Концепция комплексного управления прибрежной зоной
advertisement
Концепция комплексного управления прибрежной зоной Санкт - Петербурга Н. Л. Плинк Российский государственный гидрометеорологический университет Conception of Integrated Management of St. Petersburg Coastal Zone Nikolai L. Plink Russian State Hydrometeorological University Решения международной конференции ООН по охране окружающей среды и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), определяют необходимость создания в каждой стране или регионе, обладающие морским побережьем эффективной системы комплексного управления процессами в их прибрежных зонах. Ряд документов, носящих рекомендательный характер и направленных на осознание органами управления и широкой общественностью основных задач и подходов к развитию прибрежной зоной, таких как "Кодекс поведения в прибрежной зоне", "Модельный закон о прибрежной зоне", подготовлены на Пан-Европейском уровне по инициативе Европейской Комиссии. Следует отметить, что в России развитие системы комплексного управления прибрежной зоны (КУПЗ) уже начато на федеральном уровне. В рамках подпрограммы "Исследование природы Мирового океана" федеральной целевой программы "Мировой океан" выполняются исследования, направленные на гармонизацию отношений пользователей различными природными ресурсами прибрежных зон морей Российской Федерации и решение социальноэкономических, правовых, экологических, институциональных проблем комплексного управления прибрежными зонами, проводится подготовка федерального закона о прибрежной зоне России. Санкт-Петербург является одним из крупнейших городов на Балтийском море. Береговая зона, входящая в территорию Санкт-Петербурга, является зоной интенсивной эксплуатации природных ресурсов в интересах различных видов хозяйственной деятельности, включая морской транспорт, судостроение, жилищные и культурно-оздоровительные комплексы, систему водопользования и т.д. Интенсивная хозяйственная деятельность обуславливает антропогенную нагрузку на прибрежную зону города. Отмеченные обстоятельства обуславливают необходимость создания региональной системы комплексного управления прибрежной зоной города, поэтому весьма актуальным задачей является, прежде всего, создание концепции такого комплексного управления прибрежной зоной С.-Петербурга. Принципы построения концепции должны, на наш взгляд, отвечать следующим требованиям: • рациональное использование природных ресурсов; • экологическая стабильность; • учет социальных и экономических факторов; • учет гидрометеорологических, в т.ч. чрезвычайных природных ситуаций. В свою очередь, разработка концепции региональной КУШ должна сопровождаться рядом практических действий, которые должны включать: • инвентаризацию природопользователей прибрежной зоны С.-Петербурга; • выявление потребностей в природных ресурсах существующих природопользователей прибрежной зоны; • выявление планируемых потребностей в природных ресурсах прибрежной зоны; • анализ экономических и социальных последствий хозяйственной деятельности в прибрежной зоне С.-Петербурга; • теоретические и натурные исследования гидрологических, гидрохимических, гидробиологических процессов, связанных с эвтрофикацией и загрязнением прибрежной зоны, возможными аварийными разливами нефти и нефтепродуктов, уменьшения последствий Невских наводнений и др.; • разработку методического обеспечения подготовки специалистов в области управления береговой зоной на базе междисциплинарного подхода (гидрометеорологического, экологического, социально-экономического и правового). Концепция комплексного управления прибрежной зоной должна стать основой для принятия управленческих решений администрацией и С.-Петербурга и ее хозяйственных органов, адаптации организационной структуры управления, совершенствования правовой базы в области рационального природопользования. Решение региональных задач, направленных на создание системы КУПЗ должны рассматриваться в контексте общего развития методологии КУПЗ, являющейся мировой тенденцией экономического и социального развития современного общества. Комплексное управление прибрежной зоной (КУПЗ), или как его еще называют интегрированная система управления прибрежными территориями, представляет собой непрерывный процесс выработки и принятия решений, направленный на гармонизацию социально-экономического развития прибрежнобереговых регионов в целях его устойчивого развития. Развитие является устойчивым, если оно обеспечивает экономический рост, повышение уровня жизни населения, установление демократических форм влияния общества на процесс развития, сохранение культурного наследия и не приводит к ухудшению экологического состояния территорий, качества среды обитания, качества воды (морской и вод суши), воздуха, биологического и ландшафтного разнообразия. Увеличение антропогенной нагрузки, вызванное высокой плотностью населения береговой зоны, усилением производственной и сельскохозяйственной деятельности, транспортной активности, урбанизацией побережья, возникновением отраслей, связанных с добычей и освоением морских ресурсов в шельфовой зоне может негативно отразиться на процессе развития. К причинам, которые могут дестабилизировать развитие, можно отнести, также, отрицательное воздействие некоторых природных факторов например, таких как стихийные бедствия, повышение уровня, связанное с глобальными климатическими изменениями и т.