Опыт реструктуризации и совершенствования менеджмента
advertisement
ПОВОЛЖСКОЕ ОТДЕЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ИНЖЕНЕРНОЙ АКАДЕМИИ РЕФОРМИРОВАНИЕ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА Уроки мирового опыта Ноябрь 2005г. Железнодорожный транспорт и государство В XIX веке и первой половине XX-го железные дороги играли огромную роль в становлении и развитии национальных экономик и национального суверенитета многих государств. Поэтому большинство правительств рассматривало железные дороги, как стратегический актив государства и к середине XX века в большинстве стран железные дороги были объединены и национализированы. К 1980-м годам большинство железнодорожных систем в мире являлись государственными монополиями. Только в США и Канаде сохранялось доминирование частной собственности в железнодорожном транспорте. При этом государство в отношениях с железными дорогами выполняло ряд различных функций государство – собственник и инвестор в развитие государство – менеджер государство – регулятор (охрана окружающей среды, безопасность, тарифы и др.) государство – клиент, заказчик социальных услуг и услуг государственным ведомствам В железнодорожном транспорте, как отрасли экономики, практически на протяжении всей истории совмещались коммерческие и социальные функции. Это отнюдь не исключительный случай. В таком же положении находятся образование, здравоохранение и многие другие отрасли. В таких отраслях неизбежно соприкасаются или перекрываются сферы деятельности государства со сферами деятельности частных и неправительственных предприятий, которые также могут преследовать, как коммерческие, так и социальные интересы. В лучшем случае это явление принимает форму взаимодействия, в худшем - может проявляться в конфликтах. В истории множества стран можно найти огромное разнообразие примеров взаимоотношений между социальными и коммерческими функциями, между государством и свободным предпринимательством. Несмотря на огромный многовековой опыт существования таких «социальнокоммерческих отраслей» и сосуществования государства и частного предпринимательства в этих отраслях, до наших дней не найдено сбалансированного подхода к этой проблеме. До наших дней существуют сторонники крайних сценариев, если не в общей форме, то в применении к конкретным секторам и организациям. Ломают копья экономисты в бесконечных дебатах, а практические решения часто мотивируются политическими и идеологическими мотивами. В одном из крайних сценариев, хорошо известном в советском опыте нашей страны, государство берет на себя все: стратегию сектора, финансирование и оперативное управление. При этом обычно оно привносит в отрасль авторитарный бюрократический стиль администрирования, основанный главным образом на простой аксиоме: «приказы не обсуждают, а исполняют». Простота данного типа менеджмента может обеспечить хорошее текущее функционирование организации на определенном этапе развития. Так можно выиграть одну битву. Но в дальнейшем, согласно известной поговорке, «генералы готовятся к прошедшей войне». Творчество, новаторство, инициатива и предпринимательство подавляются и сектор стагнирует. В прямо противоположном сценарии государство практически полностью уходит из отраслей экономики, оставляя за собой лишь сбор налогов и исполнение неотъемлемых функций государства: защиты границ, поддержания правопорядка и т.п. В основе этого подхода лежит концепция минимального государства (The minimal state), называемая также англо-саксонской концепцией. Суть ее проста – как можно меньше государственного вмешательства в экономику и частную жизнь. Идеологию данной концепции весьма образно сформулировал Гровер Норквист, представитель махрово либерального направления в американской политике, руководитель ассоциации ‘Американцы за налоговую реформу’: «Я не хочу уничтожать государство. Я просто хочу урезать его до такого размера, чтобы при необходимости каналью было легко затащить в ванную и утопить в умывальнике»1. При таком подходе компании и частные лица получают максимум экономической свободы. Но какое дело коммерческой медицине до профилактической работы с населением? И как она будет бороться с эпидемиями? Какое дело коммерческому транспорту до малонаселенных территорий, неспособных обеспечить окупаемость его услуг? Решающее значение в установлении сбалансированной системы отношений между государством и железнодорожной отраслью имеют стратегические приоритеты государства. … национальная инфраструктура, обслуживающая транспортные коммуникации между мегаполисами для деловых и иных нужд является критической для современной экономической жизни. Улучшение железнодорожного транспорта сделает деловые центры Америки более привлекательными для размещения глобальных предприятий … если бы наши транспортные системы были всецело во власти рынков, транспорт был бы очень слабо развит, а использование новейших технологий, обеспечивающих современные безопасность, скорость и комфорт, было бы практически невозможно. Из-за того, что массовые перевозки грузов и пассажиров исключительно важны для жизнеспособности экономики, правительства всегда субсидировали услуги транспорта Elliott D. Sclar, “Amtrak Privatization. The Root to Failure”, Economic Policy Institute, 2003 Железнодорожный транспорт и межотраслевая конкуренция Железнодорожный транспорт часто упоминают в ряду естественных монополий. Но это, строго говоря, неверно. В отличие от электроснабжения, водоснабжения и т.