ДОКЛАД о проблемных вопросах технического регулирования рыбного рынка Российской Федерации и предложениях по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере государственного ветеринарного контроля и надзора I. Анализ соответствия российской правовой базы о государственном ветеринарном контроле и надзоре международным правовым актам о защите здоровья потребителей и обеспечении добросовестности торговли пищевыми продуктами 1.1. Правовые акты Российской Федерации и международные правовые акты о защите здоровья потребителей Тремя главными международными организациями и стандартами являются в сфере защиты здоровья потребителей и обеспечения добросовестности торговли пищевыми продуктами являются: Комиссия ФАО/ВОЗ Codex Alimentarius, занимающаяся вопросами безопасности пищевых продуктов; Всемирная организация по охране здоровья животных (Международное эпизоотическое бюро), занимающаяся вопросами жизни и здоровья животных (включая водных животных); Международная конвенция по защите растений, занимающаяся растительным миром и здоровьем растений. Ветеринарно – санитарный кодекс здоровья водных животных (далее Кодекс по водным животным) – справочный документ для использования компетентными властями, импортными и экспортными службами и всеми, кто причастен к международной торговле морскими животными и их продуктами, – обеспечивает санитарную безопасность торговли. В соответствии с разделом «Глоссарий» Кодекса по водным животным дано чёткое определение понятия «Международный сертификат здоровья животных»: «Сертификат, выданный членом персонала компетентного органа экспортирующей страны, удостоверяющий состояние здоровья водных животных, и декларирующий, что водные животные происходят из источника, подвергающегося официальному надзору в соответствии с процедурами, описанными в Руководстве по водным животным». Далее, приводится исчерпывающее определение самого понятия «Надзор»: «Систематизированная серия исследований в данной популяции водных животных для обнаружения возникновения болезни в целях контроля, которые могут включать тестирование образцов, отобранных в популяции». Необходимо особенно подчеркнуть следующее: в Кодексе по водным животным прямо указано, что процедуры надзора «могут включать тестирование образцов, отобранных в популяции», но в кодексе отсутствует норма о том, что процедуры надзоры в обязательном порядке «должны» включать тестирование образцов, отобранных в популяции. Кодекс по водным животным прямо указывает, что надзор используется для обнаружения болезней и даёт чёткое определение понятию «болезнь» – клиническая или неклиническая инфекция одним или более этиологическим возбудителем болезней, ссылка на которые имеется в Кодексе по водным животным. Следовательно, надзор представляет собой систематизированные исследования популяций водных животных в целях обнаружения возбудителей болезней, перечень которых для рыб установлен статьёй 1.3.1. Кодекса по водным животным и включает девять видов болезней (эпизоотический гематопоэтический некроз, инфекционный гематопоэтический некроз, весенняя виремия карпов, вирусная геморрагическая септицемия, инфекционная анемия лососёвых, эпизоотический язвенный синдром, гиродактилез, иридовирусная болезнь красного морского карася и герпесвироз карпа кои). Надзор не предусматривает обязательного проведения лабораторных исследований при отсутствии указанных болезней в поднадзорных популяциях водных животных. В пункте 4 статьи 1.4.1. Кодекса по водным животным указано:«Было бы непрактичным пытаться разработать систему надзора для всех известных болезней водных животных, в отношении которых в данной стране имеются восприимчивые виды». Следовательно, международные правовые акты предполагают различные национальные режимы регулирования при условии соблюдения базовых принципов санитарного контроля. Кодекс по водным животным уделяет особое внимание исследовательским процедурам популяций водных животных, допуская возможность отказа от лабораторных исследований партий продукции. Кроме того, Кодекс по водным животным чётко определяет задачу лабораторных исследований. Лабораторные исследования при оформлении международного сертификата здоровья производятся только для выявления возбудителей болезней, перечень которых установлен, а не для определения соответствия продукции микробиологическим, химическим и санитарноэпидемиологическим показателям. В статье 1.4.4. Кодекса по водным животным установлена процедура исследований, строящихся на популяции, включая методы отбора проб и размеров выборки. В статье 1.4.6. детально установлена процедура объявления свободы от болезни:«Если не указано обратное в соответствующей главе о болезни, страна, зона или компартмент могут быть объявлены свободными от болезни без осуществления программы специфического надзора за патогенами на официальном уровне, если: никогда не сообщалось о подтверждённом возникновении болезни в официальном порядке или в научной литературе; болезнь не возникала в течение, как минимум, 10 лет, при условии что возбудители болезни способны вызвать идентифицируемые клинические признаки у восприимчивых животных, доступных для наблюдения; установлены и эффективно соблюдаются основные условия биобезопасности». Кодекс по водным животным вводит специальное понятие «историческая свобода», которое исключает необходимость тестирования образцов, взятых из 2 популяции. Двенадцатое издание Кодекса по водным животным, утверждённое в мае 2009 года, содержит новую редакцию главы 1.4. Указанная глава получила название «Надзор за здоровьем водных животных» и содержит специальные статьи, регламентирующие процедуру разработки программ надзора для демонстрации свободы от болезней. Таким образом, Кодекс по водным животным допускает отказ от лабораторных исследований каждой партии уловов водных биологических ресурсов и производимой из них продукции. Важно отметить, что примеры, содержащиеся в главе 1.4. Кодекса по водным животным, указывают на то, что предметом исследования популяций водных животных является аквакультурная рыба. Так, в статье 1.4.11. разбираются ситуации в отрасли пресноводного аквакультивирования, осуществляющей выращивание рыбы в резервуарах, пруды мелких собственников, расположенные близко друг от друга в деревнях или вокруг них, отрасль по разведению устриц в решётчатых приспособлениях в 23 эстуариях, расположенных вдоль береговой линии. Таким образом, Кодекс по водным животным предусматривает особый контроль для аквакультурных и пресноводных водных животных. В пункте 3 статьи 5.5.1. Кодекса по водным животным при характеристике мер по охране здоровья водных животных, применяемых до отправления и при отправлении указано:«Наблюдение за вышеупомянутыми водными животными до их выезда из страны может проводиться либо на предприятии, где они были выращены, либо на пограничном пункте». Международные правовые акты о защите здоровья потребителей и обеспечении добросовестности торговли пищевыми продуктами уделяют особое внимание воздействию санитарного контроля на бизнес. В Предисловии к Кодексу по водным животным указано:«Целью является обеспечение санитарной безопасности при ведении международной торговли водными животными и продуктами из них. Она достигается через подробное описание мер по охране здоровья, предпринимаемых Компетентными органами импортирующих и экспортирующих стран во избежание передачи возбудителей, патогенных для животных или людей, и уклонение от необоснованных санитарных барьеров». Таким образом, Кодекс по водным животным нацелен не только на обеспечение защиты здоровья, но и на воспрепятствование необоснованных санитарных барьеров. В тексте документа указываются меры, направленные на устранение необоснованных санитарных барьеров. В пункте 1 статьи 5.5.5. Кодекса по водным животным указано:«До отправления партии водных животных за границу Компетентный орган в порту, аэропорту или округе, в котором расположен пограничный пост, может при необходимости провести санитарное освидетельствование партии. Время и место освидетельствования должны быть организованы с учётом таможенных и других формальностей и, не препятствуя или задерживая отправление». 3 Кодекс по водным животным прямо рекомендует использовать в качестве основы для применения любых санитарных и фитосанитарных мер специальную процедуру – анализ рисков, которая состоит из четырёх этапов. Первый этап – идентификация опасности. Второй этап – оценка риска. Третий этап – управление риском. Четвёртый этап – уведомление о риске. В соответствии с разделом «Анализ риска при импорте» Кодекса по водным животным одним из руководящих принципов при оценке риска является следующий: «Оценка риска должна быть гибкой, чтобы адаптироваться к конкретным ситуациям. Универсальных методов не существует» (ст.2.2.3). Кроме того, процедура анализа рисков предусматривает возможность завершения процедуры на каждом из этапов в том случае, если не выявлено никакого существенного риска. Так, например, располагая информацией об отсутствии в популяции минтая болезней, предусмотренных МЭБ, компетентный орган вправе разрешить оформление продукции на основании справки об эпизоотическом благополучии района промысла, не используя лабораторные исследования для каждой партии уловов минтая и производимой из них продукции. Наряду с Кодексом по водным животным действуют документы Комиссии Codex Alimentarius. К ним, в частности, относятся «Системы контроля и сертификации импорта и экспорта пищевых продуктов» (СAC/GL20 – 1995). В соответствии с указанным документом, «сертификация – это процедура, посредством которой официальные органы сертификации или официально признанные органы сертификации дают письменное или иное эквивалентное заключение о том, что пищевые продукты или системы контроля качества пищевых продуктов соответствуют предъявляемым требованиям. В зависимости от конкретных обстоятельств, сертификация пищевых продуктов может быть основана на различных контрольных мероприятиях, в число которых могут входить непрерывный операционный контроль, проведение аудита систем обеспечения качества и инспекция конечной продукции» (раздел 2 «Определения»). Одним из принципов контроля и сертификации импорта и экспорта пищевых продуктов, установленных Комиссией Codex Alimentarius является принцип экономической эффективности:«При выборе систем контроля и сертификации необходимо учитывать издержки для потребителей и затраты денежных средств и времени, которые лягут на пищевую промышленность и государство, и, где это необходимо, консультироваться с заинтересованными организациями» (раздел 3 «Принципы»). Таким образом, и в документах Комиссии Codex Alimentarius также содержится указание на то, что инспекция конечной продукции может производиться, но эта процедура не носит обязательный характер. Таким образом, в международных документах о защите здоровья потребителей и обеспечении добросовестности торговли пищевыми продуктами отсутствуют: 4 1) указание на обязательность сопровождения уловов водных биоресурсов и производимой из них продукции документом, которые именуется «ветеринарным сертификатом», и выдаётся исключительно органом, который именуется «органом ветеринарного контроля и надзора»; 2) указание на необходимость обязательного анализа каждой партии продукции, производимой из водных биологических ресурсов, производимой в форме лабораторных исследований (тестирования образцов популяции или инспекции конечной продукции. Кодекс по водным