платежи в социальный фонд). Под амнистию может подпадать
задолженность, уже выявленная государством, или только находящаяся в судебном споре
с государством, или только задолженность, ранее налоговым органам неизвестная. По
условиям амнистии может подлежать уплате вся сумма задолженности с набежавшими
процентами, а может быть потребована выплата налога на сокрытый доход по новой,
обычно более льготной, ставке. Выплата задолженности может происходить либо сразу,
либо в рассрочку. Часто на неплательщиков, не принявших участие в программе
амнистии, налагаются дополнительные санкции (штраф за неучастие). Однако, несмотря
на такое разнообразие условий, непременным условием отпущения грехов всегда
является именно уплата долгов государству.
Возникает вопрос: зачем же тогда все это нужно налогоплательщику? Ответ прост:
рассчитавшись с государством по старым счетам, он получает возможность начать
налоговую жизнь с чистого листа, не опасаясь того, что в любой момент власти могут
арестовать его счета, описать его имущество, а самого его привлечь к уголовной
ответственности за неисполнение требований законодательства в прошлом.
Что касается целей государства при проведении налоговой амнистии, то наиболее
очевидной из них является пополнение бюджета за счет поступлений просроченных
налогов. Другой, не менее важной задачей является расширение налогооблагаемой базы
за счет вовлечения предпринимателей из теневого сектора в легальный экономический
оборот. Предполагается, что получив возможность расплатиться с государство со
списанием части задолженности, налогоплательщик не захочет накапливать новых
долгов, а потому будет платить налоги полностью и в срок. Такое расширение базы также
должно увеличить поступления в бюджет, а значит создать дополнительный источник
финансирования государственного бюджета.
70
Однако существуют и отрицательные последствия налоговой амнистии.
Налогоплательщики получают ложный сигнал от государства: неуплата налогов может
быть прощена. Фактически речь идет о поощрении нарушителей и наказании
законопослушных плательщиков. В надежде на будущие амнистии предприниматель
может решить, что имеет возможность не оплачивать задолженность по налогам и в
будущем, тем самым не отвлекая денежные потоки, используемые в обороте, на оплату
налогов, предполагая, что штрафные санкции ему будут списаны вновь. Поэтому для того,
чтобы казна приобрела, а не потеряла от проведения амнистии, необходима тщательная
проработка ее условий и сочетание амнистии по старым долгам с усилением
ответственности за дальнейшее уклонение от налогов.
1.
Международный опыт списания задолженность по налоговым платежам.
Международный опыт проведения налоговых амнистий весьма богат, но довольно
противоречив. Список стран, в той или иной форме проводивших амнистии, включает
Аргентину, Бельгию, Индию, Ирландию, Италию, Пакистан, Филиппины, Францию, ЮАР,
Россию, Казахстан… Отнюдь не всегда проведение амнистии приносило ожидаемые
результаты, но есть и положительные примеры. Классическим образцом успешной
амнистии считается налоговая амнистия в Ирландии 1988 года. Собранные в ее ходе
средства составили 2,5% ВВП этой страны - более чем достаточно, чтобы покрыть
бюджетный дефицит того года.
В США регулярно проводятся амнистии на уровне отдельных штатов. Так, в 1998 году
они проводились в Луизиане и Висконсине. А с 1982 по 1997 годы 35 штатов провели в
жизнь различные программы налоговых амнистий (включая Арканзас во время
губернаторства Билла Клинтона). Было собрано в общей сложности 2,1 млрд. долл.,
причем самые успешные программы увеличили поступления в местный бюджет на 1-3%.
Как показывает статистика, успех был наибольшим при сочетании амнистии с усилением
ответственности за дальнейшую неуплату налогов. В 1997 году республиканцы активно
продвигали в Конгрессе идею проведения налоговой амнистии на федеральном уровне.
Приводились самые радужные оценки возможных сборов - вплоть до 240 млрд. долл.
Против проведения амнистии резко возражало казначейство. И вот в 1998 году на эту
тему вышел доклад Объединенного комитета Конгресса по налогообложению,
произведший эффект холодного душа. В соответствии с выводами комитета, в
долгосрочной перспективе амнистия уменьшает добросовестность плательщиков и, как
следствие, снижает сборы. По оценкам, приведенным в докладе, в первый год амнистии
было бы собрано дополнительно 4,2 млрд. долл. Однако в последующие годы сборы бы
уменьшились, так что за 9-летний период казна в общей сложности потерпела бы урон в
размере 8 млрд. долл. В результате идея была похоронена, несмотря на все возражения
ее сторонников.