п. Это далеко не полный перечень природных процессов, которые могут привести к возникновению проблем в освоении прибрежной зоны. Очевидно, что возможности развития прибрежной зоны и освоения ее ресурсов во многом будут зависеть от общего политического состояния общества, степени его социально-экономического развития, уровня образованности различных слоев населения, культурных традиций. Задачей комплексного управления прибрежной зоной является нахождение оптимального баланса между различными видами деятельности в прибрежной зоне, выработки стратегии по созданию такой ее экономической и социальной структуры, которая наиболее полно отвечало бы общим интересам развития территорий и сводило бы к минимуму конфликтные ситуации, возникающие среди различных участников этой деятельности. Интеграция в рамках КУПЗ должна проходить по пяти основным направлениям [1]: • интеграция различных дисциплин и областей знаний, направленная на формирование у специалистов в области управления навыков комплексного решения задач природопользования, способности к анализу на базе междисциплинарного подхода; • интеграция управления различного уровня с целью создания условий для взаимодействия органов управления различного подчинения (международных, федеральных, региональных, местного самоуправления) - создания управленческой вертикали; • пространственная интеграция, направленная на развитие комплексного подхода к изучению природных процессов (море -суша - атмосфера); • интеграция естественных и гуманитарных наук, направленная на более полный учет взаимодействия природных и социально-экономических аспектов функционирования прибрежной зоны; • международная интеграция, направленная на накопления положительного опыта, взаимодействие в области охраны окружающей среды и создание возможности решения проблем побережья и морского пространства, единого для нескольких прибрежных государств. Существующая экономическая и социальная структура прибрежных зон, стратегические планы их дальнейшего развития, правовая и законодательная база имеют региональные особенности и, поэтому, должны рассматриваться применительно к конкретным условиям. Сочетание общего подхода и учета конкретных условий региона является одним из важных принципов методологии КУПЗ. Общие принципы методологии комплексного управления прибрежной зоной, включающие такие понятия как зона и объект управления, а также основные особенности реализации основных функций управления (планирование, организацию, мотивацию и контроль) применительно к задачам управления прибрежными территориями изложены в [2], поэтому остановимся на некоторых проблемах связанных с особенностями концепции регионального КУПЗ применительно к прибрежной зоне Санкт-Петербурга. Делимитация прибрежной зоны Поскольку Санкт-Петербург представляет собой единую административно хозяйственную структуру, в рамках общей методологии КУПЗ вся территория СанктПетербурга должна рассматриваться как единое береговое пространство (прибрежная зона). Изменения в связанной с морем хозяйственной деятельности будут находить свое отражение на всей территории Санкт-Петербурга и затрагивать интересы всего города. Например, определенное стратегическим планом развития Санкт-Петербурга модернизация и строительство новых портовых сооружений должно привести к развитию инфраструктуры (дороги, трубопроводы) на всей территории, увеличению занятости его населения, увеличению бюджетных поступлений города и т.д. Несомненно, что изменения, связанные с превращением Санкт-Петербурга в крупнейший транспортный узел приведут к развитию территорий намного превышающих административные границы Санкт-Петербурга и примыкающей к ней Ленинградской области. Реконструкция морского порта, создание 9-ого Европейского транспортного коридора и т.п. должны существенно повлиять на экономику всего северо-запада России и многих прибалтийских стран. Однако в контексте КУПЗ, Администрация Санкт-Петербурга может реализовывать функции управления только на территории, входящей в ее юрисдикцию, т.е. внешняя граница области управления прибрежной зоной Санкт-Петербурга должна совпадать с его административными границами . В то же время, представляется целесообразным, выделить на территории Санкт-Петербурга береговую полосу, определенную в границах территорий, принадлежащих промышленным предприятиям, муниципальным образованьям или другим организациям, непосредственно имеющим выход на морское побережье. Эту береговую полосу можно условно назвать морской прибрежной зоной СанктПетербурга. Выделение такой морской прибрежной зоны Санкт-Петербурга, с одной стороны, даст возможность определить перечень прямых природопользователей, хозяйственная, природоохранная или любая другая деятельность которых непосредственно связана с интересами развития прибрежной зоны, а с Другой стороны, позволит более четко провести инвентаризацию (оценку состояния, эффективность использования и прочее) прибрежной зоны. Таким образом, хозяйственное управление должно быть, в основном, сосредоточено в морской прибрежной зоне СанктПетербурга, а оценка эффективности этой хозяйственной деятельности и социальных последствий должно проводится на уровне города. В Санкт-Петербурге в число основных прямых пользователей прибрежной зоны входят: • портовые комплексы ( Морской торговый порт, Лесной порт, Угольная гавань, морской пассажирский порт, порт Ломоносова, порт Кронштадта); • предприятия судостроительной промышленности (Адмиралтейский, Балтийский, Северная верфь, Канонерский, Морской завод (г. Кронштадт)); • промышленные предприятия различного ("не морского") назначения (Кировский завод); • садово-парковые комплексы (Петергоф, Стрельня, Ломоносов и др.); • природоохранные территории (Юнтоловский заповедник); • сооружения защиты Санкт-Петербурга от наводнений; • Ленинградская военно-морская база (г. Кронштадт, г. Ломоносов) • районные муниципальные образования, имеющие выход к береговой черте, на которой расположены здания, набережные и т.