Избирательная система и законодательство
advertisement
Уважаемые посетители сайта www.krasinskiy.ru! Данные материалы подготовлены Центром мониторинга демократических процессов «Кворум». С уважением Красинский Владислав Вячеславович Общая характеристика основ избирательного законодательства Федеративной Республики Германии Прежде всего, надо отметить, что избирательное право ФРГ имеет довольно широкий круг источников, к которым относятся следующие нормативные акты: 1) Конституция (Основной закон) Федеративной Республики Германии - Grundgesetz fuer die Bundesrepublik Deutschland (принята 23 мая 1949); 2) Федеральный закон о выборах - Bundeswahlgesetz (BWG) (принят 7 мая 1956 года); 3) Положение о федеральных выборах - Bundeswahlordnung (BWO); 4) Дополнения к положению о федеральных выборах - Anlagen zur Bundeswahlordnung; 5) Закон о политических партиях - Gesetz ueber die politischen Parteien (Parteiengesetz) - PartG; 6) Закон о проверке правильности выборов - Wahlpruefungsgesetz -WPrufG; 7) Закон об избирательной статистике - Wahlstatistikgesetz - WStatG. Выборы в немецкий Бундестаг (нижняя палата парламента) в Федеративной республике Германия проводятся, как правило, каждые четыре года осенью. Досрочные выборы возможны лишь в частных случаях роспуска парламента федеральным президентом. При чем, досрочные выборы назначаются только в том случае, если обращение Федерального Канцлера с просьбой о выражении ему доверия не встречает согласия большинства членов Бундестага. В данной ситуации Федеральный Президент может по предложению Федерального Канцлера в течение двадцати одного дня распустить Бундестаг. Право на роспуск теряется, как только Бундестаг большинством своих членов избрал другого Федерального Канцлера. До сих пор в истории Федеральной республики Германия было два случая сокращения периода между выборами через досрочный роспуск парламента согласно описанной в Статье 68 Конституции (Bundesverfassung) процедуры: «Между предложением о выражении доверия и голосованием должно пройти сорок восемь часов». Избирательное право Федеральной республики Германия содержит, наряду с общедемократическими принципами всеобщности, равенства, прямого участия граждан, свободного и тайного характера самих выборов также определенную специфическую особенность. Эта особенность предусматривает то, что избирательный акт немецкого гражданина распадается, своего рода, на две части. Немецкий избиратель, действительно, имеет два голоса. Первый голос он отдает кандидату от своего избирательного округа. Этим голосом он может избрать одного из числа выдвинутых партиями по данному избирательному округу претендентов. Вторым своим голосом он выбирает один из различных списков, составленных земельными организациями политических партий. Первый избирательный акт – выбор лица: в данном округе победу получает тот кандидат, который получит большее количество голосов. Второй избирательный акт служит для персональной отдачи преимущества той или иной партии. Наличие у каждого избирателя двух голосов, к сожалению, может быть использовано для манипуляций. Такой порядок голосования позволяет двум партиям-союзникам получить больше мест, чем партия, которая не имеет союзников, при равном количестве отданных голосов, что само по себе, отнюдь, не является демократическим электоральным стандартом. Итак, половина депутатов немецкого бундестага избирается в избирательных округах прямым способом, а другая – по спискам. Следует указать, что число полученных прямых мандатов не является решающим для количественного состава бундестага. А решающими для общего результата выборов являются именно голоса, поданные избирателями за списки (т.н. вторичные голоса). Распределение мест в парламенте происходит на основе полученной каждой партией части вторичных голосов. Прямые мандаты также приобщаются к этому процессу. Если партия одержит победу в большем числе избирательных округов, чем это предусмотрено 5%-ым барьером «вторых голосов», то она получает дополнительные «переходные» мандаты. В таких случаях в немецком Бундестаге оказывается больше депутатов, чем установленное законом число в 656 депутатов. Необходимо отметить, что до объединения Германии в Федеральной республике было 248 избирательных округов. 22 западноберлинских депутата до 1990 года непосредственно не избирались, а определялись городским собранием депутатов. После объединения добавилось 8 западноберлинских и 72 восточноберлинских избирательных округов. Таким образом, увеличенная в размерах Федеративная республика Германия имеет 328 избирательных округов, а Бундестаг – минимум 656 мест. Итак, тут следует подчеркнуть, что, фактически, немецкое избирательное право является пропорциональным. Чтобы быть представленной в парламенте, политическая партия должна получить на выборах, как уже указывалось, минимум 5% голосов либо победить, по меньшей мере, в трех избирательных округах. Логично предположить, что для какой-либо новообразованной партии задача преодоления пятипроцентного барьера, равно как и победы в достаточно крупном одномандатном округе, является архисложной. Автору представляется важным тут отметить, что 5% заградительный барьер впервые был введен Федеральным законом о выборах в ФРГ уже сразу после ІІ Мировой войны. Данная новация была обусловлена конкретно-историческими условиями и политической ситуацией в послевоенное время, поскольку после поражения национал-социалистического режима возникла необходимость в предотвращении возможности любых попыток его реанимации. Ввод заградительного барьера стал одним из мероприятий в этом направлении. Однако данная механистическая и весьма спорная с точки зрения