животным предусматривает систему предупреждения необоснованных санитарных барьеров, основанную на недопустимости задержки партий продукции при оформлении. Исключение процедур ветеринарного контроля и надзора в отношении каждой партии рыбопродукции, произведенной из уловов ВБР, установлено и в соответствующих законодательных актах Европейского союза. Соответствующее законодательство основано на следующих правовых актах: Регламент Европейского союза №852/2004 от 29 апреля 2004 года по гигиене пищевых продуктов, Регламент Европейского союза №853/2004 от 29 апреля 2004 года, устанавливающий особые гигиенические правила для пищевой продукции животного происхождения, Регламент Европейского союза №854/2004 от 29 апреля 2004 года, устанавливающий особые правила организации официального контроля над продукцией животного происхождения, предназначенной для потребления человеком в пищу. Принципиально важно, что Европейский союз различает процедуры сертификации и контроля для европейских рыбаков и для иностранных рыбаков и рыбоводов. Следовательно, при оформлении уловов водных биологических ресурсов, добытых в исключительных экономических зонах стран – членов ЕС, не используется документ, аналогичный выдаваемому Россельхознадзором и ветеринарными службами субъектов Федерации ветеринарному сертификату. Ветеринарный контроль и надзор применяется только в отношении импортной рыбопродукции. В соответствии с Регламентом Европейского союза №854/2004, «когда рыбная продукция поступает непосредственно с рыболовного судна или морозильного судна, документ, подписанный капитаном, может заменить документ, необходимый согласно статье 14» (п.3 ст.15 «Специальные положения для рыбной продукции»). «Документ, удовлетворяющий требованиям, изложенным в Приложении VI, сопровождает партии продукции животного происхождения, когда они импортируются в Сообщество» (п. 1 ст. 14 «Документы»). Согласно Приложению VI «Требования сертификатов, сопровождающих импорт», «в отношении рыбоперерабатывающего судна, компетентный орган может уполномочивать капитана или другое лицо командного состава подписывать сертификат» (п.1 Приложения VI). В российском нормативном правовом регулировании государственного ветеринарного контроля и надзора произошло искажение принципов и процедур, предусмотренных документами Комиссии Codex Alimentarius и Кодексом по водным животным. Подмена 5 базовых принципов и понятий, установленных ФАО/ВОЗ и МЭБ, позволила Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) создать систему, которая состоит из многочисленных административных барьеров, и создает коррупциогенные ситуации при оформлении ветеринарных сопроводительных документов на продукцию, произведенной из уловов водных биологических ресурсов, добытых при осуществлении промышленного и прибрежного рыболовства. Органы Россельхознадзора производят лабораторный контроль каждой партии продукции, производимой из уловов водных биологических ресурсов, несмотря на отсутствие в популяциях водных биологических ресурсов возбудителей болезней, перечисленных в списке МЭБ. При этом вопреки требованиям Кодекса по водным животным происходит задержка партий продукции и воспрепятствование их оформления. Органы Россельхознадора игнорируют предусмотренную Кодексом по водным животным разницу между водными биоресурсами, добытыми в исключительной экономической зоне, в территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации, и водными биоресурсами, добытыми в пресноводных водоёмах и выращенных в аквакультурных хозяйствах. 1.2. Действующие в России процедуры государственного ветеринарного контроля и надзора и международные правовые акты о международной торговле При осуществлении государственного ветеринарного контроля и надзора происходит систематическое искажение международных правовых актов в сфере обращения товаров. При экспорте рыбопродукции из Российской Федерации в страны ЕС, КНР и Республику Корея в обязательном порядке оформляется два вида ветеринарных сертификатов: ветеринарный сертификат 5i и гигиенический сертификат международного образца. Ветеринарный сертификат 5i выдается органами Россельхознадзора при экспорте рыбопродукции во всех случаях и представляет собой ветеринарный сопроводительный документ, который подтверждает и характеризует территориальное и видовое происхождение груза, эпизоотическое состояние места его выхода, ветеринарно-санитарное состояние груза и должен позволять идентификацию груза. Гигиенический сертификат (сертификат здоровья, HEALTH SERTIFICATE) подтверждает, что продукция произведена на предприятии, зарегистрированном Россельхознадзором; отгружена, обработана, упакована, подготовлена, переработана, заморожена и хранилась в соответствии с гигиеническими требованиями под контролем компетентного органа инспекционной службы; проверена Россельхознадзором и не содержит никаких вредных веществ или иных инородных веществ в соответствии с требованиями страны импортера; соответствует ветеринарно-санитарным требованиям и пригодна для потребления людьми. 6 Выдавая заявителю ветеринарный сертификат 5i и сертификат здоровья, надзорные органы тем самым подтверждают, что пищевые продукты, системы контроля качества пищевых продуктов на предприятии соответствуют предъявляемым страной импортера требованиям, риски, связанные с возможностью поставки недоброкачественной продукции, практически сведены к нулю. Особое внимание следует обратить на то, что речь идет о сертификации индивидуально обособленного груза. В частности, в сертификате здоровья указываются: наименование продукции; вид упаковки; количество мест; вес нетто всего груза; условия хранения (соблюдение температурного режима); судно и предприятие - производитель продукции; судно перевозчик; район промысла; место доставки и компания получатель груза. Исходя из обычаев международной торговли, в процессе исполнения условий договоров поставки, возникают случаи, когда в ранее выданный сертификат необходимо внести изменения, либо взамен оформленного ранее сертификата получить один или несколько новых. Это связано прежде всего с тем, что с момента заключения договора и до момента его исполнения, сторонами договора купли-продажи уточняются получатели груза (при этом их может быть один или несколько). С точки зрения гражданского законодательства Российской Федерации, международных норм, обычаев торгового оборота, такое допустимо и не противоречит закону. Проблем с внесением изменений в ранее выданный сертификат или получение нескольких новых сертификатов взамен одного, ранее выданного, не возникает, если судно находится в российском порту. В случае же нахождения судна в пути или в месте ожидания в порту выгрузки, внести изменения в ранее выданные сертификаты либо выдать несколько новых сертификатов взамен ранее выданных невозможно. Россельхознадзор отказывается исполнять указанную процедуру. Таким образом, Россельхознадзор создает затруднения в оформлении продукции, выгодные иностранным покупателям российской продукции. Российские предприятия лишаются возможности изменить покупателя продукции и оказываются от них в зависимости. Созданная Россельхознадзором система выдачи сертификатов здоровья создает возможности для формирования «рынка зарубежного покупателя», который монопольно диктует ценовые условия российским предприятиям. В соответствии с нормами международного права (ст. 30 и ст. 34 Конвенции Организации Объединенных наций о договорах международной купли-продажи товаров от 1980 года) на Продавце товара лежит обязанность по передаче Покупателю товара и документов, относящихся к нему, в месте, определенном условиями заключенного договора. Одним из таких документов в нашем случае является сертификат здоровья. Положение международных правил толкования торговых терминов (Инкотермс-2000) при условиях поставки CFR (стоимость+фрахт) также возлагает на Продавца обязанность по оказанию Покупателю полного содействие в получении документов или их электронных эквивалентов, выдаваемых и/или передаваемых из страны отгрузки и/или страны 7 происхождения товара, которые могут понадобиться покупателю для ввоза товара или в случае необходимости транзитной перевозки через третьи страны. Следовательно, Продавец обязан обеспечить Покупателя в том числе и соответствующим ветеринарным сертификатом, которым в нашем случае является гигиенический сертификат (сертификат здоровья, HEALTH SERTIFICATE). Исполняя обязанности по таможенному оформлению груза, получатель продукции в последующем предъявляет таможенному органу в том числе и гигиенический сертификат, выданный компетентным органом в стране отправителя и без которого оформление груза невозможно, как невозможен и его выпуск в свободное обращение на территории страны импортера. Непредоставление Продавцом Покупателю в месте передачи товара относящихся к нему документов квалифицируется как не исполнение условий договора и может привести к его расторжению и возложению на продавца всех связанных с неисполнением издержек. Очевидно, что с внесением изменений в ранее выданные сертификаты здоровья либо замены одного сертификата на несколько, в связи с изменением условий договора купли-продажи (речь идет об изменении сведений о лице (лицах) – получателе груза и только об этом), никаких рисков, требующих принятия дополнительных мер ветеринарного контроля (визуального осмотра, ветеринарной экспертизы и т.д.) в отношение самого груза не возникает. Следовательно, оснований для отказа в выдаче сертификатов здоровья на том основании что груз в это время находится за пределами РФ в пути или в ожидании таможенного оформления в стране получателя – не существует. Таким образом, Россельхознадзор не только осуществляет подмену базовых юридических понятий ФАО/ВОЗ, но и сознательно затрудняет в своей правоприменительной практике процедуру оформления грузов международной торговли. Это позволяет создать стройную и всеобъемлющую систему понуждения рыбопромышленных предприятий к уплате денег за фиктивные услуги подведомственных Россельхознадзору учреждений. Такая позиция Россельхознадзора ставит российских участников товарооборота в заведомо проигрышное положение по сравнению со своими конкурентами с иных стран и позволяет странам – импортерам превращать свою зависимость от импортных поставок российской рыбопродукции в способ управления этими поставками. II. Анализ контрольно-надзорных функций Россельхознадзора в сфере обращения продукции из уловов водных биологических ресурсов 2.1. Правовая основа государственного ветеринарного контроля и надзора в отношении продукции, произведённой из уловов водных биологических ресурсов, добытых при осуществлении промышленного и прибрежного рыболовства Согласно Положению «О Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» (постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 8 года №327) Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии. Согласно положению надзорными полномочиями в отношении животных и продукции животного происхождения служба не наделена, но выдает разрешения (включая введение и отмену ограничений) на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по её территории животных, продукции животного происхождения. Кроме того, Россельхознадзор осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии на государственной границе Российской Федерации и на транспорте, включающих требования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных, ввоза опасных в ветеринарно-санитарном и фитосанитарном