п. (Курортный, Приморский, Василеостровский, Адмиралтейский, Кировский, Красносельский, Петродворцовый районы). Адаптация системы управления Наиболее важным на начальном этапе развития методологии КУПЗ, является разработка принципов горизонтальной и вертикальной интеграции системы комплексного управления прибрежной зоной Санкт-Петербурга с целью создания непрерывного и динамичного процесса выработки и принятия управленческих решений, направленных на рациональное использование морских природных ресурсов как основы для развития экономической и социальной сферы Санкт - Петербурга. Создание управленческой вертикали, по нашему мнению, должно быть реализовано через создание при Администрации Санкт-Петербурга специального комитета (управления) по управлению прибрежной зоной, и комиссий по прибрежной зоне при районных муниципальных образованьях , имеющих непосредственный выход на морское побережье. Необходимость создания самостоятельной структуры управления , обусловлена по нашему мнению, прежде, всего междисциплинарным характером КУПЗ. Эффективность системы КУПЗ во многом будет зависеть от того, насколько удастся сбалансировать интересы различных природопользователей и разработать правовые механизмы, отвечающие задачам устойчивого развития территорий в целом, а не интересам отдельных отраслей, даже если они являются очень важными в экономической структуре прибрежной зоны. Создание управленческой вертикали на базе уже имеющихся программно - ориентированных комитетов может привести, по нашему мнению, к усилению отраслевых тенденций в процессе управления. Следует отметить, что создание специализированных органов управления прибрежной зоной не противоречит международной практике. Во многих странах, в отличии от России, такие органы уже вошли в общую систему управления. В США во всех штатах, имеющих морское побережье образованы специальные Агентства по КУПС, в ряде правительств Европейских стран имеются департаменты по вопросам КУПЗ. Создание самостоятельной управленческой вертикали позволит, по нашему мнению, наиболее полно реализовать все четыре основные функции управления, а именно: планирование, организацию, мотивацию и контроль. Поскольку вопрос о создании новой структуры является достаточно спорным (в связи с необходимостью сокращения бюрократического аппарата) остановимся на этом вопросе более подробно. В функции планирования в администрации Санкт-Петербурга достаточно полно уже решена задача стратегического планирования. Разработан и принят План стратегического развития Санкт-Петербурга (1998), в котором в общем контексте отражены основные задачи, связанные с развитием его прибрежной зоны. Это обстоятельство положительно отличает Санкт-Петербург от многих других субъектов федерации, где эта работа не закончена. Можно поставить задачу о составлении Стратегического плана развития прибрежной зоны Санкт-Петербурга, который должен вытекать из задач развития города в целом, конкретизируя и дополняя положения плана развития Санкт-Петербурга. Важным, на наш взгляд, результатом такой работы мог бы стать комплексный обзор и анализ текущего состояния морской прибрежной зоны Санкт-Петербурга, который мог бы стать основой Для реализации тактического планирования. Тактическое планирование, т.е. составление привязанных к конкретным срокам рабочих планов по реализации каждой из стратегических задач, является первоочередной задачей, которая эффективно могла бы быть решена при координационной деятельности самостоятельного структурного подразделения по управлению прибрежной зоной. Создание в Администрации Санкт-Петербурга вертикали по управлению прибрежной зоной способствовало бы более четкой структуре подчиненности, ответственности и отчетности, в рамках комплексного (междисциплинарного) подхода к развитию прибрежной зоны. В настоящее время, вопросы транспорта, промышленности, культуры, социальной сферы в прибрежной зоне находятся в сферах влияния различных комитетов и управлений. Орган управления, специализированный по проблемам прибрежной зоны, смог бы не только осуществлять координационную деятельность в различных сферах, но стать инициатором выработки самостоятельной сбалансированной прибрежной политики, отражающей общие региональные интересы, гарантом которого выступала бы Администрация города. Выделение прибрежной зоны в самостоятельный объект управления содействовал бы улучшению информированности населения о проблемах прибрежной зоны с учетом комплексного подхода к их решению, а также развитию мотивационных механизмов по привлечению внимания деловых кругов и инвесторов к развитию прибрежной зоны. Как уже отмечалось, в ряде стран созданы специальные органы, занимающиеся прибрежными зонами. Кроме того, существует целый ряд международных программ и проектов, ориентированных на прибрежную зону и базирующихся на концепции комплексного управления прибрежной зоной. Только в рамках проекта Европейского союза "LIFE" выполнялись 14 демонстрационных проектов по развитию региональных КУПЗ в различных европейских странах. Отсутствие специализированных органов управления прибрежной зоной в России и , в частности, в Санкт-Петербурге, затрудняет налаживание долговременных связей в области КУПЗ и ограничивает возможности координации действий в прибрежной зоне между отдельными направлениями деятельности. Кроме того, со стороны иностранных партнеров стремление к отраслевому управлению может означать отход от принципа междисциплинарности, который в мировой практике принят для КУПЗ как основополагающий. В плане реализации мотивационной функции, комплексный анализ проблем прибрежной зоны позволил бы такому специализированному органу выступать с более широкими законодательными инициативами для улучшения юридической базы и разработки механизмов правового воздействия на взаимосвязанные (экономические , социальные, природоохранные и т.