демократических стандартов мера даже тогда при выборах в немецкий Бундестаг означала, что около 1,8 млн. голосов немецких граждан оказываются не имеющими абсолютно никакого значения, хотя это отвечало тогда примерно 25 депутатским мандатам. По мнению автора, с определенными оговорками, но все же можно согласиться с целесообразностью ввода этого института для демократического развития Германии в качестве временной меры, поскольку на том конкретном историческом этапе других эффективных законных методов борьбы с профашистскими партиями не существовало. Однако на данный момент времени анализ эволюции политической системы ФРГ в течение последних 50 лет позволяет сделать однозначный вывод о стремительном сужении партийного спектра с 1949 года, равно как и о дальнейшей нецелесообразности дальнейшего пролонгирования данного механистического и недемократического электорального барьера. С целью привлечения малых партий к избирательной борьбе Федеральный конституционный суд ФРГ определил, что полностью возвращаются все расходы на избирательную компанию тем партиям, которые сумели получить минимум 0,5% голосов избирателей. Законодатель, в свою очередь, был настроен менее радикально и предлагал порог в 2,5%, но, тем не менее, отступил и ввел выше обозначенный процент в текст Закона о политических партиях 1967 года (сейчас действует в редакции1994 года). За голос каждого избирателя из первых 5 млн. граждан, которые проголосовали за определенную политическую партию, она должна получить 1,3 евро, а за каждый голос свыше 5 млн. граждан – 1 евро. Интересно отметить, что данная расходная часть немецкого бюджета покрывается как раз соответствующими целевыми сборами с каждого немецкого гражданина, имеющего право голоса. Кроме того, уже упомянутая последняя редакция Закона устанавливает новый размер пожертвований, что предусматривает необходимость обязательного указания имени и адреса лица, которое сделало пожертвование. Зафиксировано требование указывать такие данные, если на счет партии на протяжении года поступила сумма больше 20 тыс. евро (раньше –40 тыс. марок). Независимые кандидаты получают компенсацию расходов на проведение избирательной кампании в том случае, если на выборах в немецкий Бундестаг они получили в данном избирательном округе из каждых 100 отданных «первых голосов» избирателей минимум 10. Эти средства заложены в соответствующей статье федерального бюджета. Согласно § 8 Федерального закона о выборах избирательными органами является: Федеральный руководитель выборов и Федеральная избирательная комиссия – на федеральном уровне; Земельный руководитель выборов и Земельная избирательная комиссия - в каждой федеральной земле; Руководитель избирательного округа и Окружная избирательная комиссия - в каждом избирательном округе; Председатель и Правление избирательного участка - в каждом избирательном участке. Также следует отметить, что в каждом избирательном округе есть не менее одного Председателя и Правления для подсчета голосов, присланных по почте. Закон определяет как порядок создания избирательных органов, так и деятельность избирательных комиссий, осуществляемую на общественных началах. Закон определяет также принципы наделения активным и пассивным избирательным правом, принципы и порядок реализации избирательного права, перечень оснований для недопуска к голосованию. Согласно § 12 Федерального закона о выборахактивным избирательным правом владеют все лица, которые являются немцами в смысле Статьи 116, части 1 Основного закона: 1. которым ко дню выборов исполнилось восемнадцать лет; 2. которые ко дню выборов имеют квартиру или иным образом проживают в Федеральной Республике Германия не менее чем три месяца; 3. которые не лишены избирательного права. Принимать участие в голосовании могут только те граждане, которые были внесены в избирательный реестр. Местные органы власти ведут регистр лиц, имеющих право голоса для каждого избирательного округа. Каждое лицо, имеющее право голоса может голосовать только один раз и должен сделать это лично. До голосования не допускается тот, кто лишен избирательного права по решению суда или для кого на основании временного распоряжения назначен опекун, полномочный решать все дела данного лица, а также не допускается к голосованию тот, кто согласно судебному решению в соответствии с Уголовным кодексом отправлен в психиатрическую больницу. Даже при первом и самом поверхностном анализе данных электоральных ограничений мы, со всей уверенностью, можем фиксировать их крайнюю недемократичность. Законодательная фиксация возможности некоего судебного решения по лишению избирательных прав, фактически, развязывает руки сторонникам административно-командных методов блокирования и отстранения неугодных избирателей. Равно как и законодательное закрепление ситуации, в которой не признанное утратившим дееспособность лицо, а лишь получившее по решению суда временного опекуна, полностью лишается своего демократического права выбирать и быть избранным. И вновь мы видим весьма определенное законодательное поле для маневра в судебных органах по поводу ограничения прав и свобод немецких граждан, вплоть до принудительной отправки по решению суда в психиатрическую больницу с лишением избирательных прав. Тут важно отметить, что голосовать на выборах может лишь тот, кто занесен в список избирателей и имеет право голоса. Федеральный Закон о выборах предусматривает возможность реализовать избирательное право гражданам Германии за пределами ее территории, если: · они до отъезда постоянно проживали в течение трех месяцев и со дня их отъезда прошло не более 25 лет; · они состоят на государственной и военной службе