п. железные дороги не являются монополией, поскольку им приходится конкурировать с автомобильным и авиационным транспортом, а также с водным и, в отношении некоторых продуктов, - с трубопроводным. Существуют лишь исключительные ситуации, когда клиент не имеет альтернатив и оказывается заложником (captive customer) железнодорожного транспорта. Только эти исключительные случаи требуют законодательной защиты от монополии. Во многих странах ОЭСР имеет место такой уровень межвидовой (inter-modal) конкуренции, что регулирование железнодорожного сектора практически не требуется. Ни в одной западноевропейской стране нет регулирования тарифов на грузовые перевозки. В ряде случаев озабоченность вызывал не недостаток конкуренции железным дорогам со стороны других видов транспорта, но напротив – слишком высокий уровень конкуренции, невыгодное положение железных дорог в их конкуренции с другими видами транспорта. В некоторых реформах железных дорог в странах ОЭСР очень мало внимания уделялось созданию конкуренции внутри железнодорожного сектора, на том основании, что межвидовая конкуренция была 1 Дитмар Остерман (Dietmar Ostermann), Две Америки, Frankfurter Rundschau, 07 сентября 2005г. более чем достаточной. Например, в Новой Зеландии железнодорожная отрасль была приватизирована как интегрированный монополист без введения какого-либо регулирования с целью контроля над рыночной силой отрасли. После второй мировой войны межотраслевая конкуренция на рынках транспортных услуг по всему миру начала складываться неблагоприятным для железных дорог образом. Новейшие автомобильные и авиационные технологии, наработанные в оборонном секторе, ворвались в мирную экономику и стали новым мощным локомотивом развития. Автомобильный и авиационный транспорт «потянули на себя» не только частные, но и государственные инвестиции, которые были направлены на развитие соответствующей инфраструктуры: строительство автомобильных дорог и аэропортов. В сравнении, железные дороги на развитие получали крохи. Правительства стремились свести свое участие к оплате пакета государственных услуг (Public service obligation). Подобно тому, как вседорожный танк вытеснил на полях войны зависимый от пути бронепоезд, автомобили начали теснить железные дороги на рынках мирных перевозок. Теряя рынки, железные дороги теряют доходы. Высокие постоянные расходы на содержание инфраструктуры, как показывает богатый международный опыт множества железных дорог различных организационных форм и форм собственности, не могут быть покрыты из доходов от текущей деятельности. Тем более нет ресурсов на реализацию инновационных проектов. С начала 1980-х годов растущие убытки и неуклонное ухудшение финансового положения железных дорог стали вызывать все большую обеспокоенность правительств многих стран. Началась эпоха реформ железных дорог. На протяжении последних двадцати лет реформы железных дорог были проведены в десятках стран мира: в странах ЕС - Великобритании, Швеции, Германии и многих других, а также в Мексике, Бразилии, Аргентине, Австралии, Новой Зеландии, Японии и странах Африки. Основные причины этих реформ были очень схожи: как правило, государственные железные дороги оказывались слишком тяжелым бременем для бюджета страны. За десятилетия, прошедшие после второй мировой войны, с развитием автомобильного транспорта повсюду стремительно уменьшалась доля железных дорог на рынке транспортных услуг. Отчасти это было связано с неспособностью государственных железных дорог предоставлять услуги высокого качества и быстро реагировать на изменения рыночной ситуации. При этом государство обременяло железные дороги выполнением социальных функций, в том числе перевозками на малозагруженных линиях. Кроме того, системы управления государственными дорогами были склонны к чрезмерному увеличению занятости, заработной платы и пенсионных обязательств. В конечном счете это приводило к финансовым проблемам и вопрос о реформировании железных дорог выходил на повестку дня. С.Гуриев, Р.Питтман, Е.Шевяхова «Конкуренция вместо регулирования: Предложения по реструктуризации ж/д транспорта на третьем этапе структурной реформы», М.: 2003г. Общее направление реформ железнодорожного транспорта можно обозначить, как разгосударствление, понимая под этим снятие государством с себя определенной части описанных выше функций. В крайних сценариях государство стремится полностью снять с себя функции собственника и менеджера, ограничить функции регулятора и уменьшить социальный заказ. Обычно реформы исходят из предположения, что, уходя из отрасли в той или иной степени, государство тем самым освобождает некое пространство для развертывания рыночных сил, стимулирующих развитие отрасли. Для лучшего достижения этой цели в программе реформы может быть предусмотрен специальный пакет мер. Стратегии реформирования Дерегулирование Под дерегулированием понимается уменьшение влияние государства – регулятора на бизнес с целью расширения и усиления конкуренции. Типичным примером дерегулирования является принятие в 1980г. в США закона об оздоровлении и реформе регулирования железных дорог (Railroad Revitalization and Regulatory Reform Act), называемого также ‘железнодорожным законом Стаггерса” - Staggers Rail Act – по имени продвигавшего его конгрессмена Харлея Стаггерса (Harley Staggers). США – лидер в развитии автомобильного и авиационного транспорта. Уже к 70-м годам американские железные дороги испытывали мощное давление межотраслевой конкуренции. Пассажирские перевозки оказались неконкурентоспособны. Чтобы сохранить в американском железнодорожном транспорте пассажирский сегмент, в 1971г. была создана государственная пассажирская компания Amtrack (American travel by track), что позволило частным компаниям полностью сосредоточиться на более прибыльном секторе грузовых перевозок. Несмотря на это, финансовое положение отрасли продолжало ухудшаться, вплоть до банкротства нескольких компаний, оперировавших в северо-восточных штатах. Закон Стаггерса, до принятия которого действовало законодательство, установленное еще в 1887г., отменил ряд норм, ограничивавших экономическую свободу железнодорожных компаний, в том числе – государственное регулирование тарифов. Под давлением обострившейся конкуренции ускорился процесс консолидации отрасли. В настоящее время в США в секторе грузовых перевозок действуют 7 крупных компаний (против 36 в 1980г.). Закрылось большое число невыгодных маршрутов. Общая протяженность обслуживаемых путей 1-го класса сократилась с 165 тыс. миль до 99 тыс.2 В целом сегмент грузовых перевозок в условиях свободного рынка выжил, но нет оснований расценивать данный опыт, как безусловный успех. Корпоратизация Корпоратизация