п.) процессы, происходящие в прибрежной зоне. Создание самостоятельной управленческой вертикали ни в какой мере не отменяет необходимость налаживания связей и координации на одном уровне управления. Горизонтальная интеграция, на наш взгляд, должна быть направлена на: • взаимодействие различных комитетов (управлений) Администрации СанктПетербурга в вопросах, связанных с прибрежной зоной; • взаимодействие администраций соседних регионов, и прежде всего, между Администрацией Санкт- Петербурга и Правительством Ленинградской области, направленное на координацию действий по развитию прибрежной зоны Финского залива в целом; • взаимодействие в рамках международного сотрудничества с Балтийскими странами в области охраны и экологии Балтийского моря. Конкретные пути осуществления такого интеграционного процесса могут обсуждаться после принятия концепции КУПЗ Санкт-Петербурга в целом. Однако в качестве некоторых возможных мероприятий, которые могли бы быть инициированы Администрацией для развития горизонтальной интеграции, соответственно можно предложить: • организацию совместных совещаний, семинаров и т.п., направленные на знакомство с методологией КУПЗ, подготовку, издание и распространение рекламных и методических изданий, типа "Прибрежная зона Санкт-Петербурга", "Руководство к действию в прибрежной зоне", "Модельный закон о прибрежной зоне СанктПетербурга" и прочее; • создание совместного (управленческого или координационного) органа Санкт-Петербурга и Лен. области по вопросам использования прибрежной зоны; • разработку и принятие межрегиональных соглашений, участие в международных программах по мониторингу, выполнение международного пилотного проекта по созданию системы КУПЗ Санкт-Петербурга. Вовлечение населения в процесс принятия решения Особенность методологии КУПЗ является, то что в процессе решения ее социального блока ставиться задача не простого (пассивного) выявления общественного мнения, а разработки механизмов активного вовлечения населения в процесс принятия решения. При этом важным вопросом является, как уже отмечалось, является оценка уровня информированности населения. В ходе выполнения экспедиционных работ группой студентов РГГМУ, обучающихся по специальности 60011 "МЕНЕДЖМЕНТ" со специализацией "Комплексное управление прибрежной зоной" был произведен социологический опрос жителей г. Приморск, ориентированный на выявление социально-экономических аспектов предполагаемого строительства нового порта в контексте общей методологии комплексного управления прибрежной зоной (КУПЗ). Эта работа проводилась в рамках исследований по оценке воздействия планируемого строительства нового порта в г. Приморск , которые выполнялось РГГМУ по заказу АО "ЛенМорНИИПроект". Проведение анкетирование было направлено на решение следующих задач: • выявление степени информированности населения о планах строительства портового комплекса в Приморске; • определение путей получения информации с целью выработки стратегии улучшения информированности (информационного воздействия на население); • оценка общего отношения к строительству нового порта; • выявление положительных и отрицательных факторов, определяющих отношение населения к строительству порта (возможных факторов влияния на общественное мнение); • предварительная оценка готовности населения принимать участие в обсуждении вопросов, связанных со строительством порта (прогноз социальной активности). Анализ данных проведенного анонимного социологического опроса проводился по возрастным группам и в целом по всей группе опрошенных. В опросе приняли участие люди различного возраста и различной социальной ориентации, в том числе 34 % составили люди работающие в государственных учреждениях, 20 % работают в частном секторе, 24 % составляют пенсионеры, 7 % - безработные, 15 % учащиеся средних и высших учебных заведений. Среди основных результатов опроса можно отметить: достаточно высокую общественную активность населения; недостаточный уровень информированности населения по вопросу планирующегося строительства; необходимость создания концепции паблик релейшенс проекта развития территории, особенно среди молодежи; важность местных средств информации (наряду с федеральными), как механизма улучшения информированности населения. Как показал опрос, одной из важных проблем является низкий уровень понимания среди широкого населения самой методологии КУПЗ. Почти 80 % опрошенных ответили, что такое понятие, как комплексное управление прибрежной зоной им не известно. Это означает, что население, в основном, не знает и не понимает своего "места" в системе КУПЗ. Хотя опрос проводился среди жителей Ленинградской области, можно предположить, что картина является достаточно типичной и для Санкт-Петербурга. Таким образом, создание кадрового обеспечения процесса КУПЗ и улучшение информированности о проблемах прибрежной зоны являются важными моментами разработки общей концепции развития КУПЗ в Санкт-Петербурге. Для решения этой проблемы необходимо: • развивать систему академической подготовки специалистов о области КУПЗ, направленную на создание кадрового потенциала с непосредственным участием в учебном процессе представителей органов управления для ранней ориентации будущих выпускников на конкретные задачи прибрежной зоны Санкт-Петербурга; • привлекать студентов к выполнению различных проектов в области освоения и охраны прибрежной зоны, создания информационных баз и т.