за пределами ФРГ; · они являются жителями стран ЕС после 1949 года и до отъезда постоянно проживали на территории Германии в течение трех месяцев. Также избирательное законодательство Федеративной Республики Германии устанавливает конкретные основания для получения открепительных удостоверений для голосования за пределами собственного избирательного округа: · пребывание лица в день выборов за пределами собственного избирательного округа; · переезд на место жительства в другой избирательный округ, где избиратель не зарегистрирован; · причины, связанные с профессией, болезнью и возрастом, а также другие обстоятельства, которые осложняют возможность лица добраться до своего избирательного участка. Нормы, регулирующие порядок получения удостоверений на право голосования, имеют достаточно детализированный характер. Следует признать, что законодатель попытался как можно полнее предусмотреть различные жизненные ситуации избирателей. Так, например, в случае внезапной болезни избирателя он может обратиться с просьбой проголосовать по удостоверению до 15-00 в день выборов. При этом с заявлением на получение удостоверения избиратель может обратиться лично либо через другого человека в любой форме: в письменном виде, телеграммой, по факсу, электронной почтой и другими средствами электронной передачи данных, которые могут быть зарегистрированы. В соответствии с § 15 Федерального Закона о выборах пассивным избирательным правом обладают лица, которые являются ко дню выборов не менее одного года немцами и такими, что достигли восемнадцатилетнего возраста. Пассивным избирательным правом не владеют лица, не допущенные по решению суда к голосованию, либо лишенные по решению суда пассивного избирательного права или права занимать государственные и общественные должности. Также лишены пассивного избирательного права те лица, которые не обладают гражданством Германии, но которые являются немцами в смысле Статьи 116, Части 1 Основного закона и которые получили этот статус путем отказа от немецкого гражданства в соответствии с Законом о регулировании вопросов гражданства от 22 февраля 1955 года. И вновь мы видим, что суды имеют значительные полномочия для отстранения тех или иных граждан от участия в выборах, на этот раз уже в качестве кандидатов в депутаты Бундестага. В самом деле, ведь достаточно сложно соотнести с общедемократическими электоральными принципами ситуацию с произвольной возможностью суда своим решением не допустить к участию в выборах то или иное лицо. Выдвижение кандидатов на выборы в Бундестаг проводится, в соответствии с выше обозначенными двумя блоками голосования, двумя разными способами. Кандидаты для мажоритарных избирательных округов объявляются на собраниях региональных партийных структур данных округов. Для приблизительно 2/3 участников электоральных состязаний, выступающих в качестве кандидатов в надежных избирательных округах, это выдвижение уже считается презумпцией избрания. Относительно порядка выдвижения кандидатов, то согласно §19 Федерального Закона о выборах кандидатуры в избирательных округах должны быть в письменном виде предоставлены руководителю избирательного округа, а земельные пропорциональные списки переданы земельному руководителю выборов не позже чем на шестьдесят шестой день до дня выборов до 18 часов. В соответствии с § 20 этого же закона заявление с предложением кандидатуры по избирательному округу должно содержать имя и фамилию только одного кандидата. Каждый кандидат имеет право быть выдвинутым только в одном избирательном округе и только в одном заявлении с предложением его кандидатуры. В качестве кандидата может быть выдвинут только тот, кто дал на это свое письменное согласие; данное согласие не может быть взято назад. Заявления с предложениями кандидатов от партий должны быть собственноручно подписаны правлением земельной партийной организации или правлением нижестоящей партийной организации на территории избирательного округа. Заявления с предложениями кандидатов от партий должны быть, кроме того, собственноручно подписаны не меньше чем 200 избирателями данного округа; в момент подписания каждый из них должен владеть активным избирательным правом, что должно быть доказано при подаче заявления. Тут представляется важным указать на то, что требование 200 подписей не относится к партиям национальных меньшинств. Заявления с предложениями кандидатов от партий должны содержать наименование партии, которая подает заявление, и ее короткое обозначение. Относительно выдвижения кандидатов от партий, то в заявлении с предложением кандидата от партии может быть названа лишь та кандидатура, которая была избрана кандидатом на партийном собрании по выборам кандидата в избирательный округ или на специальных или общих собраниях представителей партии, посвященных выдвижению кандидата. Партийные собрания для выдвижения кандидата в депутаты по избирательному округу - это собрание членов партии, которые в момент его проведения владеют правом голоса в данном избирательно округе для выборов в немецкий Бундестаг. В районах и городах районного значения, которые имеют несколько избирательных округов, кандидаты для избирательных округов, территория которых не пересекает границу района или города районного значения, могут быть выбраны на общих партийных собраниях или собраниях представителей. Кандидаты и представители выбираются тайным голосованием. Выборы кандидатов должны проводиться не ранее чем через тридцать два месяца, а выборы представителей - не ранее чем через двадцать три месяца после начала легислатурного периода немецкого Бундестага. При чем, данное положение не имеет силы при досрочном окончании