отношении поднадзорных грузов. Служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 года №201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" Россельхознадзор осуществляет свои полномочия на территории Российской Федерации, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных международными договорами и соглашениями, на территориях иностранных государств и в открытых районах Мирового океана. Он выдает ветеринарные, карантинные, фитосанитарные и иные разрешения (сертификаты) и свидетельства на поднадзорные грузы при их перевозках; разрешения (включая введение и отмену ограничений) на ввоз в Российскую Федерацию и на вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории поднадзорных грузов; организует и осуществляет надзор на государственной границе Российской Федерации, а также на транспорте в закрепленной сфере деятельности; надзор за выполнением ветеринарносанитарных требований по безопасности продукции животного происхождения; ветеринарный и фитосанитарный надзор за производственной деятельностью в морских портах и на судах рыбопромыслового флота. Таким образом, постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 года № 201 предоставляет Россельхознадзору более широкие полномочия, чем установленные Положением о Службе, подтверждая его компетенцию в правомерности осуществления надзора по установленным вопросам за животными и продукцией животного происхождения. Однако Положение о службе, утверждённое постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года, является высшим в правовой иерархии нормативным актом и издано позже. Кроме того, коллизия между двумя нормативными правовыми актами, устанавливающими полномочия Россельхознадзора, имеет значение при оценке 9 исполнения Россией обязательств перед Всемирной торговой организацией (ВТО) и будет особо изучена в соответствующем разделе доклада. Согласно Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "О животном мире" и Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" в их взаимосвязи, водные биологические ресурсы – рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы, относятся к объектам животного мира, а, следовательно, на них, как животных, и продукцию из них распространяется компетенция Россельхознадзора в части установленных надзорных полномочий. В соответствии с Законом РФ от 14 мая 1993 года №4979-I "О ветеринарии", Федеральным законом от 2 января 2000 года №29-ФЗ"О качестве и безопасности пищевых продуктов", Положением «О Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года №322) государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление соответственно федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, федерального государственного ветеринарного надзора, регионального государственного ветеринарного надзора, согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Отсутствие указанного порядка либо его несоблюдение влечёт дублирование надзорных полномочий Роспотребнадзора и Россельхознадзора в отношении продукции животного происхождения, так как функции указанных органов в этой части практически однотипны. Дублирование ведёт к росту административных издержек субъектов предпринимательской деятельности. Особую актуальность данный вопрос имеет в связи с тем, что положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", регулирующие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении санитарно-карантинного и ветеринарного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. В соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 года №450) Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая ветеринарию, в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов, производства, переработки и реализации рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов. 10 Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2009 года №1009 "О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля" нормативно-правовое регулирование в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и организация такого контроля разграничены следующим образом. Министерством здравоохранения Российской Федерации и Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в соответствии с их полномочиями нормативно-правовое регулирование осуществляется по вопросам обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов при их изготовлении, хранении, перевозке и реализации; утилизации или уничтожения некачественных, опасных для человека пищевых продуктов. Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору в соответствии с их полномочиями нормативно-правовое регулирование осуществляется по вопросам соблюдения ветеринарносанитарных требований в отношении продовольственного сырья животного происхождения, не подвергшегося промышленной или тепловой обработке, в том числе продуктов убоя (промысла) животных, продуктов их первичной переработки; деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, осуществляющих заготовку, переработку, перевозку и хранение указанной продукции животного происхождения, условий ее утилизации или уничтожения, ввиду опасности для человека. Этим же постановлением установлено, что Роспотребнадзор и Россельхознадзор и их территориальные органы взаимодействуют с целью повышения эффективности осуществляемых в этой области надзорных и контрольных функций и исключения дублирования деятельности. Пунктом 4 постановления Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерству сельского хозяйства Российской Федерации поручено в 3-месячный срок привести свои нормативные правовые и иные акты в соответствие с данным постановлением Правительства РФ. В нарушение указанного порядка, руководствуясь приказом Министерства сельского хозяйства, вступившим в противоречие с постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2009 года №1009, Россельхознадзор активно осуществляет надзорные полномочия в отношении любой продукции животного происхождения, полученной из уловов водных биологических ресурсов, вмешиваясь в компетенцию Роспотребнадзора. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2013 года №184 "О порядке доставки уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении промышленного рыболовства во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море 11 Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, и произведенной из них рыбной и иной продукции в морские порты Российской Федерации, а также в иные места доставки": а) уловы водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении промышленного рыболовства во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также произведенная из них рыбная и иная продукция доставляются в морские порты Российской Федерации (уловы анадромных видов рыб, добыча (вылов) которых осуществляется в соответствии со статьей 29.1 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", могут также доставляться на территорию Российской Федерации в места сдачи уловов указанных анадромных видов рыб, расположенные на территориях, прилегающих к рыбопромысловым участкам); б) оформление и государственный контроль при доставке в морские порты Российской Федерации уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении промышленного рыболовства на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также произведенной из них рыбной и иной продукции осуществляются в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2008 года №184 "О порядке оформления судов рыбопромыслового флота, уловов водных биологических ресурсов и произведенной из них рыбной и иной продукции и государственного контроля в морских портах в Российской Федерации". в) оформление и государственный контроль при доставке уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении промышленного рыболовства во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации, а также произведенной из них рыбной и иной продукции в морские порты Российской Федерации, подлежащих вывозу из Российской Федерации, осуществляются таможенными органами и пограничными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации у причалов или на рейде морских портов в Российской Федерации; г) государственный контроль при доставке уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении промышленного рыболовства во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации, а также произведенной из них рыбной и иной продукции в морские порты Российской Федерации в целях переработки или реализации на территории Российской Федерации осуществляется пограничными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации (государственный контроль при доставке уловов анадромных видов рыб в соответствии 12 с подпунктом "а" настоящего пункта осуществляется пограничными органами, а также территориальными органами Федерального агентства по рыболовству в соответствии с законодательством Российской Федерации). Порядок оформления захода (выхода) судов рыбопромыслового флота в морские порты в Российской Федерации, а также ввоза (вывоза) уловов водных биологических ресурсов и произведенной из них рыбной и иной продукции в морские порты в Российской Федерации и осуществления государственного контроля в морских портах в Российской Федерации в отношении судов рыбопромыслового флота, ввоза (вывоза) уловов водных биологических ресурсов и произведенной из них рыбной и иной продукции (далее – Порядок) (утверждён постановлением Правительства РФ от 19 марта 2008 года №184) определяет особенности оформления захода (выхода) судов рыбопромыслового флота (далее – суда), а также ввоза (вывоза) уловов водных биологических ресурсов и произведенной из них рыбной и иной продукции (далее – продукция рыболовства) в морские порты в Российской Федерации (далее – морские порты) в целях координации деятельности портовых властей, органов пограничного, таможенного, санитарно-карантинного и ветеринарного контроля. Им установлено, что в отношении судов и продукции рыболовства в морских портах может осуществляться портовый, пограничный, таможенный, санитарно-карантинный и ветеринарный контроль. Осуществление иных видов государственного контроля в отношении судов и продукции рыболовства в морских портах не допускается. Пунктом 2 Порядка установлено, что пограничный, таможенный, санитарно-карантинный и ветеринарный контроль в отношении судов и продукции рыболовства при заходе (выходе) судов в морской порт осуществляется в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации комиссией, состоящей из представителей государственных контрольных органов, уполномоченных осуществлять оформление и государственный контроль судов в морских портах (далее – комиссия). При этом состав комиссии, в зависимости от оформляемой продукции рыболовства, строго регламентирован. Так, оформление и государственный контроль судов и продукции рыболовства, добытой (выловленной) в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации, при ввозе (вывозе) в морские порты: при доставке без выгрузки на сухопутную территорию Российской Федерации – осуществляются комиссией, в состав которой входят представители таможенных и пограничных органов; при доставке с целью переработки или реализации на территории Российской Федерации – осуществляются комиссией, в состав которой входят представители портовых властей, санитарно-карантинных и пограничных органов. Оформление и государственный контроль судов при их заходе (выходе) в морской порт и продукции рыболовства, добытой (выловленной) в районах действия международных договоров Российской Федерации, в исключительных экономических зонах иностранных государств и в открытой части Мирового 13 океана, при доставке в морские порты осуществляются комиссией, в состав которой входят представители портовых властей, санитарно-карантинных, ветеринарных, таможенных и пограничных органов. Таким образом, полномочия ветеринарных органов в части государственного контроля и оформления при ввозе на территорию Российской Федерации распространяются лишь на продукцию рыболовства, выловленную за пределами юрисдикции Российской Федерации, что очевидно связано с необходимостью подтверждения эпизоотического благополучия районов промысла, а не тотального надзора за всей продукцией. Управления Россельхознадзора – в отличие от подведомственных Росрыболовству учреждений, располагающих научно-исследовательскими судами – не имеют возможности вести мониторинг популяций водных биологических ресурсов в районах промысла. Следовательно, «систематическое исследование популяций водных биоресурсов» (в терминологии Санитарного кодекса здоровья водных животных) Россельхознадзор не осуществляет и не может осуществлять. Все выводы о состоянии здоровья водных животных делаются на основании якобы производимых лабораторных исследований замороженной рыбопродукции, доставляемой предприятиями в подведомственные Россельхознадзору лаборатории. 