п., используя принцип "обучение через практику и научные исследования", направленный на ускоренную адаптацию выпускников в местным региональным условиям; • развивать при участии Администрации Санкт - Петербурга и Лен. области систему краткосрочных курсов, школ и семинаров с целью повышения квалификации и частичной переподготовки в области КУПЗ, в том числе и сотрудников органов управления, работающих в этой или смежной областях; • усилить работу по популяризации проблем КУПЗ среди населения через средства массовой информации, рекламные средства, технологии мульти-медиа. Относительно академической подготовки следует отметить, что в РГГМУ на океанологическом факультете с 1997 года проводится подготовка специалистов по специальности 061100 -МЕНЕДЖМЕНТ по специализации 061119 "Комплексное управление прибрежной зоны". Обучение проводится в соответствии с решением Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации. Экспертиза методического обеспечения учебного процесса проводилась Учебнометодическим объединением высших учебных заведений Российской Федерации по образованию в области менеджмента (базовый вуз - Государственная Академия управления им. С. Орджоникидзе (г. Москва). Срок обучения - 5 лет. Присуждаемая квалификация - менеджер. Создание этого нового направления подготовки в РГГМУ проводилось при участии Министерства науки и технологий РФ и поддерживалось в рамках проекта "Комплексное управление прибрежными зонами России" Федеральной целевой программы "Комплексное исследование морей и океанов, Арктики и Антарктики". При развитии этого направления в РГГМУ активно используется зарубежный опыт. Методическую поддержку развитию специализации КУПЗ в РГГМУ оказывает ЮНЕСКО в рамках сотрудничества РГГМУ с Межправительственной океанографической комиссией ЮНЕСКО (UNESCO\IOC) и отделом "Прибрежная зона и малые острова" (UNESCO\CSI). Концепция, структура и учебный план подготовки обсуждался на первом международном семинаре "Обучение в области комплексного управления прибрежной зоной ("Teaching Integrated Coastal Management")"., организованным в РГГМИ в мае 1997 года [3]). Этот семинар стал первым в России международным семинаром, посвященным вопросу развития системы комплексного управления прибрежной зоной. Некоторые результаты и предложения по развитию обучения и самой методологии комплексного управления прибрежной зоной были представлены на ряде российских и международных конференций (Международный симпозиум "Гидрометеорология: наука и практика, современность и перспективы", Санкт-Петербург, Россия, 1997 [4]; Международная конференция "Education and Training in Integrated Coastal Area Management" , Генуя, Италия,1998 [5], MEDCOAST'99-EMECS'99 Joint Conference, Анталия, Турция [6] ), а также опубликованы в ряде статей (например [7]. Знакомство студентов с методологией КУПЗ осуществляется РГГМУ также в рамках реализации международной программы ЮНЕСКО-МОК-ХЕЛКОМ "Балтийский Плавучий Университет" на основе принципа "Обучение через практику и научные исследования» во время летних экспедиционных работ (включая восточную часть Финского залива) и проведении летних международных семинаров. ("The Baltic Floating University: Training Through Research in the Baltic, Barents and White Seas-1997" IOC Technical Series, № 51, UNESCO 1998, [8]). Международное сотрудничество в области развития методологии методов комплексного управления прибрежной зоной позволило РГГМУ совместно с Университетами Кадиса (Испания) и Авейро (Португалия) подготовить предложения для совместного европейского проекта в рамках программы Tempus/Tacis по развитию обучения и подготовки специалистов в области комплексного управления прибрежной зоны. В рамках проекта, выполнение которого началось в конце 1999 года (TJEP 10814-99), предполагается разработка учебных курсов по управлению прибрежной зоной, прибрежной политике, экономике и законодательству, интенсивная подготовка преподавателей в виде краткосрочных курсов и стажировок в университетах участниках совместного проекта, внедрение этих курсов в учебный процесс. На наш взгляд использование общих подходов к решению задач комплексного управления прибрежной зоной необходимо сочетать с особенностями развития конкретных регионов уже на стадии обучения и подготовки кадров. Для экономического и социального развития прибрежной зоны Финского залива и всего северо-западного региона России в целом, как уже отмечалось, принципиальное значение имеет проблема создания мощного многофункционального транспортного узла, включающего реконструкцию имеющихся и строительство новых портовых сооружений, с целью решения транспортных проблем по обеспечению необходимого уровня морских грузоперевозок. Понимая, также, необходимость интеграции процесса образования с реальной практической деятельностью РГГМУ и АО "ЛенМорНИИПроект" заключили