Классическим образцом успешной амнистии считается налоговая амнистия в
Ирландии 1988 года. Нерадивым налогоплательщикам простили пеню и предложили
выплатить налоги в чистом виде. Схема проведенной налоговой амнистии была схожа со
схемой, предлагаемой в законопроекте.
Как уже отмечалось, спектр применения налоговой амнистии в различных странах
разнообразен и применяется как к отдельным видам налогов, так и ко всем доходам, в
71
том числе и скрытых от государства, а, следовательно, и использованные методы
стимулирования налогоплательщиков, и проводимые мероприятия, существенно
отличаются. Но, несмотря на это, нам бы хотелось привести примеры различных
налоговых амнистий, имевших место в мировой практике, как в условиях развитых
экономик, так и в странах развивающейся экономики.
1) Аргентина
Аргентина регулярно использует налоговую амнистию в качестве меры по
возвращению капитала. В декабре 2008 г. конгресс Аргентины одобрил законопроект,
согласно которому налогоплательщики, не выполнившие вовремя свои налоговые
обязательства, попадают под действие налоговой амнистии. Она распространялась на
платежи, которые должны были поступить в бюджет до 31 декабря 2007 г. Повышенная
ставка составила 30, 40 или 50%, в зависимости от того, насколько налогоплательщик
просрочил выплату. Чем меньше период просрочки, тем меньше ставка налогового
платежа. Штрафные санкции, которые обычно составляли от 50 до 100%, были полностью
отменены. Среди мер, нацеленных на поощрение возвращения капитала, было снижение
35-процентного репатриационного сбора и гибкая ставка для компаний и физических лиц,
которые инвестируют возвращаемый капитал в национальные предприятия. Для
инвестиций в строительный сектор она составила 1%, в среднем для инвестиций — 3%,
для капитала, размещенного на счетах в национальных банках, — 6%.
Если физическое лицо сохраняло вложения за рубежом, но декларировало их, то
ставка составляла 8%. Несмотря на то, что существовали некоторые формальные
ограничения, налогоплательщикам не предъявлялись требования о раскрытии
источников капитала. Кроме того, они были избавлены от уголовного преследования со
стороны государства в тех случаях, когда происхождение капитала не было связано с
торговлей наркотиками или оружием, либо с другой незаконной деятельностью.
Компании, выполняющие социальные обязательства по созданию новых рабочих
мест, попадали под действие налоговых каникул. В течение года после расширения
кадрового состава работодатель выплачивал лишь половину социальных налогов. В
течение второго года он должен был выплатить 70%. Однако компании не могли
сокращать штаты в течение двух лет после начала налоговых каникул. В 2009 г. действие
налоговой амнистии закончилось, за период ее действия в бюджет поступило 8,3 млрд
долл. В программе амнистирования приняли участие более 200 тыс. налогоплательщиков.
Было трудоустроено в соответствии с трудовым законодательством 330 тыс. чел., ранее
получавших «серую» зарплату.
2) Испания
В Испании, в частности, где налоговая амнистия проводилась в начале 80-х годов
прошлого века. По словам мадридского финансиста Фермина Авила, который в те годы
возглавлял один из филиалов испанского сберегательного банка «CAM», всем желающим
было предложено вложить деньги в специальный государственный фонд - под
небольшой процент и сроком на пять лет. В течение этого времени частными деньгами
распоряжалось государство, но по прошествии пяти лет человек получал их обратно с
процентами и мог распоряжаться, как угодно. В этом и заключалась налоговая амнистия.
72
3) США
В США с 1982 года в 44 штатах было проведено в общей сложности более 80
налоговых амнистий. Каждая из них длилась от месяца-полутора до полугода. Интересно,
что никаких льгот по налогам для амнистируемых не предусматривается. Если в
указанные сроки граждане сами заявляли о ранее неуплаченных ими налогах, то
штрафные санкции были минимальными или вообще отменялись. Но сами налоги
должны быть уплачены сполна.
4) Италия
В Италии налоговые амнистии в том или ином виде в последние 10-15 лет
проводились столь часто, что Организация экономического сотрудничества и развития
недавно рекомендовала властям страны вообще отказаться от этой практики, дабы не
подорвать саму систему налоговых требований.