2.2. Позиция федеральных органов исполнительной власти и судебная практика касательно ветеринарных сопроводительных документов в отношении продукции, производимой из уловов водных биологических ресурсов, добытых при осуществлении промышленного и прибрежного рыболовства Решением Федеральной антимонопольной службы от 05.05.2012 по делу № 1 15/20-12 о нарушении антимонопольного законодательства Министерство сельского хозяйства Российской Федерации признано нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в части приведения своих нормативных правовых актов по вопросам соблюдения ветеринарно-санитарных требований в отношении объектов ветеринарного надзора в соответствие с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года № 1009. На основании указанного решения ФАС России выдало предписание об устранении допущенных нарушений законодательства о конкуренции. Не согласившись с указанными решением и предписанием ФАС России по делу № 1 15/20-12 от 05.05.2012, Минсельхоз России обратился в арбитражный суд с заявлением. Отказывая в удовлетворении требований заявителя о признании недействительными решения и предписания ФАС России, суды первой и апелляционной инстанций (Постановление от 13.03.13 по делу № А40-103196/12-122-526) указали следующее. 26 декабря 2009 года вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года № 1009. Из положений подп. «б» п. 1 постановления № 1009 следует, что Минсельхоз России и 14 Россельхознадзор, как федеральные органы исполнительной власти, уполномочены осуществлять нормативно-правовое регулирование и организовать контроль по вопросам соблюдения ветеринарно-санитарных требований только в отношении продовольственного сырья животного происхождения, не подвергшегося промышленной или тепловой обработке и соответственно, в отношении деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, осуществляющих заготовку, переработку, перевозку и хранение указанной выше продукции животного происхождения. С 1 апреля 2010 года по настоящее время в нарушение требований п. 4 Минсельхоз России не привел в соответствие с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года № 1009 свои нормативные правовые и иные акты по вопросам соблюдения ветеринарных требований в отношении объектов ветеринарного надзора. В частности Минсельхозом России не внесены изменения в приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16 ноября 2006 года № 422 «Об утверждении правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов» (далее – Правила), которым установлено, что на все виды продукции животного происхождения для её перевозки необходимо получать ветеринарные сопроводительные документы (далее – ВСД). Указанными правилами продолжают руководствоваться органы и учреждения, входящие в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации (далее – госветучреждения) при выдаче ВСД на все виды продукции животного происхождения, в том числе на продукцию подвергшуюся промышленной и тепловой обработке (далее – Продукция). Таким образом, бездействие Минсельхоза России приводит к предъявлению со стороны госветучреждений требований к хозяйствующим субъектам по обязательному оформлению (получению) ВСД на Продукцию. Кроме того, бездействие Минсельхоза России приводит к созданию искусственных административных барьеров, выражающихся в предъявлении требований об обязательном оформлении ВСД на Продукцию, и как следствие, приводит и (или) может привести к введению ограничения в отношении свободного перемещения продукции между субъектами Российской Федерации. В целях реализации постановления № 1009 Минсельхозом России издан приказ от 08.04.2010 № 118 «О внесении изменений в приказы Минсельхоза России от 16.11.2006 № 422 «Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов» и от 13.10.2008 № 462 «Об утверждении Правил ветеринарно-санитарной экспертизы морских рыб и икры». В соответствии с письмами Минюста России от 28.05.2010 № 01/9025ДК и от 04.08.2010 № 01/13300-АФ приказ № 118 был отменен 16.08.2010 Минсельхозом России в связи с тем, что данный документ был возвращен без государственной регистрации. Основанием отказа в регистрации послужило то, что приказом № 118 вносятся существенные изменения в Правила и согласно пункту 8 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных 15 органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009, если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу несколько актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. Однако Минсельхозом России по настоящее время так и не был издан документ с учетом предложений Минюста России и Правила остались без изменений. Согласно позиции Минсельхоза России (исх. от 10.04.2012 № 14-8/120), в последующем в соответствии с Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 21.05.2010 № 39 с 01.07.2010 вступило в силу Соглашение Таможенного союза по ветеринарно-санитарным мерам от 11.12.2009 (далее – Соглашение), ратифицированное Федеральным законом от 19.05.2010 № 93-ФЗ. По мнению Минсельхоза России, постановление №1009 вступило в противоречие с названными документами Таможенного союза. Установленные в постановлении №1009 объекты ветеринарного надзора не соответствуют номенклатуре подлежащих ветеринарному контролю (надзору) товаров, включенных в Единый перечень. Так, продовольственное сырье животного происхождения вне зависимости от того, подвергнуто оно промышленной/тепловой обработке или нет, в соответствии с Единым перечнем отнесено к продукции, поднадзорной государственным ветеринарным службам стран-участников Таможенного союза. Таким образом, по мнению Минсельхоза России, постановление №1009 подлежит приведению в соответствие с документами Таможенного союза, имеющим большую юридическую силу. Не согласившись с этими доводами, суд отметил, что документы таможенного союза распространяются на отношения, возникающие при перемещении (перевозке) подконтрольных товаров на таможенной границе Таможенного союза и на таможенной территории Таможенного союза. При этом ветеринарный контроль в отношении готовых пищевых продуктов, содержащих компоненты животного происхождения ограничен только контролем в части эпизоотического благополучия. Это означает, что при решении вопроса о выдаче ВСД (ветеринарный сертификат – форма № 4, утвержденная решением Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 № 317) уполномоченный орган исполнительный власти (Россельхознадзор) подтверждает только факт того, что продукция изготовлена из сырья, безопасного в ветеринарном отношении и выходит из территории, благополучной по особо опасным болезням. Таким образом, указанные положения посвящены порядку подтверждения Россельхознадзором эпизоотического благополучия территорий, из которых выходит продовольственное сырье и не распространяются на деятельность госветучреждений. Данные вопросы входят в компетенцию Россельхознадзора (в рамках документов Таможенного союза) в 16 отношении продовольственного сырья животного происхождения, не подвергшегося промышленной или тепловой обработке, что соответствует компетенции Минсельхоза России и Россельхознадзора, установленной постановлением № 1009. В соответствии с абз. 2 п. 4.1. Положения о едином порядке осуществления ветеринарного контроля на таможенной границе Таможенного союза и на таможенной территории Таможенного союза подконтрольные товары в пределах территории одной Стороны могут перемещаться в порядке, предусмотренном законодательством этой Стороны. Выводы ФАС России подтверждаются позицией Минэкономразвития России (исх. от 03.03.2011 № 3882-ОФ/Д26) и Минздравсоцразвития России (исх. от 16.09.2010 № 24-4/10/2-8239). Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года №1009 не отменялось, не изменялось, обязательно для исполнения, и соответственно, у Минсельхоза России нет оснований не исполнять требования указанного постановления. Таким образом, судебные органы подтвердили вывод о неправомерности осуществления Россельхознадзором надзорных полномочий в отношении продовольственного сырья животного происхождения, в том числе полученного из водных биологических ресурсов, подвергшегося промышленной или тепловой обработке. Анализ практики применения надзорных полномочий Россельхознадзором, а также законодательных норм, регулирующих обращение уловов водных биологических ресурсов и продукции из уловов водных биологических ресурсов (а также иной пищевой продукции), оценка правоприменительной практики Министерства экономического развития РФ, Министерства юстиции РФ, Федеральной антимонопольной службы и судебной практики арбитражных судов свидетельствует о существенном нарушении Министерством сельского хозяйства РФ и Россельхознадзором гарантированных Конституцией Российской Федерации единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности. II. Анализ финансовых затрат рыбодобывающих и рыбоперерабатывающих организаций, связанных с исполнением неправомерных требований органов государственного ветеринарного контроля и надзора Существующий порядок исполнения должностными лицами Россельхознадзора ветеринарного контроля и надзора за продукцией, произведённой из уловов водных биологических ресурсов, добытых при осуществлении промышленного и прибрежного рыболовства, организован таким образом, чтобы усложнить оформление продукции за счет избыточного документооборота и дублирования контрольных функций других контрольных органов и федеральных органов исполнительной власти, замедлить процесс осмотра партии рыбопродукции, увеличивая издержки предприятий, и тем 17 самым понуждать предприятия находить внелегальные способы оформления документации. Согласно отчёту о работе Управления Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области в 2012 году сотрудники управления досмотрели 2 214,6 тысяч тонн рыбопродукции (в том числе на российский рынок – 1 033,4 тысяч тонн), оформив 27 429 ветеринарных документов и 4 151 сертификат здоровья, а также провели 148 ветеринарно-санитарных обследования. В 2011 году было досмотрено 2 293 тысяч тонн рыбопродукции (в том числе на российский рынок – 1 058,7 тысяч тонн), оформив 23 905 ветеринарных документов и 3 216 сертификатов здоровья, а также провели 126 ветеринарно-санитарных обследования. 