долгосрочный Договор о научно-техническом сотрудничестве в области исследования прибрежной зоны и подготовки кадров. В рамках выполнения договора были выполнены несколько заказных НИР по экологическому обоснованию строительства Лужского порта, сотрудники АО "ЛенМорНЙИПроект" были вовлечены в учебный процесс. Учитывая важность портового строительства в восточной части Финского залива, рассматривая этот процесс в контексте методологии комплексного управления прибрежной зоной и учитывая положительный опыт предыдущего взаимодействия, РГГМУ и АО "ЛенМорНЙИПроект" в рамках развития предыдущих инициатив заключили специальное соглашение о сотрудничестве в области подготовки кадров по комплексному управлению прибрежной зоной. Сотрудничество предполагает развитие на базе АО "ЛенМорНЙИПроект" практической подготовки студентов группы КУШ в ходе организации и проведении летних производственных практик, выполнения курсовых и дипломных работ на материалах реальных выполняющихся проектов. Правовая база Для реализации концепции КУПЗ требуется совершенствование правовой базы. Не вдаваясь в подробности анализа отдельных юридических документов, остановимся на некоторых концептуальных моментах, требующих решения в процессе создания системы КУПЗ. Одним из основных юридических противоречий затрудняющих , на наш взгляд, создание правового обеспечения КУПЗ, является то обстоятельство, что в соответствии с существующим законодательством береговая часть прибрежной зоны (собственно берег) может являться частью различных форм собственности (федеральной, региональной, местной и даже частной), в то время как морская часть (как часть шельфовой зоны) является объектом федеральной собственности. Таким образом, при создании систем КУПЗ на региональном и местном уровнях существующее законодательство приводит к появлению противоречия в уровнях управления на различных участках прибрежной зоны (морской и береговой), которая в рамках концепции КУПЗ должна рассматриваться как единый объект управления. Это противоречие, отсутствующее для федеральной системы КУПЗ, является типичным для любого региона, в том числе и для прибрежной зоны Санкт-Петербурга. Вторым важным моментом является то, что природоохранное законодательство, хотя тут сделано достаточно много, еще не в полной мере соответствует задачам развития КУПЗ. Разработана соответствующая, в том числе и региональная, нормативная база по загрязнению окружающей среды, содержанию вредных веществ, принят ряд новых законов, реализующих вполне "рыночный" принцип - "Загрязнитель платит". Однако на наш взгляд, в существующем законодательстве имеются недоработки, связанные с недооценкой особенностей морских акваторий и трансграничных переносов ( закон об охране природных вод ориентирован, в основном, на внутренние водоемы: реки и озера), а также в природоохранном обеспечении гидротехнического строительства. Поскольку развитие морских транспортных возможностей занимает важное место в развитии СанктПетербурга, проблема эколого-юридического обеспечения строительства и эксплуатации портовых сооружений должна подвергнуться тщательному анализу. В качестве концептуального положения создания системы КУПЗ можно предложить принцип для разработки такого законодательства, заключающейся в том, что региональные органы власти выступают на компенсационной основе затрат в качестве гаранта экологически устойчивого развития прибрежной зоны, охраны прибрежной зоны и сохранения в ней биоразнообразия. Иными словами, в этом случае региональные органы осуществляют финансирование для проведения необходимых исследований, мониторинговых наблюдений и т.д., а средства для финансирования формируются за счет отчислений от хозяйственной деятельности пользователей прибрежной зоны, т.е. всех организаций, деятельность которых связана с прибрежной зоной Напомним, что при решении в системе КУПЗ задачи делимитации, прибрежная зона из научного понятия превращается в юридическое, что облегчит идентификацию пользователей прибрежной зоны. Таким образом, в число пользователей может попасть достаточно широкий спектр участников от организаций, занимающихся строительством и эксплуатацией портовых сооружений до фирм, предоставляющих брокерские или агентские услуги в обеспечении морских грузоперевозок. Так, например, к работе только одного Морского торгового порта Санкт-Петербург привлечены более трехсот компаний, имеющих государственные лицензии и занимающихся деятельностью в сфере транспортно-экспедиторского обслуживания, складских операций, агентирования и т.п. [9]. Тенденция к Увеличению числа пользователей, "зарабатывающих деньги" на возможностях, которые предоставляет им прибрежная зона может усилиться если учесть, например, что в соответствие с Планом развития портовых сооружений Санкт-Петербурга, в сферу портовых услуг вовлекаются предприятия, имеющие ранее другой профиль деятельности (Кировский завод, Адмиралтейский и Балтийский судостроительные заводы), что строящиеся новые терминалы могут принадлежать различным собственникам, что строительство может осуществляться различными подрядчиками и т.