Тем не менее, одну из налоговых амнистий последних лет в Италии считают
довольно удачной. Ее объявили в сентябре 2001 года, а в декабре 2002-ого продлили еще
на один год. По словам корреспондента Радио Свобода в Милане Юрия Мальцева,
частные лица могли тогда легализовать переправленные ранее за границу капиталы, для
чего им предоставлялся выбор. Во-первых, просто заявить о них и уплатить налог по
стандартным ставкам, которые могли превышать 30%. Второй вариант - перевести
капитал в Италию, заплатив лишь 2,5% объявленной суммы. Третий – приобрести
государственные облигации на 12% суммы капитала. В результате в Италию было
возвращено из-за границы 73 миллиарда евро, говорит Юрий Мальцев, хотя эффект
амнистии оказался непродолжительным.
Большая часть средств, как и предполагалось, вернулась тогда в Италию из соседней
Швейцарии, в банках которой вклады граждан стран Европейского Союза составляют
примерно две трети объема всех вкладов, открытых иностранцами. И потому налоговые
амнистии, проводимые в странах Европейского Союза, почти всегда подразумевают
стремление властей вернуть хотя бы часть накоплений, которые европейцы хранят в
швейцарских банках.
Полтора года назад, после многолетних переговоров с Европейским союзом,
Швейцария согласилась самостоятельно взимать налог на прибыль, которую получают по
открытым здесь вкладам граждане стран ЕС. Эти деньги швейцарские власти сами
переправляют теперь министерствам финансов соответствующих европейских стран, но
при этом имена конкретных владельцев счетов, как и раньше, не раскрываются.
5) Бельгия
В Бельгии налоговая амнистия коснулась только физических лиц. За 2004 год власти
рассчитывали получить в казну 500 млн. долларов, но не вышло. Удалось собрать только
6% от запланированной суммы. Граждане могли подавать декларации с укрытыми ранее
доходами по акциям, банковским счетам, облигациям, которыми они располагали в
Бельгии и за ее пределами. Доходы облагались по заниженным ставкам: 6% и 9%. Плюс
каждому декларанту налоговики выдавали расписку, что за укрытие от налогов уже
73
легализованных сумм уголовное дело возбуждаться не будет. В том, что идея
провалилась, власти обвинили налоговых консультантов, которые, по словам чиновников,
отговаривали своих клиентов декларировать все свои доходы.
6) Германия
В Германии налоговая амнистия впервые была проведена совсем недавно. Она
началась 1 января 2004 и завершилась 1 апреля 2005 года, причем была всеобщей, то есть
распространялась, в отличие от российских планов, не только на частных лиц, но и на
компании. На специальном бланке заявитель должен был показать свои ранее не
представленные налоговому ведомству доходы, после чего определялся процент
налогообложения - в зависимости от вида неуплаченного налога. Но в целом всем было
предложено расплатиться с государством на гораздо более выгодных условиях, чем при
«нормальной» уплате налогов с тех же сумм. Это вызвало явное недовольство налогового
ведомства и налоговой полиции.
Но сама идея была вполне удачной, ведь бюджету лучше получить что-то, чем
ничего. Скажем, для подоходного или налога на прибыль компаний за основу расчетов
брали 60% от заявленной в рамках амнистии суммы. Для налогов на лицензируемую
деятельность – 10% суммы, налогов на наследство или дарение – 20%.
Правда, в ходе амнистии было собрано примерно 1,5 миллиарда евро, тогда как
государство планировало получить не менее 5 миллиардов дополнительных налогов.
7) Индия
Возможно, одним из наиболее ценных международных примеров в области
налоговой амнистии для нас является Индия. Дело в том, что индийское общество в чемто очень похоже на кыргызское. (Идет либерализация экономики… Существуют серьезные
проблемы с бюрократией и коррупцией… Отсутствует традиция уплаты налогов…
Огромны масштабы теневой экономики…) Поэтому рассмотрим подробнее индийскую
налоговую амнистию 1997 года, получившую известность под сокращенным названием
VDIS (Voluntary Disclosure of Income Scheme).