2.1. Процедура оформления продукции на внутренний рынок 2.1.1. До подхода судна грузовладелец подает пакет документов (копии), который включает в себя: коносамент; качественное удостоверение; судовые суточные донесения (ССД); копии сертификатов соответствия (или деклараций о соответствии). Далее инспектор проверяет поданные комплекты документов (сверяет сведения, указанные в коносаменте и качественных удостоверениях, с ССД либо документами, их заменяющими). В случае обнаружения каких-либо отклонений, несоответствий (по датам вылова выработки и т.д.) считается, что продукция не прошла документальную проверку и в этом случае выдается предписание на досмотр продукции. Следовательно, должностные лица Россельхознадзора дублируют функции инспекторов ГМИ Пограничной службы ФСБ России и территориальных управлений Росрыболовства, выдающих сертификаты о происхождении уловов водных биоресурсов. Только после проведения документальной проверки и получения на документах отметки ветеринарного инспектора «КОПИИ ПОЛУЧИЛ», начинается процедура исследования соответствия продукции ветеринарносанитарным требованиям. Указанная процедура заключается в визуальном осмотре продукции и лабораторных исследованиях соответствия продукции санитарно-эпидемиологическим и микробиологическим показателям, утверждённым Роспотребнадзором. На этапе документальной проверки происходит 98% случаев задержаний продукции от общего количества случаев задержки партии рыбопродукции. Это означает, что Россельхознадзор осуществляет массовые задержки продукции не по ветеринарным основаниям, а по иным, не относящимся к полномочиям Россельхознадзора и ветеринарному контролю и надзору основаниям. Согласно отчёту Управления Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области в 2012 году сотрудники управления выявили 6 232 правонарушения, количество проведённых ветеринарно-санитарных 18 обследований составило 148 (в 2011 году показатели соответственно – 6 069 и 126). Следовательно, в 98% случаев выявленные сотрудниками Россельхознадзора нарушения не являются нарушениями санитарных показателей, установленных лабораторными исследованиями, а представляют собой несоответствия в документах, выданных различными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, которые сотрудники Россельхознадзора квалифицирует как нарушения. 3.1.2. После начала выгрузки продукции с борта судна, продукция должна быть предъявлена для досмотра по каждому наименованию и по каждому изготовителю инспектору Россельхознадзора. Прибытие инспектора на осмотр осуществляется на основании поданной заранее заявки (письменно либо по телефону) и только в рабочее время инспектора (с 9 до 18 часов в дни кроме выходных и праздничных дней). Досмотр продукции осуществляется не на борту судна, а только после загрузки транспортного средства (вагон, секция, авто и т.д.) либо выгрузки на склад. Предметом контроля со стороны досмотрового инспектора является следующее: соответствие маркировки ГОСТУ; технические условия; дата производства, указанная в качественном удостоверении (при обнаружении продукции с датами, не указанными в качественном удостоверении, вся продукция данного изготовителя данного именования задерживается для дальнейшего выяснения); температура в теле рыбы (не всегда). При отсутствии замечаний досмотровый инспектор составляет акт досмотра в присутствии представителя грузополучателя и выдаёт копию акта, который является основанием для оформления ветеринарного свидетельства формы «ф-2» . Существующая система ветеринарного оформления заведомо увеличивает сроки пребывания продукции в портах, увеличивает затраты на погрузочно – разгрузочные работы и складское хранение. Кроме того, введение обязанности предоставления нескольких комплектов документов в одно и тоже государственное учреждение для исполнения фактически одной и той же услуги является дополнительным административным барьером, нарушающим положения подпункта 2 п.1 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции». Административный барьер действует при оформлении ветеринарных свидетельств ф-2 и ветеринарных сертификатов 5i. Согласно приказу Министерства сельского хозяйства от 16 ноября 2006 года №422 «Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов», партии грузов, перечисленных в Приложении №19 к Правилам, должны сопровождаться: «ветеринарными свидетельствами форм №№ 1, 2, 3.» В то же время ГОСТ 31339-2006 «Рыба, нерыбные объекты и продукция из них. Правила приемки и методы отбора 19 проб» и приказ Министерства сельского хозяйства от 13 октября 2008 года №462 «Об утверждении Правил ветеринарно-санитарной экспертизы морских рыб и икры» содержат следующее определение партии продукции: «Партией считают определенное количество продукции одного наименования, вида обработки, одной или нескольких дат изготовления, одного изготовителя, оформленное одним документом, удостоверяющим качество и безопасность». Применение указанных норм на практике выглядит следующим образом: при загрузке в рефрижераторный контейнер 25 тонн горбуши, купленной у разных или одного производителя, отправитель имеет на руках несколько документов, подтверждающих её качество (удостоверения качества), следовательно, он обязан оформить в ветслужбе несколько ветеринарных свидетельств ф-2 – по количеству удостоверений качества (так называемых партий), а если планируется отправка на экспорт, то и в последующем – несколько сертификатов 5i. Понуждение об оплате 5 – 10 ветеринарносопроводительных документов на один контейнер является необоснованным. 3.2. Процедура оформления продукции на экспорт При оформлении продукции на экспорт оформляются два документа: сертификат 5i и «сертификат здоровья» (форма гигиенического сертификата устанавливается страной – получателем продукции). При выдаче сертификатов 5i у юридических лиц истребуются: заявка на оформление сертификата; отгрузочный коносамент; качественное удостоверение на каждую партию выпущенной и отгруженной рыбопродукции; сертификат соответствия; копия разрешения на вылов ВБР; справка о вылове; внешнеэкономический контракт с приложением. Оформление сертификатов здоровья на рыбопродукцию осуществляется на основании письма Россельхознадзора от 15.05.2012 года № ФС-ЕН – 7/6132. В соответствии с ним «сертификаты здоровья» при экспорте уловов, следующих в страны ЕС, КНР и Республику Корея без выгрузки на сухопутной территории РФ, оформляются при предоставлении следующих документов: грузового коносамента; копии контракта (внешнеэкономического); протокола ранее проведенных лабораторных испытаний; заключения, выданного подведомственными Россельхознадзору ФГБУ, в уставе которых имеются полномочия по оценке соответствия выработанной рыбопродукции ветеринарно-санитарным требованиям директив и регламентов стран-импортеров, оценки функционирования систем контроля, основанных на принципах ХАССП. В письме указаны основания выдачи сертификата здоровья: 20 информация о благополучии в ветеринарно-санитарном отношении района промысла; наличие предприятия–производителя в списках российских рыбоперерабатывающих предприятий и судов, поставщиков рыбопродукции в страны ЕС, КНР и Республику Корея. Заключение ФГБУ выдаётся за плату (соразмерную объёму грузовой партии). Министерством сельского хозяйства не утверждён Административный регламент по исполнению указанной функции и оказанию данной услуги. Таким образом, понуждение предприятий к получению данного документа является нарушением Постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг». Отсутствие прозрачного и утверждённого нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти порядка лабораторных исследований партий продукции в целях получения «сертификата здоровья» создает предпосылки к злоупотреблениям служебным положением со стороны лиц, их выдающих. Заключение ФБГУ, подведомственного Россельхознадзору, идентично протоколу лабораторного исследования, которое необходимо приложить к заявлению. В соответствие с международным законодательством в случае подтверждения факта производства рыбопродукции в благополучном районе промысла (факт подтверждается сертификатом вылова, выдаваемым территориальными управлениями Росрыболовства) и подтверждения регистрации предприятия – экспортера (и судов предприятия – экспортёра) в соответствующий список страны – импортёра, проведение лабораторных исследований на платной основе является необоснованным. 3.3. Системные административные барьеры при оформлении ветеринарных сопроводительных документов на продукцию из уловов водных биологических ресурсов При оформлении ветеринарных сопроводительных документов на продукцию, произведённую из уловов водных биологических ресурсов, существует несколько системных административные барьеры (в терминологии Ветеринарно – санитарного кодекса водных животных – необоснованные санитарные барьеры). Административный барьер в форме истребования избыточного объёма документов. Обязанность предоставления нескольких комплектов документов в одно и тоже государственное учреждение для исполнения фактически одной и той же услуги является дополнительным административным барьером, нарушающим положения подпункта 2 п.1 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции». Административный барьер существует при оформлении ветеринарных свидетельств ф-2 и ветеринарных сертификатов 5i. 21 Административный барьер в форме осуществления избыточных контрольных процедур. Согласно приказу Министерства сельского хозяйства от 16 ноября 2006 года №422 «Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов», партии грузов, перечисленных в Приложении №19 к Правилам, должны сопровождаться: «ветеринарными свидетельствами форм №№ 1, 2, 3.». В то же время ГОСТ 31339-2006 «Рыба, нерыбные объекты и продукция из них. Правила приемки и методы отбора проб» и приказ Министерства сельского хозяйства от 13 октября 2008 года №462 «Об утверждении Правил ветеринарно-санитарной экспертизы морских рыб и икры» содержат следующее определение партии продукции: «Партией считают определенное количество продукции одного наименования, вида обработки, одной или нескольких дат изготовления, одного изготовителя, оформленное одним документом, удостоверяющим качество и безопасность». Административный барьер возникают при оформлении партии продукции, сопровождаемой одним удостоверением качества, выработанной одним производителем и направляемой в адрес одного получателя, но имеющей объем, который превышает вместимость одного транспортного средства (контейнера, т.