легислатурного периода. Процедура выборов представителей, положение о созыве, а также процедура выбора кандидата определяются уставом партии. Вместе с заявлением о выдвижении кандидата должен быть подан протокол выборов кандидата с указанием места и времени проведения собрания, формы приглашения на собрание, количества присутствующих членов и результата голосования. При этом председатель собрания и двое назначенных собранием участников должны дать руководителю избирательного округа равносильное присяге заверение в том, что кандидат был выбран тайным голосованием. В каждом заявлении о выдвижении кандидата должно быть указано доверенное лицо. Согласно § 26 Федерального закона о выборах на пятьдесят восьмой день до выборов окружная избирательная комиссия выносит свое решение о допуске кандидатов, предложенных в поданных заявлениях. Она обязана отклонить те предложения, которые 1. поданы по завершению установленного срока; 2. не удовлетворяют требованиям, установленным настоящим Законом и Положением о федеральных выборах, если в этих распоряжениях не установлено другое. Решение сообщается на заседании окружной избирательной комиссии. Следует отметить, что земельные списки могут подаваться только партиями. Они должны быть собственноручно подписаны правлением земельной партийной организации, а при отсутствии такой - правлением партийной организации следующего более низкого уровня данной земли. В случае партий необходимы, кроме того, собственноручные подписи 0,1 процента от количества всех лиц данной земли, которые владели избирательным правом на последних выборах в Бундестаг, но не более 2000 человек, подписавших земельный партийный список. Все эти лица должны владеть избирательным правом в момент подписания, что должно быть подтверждено при подаче земельного списка. Земельные списки должны содержать название партии, которая подает его, и короткое обозначение, если такое есть. Имена кандидатов должны быть приведены в заметной последовательности. В земельном списке может быть указан только тот кандидат, который в письменном виде заявил о своем согласии баллотироваться. Тут важно отметить, что это согласие не может быть аннулировано. Земельная избирательная комиссия выносит на пятьдесят восьмой день до выборов решения о допуске земельных списков. Она обязана отклонить земельные списки, которые были поданы с опозданием или не удовлетворяют требованиям, установленным Основным Законом и Федеральным положением о выборах. Земельный руководитель выборов публикует допущенные земельные списки не позже, чем на сорок восьмой день до выборов. Тут важным представляется отметить, что сам день федеральных выборов определяется Федеральным президентом. День выборов должен приходиться на воскресенье или на официальный нерабочий день. Для выборов готовятся специальные избирательные бюллетени. В соответствии с § 31 Федерального закона о выборах выборы проводятся открыто. Во время выборов запрещается какоелибо влияние на кандидатов. Голосование должно проводиться тайно. Избиратель отдает на выборах, как мы уже указывали, два своих голоса. Голосование может проводиться как непосредственным голосованием путем использования бюллетеней, также и посредством специальных средств, а также по почте. Следует отметить, что в Германии достаточно распространено голосование по почте. Для этого избиратель должен в закрытом конверте для голосования по почте послать окружному уполномоченному по выборам свое удостоверение на право голосования и свой избирательный бюллетень в специальном конверте таким образом, чтобы письмо поступило до 18-00 в день выборов. В удостоверении на право голосования избиратель или лицо, которое помогает голосовать таким способом, дает равнозначное присяге заверение в том, что избирательный бюллетень заполнен лично и в полном соответствии с волей избирателя. Окружной уполномоченный по выборам является ответственным за принятие такого рода присяги. По окончанию выборов подводятся их итоги путем подсчета голосов. Члены избирательных комиссий распределяют все избирательные бюллетени на три группы: · бюллетени, по которым оба голоса получила одна партия; · бюллетени, по которым голоса были переданы разным кандидатам, а также бюллетени, в которых только одно голосование было действительным, а второй голос не был отдан; · незаполненные избирательные бюллетени. Избирательные комиссии осуществляют проверку всех групп бюллетеней. По результатам этой проверки устанавливается количество лиц, которые имеют активное избирательное право; количество избирателей, которые проголосовали; количество действительных и недействительных первых и вторых голосов; количество действительных первых голосов, преданных за каждого кандидата; количество вторых голосов, преданных за каждый земельный список. Сначала подсчитываются вторые голоса, поданные за каждый из земельных списков. А вот тут, по мнению автора исследования, очень важно отметить, что при этом не учитываются вторые голоса тех избирателей, которые свой первый голос отдали за кандидата, победившего в избирательном округе, если этот кандидат был выдвинут не партией, а избирателями, или партией, земельный список кандидатов которой в соответствующей земле не был допущен земельным избирательным комитетом. Кроме того, следует указать, что вообще второй голос избирателя учитывается лишь в том случае, если отдан за ту же партию, что и первый, разумеется, если эта партия преодолела заградительный пункт. Представляется, что данные законодательные позиции существенно противоречат принципу электорального равенства и вступают в серьезнейшее противоречие с задекларированным стремлением к демократичности