С целью увеличения сборов, а также расширения круга налогоплательщиков,
индийское правительство проводит налоговые амнистии довольно регулярно приблизительно раз в десять лет. Такая периодичность, несомненно, снижает их
эффективность, так как налогоплательщик бывает склонен подождать с уплатой налогов
до следующей амнистии. Однако амнистия 1997 года, проводившаяся под руководством
министра финансов П.Чидамбарама, была на редкость удачной - в ней приняло участие
466 тыс. налогоплательщиков и было собрано около 2,5 млрд. долл. Эта сумма
значительно перекрыла планируемую величину в 1 млрд. долл. и втрое превысила сборы
от пяти предыдущих амнистий (а если считать в рупиях, то в 14 раз - из-за инфляции).
Было декларировано активов (приобретенных на ранее скрытые от налогов доходы) на
8,2 млрд. долл.
Ключевым фактором успеха была пониженная ставка налога - 30%, в то время как в
былые времена (до либерализации) она достигала 97,5%. Кроме того, при декларации
имущества, приобретенного много лет назад, требовалось уплатить налог только с его
74
первоначальной стоимости, которая за истекшее время могла значительно возрасти из-за
инфляции.
Зато практически не имело успеха предложение правительства
налогоплательщикам декларировать свои зарубежные активы. Было разрешено
декларировать объекты недвижимости (не более одного) и даже акции зарубежных
компаний, причем владельцу предоставлялся иммунитет от преследования (как и в
России, инвестиции в зарубежные активы без соответствующего разрешения являются в
Индии нарушением закона). Увы, эта идея не нашла отклика в сердцах индийских
налогоплательщиков.
Министерство финансов организовало массированную рекламную кампанию для
своего начинания, стоимость которой составила 7 млн. долл. - рекордный показатель для
Индии. Рекламным лозунгом было: "30% налога - 100% чистой совести".
Времени на размышления было предоставлено достаточно - 6 месяцев. Однако
многие подали декларации в последние две недели до конца срока. У
налогоплательщиков были опасения, что информация о доходах предпринимателей
может попасть из налоговых органов в посторонние руки. Однако власти заверяли, что
делается все возможное для сохранения конфиденциальности, вплоть до постройки
специальных хранилищ для деклараций, а сотрудники, уличенные в разглашении, будут
караться по всей строгости закона.
Основным уроком амнистии стало то, как много денег можно было бы получить,
если бы налоги собирались полностью и в срок. Было торжественно объявлено, что эта
амнистия самая-самая последняя. Однако уже в следующем 1998 году новое
правительство Индии, вдохновленное успехом своих предшественников, объявило новую
амнистию! Правда на этот раз она касалась только сумм налогов, находящихся в
судебном споре с государством, и имела лишь ограниченный успех.
8) Казахстан
В Казахстане налоговая амнистия 2001 года коснулась и граждан, и компаний.
Минимальная задекларированная сумма – 2000 долларов, максимальная – 800000
долларов. В результате власти собрали 480 млн. долларов. Из них 80% граждане внесли
наличными деньгами, из-за рубежа пришло 50,5 млн. долларов. Большая часть денег
была задекларирована в Алматы. Деньги нужно было перевести на специальные счета в
19 банках. Легализированные средства, происхождение которых не проверялось,
освобождались от уплаты налогов и штрафов. На период проведения налоговой амнистии
власти пошли на беспрецедентные меры – проверки бизнеса со стороны госорганов были
запрещены. Обещание, что после внесения декларации не будет уголовного
преследования, дал лично президент. Амнистия касалась разных нарушений: начиная с
уклонения от уплаты налогов до незаконной банковской деятельности. В качестве
стимула власти провели налоговую реформу: НДС был снижен на 4 процентных пункта, до
16%, а социальный налог – на 5, до 21%.
9)
Грузия
75
В Грузии налоговая амнистия начиналась с размахом. В 2004 году президент Михаил
Саакашвили пообещал простить гражданам и предприятиям утаенные деньги и
имущество. За легализацию нужно было заплатить 1% от стоимости задекларированного
имущества или доходов. В качестве гарантии безопасности декларантов Саакашвили дал
слово, что вся предыдущая налоговая документация будет уничтожена и завести
уголовное дело против уклонистов налоговики не смогут просто физически. Исключение –
под амнистию не попадали те, против кого были возбуждены уголовные дела или начата
процедура конфискации имущества. Но задумка не удалась. За год свои
незадекларированные доходы показали только 8 человек, которые пополнили казну
всего на 35000 долларов вместо запланированных 4 млн. долларов.