есть преобразование государственной службы в самостоятельное юридическое лицо. Корпоратизация не обязательно предполагает приватизацию, хотя часто рассматривается как первый шаг в этом направлении. Широко распространенной организационно-правовой формой вновь корпоратизированной организации является акционерное общество с единственным акционером – государством. Таким образом, в результате корпоратизации, государство позиционируется в качестве собственника организации. При этом оно снимает с себя тяготы администрирования, нанимая для этого профессиональных менеджеров. Организация в статусе самостоятельного юридического лица обретает гораздо большую свободу в принятии экономических решений. Большинство западно-европейских железных дорог было корпоратизировано в 80-х годах. Гонконг – 1983г., Малайзия – 1991г., Австралия – 1996-89гг., Россия – 2003г., Пакистан планировал корпоратизацию железных дорог к июлю 2005г., но пока этот план не выполнен. Китай начал процесс в 2003г., выделением трех компаний: грузовых, “North American Railway Restructuring and Implications for Merger Policy”, R.L. Banks&Associates, Winnipeg, 2001 2 контейнерных и почтовых перевозок, однако, процесс пока не завершен. Индия, Украина – в процессе дебатов. Таким образом, несмотря на очевидные достоинства корпоратизации и относительную простоту такой реформы (если она не увязывается сразу с реструктуризацией и приватизацией) процесс корпоратизации в мировом масштабе растянулся более чем на два десятилетия. В ряде стран имели место протесты профсоюзов в связи с ожидаемыми (обоснованно) сокращениями персонала при внедрении современных методов менеджмента в организации. Особенностью корпоратизации железных дорог была необходимость четкого выяснения отношений железнодорожной корпорации с государством – собственником. Это касается пакета государственных услуг. Это касается также государственной поддержки в содержании и развитии инфраструктуры, в том числе реализации инновационных проектов. Образцовой в этом отношении может считаться французская система. Национальный бренд французских железных дорог – компания SNCF (Société Nationale des Chemins de fer Français - Французская национальная железнодорожная компания). В 1997г. для того, чтобы выполнить директиву ЕС, предписывающую разделение функций перевозчика и владельца инфраструктуры, была создана формальная инфраструктурная компания RFF«Reseau Ferre de France» со штатом всего 50 человек. При этом де-факто менеджером инфраструктуры остается SNCF (on behalf of RFF). Функции финансирования развития инфраструктуры остаются за государством. В целом сохранены характерные черты французской национальной железнодорожной системы: статус «SNCF» как единого органа эксплуатации сообщений и управления инфраструктурой; государственный характер предприятий, эксплуатирующих сеть; а также статус работников и пенсионного фонда. Планы приватизации отсутствуют. Вероятно, не случайно Франция является высокоскоростного пассажирского сообщения. мировым лидером в развитии Реструктуризация Реструктуризация обычно реализуется в форме разделения большой организации на ряд меньших с целью демонополизации отрасли и формирования конкурентной рыночной среды. Реструктуризация часто предшествует приватизации или является составной частью программы реструктуризации. Яркий пример – реструктуризация Британских железных дорог в 1993-96гг., когда вместо государственной монополии появилось более сотни компаний. Компания Railtrack получила в собственность инфраструктуру железных дорог. Она закупала услуги по ремонту и обслуживанию инфраструктуры у 14 специализированных компаний – Infrastructure Supply Companies (ISCO) на основе долгосрочных контрактов до 2003г. Подвижный состав был разделен между тремя лизинговыми компаниями – Rolling Stock Supply Companies (ROSCO), которые предоставляли его в лизинг операторам перевозок. Для оказания непосредственных услуг перевозок были образованы компании – операторы: 25 пассажирских (TOCs) и 7 грузовых. Различные вспомогательные функции разделили между собой 70 компаний. обслуживания перевозочного процесса Приватизация Приватизация – продажа государственного предприятия в частные руки с целью освобождения государства от функций собственника и менеджера. Приватизация предполагает наличие конкурентной рыночной среды, которая стимулирует частного собственника к совершенствованию менеджмента, снижению издержек и повышения качества услуг. В мировой практике реформирования железных дорог в той или иной степени используются все четыре стратегии, часто «в пакете» или последовательно. Опыт показывает, что реформы следует осуществлять поэтапно и тщательно готовить каждый шаг. Имеется немало примеров, когда в ходе реформ правительства были вынуждены «брать ходы назад» из-за поспешных и недостаточно продуманных действий. Реструктуризация и конкуренция В некоторых случаях, даже если у пассажира нет другого выбора, кроме поезда, пассажир может иметь выбор маршрута между местом отправления и местом назначения. Например, на Рис.1 пассажир, отправляющийся из пункта A в пункт D имеет выбор между маршрутами через пункты B и C. C D A B Рис. 1 Этот тип конкуренции известен, как маршрутная конкуренция (route-based competition) или параллельная конкуренция (competition over parallel tracks) Если эти два маршрута обслуживаются различными железнодорожными компаниями, и если эти маршруты сопоставимы в других отношениях (таких, как скорость, комфорт, безопасность и надежность), то здесь возникает определенная степень конкуренции между данными двумя операторами. Этот тип конкуренции известен, как маршрутная конкуренция (route-based competition) или параллельная конкуренция (competition over parallel tracks). Конечно, эта форма конкуренции равным образом важна для грузовых перевозок. Рыночное влияние (market power) железнодорожного оператора грузовых перевозок может ограничить также другая форма конкуренции. Предположим, что производитель товаров в пункте A имеет выбор между двумя (или более) операторами, один из которых предлагает услуги