п.). Погрузка такой партии осуществляется в несколько транспортных средств, и органы государственного ветеринарного контроля и надзора понуждают предприятия оплачивать ветеринарно-сопроводительные документы на каждый контейнер. Административный барьер в форме понуждения к оплате услуг, не предусмотренных положением о федеральном органе исполнительной власти и не утверждённых административным регламентом. Согласно п.2 «Правил ветеринарно-санитарной экспертизы морских рыб и икры», рыба и икра подлежат ветеринарно-санитарной экспертизе в целях определения ее пригодности к использованию для пищевых целей, а также для рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации. В соответствии с п.3 указанных Правил рыба или икра признается безопасной в ветеринарно-санитарном отношении при соответствии её предъявляемым требованиям к органолептическим, химическим, радиологическим показателям, к содержанию микроорганизмов и других биологических организмов, представляющих опасность для здоровья человека и животных. В случае возникновения сомнения в безопасности рыбы или икры, в том числе при наличии характерных признаков, указанных в приложении к Правилам, для уточнения органолептических показателей проводят лабораторные исследования, включая микробиологические, токсикологические исследования (в том числе исследования на наличие радионуклидов, пестицидов, нитрозаминов, токсичных элементов; гистамина, диоксинов, полихлорированных бифенилов). Таким образом, лабораторные исследования должны проводиться только при возникновении сомнений в безопасности партии продукции. Однако Россельхознадзор использует тотальный лабораторный контроль продукции, произведённой из уловов водных биологических ресурсов. При этом подведомственные Россельхознадзору лаборатории используют существующий в нормативной правовой базе Министерства сельского 22 хозяйства пробел, касающийся установления даты изготовления продукции, подлежащей лабораторным исследованиям. Согласно действующей редакции указанных Правил, партией является продукция «одной или нескольких дат изготовления». Подведомственные Россельхозадзору лаборатории понуждают предприятия представлять для лабораторных исследований каждую партию продукции в отдельности несмотря на близкие календарные даты производства указанной продукции. Действия должностных лиц Россельхознадзора не имеют правового основания, нарушают основы гражданского и антимонопольного законодательства и воспрепятствуют законной экономической деятельности предприятий по надуманному основанию. Указанные действия сопряжены с нарушением экономического интереса государства и являются закономерным результатом системных искажений международной процедуры оформления ветеринарных сопроводительных документов. Технологическая схема оформления ветеринарных сопроводительных документов в Россельхознадзоре основана на истребовании у рыбопромышленных предприятий документов, отменённых законодательными актами, применении избыточного объёма контрольных процедур и дублировании контрольных функций других государственных ведомств. Действия должностных лиц Россельхознадзора, нацеленные на выявление происхождения рыбопродукции, не регламентируются должностными инструкциями и приводят к увеличению объёма контрольных мероприятий. В результате замедляется оформление ветеринарных сопроводительных документов и происходят простои морских и наземных транспортных средств. Указанные действия, нерегламентированные ведомственными актами, носят множественный и системный характер и в совокупности являются совокупностью административных барьеров коррупциогенного характера. Применяется тотальный лабораторный контроль каждой партии рыбопродукции, направляемой из исключительной экономической зоны Российской Федерации на экспорт без выгрузки на сухопутную территорию Российской Федерации и на внутренний рынок Российской Федерации. Применение избыточных контрольных процедур происходит несмотря на отсутствие замечаний к качеству и безопасности российской рыбопродукции со стороны иностранных и отечественных покупателей продукции. В соответствии с официальными данными Управления Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области в 2011 году доля изъятой из оборота по параметрам качества и безопасности рыбопродукции составила менее всего 811 тонн (менее 0,08% от общего объема оформленной рыбопродукции). Действия Россельхознадзора причиняют ущерб российским рыбопромышленным предприятиям. В частности искусственно созданные Россельхознадзором затруднения при оформлении сертификатов здоровья на партии икры минтая воспрепятствовали в 2012 году своевременному исполнению контрактов на поставку икры минтая по итогам зарубежных 23 аукционов. Невозможность своевременного исполнения контрактных обязательств перед покупателями привела к тому, что цена икры минтая на аукционах 24 – 26 апреля 2012 года снизилась c 15 долларов за килограмм до 11 долларов за килограмм. В ходе аукционов 24 – 26 апреля 2012 года было реализовано 5,6 тысяч тонн икры минтая, следовательно, потери российских предприятий составили свыше 120 миллионов рублей. Затруднениями российских предприятий в полной мере воспользовались американские рыбопромышленные предприятия, которым удалось в период с 15 по 30 апреля реализовать свою продукцию на аукционах по более высокой цене. В 2013 году ФГБУ «Приморская межобластная ветеринарная лаборатория» и ФГБУ «Сахалинская ветеринарная лаборатория» установили минимальные расценки на лабораторные исследования лососевой икры в размере 17 тысяч рублей за партию. Даже при условии объема минимальной партии в одну тонну общий объем сборов оценочно может составлять за период лососевой путины 2013 при объеме производства лососевой икры на Сахалине в 7 тысяч тонн – 119 млн. рублей. В 2010 – 2012 годах территориальное управление Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области установило порядок предоставления гигиенических сертификатов на партии продукции, находящиеся на транспортных судах и следующие в иностранные порты, только после оплаты грузовладельцами счетов ФГБУ «Приморская межобластная ветеринарная лаборатория» за якобы производившиеся лабораторные исследования. Решением Комиссии Управления ФАС по Приморскому краю установлено, что фактически лабораторные исследования не производились. Общий объем денежных средств, уплаченных предприятиями, составил за указанный период свыше 97 млн. рублей. IV. Национальные системы контроля качества и безопасности продукции из водных биологических ресурсов При анализе правовой основы и организационных процедур системы государственного ветеринарного контроля и надзора необходимо учитывать зарубежный опыт. Нормы национального законодательства, как правило, устанавливают особые требования страны – импортёра к качеству и безопасности рыбной продукции. Используются два основных принципа оценки состояния процессов производства и безопасности готовой продукции из водных биологических ресурсов импортного происхождения. Первый принцип. Страна – импортёр предоставляет компетентному органу страны – экспортёра право самостоятельно оценивать состояние производства и безопасность готовых партий продукции из водных биологических ресурсов, включать предприятия – импортёры в соответствующие разрешительные списки, требуя при этом руководствоваться санитарными нормами страны – импортёра. 24 Второй принципа. Право на поставки продукции из водных биологических ресурсов предоставляется по итогам оценки санитарного состояния производства на каждом конкретном предприятии на месте инспекционной группой соответствующего ведомства страны – импортёра. На принципе делегирования полномочий за соблюдением норм по выпуску безопасной продукции из водных биологических ресурсов компетентному органу страны, с территории которой осуществляется импорт, организован контроль в Европейском Сообществе. В страны – члены Европейского Сообщества поставки продукции из водных биологических ресурсов допускаются только при соблюдении этими странами соответствующих требований законодательства Европейского Сообщества: Регламента Европейского союза №852/2004 от 29 апреля 2004 года по гигиене пищевых продуктов, Регламента Европейского союза №853/2004 от 29 апреля 2004 года, устанавливающего особые гигиенические правила для пищевой продукции животного происхождения, Регламента Европейского союза №854/2004 от 29 апреля 2004 года, устанавливающего особые правила организации официального контроля над продукцией животного происхождения, предназначенной для потребления человеком в пищу. Предприятия могут вноситься в список предприятий, которым разрешён импорт продукции из водных биологических ресурсов, только в том случае, если компетентный орган страны происхождения гарантирует, что предприятие, вместе с любыми другими предприятиями, обрабатывающими сырье животного происхождения, используемое в производстве продукции животного происхождения, соответствуют требованиям Сообщества, в частности тем, которые установлены Регламентом ЕС №853/2004, или требованиям, которые были определены как эквивалентные таким требованиям. Правовой статус компетентного ведомства подтверждается решением Европейской Комиссии (решения Генерального директората по здоровью и защите потребителей недостаточно). В отношении России действует Решение Европейской комиссии №2005/155/ЕС от 18 февраля 2005 года, вносящее поправки в Решение №97/102/ЕС, устанавливающее особые условия для импорта продукции рыболовства и продукции аквакультуры из России, в отношении назначения компетентного органа и образца санитарного сертификата. Соответствующим решением в качестве компетентного органа утверждён «Национальный центр качества и безопасности рыбной продукции» и образец санитарного сертификата Продукция животного происхождения, импортируемая на территорию Европейского Сообщества, должна соответствовать законодательству Сообщества по остаткам, загрязняющим и запрещённым веществам, по показателям безопасности, установленным законодательством Сообщества, и не содержать физических рисков, таких как посторонние тела. Импортируемая на территорию Европейского Сообщества продукция из водных биологических ресурсов должна поступать в страны Европейского Сообщества в сопровождении документа, удостоверяющего её соответствие требованиям Регламентов ЕС или другим положениям, которые эквивалентны 25 этим требованиям. Таким документом является Сертификат здоровья (Health certificate), подтверждающий соответствие продукции из водных биологических ресурсов требованиям Регламентов ЕС. Таким образом, для поставок продукции из водных биологических ресурсов в Европейское Сообщество необходимо, чтобы предприятие было зарегистрировано компетентным органом своей страны на право экспорта продукции из водных биологических ресурсов в страны ЕС и было включено в список предприятий, которым разрешён импорт продукции из водных биологических ресурсов в ЕС, размещённом на официальном сайте Европейской Комиссии. Каждая партия продукции из водных биологических ресурсов должна быть сопровождена сертификатом здоровья, выдаваемым компетентным органом страны – экспортёра. Контроль за соблюдением компетентным органом страны – экспортёра норм санитарного законодательства ЕС при производстве продукции из водных биологических ресурсов осуществляется в ходе проводимых не реже одного раза в год инспекционных миссий продовольственно-ветеринарной службы Генерального директората по здравоохранению и защите потребителей Европейской Комиссии (в России такая миссия проходила в мае 2011 года). Второй принцип контроля за импортом продукции из водных биологических ресурсов реализуется в США. Поставки продукции из водных биологических ресурсов в США подпадают под юрисдикцию Закона 2002 года P.L/107 – 188 «Об охране общественного здоровья и готовности к ответным действиям против биотерроризма». В соответствии с разделом 305 данного закона иностранное предприятие, желающее поставлять продукцию из водных биологических ресурсов в США, должно быть зарегистрировано в Управлении по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов США (FDA) и получить сертификат соответствия. Срок регистрации – 1 год. Технически регистрация осуществляется специализированным агентством на коммерческой основе. Требование к импортируемой продукции из водных биологических