10) Молдова
В 2007 г. в Молдове был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты». Данный закон, будучи принятым по инициативе
Президента РМ, условно говоря, включает три основные компоненты:
- Либерализация положений НК относительно применения подоходного налога.
- Легализация капитала (денежных средств и другого имущества).
- Амнистия налоговых обязательств и других платежей перед национальным и
публичным бюджетом, пеней и штрафов по просроченным платежам в государственный
бюджет, бюджеты административно - территориальных единиц, взносов социального
страхования, страховых взносов обязательного медицинского страхования, пеней и
штрафов по просроченным платежам в бюджет социального страхования и фонды
обязательного медицинского страхования за налоговые периоды до 1 января 2007 г., а
также отмена налоговых проверок за налоговые периоды до 1 января 2007 г. по выше
указанным платежам в национальный публичный бюджет.
В соответствии с понятиями, изложенными в статье 27, 28, части 3, статьи 29 части 2
статьи 34 части 1 Закона РМ «О внесении изменений и дополнений в некоторые
законодательные акты» налоговая амнистия представляет собой списание недоимок
зарегистрированных по юридическим и физическим лицам в системе учета
Государственной налоговой и НКСС, в том числе системе специального учета, по
состоянию на 1 января 2007 года по налогам, сборам и другим платежам, пеням и
штрафам по просроченным платежам в государственный бюджет, по взносам
государственного социального страхования, страховым взносам обязательного
медицинского страхования, пеням и штрафам по просроченным платежам в бюджет
государственного социального страхования и фонды обязательного медицинского
страхования, не уплаченных на дату введения в действия Закона РМ «О внесении
изменений и дополнений в некоторые законодательные акты» (11 мая 2007), включая
отсроченные и рассроченные (повторно рассроченные) согласно действующему
законодательству.
За период с 11 мая 2007 г. был разработан и издан ряд подзаконных актов, к
которым относится:
76
Постановление Национальной комиссии по ценным бумагам РМ «об
утверждении дополнений некоторых нормативных актов, относящихся к процедуре
легализации капитала на рынке ценных бумаг».
Постановление Правительства РМ
«Об утверждение положения о порядке проведения налоговой амнистии».
Информация МФ РМ о порядке оплаты и учета платежей в национальный
публичный бюджет через Государственное казначейства МФ сборов за легализацию
капитала.
Приказ МФ РМ Об утверждении методических указаний по отражению в
бухгалтерском учете легализации капитала и налоговой амнистии.
Согласно изменений, внесенных в ст. 4 Закона РМ «О введение в действие раздела V
Налогового кодекса», отменяются все проверки за период до 01.01.07 г., кроме некоторых
случаев (получение возмещения НДС из акцизов, возврата налогов и по заявлению
налогоплательщиков). При этом по завершению амнистии предполагается увеличение
пеней и штрафов за невыполнение налоговых обязательств перед бюджетом.
В период действия вышеуказанных нормативных документов с 32,065
экономических агентов были списаны долги государственному бюджету в общей
сложности на 3 млрд. леев, из которых 1,2 млрд. приходилось на основные платежи.
Также были списаны долги фондам обязательного медицинского страхования с 7029
налогоплательщиков на сумму в 8,3 млн. леев, в том числе 2,7 млн. леев основных
платежей. И национальная касса социального страхования списала задолженности 267
655 налогоплательщикам по взносам социального страхования на сумму почти в 1 млрд.
леев. Беседа МАРИИ ТРИФАН с начальником главной государственной налоговой
инспекцией (ГГНИ) СЕРДЖИУ ПУШКУЦЭ – о задолженностях, списанных ГГНИ, и о том, как
отразилась эта «чистка корпоративных балансов» на деловой среде, бюджете и
национальной экономике в целом.
11) Россия
Процедура амнистии в России была построена так. До конца 2007 года все россияне
имели шанс легализовать полученные до 1 января 2006 года доходы, с которых не был
уплачен налог, воспользовавшись специальной процедурой упрощенного
декларирования. Никаких документов об источниках этих доходов предоставлять не
нужно, а процедура "узаконивания" предельно проста: нужно лишь самостоятельно
посчитать и перечислить через любое отделение Сбербанка или другого
уполномоченного банка на счета Федерального казначейства 13 процентов от суммы
утаенных ранее доходов.