перевозок в пункт B, тогда как другой – в пункт C (Рис.2). C B и C в том же самом географическом рынке A B Рис. 2 Такой тип конкуренции называют конкуренцией на конечных рынках (end-market competition). Предположим, что B и C находятся на одном и том же географическом рынке для продукции данного производителя. В этом случае его товары продаются по одной и той же цене в пунктах B и C, так что для производителя с этой точки зрения нет разницы между этими двумя пунктами. Если маршруты AB и AC сопоставимы (по затратам и времени доставки), то рыночное влияние каждого маршрута ограничивается. В более общей форме рыночное влияние каждого железнодорожного оператора будет ограничено до разницы в ценах товаров на конечных рынках B и C. Можно подытожить это следующим образом: если две железнодорожные линии обслуживают один и тот же пункт отправления, но различные пункты назначения, которые, однако, находятся в границах одного и того же географического рынка, то эти линии конкурируют на одном и том же географическом рынке. Такой тип конкуренции называют конкуренцией на конечных рынках (end-market competition). Если даже города назначения B и C не относятся к одному и тому же географическому рынку, тем не менее, возможно определенное ограничение рыночного влияния индивидуальных линий, обслуживающих эти города. Предположим, например, что или а) города B и C находятся на морском побережье, с которого грузы направляются в конечный пункт назначения; либо б) товары из A используются, как комплектующие в производственном процессе как в B так и в C, а конечные продукты конкурируют между собой (Рис.3). Портовый город C Железные дороги A Морские пути D Город назначения Город на материке B Портовый город Рис. 3 Рыночное влияние каждой линии AB и AC ограничивается до разницы в цене перевозки по морским маршрутам BD и СD В каждом из этих случаев степень, до которой каждая из линий AB и AC может повысить цены, ограничена. В частности, в том случае, когда B и C – портовые города, рыночное влияние каждой линии AB и AC ограничивается до разницы в цене перевозки по морским маршрутам BD и СD. Такие же рассуждения применимы к железнодорожным линиям, которые обслуживают различные пункты отправления, но один и тот же пункт назначения. Например, предположим, что две угольные шахты, расположенные в B и C, соединены железнодорожными линиями с городом A, где находятся потребители. В этом случае, даже если линия AB имеет монополию на транспортировку угля из B в A, ее рыночное влияние ограничено разницей затрат на добычу угля на двух шахтах. Если затраты двух шахт сопоставимы, то рыночное влияние каждой линии ограничено (Рис.4). C Угольная шахта A Рынок Угольная шахта B Рис. 4 Даже если линия AB имеет монополию на транспортировку угля из B в A, ее рыночное влияние ограничено разницей затрат на добычу угля на двух шахтах Пример США и Канады В обеих североамериканских странах железные дороги организованы в вертикально интегрированные региональные компании. В США существует 7 крупных грузовых железнодорожных компаний (Class I), а в Канаде только 2. В этих странах также действуют десятки мелких компаний, перевозящих грузы по коротким железнодорожным веткам. В обеих странах, в силу их размера, железные дороги играют важную роль в перевозке грузов (около 40% всего грузооборота). В обеих странах сложилась такая структура железных дорог, которая позволяет говорить о «параллельной конкуренции»: большинство крупных городов соединены между собой несколькими линиями железных дорог, примерно одинаковыми по длине, но принадлежащими разным компаниям. Кроме того, существует порядок предоставления права доступа подвижного состава одной компании к инфраструктуре другой компании, что содействует развитию конкуренции. Хотя железные дороги в США никогда не были государственными (за исключением короткого периода национализации во время первой мировой войны), на протяжении длительного времени их регулирование затрагивало практически все стороны их деятельности, включая тарифы. Но в начале 1980-х было осуществлено масштабное дерегулирование сектора, в том числе с этого момента прекратилось регулирование тарифов. Тем не менее, темпы роста железнодорожных тарифов ниже, чем в других транспортных отраслях уже на протяжении 20 лет. Это указывает на эффективность конкуренции внутри железнодорожного транспорта. Конечно, большинство стран не имеет столь развитой сети железных дорог, которая позволяет иметь «параллельную конкуренцию». Однако, в странах, имеющих несколько вертикально интегрированных железнодорожных компаний (Япония, Мексика, Бразилия) возможен другой описанный выше тип конкуренции в грузовых перевозках, основанный на ограничении рыночного влияния отдельных компаний за счет возможности выбора маршрута перевозки в увязке с источником поставок (source competition) или конечным рынком (end-market competition). Пример Мексики. При реструктуризация Мексиканских железных дорог они были разделены на четыре основных железнодорожных компании и несколько региональных (short-line railroads). Путевая инфраструктура разделена между этими компаниями таким образом, чтобы создать возможности как для параллельной конкуренции, так и для конкуренции по источникам поставок (source competition) и конечным рынкам (end-market competition). Конкуренция мультимодальных транспортно-логистических компаний. В современных условиях, в частности, в связи со стремлением развивать услуги доставки от двери до двери, железнодорожные компании интегрируются с операторами иных видов транспорта: автомобильного, а также авиационного и водного. Таким образом, компании как бы «удлиняют» свои маршруты, наращивая тем самым свои конкурентные преимущества. Конкуренция при этом реализуется фактически по схеме фиг.3. Несомненно, что данный тип конкуренции будет играть возрастающую роль в международной конкуренции железнодорожных компаний. Стратегии реструктуризации Продвижение конкуренции внутри железнодорожной отрасли неизбежно ставит вопрос о структурировании отрасли. В частности, политика развития конкуренции в железнодорожной отрасли