немецкого избирательного процесса. Из общего числа депутатских мандатов, полученных по партийным спискам в той или иной федеральной земле, исключаются мандаты, полученные в одномандатных избирательных округах кандидатами, которые выдвинуты избирателями, а также партиями, не допущенными к распределению мандатов по пропорциональной системе, то есть не преодолевшими заградительный пункт. Здесь речь идет о партиях, земельные списки которых не получили на территории страны 5 % действительных вторых голосов или не провели своих кандидатов в депутаты хотя бы в трех одномандатных избирательных округах. Это ограничение не распространяется на земельные списки кандидатов от партий национальных меньшинств; их списки допускаются к участию в распределении мандатов, даже если не преодолеют заградительный пункт. Данное положение избирательного закона Германии, по мнению автора исследования, является достаточно демократичным и обоснованным с точки зрения требований современных общеевропейских избирательных стандартов. Распределение мандатов по итогам выборов в немецкий Бундестаг проводится по довольно сложной схеме, которая используется с 1987 года и именуется системой Хари - Нимейера. Она получила свое название от фамилий живших в разные эпохи ее основателей - лондонского юриста Томаса Харе (1806-1891 гг.) и немецкого математика с Аахена Хорста Нимейера (род. в 1928 году). По этой системе общее число мест в парламенте умножается на число голосов, отданных за конкретную партию, и делится на общее число голосов, отданных за все партии. Целая часть полученного числа (до запятой) отвечает количеству полученных партией мандатов. Если при этом оказались распределенными не все мандаты, то остальные раздаются тем партиям, у которых после вышеупомянутых арифметических действий более высокие цифры после запятой. Полученные таким образом партиями мандаты распределяются по федеральным землям пропорционально полученному числу голосов. Конкретные лица получают эти мандаты соответственно партийному списку в данной федеральной земле, а также с учетом избранных депутатов по мажоритарной системе. Однако нередки случаи, когда число избранных прямым голосованием превышает число избранных по партийным спискам, а именно оно, как автором указывалось выше, является определяющим. В этом случае партии предоставляется дополнительный мандат свыше 598 необходимых согласно закону мандатов. Число таких дополнительных мандатов на каждых выборах выходит разным: в 2002 году их было всего 5, а на последних выборах – уже 15. Необходимо отметить, что указанная система подсчета мандатов вызывает в Германии достаточно серьезные нарекания, и, в первую очередь, с точки зрения анализа ее демократичности. Ведь дополнительные мандаты создают сотни тысяч реально не существующих, «виртуальных» избирателей. В то же время, как мы уже отмечали выше, уже упоминаемый принцип 5-процентного барьера отсекает от влияния на результаты голосования почти полтора миллионов граждан страны. Возвращаясь к процессу подсчета голосов, следует указать, что федеральный Закон предусматривает случаи признания бюллетеней недействительными. Правление избирательного участка принимает решение о действительности отданных голосов, а также по поводу обстоятельств процесса выборов и подсчета голосов. Окружная избирательная комиссия имеет право проверить вынесенное решение. Окружная избирательная комиссия подсчитывает, сколько голосов в округе отдано за отдельных кандидатов округа и за земельные списки и определяет, кто из кандидатов стал депутатом от данного избирательного округа. Руководитель избирательного округа извещает избранного кандидата и просит его в течение одной недели в письменном виде сообщить, согласен ли он с результатами выборов. Относительно определения результатов выборов по земельным спискам, то Земельная избирательная комиссия определяет, сколько голосов отдано в данной земле за отдельные земельные списки; Федеральная избирательная комиссия определяет, сколько мандатов приходится на каждый земельный список и какие кандидаты избраны; Земельный руководитель выборов извещает избранных лиц и просит их в письменном виде сообщить в течение одной недели, согласны ли они принять депутатский мандат. Итоги голосования по земельным спискам подбивает Земельный руководитель выборов и окончательные результаты объявляет Федеральный уполномоченный по выборам. Возможны случаи проведения дополнительных и повторных выборов, что предусмотрено в § 42, 43 Федерального закона о выборах. Избранный кандидат получает мандат депутата Немецкого Бундестага одновременно со своевременным получением соответствующим руководителем выборов правильно оформленного заявления о принятии мандата, которое высылается в ответ на извещение. Если избранный кандидат к окончанию установленного в законодательном порядке срока не подаст заявления или подаст заявление не по предусмотренной форме, то считается, что он принял к этому сроку мандат депутата. Заявление избранного кандидата, которое содержит какое-либо условие, считается отказом от мандата. Закон определяет основания потери мандата депутата Немецкого Бундестага. Депутат, согласно Статьи 46 Федерального Закона о выборах, лишается мандата депутата немецкого Бундестага, если 1. полученный мандат недействителен; 2. итоги голосования пересмотрены; 3. отсутствует одна из предпосылок наличия пассивного избирательного права; 4. депутат отказался от мандата; 5. Федеральный конституционный суд (Bundesverfassungsgericht) в соответствии со Статьей 21, Части 2 Основного закона объявил партию или партийную организацию, в которую входит данный депутат, антиконституционной. Как видим, выше