ресурсов и условиям, при которых возможен импорт, изложены в Титуле 21 Кодекса Федеральных Регламентов, часть 123 (Рыба и продукты рыболовства). В соответствии с пунктом (d) «Определение соответствия» части 123 «Рыба и продукты рыболовства» Кодекса Федеральных Регламентов США (Титул 21, том 21) продукт признаётся фальсифицированным и его ввоз запрещается, если не существует гарантий, что импортируемая продукция из водных биологических ресурсов были переработаны согласно условиям, которые эквивалентны условиям, обязательным для американских рыбопереработчиков. Раздел 123.12 определяет особые требования к импортируемой продукции. Основными условиями поставок продукции из водных биологических ресурсов в США являются: получение рыбы и продуктов рыболовства из страны, которая имеет действующий Меморандум о взаимопонимании или подобное соглашение с Управлением по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов США; получение от зарубежного производителя документов, подтверждающих внедрение и функционирование системы качества, основанной на принципах ХАССП, и 26 документов мониторинга санитарного состояния; получение постоянного сертификата и сертификатов на каждую партию продукции, выдаваемых соответствующим зарубежным инспекционным органом, гарантирующего, что импортируемая продукция из водных биологических ресурсов переработаны в соответствии с установленными требованиями; регулярное инспектирование предприятий – поставщиков продукции из водных биологических ресурсов с целью гарантировать, что импортная продукция из водных биологических ресурсов перерабатываются в соответствии с установленными требованиями. Оценивая возможные риски при получении продукции из водных биологических ресурсов импортного происхождения, Управление по надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов США применяет и иные меры, направленные на повышение уровня безопасности продукции. Так при поставках из КНР продукции из водных биологических ресурсов каждая партия продукции исследуется в лабораториях на территории КНР в соответствии с нормами и методами исследования, эквивалентным нормам ветеринарного законодательства США. Интересный механизм контроля за качеством продукции из водных биологических ресурсов импортного происхождения использует КНР. КНР является крупнейшим в мире поставщиком готовой продукции из водных биологических ресурсов и крупнейшим импортёром продовольственного сырья и продукции из водных биологических ресурсов. В КНР действуют свыше 5 тысяч рыбоперерабатывающих предприятий, 1840 из которых зарегистрированы и утверждены компетентными органами КНР в качестве экспортёров продукции из водных биологических ресурсов. Для экспорта в ЕС зарегистрированы 159 предприятий (из 1840), в том числе 17 рыболовных судов и 120 морозильных судов с упаковочным оборудованием на борту. Ориентация китайских производителей рыбной продукции на рынки стран, предъявляющих высокие требования к импортной продукции, вынуждает КНР применять жёсткие требования к рыбному сырью, поступающему в КНР для его дальнейшей переработки. Поставки продукции из водных биологических ресурсов в КНР возможны только регистрации предприятия в AQSIQ по представлению компетентного органа страны – экспортёра. Формирование списков – предприятий – экспортёров производится компетентным органом страны производителя, но на основании проверок отдельных предприятий инспекционными группами AQSIQ. Каждая партия продукции из водных биологических ресурсов сопровождается согласованной с компетентным органом формой сертификата здоровья. Анализ мировой практики регулирования импорта продукции из водных биологических ресурсов показывает, что не существуют специальных ветеринарных систем контроля, которые организационно и методологически обособленны от санитарных мер контроля. Страна – импортёр не только принимает от страны – экспортёра сертификаты, подтверждающие безопасность продукции из водных биологических ресурсов и системы контроля производства этой продукции, но также осуществляет самостоятельно инспекцию предприятий и судов, 27 одобренных компетентным органом страны – экспортёра. Это могут быть выборочные проверки на местах (например, миссия AQSIQ в 2009 году по проверке предприятий, выпускающих продукцию из водных биологических ресурсов для экспорта в КНР) или полномасштабные проверки систем контроля производства всех экспортёров с выборочными проверками производств на месте (миссия AQSIQв 2010 году по проверке производства муки кормовой российскими предприятиями и судами). Некоторые страны – импортёры выдвигают дополнительные требования по подтверждению внедрения систем контроля качества и безопасности на предприятиях, экспортирующих продукцию из водных биологических ресурсов. Подобные гарантии могут быть предоставлены в виде сертификатов, подтверждающих факт внедрения и использования предприятиями – экспортёрами системы контроля HASSP (Hazard Analysis Critical Control Points – Анализ опасностей по критическим контрольным точкам). Сертификат регистрации U.S. FDA подтверждает, что предприятие было оценено организацией, осуществляющей консалтинговые услуги и подтверждающей для FDA, что на данном производстве внедрена система контроля качества, учитывающая риски данного производства и что продукция из водных биологических ресурсов производится под контролем процедур HASSP (в соответствии с Регламентом FDA21 CFR123 – HASSP при производстве рыбной продукции). Таким образом, во всех странах – членах ВТО процедура контроля качества и безопасности импортной продукции отличается от процедуры качества и безопасности отечественной продукции. Кроме того, в странах – членах ВТО процедуры контроля качества и безопасности продукции аквакультурного происхождения и продукции, производимой из уловов дикой рыбы, различаются. Действующая в России система государственного ветеринарного контроля и надзора не разграничивает рыбопродукцию по биологическому и национальному происхождению. Смешение организационных процедур приводит к избыточному контролю, но не обеспечивает действительной защиты рынка. V. Действующая система государственного ветеринарного контроля и надзора и обязательства России при вступлении в ВТО В соответствии с правилами ВТО национальные системы санитарноветеринарного контроля должны быть основаны на международных стандартах, руководствах и рекомендациях. Основным нормативно-правовым документом, регулирующим вопросы применения биобезопасности, является принятое ВТО Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер. В соответствии п. 5 ст. 5 Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер ВТО:«С целью достижения согласованности в применении концепции надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты от рисков для жизни или здоровья животных и растений каждый член избегает произвольного или неоправданного проведения различий в уровнях 28 защиты, которые он считает надлежащими в различных ситуациях, если такие различия приводят к дискриминации или скрытому ограничению международной торговли». В ином случае в соответствии с п. 8 ст. 5 Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер ВТО «каждый член имеет основания полагать, что конкретная санитарная или фитосанитарная мера, введённая или сохраняемая в силе другим членом сдерживает или потенциально может сдержать его экспорт, и в основе этой меры не лежат соответствующие международные стандарты, руководства или рекомендации, или же таких стандартов, руководств или рекомендаций не существует, то он может запросить разъяснение причин применения такой санитарной или фитосанитарной меры, которое предоставляется членом, сохраняющим эту меру в силе». В соответствии с п. 3 ст. 3 Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер ВТО «все меры, приводящие к уровню санитарной или фитосанитарной защиты, отличному от того, который достигался бы при помощи мер на базе международных стандартов, руководств и рекомендаций, не должны противоречить любому другому положению настоящего Соглашения». Поэтому на основании п. 2 ст. 4 Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер ВТО «по запросу члены должны проводить консультации с целью достижения двусторонних и многосторонних соглашений по признанию эквивалентности конкретных санитарных или фитосанитарных мер». Соответствующие консультации проводились при вступлении России в ВТО и зафиксированы в официальном юридическом документе – Заявке России на вступлении в ВТО. В заявке содержится информация о действующей в России системе санитарных и фитосанитарных мер (СФС) и обязательства России в указанной сфере. Согласно п.814 Заявки России о вступлении в ВТО:«Действующие полномочия в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов разделены между Роспотребнадзором и Россельхознадзором, который находится в ведении Минсельхоза России. Пунктом 2 Положения о государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года №1009) закреплены соответствующие полномочия Россельхознадзора и Роспотребнадзора; реализация соответствующих полномочий каждой из служб закреплена в их положениях». Таким образом, при вступлении в ВТО Россия прямо назвала нормативный правовой акт, который устанавливает полномочия Россельхознадзора, – Положение о Россельхознадзоре. Следовательно, при оценке объёма полномочий Россельхознадзора, согласованных с ВТО, легитимным является постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года №327, а не постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 года №201. 29 В Заявке России о вступлении в ВТО указано:«Роспотребнадзор отвечает за выполнение санитарно-эпидемиологических оценок в соответствии с административной процедурой, которая выполняется перед тем, как подконтрольные товары выйдут на рынок. Данная оценка подтверждает, что подконтрольный товар соответствует требованиям Таможенного союза и национальным санитарным мерам. Статья 2 Соглашения Таможенного союза по санитарным мерам от 11 декабря 2009 года устанавливает, что национальные правительства стран Таможенного союза сохраняют полномочия по проведению мер санитарного контроля в целях предотвращения ввоза на таможенную территорию Таможенного союза и обращения подконтрольных товаров, которые опасны для жизни и здоровья человека и окружающей среды. Роспотребнадзор осуществляет данный контроль в соответствии с Положением Таможенного союза о порядке осуществления государственного санитарноэпидемиологического надзора (контроля) за лицами и транспортными средствами, пересекающими таможенную границу Таможенного союза. В соответствии с статьей 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и статьей 21 Федерального закона от 2 января 2000 года № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» Руководитель Роспотребнадзора и территориальных органов в регионах Российской Федерации уполномочен приостанавливать или вводить запрет на производство, хранение, транспортировку, обращение и импорт продовольственных товаров, пищевых добавок, продуктов питания, воды и других материалов и изделий, которые контактируют с данными товарами». Таким образом, при вступлении в ВТО Россия подтвердила членов ВТО о том, что будет руководствоваться при организации национальной системы качества и безопасности пищевой продукции постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года №1009. Таким образом, при вступлении в ВТО Россия точно определила нормативный правовой акт, устанавливающий полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере контроля качества и безопасности пищевых продуктов. Необходимо подчеркнуть, что соотношение полномочий различных федеральных органов исполнительной власти при осуществлении контроля качества и безопасности пищевой продукции являлось предметом специальных консультаций со странами – членами ВТО при вступлении России в ВТО. Так, согласно п.820 Заявки России о вступлении в ВТО, «отдельные члены ВТО выразили озабоченность по поводу дублирования мер, требуемых Российской Федерацией для подтверждения соответствия товаров требованиям Таможенного союза и национальным требованиям по безопасности пищевых продуктов: посредством экспортных ветеринарных сертификатов, декларации о соответствии, сертификатов соответствия, перечней предприятий, которым разрешено экспортировать свою продукцию в страны Таможенного союза, разрешений на импорт и государственную регистрацию. Данные члены усомнились в полезности таких повторяющихся и дублирующихся требований с целью проверки соответствия требованиям. По их мнению, сохранение и 30 декларации о соответствии, и других форм оценки соответствия, и экспортных сертификатов или дополнительных требований является обременительным, ненужным и ограничивает торговлю. Члены запросили, чтобы Российская Федерация устранила эту избыточность». В соответствие с п.825 Заявки России о вступлении в ВТО, «представитель Российской Федерации пояснил, что постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года № 1009 установлена соответствующая компетенция Россельхознадзора и Роспотребнадзора. Россельхознадзор несет ответственность за ветеринарный (ветеринарно-санитарный) надзор (контроль) товаров, которые могут быть опасны для здоровья животных. Роспотребнадзор является ответственным за контроль безопасности продуктов питания и другой продукции для обеспечения здоровья человека. По его мнению, не существует повторяющихся и дублирующих друг друга подтверждений соответствия требованиям безопасности при государственной регистрации и ветеринарной сертификации». Таким образом, при вступлении России в ВТО Россия приняла на себя обязательство разграничить полномочия Роспотребнадзора и Россельхознадзора и указала нормативный правовой акт, которым указанное разграничение установлено. Указанным нормативным правовым актом является постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года №1009. Следовательно, неисполнение Министерством сельского хозяйства указанного постановления Правительства Российской Федерации является неисполнением обязательств России при вступлении в ВТО и должно быть обжаловано в судебных органах ВТО. Обжалование может быть осуществлено как иностранными юридическими лицами, так и российскими юридическими лицами. VI. Выводы 6.1. Российская правовая база о государственном ветеринарном контроле и надзоре искажает термины и процедуры, предусмотренные Санитарным кодексом здоровья водных животных и Руководством по процедуре Комиссии Codex Alimentarius. При организации контроля безопасности продукции, производимой из уловов водных биоресурсов, произошла подмена понятия «санитарный сертификат» на понятие «ветеринарный сертификат» и необоснованно введено лабораторное исследование каждой партии продукции при поставке на внутренний и внешний рынки. На этой юридической основе Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) создала стройную и всеобъемлющую систему нарушения международных правовых актов в сфере обращения продукции. 6.2. Действия Россельхознадзора приводят к необоснованному воспрепятствованию введению груза в свободный оборот, что ставит российских участников товарооборота в заведомо проигрышное положение по 31 сравнению со своими конкурентами с иных стран и позволяет странам – импортерам превращать свою зависимость от импортных поставок российской рыбопродукции в способ управления этими поставками. Фактически Россельхознадзор облегчает странам, импортирующим рыбопродукцию из России, наладить механизмы управления этими поставками и инструменты ценового давления на российские предприятия. 6.3. Технологическая схема оформления ветеринарных сопроводительных документов в Россельхознадзоре основана на истребовании у рыбопромышленных предприятий документов, отменённых законодательными актами, применении избыточного объёма контрольных процедур и дублировании контрольных функций других государственных ведомств. Действия должностных лиц Россельхознадзора, нацеленные на выявление происхождения рыбопродукции, не регламентируются должностными инструкциями и приводят к увеличению объёма контрольных мероприятий. В результате замедляется оформление ветеринарных сопроводительных документов и происходят простои морских и наземных транспортных средств. Указанные действия, нерегламентированные ведомственными актами, носят множественный и системный характер и в совокупности являются административным барьером коррупциогенного характера. 6.4. При оформлении ветеринарных сопроводительных документов на продукцию, произведённую из уловов водных биологических ресурсов, существуют системные административные барьеры (в терминологии Ветеринарно – санитарного кодекса водных животных – необоснованные санитарные барьеры): административный барьер в форме истребования избыточных объёма документов; административный барьер в форме понуждения оплаты избыточных контрольных процедур; административный барьер в форме понуждения предприятий к оплате услуг, не предусмотренных положением о федеральном органе исполнительной власти и не утверждённых административным регламентом. 6.5. Неправомерность осуществления Россельхознадзором РФ надзорных полномочий в отношении продовольственного сырья животного происхождения, в том числе полученного из водных биологических ресурсов, подвергшегося промышленной или тепловой обработке, подтверждена решениями судебных органов. Однако несмотря на вынесенные решения Министерством сельского хозяйства не вносятся изменения в нормативную правовую основу деятельности Россельхознадзора. 6.6. При вступлении России в ВТО Россия приняла на себя обязательство разграничить полномочия Роспотребнадзора и Россельхознадзора и указала нормативный правовой акт, которым указанное разграничение установлено. Указанным нормативным правовым актом является постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года №1009. Неисполнение Министерством сельского хозяйства 32 указанного постановления является неисполнением обязательств России при вступлении в ВТО 6.7. Во всех странах – членах ВТО процедура контроля качества и безопасности импортной продукции отличается от процедуры качества и безопасности отечественной продукции. Кроме того, в странах – членах ВТО процедуры контроля качества и безопасности продукции аквакультурного происхождения и продукции, производимой из уловов дикой рыбы, различаются. Действующая в России система государственного ветеринарного контроля и надзора не разграничивает рыбопродукцию по биологическому и национальному происхождению. Смешение организационных процедур контроля качества и безопасности рыбопродукции приводит к избыточному контролю, но не обеспечивает действительной защиты рынка. VII. Предложения 7.1. Министерству сельского хозяйства привести в соответствие с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года №1009 нормативные правовые акты в сфере государственного ветеринарного контроля и надзора и учесть соответствующие нормы в проекте федерального закона «О ветеринарии». 7.2. Подкомиссии по техническому регулированию Комиссии Правительства Российской Федерации по экономическому развитию и сотрудничеству включить в документ об итогах процедуры внутригосударственного согласования проекта Технического регламента Таможенного союза «О безопасности рыбы и рыбной продукции» следующие дополнения. 7.2.1. Дополнить проект Технического регламента следующими положениями:«Непереработанная пищевая рыбная продукция животного происхождения, произведенная из уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) на территории одного государства-члена Таможенного союза, а также в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации и перемещаемая по территории этого государства, сопровождается документом, содержащим сведения, подтверждающие ее безопасность, и не подлежит ветеринарно-санитарной экспертизе. Оценка (подтверждение) соответствия непереработанной пищевой рыбной продукции животного происхождения, перемещаемой по территории одного из государств-членов Таможенного союза и произведенной из уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) на территории указанного государства-члена Таможенного союза а также в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, осуществляется в форме и порядке, определяемом национальным законодательством государств-членов Таможенного союза». 33 7.2.2. Исключить из раздела IV пункта 12 абзаца 2 слова: «и ветеринарным сертификатом, выдаваемым уполномоченным органом государства-члена Таможенного союза». Обоснование: следует отметить, что выдача ветеринарных сертификатов на продукцию, подвергшуюся тепловой переработке, не предусмотрена стандартами Международной эпизоотической организации и не имеет под собой надлежащего научного обоснования. Данный факт напрямую противоречит обязательствам Российской Федерации о неприменении дополнительных ограничительных мер, не предусмотренных международными стандартами и не имеющих научного обоснования, разработанного на основе оценки риска. Оформление ветеринарного сертификата является избыточным требованием. Разработчику необходимо учитывать положения Решения Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 № 880, в части исключения из Единого перечня товаров, подлежащих ветеринарному надзору и контролю (надзору) продукции, относящейся согласно ТР ТС 021/2100 к переработанной пищевой продукции животного происхождения, а также проекта решения о внесении изменений в Положение о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утвержденное Решением Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 № 834, так как в соответствии с техническим регламентом Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции» переработанная пищевая продукция животного происхождения не подлежит ветеринарно-санитарной экспертизе. 7.2.3. Предлагается требования пункта 66 раздела XI распространить только в отношении партий непереработанной рыбной продукции пресноводных водоемов, а также искусственно выращенной. В противном случае за ветеринарной службой остается право выдачи ветеринарносопроводительных документов (ветеринарных свидетельств) в отношении морской и океанической рыбы. Обоснование: учитывая, что ветеринарные сопроводительные документы содержат только данные, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его вылова, а так же низкую эпидемиологическую значимость морской и океанической рыбы по сравнению с рыбой внутренних водоемов, единые зоны вылова для судов рыбопромыслового флота, считаем выдачу данных документов избыточной, приводящей к необоснованному усилению государственного давления на хозяйствующие субъекты, занимающиеся морским рыбным промыслом. Многолетняя практика (до 1997 года) ввоза рыбопродукции до введения изменений в Федеральный закон «О ветеринарии» была эпидемиологически оправдана и обеспечивала поставку безопасной и качественной рыбопродукции с промысла в порт без дополнительного контроля со стороны ветеринарной службы. 7.2.4. Исключить подпункт г) пункта 62 раздела XI. 34