стоит перед выбором между преимущественно вертикальным разделением (separation) отрасли и преимущественно горизонтальным разделением отрасли. Железнодорожная отрасль может быть разделена на несколько подотраслей или видов деятельности. В этой связи особое положение занимают два вида деятельности – предоставление путевой инфраструктуры и предоставление подвижного состава (поездов). Для первого типа характерны элементы естественной монополии – большая составляющая фиксированных затрат и относительно низкие затраты на текущее функционирование. Предоставление услуг железных дорог требует совместного использования этих двух взаимодополняющих деятельностей. Известны по меньшей мере четыре различных структурных политики, разработанных для продвижения конкуренции в железнодорожной отрасли. Вертикальное разделение. При таком подходе, собственность на путевую инфраструктуру отделяется от собственности на услуги подвижного состава (поездов). Преимущественная форма конкуренции при таком подходе это конкуренция между операторами поездов - компаниями, осуществляющими перевозки по путевой инфраструктуре, находящейся в независимой собственности. Эти компании в свою очередь могут быть разделены горизонтально, и конкуренция на различных сегментах пути может быть разрешена или нет. Наиболее чистые примеры такого рода разделения были осуществлены в Великобритании и Швеции. Вертикальная интеграция с регулируемым доступом. В этом случае базовый (incumbent) оператор железных дорог остается вертикально интегрированным (хотя может иметь место частичное горизонтальное разделение). При этом конкурирующие поставщики железнодорожных услуг получают право доступа к путям базового оператора на регулируемых условиях. Основная форма конкуренции при этом подходе – конкуренция между соперничающими копаниями – перевозчиками, не владеющими путями, а также между ними и интегрированным базовым оператором. Вертикальная интеграция (с горизонтальным разделением). В этом подходе базовый (incumbent) интегрированный железнодорожный оператор разделяется на несколько компаний, владеющих определенным набором маршрутов (route-based). В этом случае главные формы конкуренции – параллельная конкуренция (при наличии параллельных путей, принадлежащих разным компаниям) и конкуренция выбора грузоотправителем пункта доставки (рынка сбыта его товара - end-market competition) в связке с выбором перевозчика (source competition). Кроме того, каждый интегрированный оператор может установить соглашения с другими операторами о взаимном предоставлении своих путей для движения поездов конкурента. Объединенная или общая собственность. В этом варианте инфраструктура естественной монополии (или часть ее) находится в совместной собственности компаний – операторов поездов. На практике такой подход до сих пор использовался только в отношении некоторых ключевых разделяемых обслуживающих структур (таких как центральный вокзал в Мехико или некоторые ключевые участки пути). Заметим, что данные подходы не являются несовместимыми. Возможно, например, отделение инфраструктуры от грузовых перевозок при сохранении интеграции с пассажирскими услугами (как это имеет место в Японии). Политика ЕС в области железнодорожного транспорта В течение десятилетий, железные дороги в большей части Европы находились в состоянии упадка. Они неуклонно теряли рынок и требовали высоких и возрастающих субсидий. С 1970 года их доля на рынке пассажирских перевозок снизилась с 10 до 6%, на рынке грузовых перевозок – с 21 до 8%. Международные грузовые поезда передвигаются по территории ЕС со средней скоростью 18 км/час. Сеть железных дорог имеет резервные мощности, но в то же время существуют лимитирующие участки, где пассажирские и грузовые поезда используют одни и те же секции пути. Главной проблемой железных дорог является их неконкурентоспособность с автотранспортом. Они не только медленнее, но и менее надежны в части своевременности доставки. Национальные железные дороги подчиняются различным стандартам и мало что делают для интеграции друг с другом. В то же время железные дороги имеют уникальные преимущества безопасного и экологически чистого транспорта. Их инфраструктура покрывает большую часть территории ЕС и в целом находится в хорошем состоянии. Если модернизировать железные дороги, то они могут стать реальной альтернативой перегруженным автомобильным и воздушным маршрутам. В 1989 году Европейская Комиссия начала процесс реформирования железнодорожного транспорта. Было выпущено новое положение о политике в области железных дорог (CEC(1989)), в результате длительного обсуждения которого в 1991 году появилась Директива 91/440. Данная директива, включая последовавшие изменения и дополнения, является основополагающим документом европейской реформы железнодорожного транспорта. Директива ставит перед правительствами стран – членов ЕС задачи по реализации реформы на трех основных направлениях: 1. Обеспечить возрастающую коммерческую и финансовую независимость и реалистические балансы их железных дорог. 2. Создать отдельные подразделения инфраструктуры железных дорог и операций (перевозок) при условии доступности инфраструктуры для других операторов на справедливых и равных условиях. 