обозначенный пятый вариант оставляет еще одну антидемократическую резервную возможность властям скорректировать волеизъявление граждан Германии в нужную им сторону путем задействования Федерального конституционного суда в принятии решения о запрете партии или региональной партийной организации. Федеральный конституционный суд, в частности, уже пользовался данным, весьма спорным с точки зрения общедемократических стандартов, механизмом, когда в 1952 году запретил относительно незначительную правую Социалистическую имперскую партию, а в 1956 году соответственно – весьма влиятельную на тот момент времени левую Коммунистическую партию Германии. По мнению автора исследования, особое внимание следует обратить на тот весьма странный факт, что единственным ответственным органом за проверку результатов парламентских выборов Статья 41 Основного Закона ФРГ определяет немецкий Бундестаг. Представляется совершенно очевидным, что корпоративный интерес самосохранения Бундестага будет для него являться решающим фактором в вопросе об объективности анализа всех поступивших в его адрес данных о нарушениях и фальсификациях в ходе электорального процесса. Данная законодательная норма, со всей очевидностью, идет в разрез с базовыми представлениями о демократизме и объективности европейских парламентских избирательных систем. Соответствует ли избирательное законодательство Германии общеевропейским демократическим стандартам? Автор в первом разделе исследования, посвященного электоральному законодательству Германии, уже достаточно много определил слабых и уязвимых с точки зрения базовых демократических стандартов законодательных позиций. И совершенно логичною, в этой связи, выглядела бы ситуация, где серьезные международные мониторинговые институции (типа ОБСЕ/БДИПЧ) или влиятельные экспертные юридические сообщества (типа Венецианской комиссии) со всей тщательностью анализировали бы теорию и практику немецкого избирательного права на предмет его дальнейшей демократизации и оптимизации. А это, в свою очередь, послужило бы для усиления законодательного вектора в направлении четкого и неуклонного соблюдения избирательных прав и свобод немецких граждан. Тем более что скандалы, так или иначе связанные с выборами, буквально преследуют всю новейшую историю Германии. Еще в начале 80-х годов прошлого столетия разразился громкий скандал, связанный с финансированием политических партий, принимавших участие в выборах в немецкий Бундестаг, а в конце этих же 80-х грязная избирательная кампания в земле Шлезвиг-Гольштейн буквально взорвала немецкое общество. В 90-х годах ситуация в этой сфере существенно не улучшалась, что привело к резкому падению уровня доверия немецких граждан как к существующим парламентским политическим партиям, так и ко всей избирательной системе страны. Однако, несмотря ни на что, мониторинговая структура ОБСЕ/БДИПЧ ни разу за всю свою историю не запрашивала компетентные органы Германии, а те, в свою очередь, ни разу (!!!) еще не приглашали ОБСЕ/БДИПЧ наблюдать за ходом выборов в ФРГ. Что самое интересное, объяснений этому феномену существует не так много, а те, которые нам удается обнаружить, выглядят просто шокирующими. Так, например, Директор Института восточноевропейского права при Кёльнском университете Ангелика Нусбергер (Angelika Nußberger) объясняет это, ни много, ни мало, тем, что «в ФРГ никому и в голову не придет усомниться в честности выборов». А ведь общеизвестно, что массовые фальсификации и электоральные нарушения происходят как раз именно в такой обстановке – полнейшего неоправданного доверия и отсутствия минимальнейшего контроля. Руководитель ведомства по организации выборов города Бонна Хельмут Веллер (Helmut Weller), в свою очередь, пояснил суть проблемы отсутствия международных наблюдателей на выборах в немецкий Бундестаг в интервью DW-WORLD.DE таким образом, что «на самом деле наблюдать за выборами у нас просто очень скучно». В иной ситуации такого рода цинизм мог бы вызвать очевидную волну возмущения такого рода структуры как ОБСЕ/БДИПЧ, однако с ее стороны мы видим лишь многозначительное молчание. Еще в феврале 2007 года в той же Германии на Мюнхенской конференции по безопасности Президент РФ Владимир Путин подверг деятельность Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) резкой критике. Президент России тогда заявил, что из организации пытаются сделать «вульгарный инструмент», обслуживающий интересы отдельных стран. Однако даже такого рода высокопоставленная критика двойных стандартов организации не произвела на чиновников ОБСЕ/БДИПЧ ровным счетом никакого эффекта. Разумеется, проведение парламентских выборов в стране является внутриполитическим вопросом, и приглашение на них международных наблюдателей, в принципе, - дело добровольное. Однако многолетняя рабочая практика той же ОБСЕ показывает, что готовность государств-участников договора к сотрудничеству является своего рода лакмусовым тестом для определения прозрачности выборов. Каков же опыт международного наблюдения за выборами в государствах, традиционно называющих себя государствами «старой европейской демократии»? Увы, он либо минимален, либо, как в случае с Германией, отсутствует как таковой. Столь короткая формулировка § 31 Федерального закона о выборах под многозначительным заголовком «Открытость процесса проведения выборов» выглядит с точки зрения демократических электоральных стандартов достаточно вызывающей: «Выборы проводятся открыто. Правление избирательного участка может удалить из помещения для голосования лиц, нарушающих порядок и спокойствие». Никаких других законодательных регламентирующих указаний для наблюдателей, как