Налоговые органы к этой акции формально не подключены: никаких бумаг в
налоговой инспекции заполнять не надо. Зато, задекларировав свои доходы по
упрощенной форме прямо через Сбербанк, можно официально обезопасить себя на
будущее от возможных претензий налоговиков.
Кроме того с 1 января 2012 года действовал Федеральный закон «О внесении
изменений в часть 2 Налогового кодекса Российской Федерации. Данный закон, в числе
прочего предусматривал списание недоимки по налогам, задолженности по пеням,
начисленным за указанную недоимку, а также задолженности по штрафам. При этом
списанию подлежат недоимки и задолженности, образовавшиеся у налогоплательщиков
77
– физических лиц, по состоянию на 1 января 2009 года. Данная амнистия не
распространяется на недоимку по налогам, задолженность по пеням и штрафам,
образовавшиеся у физических лиц в связи с осуществлением ими предпринимательской
деятельности или занятием частной практикой.
Таким образом, данная норма устанавливает, что любые физические лица, не
являющиеся ИП, частнопрактикующими адвокатами, нотариусами, арбитражными
управляющими и т.п., освобождаются от ответственности за непогашенную
задолженность по налогам, пеням (начисленным на задолженность по этим налогам),
штрафам, существовавшую на 1 января 2009 года. Это касается лиц, к которым:
налоговый орган не успел предъявить требование об уплате (требование
направляется, по общему правилу, в течение 3 месяцев с момента обнаружения
недоимки),
либо предъявил требование, но не успел обратиться в суд (в течение 6 месяцев
с момента истечения срока исполнения требования об уплате)
либо в отношении таких граждан уже вынесено решение суда о взыскании
недоимки по налогам, но налоговый орган не успел предъявить исполнительный
документ к исполнению. Заявления налоговых органов о взыскании с граждан недоимок
по налогам рассматриваются в судах общей юрисдикции в порядке приказного
производства (абзац 6 статьи 122 ГПК РФ), а вынесенный судебный приказ является
исполнительным документом (пункт 2 части 1 статьи 12 ФЗ «Об исполнительном
производстве»), который предъявляется к исполнению в течение трех лет со дня выдачи
(часть 3 статьи 21 ФЗ «Об исполнительном производстве»).
2.
Выводы
Богатый международный опыт, направленный как на освобождение
налогоплательщиков от ответственности за неуплату налогов, так и снижающий налоговое
бремя, свидетельствует о том, что целью применения таких беспрецедентных мер
являлось стремление государства:
a.
пополнение бюджета за счет недоимок по налогам, которые налоговые органы
в силу различных объективных причин не смогли администрировать и взыскать с
налогоплательщика;
b.
расширение налогооблагаемой базы за счет вовлечения предпринимателей из
теневого сектора в легальный экономический оборот, т.е. стимулирование
налогоплательщиков, имеющих большие налоговые задолженности, расплатившись с
долгами, в будущем оплачивать налоги вовремя и в полном объеме.
Международный опыт также показывает, что для эффективного проведения
налоговой амнистии необходимо выполнение следующих условий.
Серьезные гарантии ненаказуемости.
Одноразовость амнистии.
Неконфискационный характер.
Широкая разъяснительная и пропагандистская кампания.
Сочетание амнистии с реальной угрозой наказания за несоблюдение
требований законодательства в будущем.
78
Конечно, нужно отдавать себе отчет, что налоговая амнистия является, быть может,
очень важной, но принципиально одноразовой и ограниченной по своим возможностям
мерой. Сама ее эффективность в решающей мере зависит от общей ситуации в экономике
страны. Имевшие место экономические предпосылки для возникновения большой
налоговой задолженности у крупных предприятий, зарегистрированных в качестве
плательщиков НДС, и, как следствие, по выплате начисленных пени и налоговых санкций
за просрочку оплаты налогов, в настоящее время подвергает эти предприятия риску
банкротства. Списание задолженности по начисленным пени и налоговым санкциям даст
возможность налогоплательщикам осуществлять свою деятельность открыто,
использовать при взаиморасчетах со своими контрагентами банковские счета, на
которые, при наличии налоговой задолженности, в большинстве случаев выставлены
налоговое платежные требования, в результате чего налогоплательщик вынужден
производить взаиморасчеты наличными средствами, что, в свою очередь, подвергает
бизнес угрозе перехода в «тень».
79