3. Перейти от общей (котловой) системы услуг за счет государства к системе контрактов, четко оговаривающих оказываемые услуги, цены и субсидии. Ключевым вопросом является степень, в которой более формальные контрактные соглашения ведут к более прозрачным и эффективным отношениям между правительством и железными дорогами. Среди этих направлений, второе с самого начала было (и остается) наиболее спорным. Положение CEC(1989) положило начало продвижению политики, основанной на отделении инфраструктуры от операций. В основу этой политики положена идея создания внутриотраслевой конкуренции путем привлечения новых операторов в конкурентную среду железнодорожных перевозок. При этом считается необходимым выделение инфраструктуры в отдельную организацию без права перевозок – для того, чтобы обеспечить равный, не дискриминационный доступ всех операторов к путевой инфраструктуре (поскольку инфраструктурная организация, не участвующая в перевозках, не будет иметь своего интереса на этом рынке). У профессионалов данная идеология вертикального разделения отрасли вызывает возражения прежде всего потому, что при таком разделении фрагментируется перевозочный процесс (или, во всяком случае, его сложившаяся форма) – системообразующий процесс железнодорожного транспорта. Далее, необходимость создания внутриотраслевой конкуренции при наличии мощной межотраслевой конкуренции (с чего, собственно, и начинается вся проблема) не представляется самоочевидной. Наконец, изолируя инфраструктуру от перевозок, такая реформа создает монополию инфраструктуры, которая полностью исключается из какой-то бы то ни было формы конкуренции. Если до реформы на транспортном рынке в целом в худшем случае имела место олигополия (ограниченное число конкурентов), то после реформы в железнодорожном секторе мы получаем монополиста в чистом виде. И, как следствие, необходимость в государственном регулировании коммерческих отношений между инфраструктурной компанией и операторами, что не является обязательным при других схемах реструктуризации (см.выше пример США). Директива призывает правительства разработать систему расценок за пользование инфраструктурой (основанную на поездокм, скорости, времени, осевой нагрузки и т.д.), которая содействует доступу операторов к путям на справедливых и равных условиях в контексте справедливой конкуренции между различными типами транспорта. Фактически в этой схеме от государственного регулятора требуется глубокое понимание стратегии развития отрасли в «контексте конкуренции между различными типами транспорта» как в национальном, так и в глобальном масштабе, а также глубокое проникновение в профессиональные тонкости перевозочного процесса. Фигурально выражаясь, государственный регулятор должен интегрироваться в перевозочный процесс в позиции «между рельсом и колесом». Спорность и сложность концепции вертикального разделения отрасли была и остается предметом дискуссий. В Директиве 91/440 данная политика была прописана в урезанной и смягченной форме. Отделение инфраструктуры от операций требовалось лишь в форме отдельного учета платежей за пользование транспортной инфраструктурой. Правовые основы доступа к железнодорожной инфраструктуре в странах ЕС были установлены для двух типов предприятий: - международные альянсы железнодорожных компаний, состоящие из двух или более операторов из различных стран и желающие предоставлять услуги международных перевозок между странами-членами ЕС, в которых они базируются; - любые железнодорожные операторы, желающие предоставлять комбинированные транспортные услуги между любыми странами-членами ЕС. Несмотря на последовавшие еще две Директивы, касавшиеся лицензирования, предоставления путей и оплаты, ко времени выпуска Комиссией ее следующей Белой книги по железным дорогам (CEC, 1996) был достигнут лишь небольшой прогресс в развитии конкуренции на железных дорогах и практически никакого в части открытого доступа операторов. Причину этого многие видели в том, что существующее законодательство предоставляло лишь минимальные права доступа для международных грузовых операторов, а администрирование этих прав и взимание платежей оставалось в руках традиционных операторов железных дорог. При этом последние нередко препятствовали реализации этих прав. Как следствие, Комиссия призвала к более активным действиям по открытию железных дорог рыночным силам. В 1998 году был выдвинут следующий «железнодорожный пакет» предложений, призывающий к более четкому отделению инфраструктуры от операций, по крайней мере, в отдельных частях, для постепенного расширения прав доступа и прозрачных и не дискриминационных расценок за пользование инфраструктурой. Однако, то, что в конце концов было согласовано, было значительно ограничено. Отделение инфраструктуры от операций все еще требовалось только в форме, требуемой Директивой 91/440, хотя теперь уже требовались отдельные балансы, так же как учет прибылей и убытков, и отдельные счета для пассажирских и грузовых перевозок. В марте 2003г. был предпринят следующий шаг в данном направлении, когда вошло в силу новое законодательство, расширяющее возможности для деятельности операторов международных грузовых перевозок в границах ЕС. Определено «разделение властей» путем введения независимого регулятора, а также отделение предоставления графика и взыскания платежей от любой организации, ответственной за предоставление железнодорожных услуг. В 2005г. данный режим должен быть введен на 50 тыс. км главных путей, по которым осуществляется от 70 до 80% грузовых перевозок ЕС. К 2008г. он будет распространен на другие грузовые перевозки по территории ЕС. Доступ для международных грузовых перевозок к 2005 году должен быть распространен на обширную часть европейской железнодорожной сети, а к 2008 году – на все маршруты. Опыт вертикального разделения Великобритания Приватизация государственных услуг (public services) была идеологией правительства Тэтчер (1979-1991). Считалось, что лучшей политикой в отношении государственных услуг является их закупка (на конкурсной основе) у частных компаний, а государственные организации, предоставляющие такие услуги, следует приватизировать. Однако, при всей остроте проблемы инвестиций в железные дороги, Маргарет Тэтчер воздержалась от их приватизации – ее чутье на политические риски было сильнее ее идеологических пристрастий3. Правительство Джона Мейджера (1991-1997) предприняло реформу железных дорог ради снижения издержек и улучшения качества услуг. До начала реформы в течение многих лет железные дороги Великобритании теряли свою долю транспортного рынка (за 40 лет в грузовых перевозках доля железных дорог снизилась с 40% до 7%, а в пассажирских – с 17% до 5%)4. Уменьшение объемов перевозок при практически полном сохранении сети сделало государственную корпорацию «Британские железные дороги» убыточным предприятием. Интересно отметить, что реструктуризация, проведенная British Rail в 1990г. в рамках программы