внутренних, так и международных, избирательное законодательство Германии не содержит, равно, как не содержит и самого упоминания о возможности присутствия на избирательных участках таких наблюдателей. И, в то же время, автору исследования, представляется совершенно очевидным, что любая попытка международного или внутреннего наблюдателя за выборами воспрепятствовать возможным нарушениям со стороны комиссии или открытым попыткам с ее стороны сфальсифицировать волеизъявление немецких граждан, будет немедленно истолкована комиссией как «нарушение порядка и спокойствия». Также совершенно очевидно, что данный наблюдатель, в полном соответствии с немецким законом, будет немедленно в этой ситуации выдворен из помещения для голосования. Мы уже писали о том, что мониторинговая миссия ОБСЕ/БДИПЧ на парламентских выборах в Польше настоятельно рекомендовала польскому законодателю ввести в действующее законодательство нормы, регулирующие статус международного наблюдателя за выборами. Однако демонстративное молчание ОБСЕ/БДИПЧ по абсолютно аналогичной ситуации в Германии еще раз подтверждает правильность наших критических выводов в отношении этой структуры. Уже упоминаемый нами выше Хельмут Веллер трактует отсутствие минимальной регламентации института международных и внутренних наблюдателей за выборами в законодательстве Германии весьма странно. По его мнению, этот очевидный пробел в избирательном праве следует толковать таким образом, что «любой желающий может находиться на избирательном участке при голосовании и подсчете голосов». Возможно, что электоральная практика Германии будет развиваться именно в этом направлении, однако прочное поле для антидемократических маневров в ходе избирательного процесса уже создано и вряд ли что-либо существенно тут изменится в самое ближайшее время. К сожалению, прессинг устоявшихся клише и штампов о «полной невозможности фальсификаций» на выборах в «старых европейских демократиях» нередко психологически влияет даже на весьма серьезных, вдумчивых и критически настроенных аналитиков. Например, наблюдатель от Международного мониторингового бюро на выборах в немецкий Бундестаг осенью 2005 года, известный российский адвокат Сергей Мирзоев в своем отчете о наблюдении за ситуацией на одном из избирательных участков заявляет буквально следующее: «понятно, что никто не будет ничего фальсифицировать, это просто следовало из всей обстановки». Сейчас, по прошествии ряда лет, не столь важно - из каких посылок был тогда сделан такой весьма спорный вывод. Однако, даже минимальный, но при этом внимательный анализ отчета господина Мирзоева, со всей очевидностью, вступает в явное противоречие с его вышеприведенным выводом. Совокупность мелких и не особо мелких нарушений или ситуаций, способствующих их созданию, выглядит в отчете вполне солидною, как для однодневного режима наблюдения только одного наблюдателя. Вот этот перечень: 1. Сергей Мирзоев проанализировал объем политической рекламы по разнообразным каналам телевидения накануне выборов и пришел к однозначному выводу, что политический блок ХДС/ХСС имел явный перевес в объеме вещания как над своим основным конкурентом СДПГ, так и, соответственно, над всеми остальными партиями. Тут необходимо отметить, что согласно германскому законодательству политическим партиям, принимающим участие в парламентском избирательном процессе, выделяют бесплатное рекламное время на телевидении и радио как на общеевропейском, национальном, так и на региональном уровне. Эфирное время выделяется в зависимости от их успехов на последних выборах. Количество рекламных роликов и конкретное время их выхода в эфир определяются радиостанциями и телевизионными станциями по согласованию с представителями основных политических партий. Рекламные объявления относительно коротки и не могут превышать 150 секунд. Получить дополнительное эфирное время партии не могут, а платные рекламные объявления в общественных средствах массовой информации законодательно запрещены. Итак, налицо ситуация, когда массовые немецкие СМИ выходят из рамок законодательных запретов нехитрым путем создания многочисленных телевизионных политических шоу, формально не имеющих отношения к непосредственной предвыборной агитации, но, по своей сути, обслуживающих электоральные интересы своих финансовых заказчиков. Назвать данную ситуацию нормальной с точки зрения ее демократизма и соблюдения принципа электорального равенства, конечно, не представляется возможным. 2. В участковой избирательной комиссии в Эрфурте Сергей Мирзоев зафиксировал ситуацию, где список избирателей не был сброшюрован, то есть сшит. Каждая страница списка существовала отдельно от списка, то есть существовала очевидная возможность в любой момент времени подмены любой страницы данного списка. Печать на списке была поставлена только на первой странице данного списка, что также объективно благоприятствовало возможности подлога. В аналогичных условиях мониторинга восточноевропейского электорального поля данная ситуация выглядела бы крайне экстремальною и взрывоопасною. 3. На избирательном участке в Рюссельхайме Сергей Мирзоев зафиксировал ситуацию, когда избиратель получил избирательный бюллетень и его заполнил, но потом выяснилось, что он должен проголосовать на другом избирательном участке. В сложившейся ситуации секретарь избирательной комиссии просто порвала данный избирательный бюллетень и положила его остатки рядом с собой, то есть его единолично уничтожила. Никаких актов о списании этого бюллетеня никто составлять даже и не думал. Мирзоев пишет в этой связи о некоем «пустяковом техническом моменте», однако при этом, справедливости ради, все же указывает, что законодательство России и Украины, в отличие от законодательства Германии, данную проблематику регулируют самым тщательным образом. Во всяком случае, категорически не допускаются возможные злоупотребления членов комиссий, связанные с произвольным жонглированием вокруг количества выданных избирателям на руки бюллетеней, количества проголосованных бюллетеней, количества полученных комиссией бюллетеней и количества бюллетеней, погашенных в установленном законом порядке. 