п. Однако необходимо отметить, что из всех разнообразных пользователей региональные власти являются наиболее объективно мотивированными на проведение комплексной сбалансированной политики в прибрежной зоне. Поскольку именно региональные органы управления, в отличие от отраслевых ведомств, заинтересованы и в развитии экономического потенциала, и в развитии социальной сферы и в отсутствии экологических проблем на территории, которая находится в зоне их ответственности. Придание органам регионального управления функции гаранта разумного природопользования в сочетании с созданием соответствующей организационной структуры могло бы послужить основой создания региональной системы комплексного управления прибрежной зоной. Признание концепции комплексного управления береговой зоны СанктПетербурга несомненно требует процедуры обсуждения и дальнейшей ее доработки. Однако, нам представляется целесообразным уже на начальной стадии попытаться сформулировать ряд предварительных рекомендаций по ее практическому внедрению, что, по нашему мнению, должно способствовать лучшему пониманию как самой концепции, так и возможных путей ее реализации. На подготовительной фазе реализации концепции комплексного управления прибрежной зоной рекомендуется провести: • обсуждение, окончательное формулирование и принятие концепции комплексного управления прибрежной зоной Санкт-Петербурга; • картирование морской прибрежной зоны; • определение и юридическое закрепление ее границ (морской и береговой); • инвентаризацию объектов и территорий, расположенных в прибрежной зоне; • описание текущего состояния прибрежной зоны( экологическое состояние побережья и прилегающей части морской акватории, экономическое состояние объектов экономической деятельности, социальное положение работников, занятых на промышленных объектах или проживающих в пределах определенных границами прибрежной зоны); Индикаторами выполнения подготовительной фазы могут служить: • подготовка и утверждение в Администрации Санкт-Петербурга документа, содержащего основные положения концепции комплексного управления прибрежной зоной Санкт-Петербурга; • схема с закрепленными границами, определяющими морскую прибрежную зону Санкт-Петербурга; • база данных, содержащая сведения о всех промышленных объектах, расположенных в морской прибрежной зоне (с указанием формы собственности, занимаемой площади, численности работающих, характере производства), территориях непромышленного использования ( площадь, назначение использования, население или количество посещающих данную территорию и т.п.), о культурно-исторических памятниках (статус, современное состояние, использование и т.п.), кроме того сведения об распределении природных ресурсов прибрежной зоны ( строительные материалы, зоны отдыха, места рыбной ловли и т.п.), составе населения, инфраструктуре (дороги, объекты социального назначения) ; • экологический обзор с указанием зон загрязнения и основных типов загрязнителей; • оценку макроэкономических индикаторов морской прибрежной зоны в динамике за последние несколько лет (численность предприятий, их распределение по формам собственности, распределение по отраслям, доходность предприятий, поступление налогов, наличие совместных предприятий, наличие инвестиционных проектов); • оценку социальных индикаторов в динамике за последние несколько лет (средняя заработная плата на предприятиях, динамика изменения численности работающих на предприятиях, численность занятых в экономической деятельности и их распределение по отраслям и формам собственности, занятость и возрастной состав населения в районных муниципальных образованьях, входящих в морскую прибрежную зону, состояние общественного транспорта, используемого работниками предприятий или жителями морской прибрежной зоны). Перечень экономических и социальных индикаторов, в основном, включает данные, входящие в статистическую отчетность муниципальных образований, которые могут быть получены в статистическом управлении или соответствующих Комитетах администрации Санкт-Петербурга. В случае необходимости социальные индикаторы могут быть дополнены информацией, полученной путем проведения специальных социологических опросов населения. Подготовительная фаза должна легализовать концепцию КУПЗ, придав ей определенный региональный юридический статус, и создать основу для ее внедрения на достаточно узкой береговой полосе (морской прибрежной зоне Санкт-Петербурга), где задачи КУПЗ определены наиболее четко. Кроме того, выполнение подготовительной фазы позволит определить роль прибрежной зоны в общей структуре хозяйствования города, выявить первоочередные проблемы морской прибрежной зоны, получить количественные характеристики для предварительной оценки тенденций изменения экономической и социальной сферы в пределах морской прибрежной зоны. По результатам выполнения подготовительной фазы должны быть сформулированы тактические задачи следующей практической фазы по реализации системы КУПЗ Санкт-Петербурга, представленные в виде "Плана действий, направленных на реализации практической фазы создания системы КУПЗ СанктПетербурга". План действий должен включать перечень мероприятий, направленных на: • организационное оформление структуры КУПЗ Санкт-Петербурга; • развитие вертикальной и горизонтальной интеграции; • научно-техническое и информационное обеспечение проектов в прибрежной зоне, связанных с реализацией Стратегического плана развития Санкт-Петербурга; • обобщение международного опыта; • создание кадрового потенциала КУПЗ; Конкретными результатами выполнения практической фазы по реализации системы КУПЗ в Санкт-Петербурге должны стать: • создание организационной структуры КУПЗ Санкт-Петербурга; • выполнение проектов, связанных с развитием прибрежной зоны; • научно-техническая и информационная поддержка выработки и принятия управленческих решений; • создание геоинформационной системы прибрежной