Organization for Quality (см. выше), в известной степени подтолкнула правительство к принятию решения о приватизации. Логика была такая: если организация поддается структурированию в бизнес единицы, то почему бы не продать ее по частям? Юридическим основанием для приватизации послужил закон о железных дорогах 1993г. (Railways Act). Для государственного регулирования железнодорожного транспорта были созданы служба регулирования железных дорог - Office of Rail Regulation (ORR) и служба пассажирских франшиз (концессий) – Office of passenger Rail Franchising (OPRAF). Вместо государственной монополии появилось более сотни частных компаний (см. выше). Независимые операторы перевозок развернули свою деятельность в период с февраля 1996г. по март 1997г. в основном на основе долгосрочных (до 2003г.) лизинговых соглашений с поставщиками подвижного состава5. Таким образом, Великобритания в полной мере на практике реализовала поддерживаемые Европейской комиссией принципы, суть которых сводится к тому, что лучшим методом развития конкуренции на железных дорогах является отделение инфраструктуры от перевозок и открытие свободного входа на рынок перевозок. Brendan Martin, “Derailed: The UK’s Disastrous Experience With Railway Privatization”, Multinational Monitor, January 2002. 4 Pollitt, M.G., A.S.J.Smith, “The Restructuring and Privatization of British Rail: Was it really that bad?” DAE WP 0118, 2001 5 John Preston, “Competition in British Railways – What have we learned?”, Danish Transport Conference, Aalborg, August 1999 3 Первые результаты реформы были обнадеживающими. С 1995 года впервые за много лет начала существенно расти доля железнодорожного транспорта в перевозках, что объясняли улучшением качества обслуживания пассажиров. Тем не менее, даже тогда отмечался спад инвестиций в подвижный состав и конфликты между региональными грузовыми компаниями по вопросам доступа к сети. Серия железнодорожных катастроф в 1990-х – начале 2000-х годов заставила провести проверку состояния сети. Проверка обнаружила многочисленные неисправности, которые могли послужить причиной новых трагедий. Все это заставило ввести специальный режим безопасного движения (с низкой скоростью) на многих участках, что крайне затруднило движение. В результате железнодорожная отрасль оказалась в кризисном состоянии. Несмотря на субсидии государства, в 2000 году инфраструктурная компания Railtrack обанкротилась и попала под внешнее управление. В 2002 году вместо нее была создана новая инфраструктурная компания, Network Rail Infrastructure Ltd, которая также оказалась убыточной (приблизительно 0,3 млрд. фунтов стерлингов в год). Приватизационный эксперимент с британскими железными дорогами продолжается… Швеция В течение второй половины двадцатого века шведские железные дороги испытывали нарастающие финансовые сложности, вызванные убыточностью пассажирских перевозок. В 1963 году в составе железных дорог были выделены прибыльный и убыточный сектора. Для покрытия убытков последнего были выделены специальные субсидии из бюджета. В 1985 году были сделаны первые шаги в реформировании железных дорог. Вопервых, выделялись инфраструктурное, пассажирское и грузовое подразделения, причем предписывалось создать внутреннюю систему расчетов за услуги инфраструктуры. Государство брало на себя компенсацию расходов инфраструктурного подразделения, не покрытых платой пассажирского и грузового подразделений. Кроме того, должны были быть проданы все непрофильные активы. Эти решения реализовывались крайне медленно, и в 1998 году были предприняты более радикальные меры. Шведские железные дороги были разделены на две компании, «Национальную железнодорожную администрацию» (Banverket), которая отвечала за инвестиции и содержание инфраструктуры, и компанию «Шведские железные дороги» (SJ), которая осуществляла перевозки и контролировала диспетчерскую службу. Кроме того, в сети были выделены региональные участки, на которых осуществлялось местное сообщение. Подвижной состав и право заказывать услуги местного железнодорожного сообщения были переданы местным властям. В результате обычной практикой стало проведение тендеров на осуществление местных перевозок, при этом SJ далеко не всегда выигрывала эти тендеры. В дальнейшем конкуренция между SJ и другими компаниями на рынке местных перевозок усилилась. После одного из тендеров SJ была признана виновной в злоупотреблении доминирующим положением на рынке и установлении демпинговых цен для вытеснения конкурентов. SJ получила исключительное право на осуществление межрегиональных пассажирских и грузовых перевозок. Перевозки на неприбыльных участках SJ осуществляла, только если убытки компенсировались из государственного бюджета. Государство продолжало также в значительной степени участвовать в финансировании расходов инфраструктуры (более 70% расходов Banverket, 350 из 450 млн. долларов, субсидируются государством). По закону перевозчики оплачивали только предельные издержки инфраструктуры, которые включали плату за износ путей в зависимости от типа локомотива и количества и типа вагонов. В 1995 году, несмотря на противодействие SJ, горнодобывающая компания LKAB получила право самостоятельно осуществлять перевозки руды. В этом же году реформа была продолжена. Контроль над диспетчерской службой был передан инфраструктурной компании Benverkent. Монополия SJ на межрегиональные пассажирские перевозки была сохранена, но на рынок грузовых перевозок был открыт свободный доступ с сохранением привилегии для SJ в форме права первенства при составлении графика движения. SJ оставалась прибыльной на протяжении только нескольких лет. 1996 год она уже закончила с убытками, в особенно тяжелом положении находилось ее грузовое подразделение. В 2001 году SJ была разделена на несколько специализированных компаний: пассажирскую, грузовую и ремонтную. Несмотря на то, что с 1995 года был открыт свободный доступ на рынок грузовых перевозок, SJ сохранила свое монопольное положение (88%), уступив лишь 11% рынка LKAB. Доля остальных перевозчиков не превышает одного процента. В то же время ее доля на рынке местных пассажирских перевозок сократилась до 11%. В Швеции возникла довольно сильная конкуренция «за рынок», но не «на рынке». Об этом свидетельствует тот факт, что «новички» на рынке не могут успешно соперничать с уже существующей фирмой в борьбе на рынке, где важна экономия от масштаба операций и где, кроме того, «старая» фирма может использовать разнообразные методы для вытеснения конкурентов. Силы конкурентов оказываются неравными в борьбе «за рынок», в результате которой победитель получает все. С.