4. На избирательном участке в Висбадене Сергей Мирзоев спросил у одного из членов комиссии, организовано ли экстраголосование, то есть специальное голосование вне избирательных участков для определенных категорий лиц, которые в силу своего состояния здоровья или других уважительных причин не имеют возможности самостоятельно посетить избирательный участок. На свой вопрос он получил отрицательный ответ. В этом вопросе российский наблюдатель от Международного мониторингового бюро все же признал, что налицо отступление от европейских стандартов демократических выборов, потому что данные стандарты предусматривают равное участие избирателей всех возрастов и социальных групп в процессе голосования. Как видим, ситуация достаточна далека от идеальной, и, в первую очередь, с точки зрения ее законодательного регламентирования, точнее его полного отсутствия. По мнению автора исследования, также чрезвычайно спорною и недемократичною избирательною практикою выглядит законодательное требование привлечения немецких граждан в состав избирательных комиссий на неоплатной основе (на общественных началах). § 11 Федерального Закона о выборах «Деятельность на общественных началах» содержит следующую формулировку: «(1) Заседатели избирательных комиссий и члены правлений избирательных участков выполняют свою работу на общественных началах. Любое лицо, обладающее избирательным правом, обязано взять на себя эту задачу, если она будет ему предложена. Отклонить это предложение можно только в силу веских причин». Более того, § 49а этого же Закона «Административные правонарушения» даже устанавливает административную ответственность для тех лиц, кто «в нарушение § 11 без веской причины отказывается от вступления на должность на общественных началах или баз наличия достаточных оснований уклоняется от выполнения таких обязанностей». С учетом того, что § 16 данного Закона четко устанавливает, что день выборов «должен приходиться на воскресенье или на официальный нерабочий день», мы видим, что немецкие граждане в принудительном порядке и на неоплатной основе лишаются своего законного выходного дня. Также абсолютно не учитывается в этом случае собственное мнение немецкого гражданина в отношении данных выборов и его персонального участия в них. А, как уже отмечалось выше, с каждым годом уровень абсентеизма в немецком обществе возрастает и все меньше и меньше немецких граждан связывают свою судьбу и надежды на улучшение своей жизни с ничего не решающими подчас парламентскими выборами. Достаточно важным, по мнению автора исследования, является то обстоятельство, что в Германии существует многолетняя традиция прекращать публичные агитационные выступления за два дня до выборов. Традиция эта в силу своего длительного использования стала правовым обычаем. В отсутствии все той же четкой правовой регламентации, налицо недостаточная правовая защищенность данного обычая, хотя традиционная практика прекращения агитации за некоторое время до выборов однозначно прослеживается в большинстве демократических государств мира. В тоже время в сентябре 2005 года на парламентских выборах в немецкий Бундестаг лидеры основных конкурирующих партий Ангела Меркель и Герхард Шредер напропалую обращались к избирателям еще за несколько часов до открытия избирательных участков. И вновь мы фиксируем очередное грубое нарушение достаточно очевидных электоральных принципов. В соответствии с директивами Кодекса прессы Совета по вопросам прессы Германии при публикации результатов опросов общественного мнения, проведенных соответствующими институциями, органам прессы лишь рекомендуется (!!!) сообщать о числе опрошенных, времени опроса и о том, по чьему заказу и за чей счет проводился данный опрос, а также кем была определена формулировка самого опроса. Данная нарочитая мягкость этой рекомендации, увы, вновь оставляет законную возможность антидемократического формирования и манипулирования настроениями немецких избирателей. В данном контексте, например, законодатели Российской Федерации разработали куда более четкие и принципиальные требования к правилам опубликования в СМИ результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, других исследований в период подготовки и проведения выборов. Публикуя результаты опросов общественного мнения, связанных с выборами, СМИ обязаны четко указывать организацию, которая проводила опрос, время его проведения, количество опрошенных (выборку), метод сбора информации, точную формулировку вопроса, и что, по мнению автора данного исследования, наиболее важно, статистическую оценку возможной погрешности. Автор, разумеется, считает, что идеальных электоральных конструкций нет, однако представляется совершенно нормальной та ситуация, когда то или иное государство открывает себя для мониторинга разнообразными мониторинговыми международными и национальными институциями. Представляется совершенно очевидным, что такая прозрачность и открытость пойдет немецкой избирательной системе только на пользу, как в контексте развития общей законодательной техники и правовой регламентации белых пятен, так и в контексте строгого соблюдения общеевропейских избирательных демократических стандартов.