зоны Санкт-Петербурга, ориентированной на использование в КУПЗ; • подготовка и публикация методических материалов по КУПЗ; • система подготовки и повышения квалификации специалистов в области КУПЗ. Таким образом, по нашему мнению, основным итогом выполнения второй (практической) фазы является создание действующей системы комплексного управления прибрежной зоной. Дальнейшие усилия должны быть направлены на развитие и совершенствование системы КУПЗ, которое может быть достигнуто путем: • разработки методик и технологий выработки и принятия решений, • оценки кумулятивных последствий воздействия на окружающую среду, • разработки рекомендаций по совершенствованию правовой базы, • совершенствование системы мониторинга, • совершенствования системы планирования, направленного на рациональное использование природных ресурсов прибрежной зоны в интересах развития экономической и социальной сферы города. Заключение Необходимость создания системы комплексного управления прибрежной зоной вытекает из решения Всемирной конференции ООН по окружающей среде и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), получившей название "Повестки 21 века". Благодаря богатым ресурсам, прибрежные зоны во всем мире исторически являются районами с высокой плотностью населения (60 % населения проживает в 60километровой прибрежной полосе) и развитой экономической деятельностью. Противоречия, связанные с интенсивным использованием прибрежных ресурсов, неизбежно приводят к обострению проблем социально-экономического развития. Одним из механизмов, способствующих продвижению в сторону гармонизации отношений пользователей различных ресурсов прибрежных зон, является создание системы комплексного управления прибрежными зонами (КУПЗ). Методология КУШ представляет собой экономико-правовой механизм регулирования противоречивых интересов прибрежных природопользователей в условиях рыночного хозяйства. В последнее десятилетие интерес к КУПЗ приобрел глобальный характер. В настоящее время около 90 стран реализуют более 180 программ КУПЗ международного и общенационального уровня. Разработка концепции управления прибрежной зоной Санкт-Петербурга как основы использования ее природных ресурсов в интересах развития экономической и социальной сферы города имеет важное значение для реализации задач, определенных Стратегическим планом развития Санкт-Петербурга (1998). Принятие концепции КУПЗ для Санкт-Петербурга позволило бы придать этому процессу определенные организационные и правовые рамки, содействовало бы развитию научно-обоснованной региональной и местной прибрежной политике, повысило бы эффективность решений в области экономического и социального развития прибрежной зоны и всего города. При изложении общих принципов концепции КУПЗ была сделана попытка рассмотреть этот процесс, именно, с позиций теории управления (менеджмента). Это связано, прежде всего, тем, что в некоторых случаях делаются попытки представить это междисциплинарное направление просто как процедуру выполнения оценки воздействия на окружающую среду (АВОС) или заменить ее перечнем необходимых природоохранных мероприятий. На наш взгляд, концептуальным положением методологии является признание КУПЗ, прежде всего, задачей управления, а выполнение научных исследований, экологического мониторинга, прогностическое моделирование, создание геоинформационных баз и многое другое являются, хотя и очень важными, но только инструментами для реализации основных функций управления. Литература 1. Billiana Cicin-Sain, Robert W. Knecht Education and Training in Integrated Coastal Management: Lessons from the International Arena. - Abstract book of International Conference "Education and Training in Integrated Coastal Area Management", Geneva. 1998. - P. 9. 2. Плинк Н. Л. Особенности методологии комплексного управления прибрежной зоной // Рациональное использование прибрежной зоны Северных морей. Мат. доклад. 3-его Международного семинара, СПб.: Изд. РГГМУ, 1999. - С. 8-21. 3. Plink N. L. Experience in Teaching Integrated Coastal Management at RSHI. Abstr. of 1st Int. Seminar "Teaching Integrated Coastal Management", SPb, RSHI., 1997. - pp. 31-32. 4. Плинк Н. Л. Комплексное управление прибрежной зоной: основные положения приближения // Гидрометеорология: наука и практика, современность и перспективы. Тез. Межд. Симпозиума / СПб.: Гид-рометеоиздат, 1997. 5. Mikhaylichenko Y., Plink N. Training and Education as a Part of the National ICZM Activity in Russia. - Abstract book of International Conference "Education and Training in Integrated Coastal Area Management". - Geneva 1998. - p. 29 6. Mikhaylichenko Y., Plink N., Russian Experience on ICM Training and Education as a Priority Task of the National ICM Efforts. -MEDCOAST 99 -EMECS 99 Joint Conference, Land - Ocean Interaction: Managing Coastal Ecosystems, 9-13 November 1999, Antalya, Turkey, (Editor E. Ozhan), vol 2. - pp. 1175 -1184 7. Nikolay L. Plink. Training and education in integrated coastal zone management. J. Ocean & Coastal Management. Vol. 41, No 2-3. - pp. 272-279. 8. The Baltic Floating University: Training through research in the Baltic, Barents and White Seas, 1998. - IOC Technical Series, No 53, UNESCO. -pp.45. 9. Морской порт САНКТ-ПЕТЕРБУРГ, Справочник // Морская администрация порта Санкт-Петербург. - 78 с. Опубликовано в: 30 лет Океанологическому факультету (Исследования и подготовка кадров в области морских наук). Сборник научных трудов. – Спб: Изд. РГГМУ. – 1998. – с. 37-57.