Гуриев, Р.Питтман, Е.Шевяхова «Конкуренция вместо регулирования: Предложения по реструктуризации ж/д транспорта на третьем этапе структурной реформы», М.: 2003г. Франция В 1998г. французская национальная железнодорожная компания Société Nationale des Chemins de fer Francais (SNCF) была разделена на две части. Была создана государственная организация Réseau Ferré de France (RFF), ответственная за содержание инфраструктуры и контроль за доступом к ней. За SNCF было сохранено право предоставления услуг по перевозкам. С тех пор, на рынке услуг не появилось ни одной новой фирмы, т.е. SNCF остается монополистом. Финансовые потоки и контрактные отношения во французской железнодорожной отрасли могут быть описаны следующим образом: - RFF возмещает расходы SNCF по обслуживанию сети (исполнение функций менеджера инфраструктуры), которые в 2003г. составили €2.6 млрд. Данный контракт не включает обновления, которые входят составной частью в специальные соглашения, утверждаемые государством и финансируемые в форме специальной субсидии для RFF. - Операторы перевозок платят RFF за пользование инфраструктурой (см. ниже описание ценовой схемы доступа во Франции). До настоящего времени единственным оператором услуг является SCNF, которая в 2003г. заплатила RFF за пользование инфрастуктурой €2.3 млрд. - RFF утверждает инвестиции в инфраструктуру, которые осуществляются SCNF от имени и по поручению RFF на контрактной основе. (Фактически инвестиционные проекты осуществляются специальным подразделением SCNF). SCNF участвует в подготовке инвестиционных решений на стадиях экспертизы и техникоэкономического обоснования. - Регионы заключают контракты с SCNF на выполнение региональных перевозок, включая льготы (discounts) для некоторых категорий пассажиров и т.д. - Французское государство предоставляет SCNF фонды для обеспечения некоторых льгот в рамках пакета социальных обязательств (public service obligations), для оживления грузовых перевозок (в течение трех лет на эти цели ежегодно выделялось €800 млн.), а также обеспечения некоторых пенсионных схем для работников SCNF. - В дополнение к финансированию обновления путей французское государство предоставляет RFF крупные гранты (приблизительно €1 млрд. ежегодно) для покрытия финансовых задолженностей и в покрытие разницы между доходом, получаемым RFF от предоставления инфраструктуры, и затратами на обслуживание. Кроме разделения менеджмента инфраструктуры и операций по предоставлению услуг, во Франции также разделены ответственности за инвестиции в инфраструктуру. RFF несет ответственность за планирование инвестиций, а SCNF – за их реализацию. В детализированной форме, ответственности между двумя организациями разделяются следующим образом: RFF отвечает за: обеспечение эффективного использования существующей инфраструктуры транспортными операторами, такими как SCNF; укрепление финансового положения и извлечение полного эффекта от сети в качестве владельца и менеджера инфраструктуры; открытие доступа другим транспортным операторам для предоставления услуг на тех же условиях, что и SCNF, путем предоставления ниток графика; планирование и координация всех инвестиционных решений (включая улучшение существующей сети и проектирование новых линий, а также масштабное обновление оборудования) и общее руководство инвестиционными проектами; SCNF отвечает за: предоставление услуг инфраструктурой; реализацию инвестиций, запланированных RFF, содействие RFF в проведении технических экспертиз, подготовке объявления тендеров и надзор за качеством работы подрядчиков; координацию предоставления путей другим операторам; и обеспечивать функционирование диспетчерской службы и систем безопасности потребителям и платежи RFF за пользование В общем, SNCF имеет мандат на предоставление железнодорожных услуг на базе национальной железнодорожной сети и обеспечение функционирования железнодорожной инфраструктуры по поручению RFF. SNCF уполномочена осуществлять все виды деятельности, прямо или косвенно связанные с данными задачами. Менеджмент железнодорожной инфраструктуры включает ответственность за регулирование движения, безопасность сети, ремонт и обслуживание инфраструктуры. Предоставление путей операторам относится к ответственности RFF с возможностью апеллировать к Министерству Транспорта в случае разногласий. За анализ графиков движения и рекомендации по расписаниям отвечает SNCF. RFF контролирует инфраструктуру, а SCNF является оплачиваемым субподрядчиком по обслуживанию инфраструктуры и перевозочного процесса. RFF также отвечает за инвестиционную политику и распределение инвестиций по своему выбору. Если государство находит необходимым осуществить неприбыльный инвестиционный проект, оно должно либо само субсидировать данный проект, либо определить иные стороны, желающие его субсидировать. Финансирование обновлений утверждается государством и напрямую предоставляется RFF. Государство и регионы могут принимать решения по консолидированным инвестициям в новые проекты, включенные в рамочную программу планирования контрактов (Contrats de Plan EtatRégion), которая принимается каждые пять лет на основе перечня инвестиционных проектов общего интереса для регионов и государства и финансируется поровну регионами и центром. Государство сохраняет за собой важную роль в железнодорожной отрасли. Оно является акционером как RFF, так и SCNF. Обе организации находятся под патронажем Министерства Транспорта. Министерство определяет основные направления для менеджмента компаний, оно назначает руководителей, и обладает решающим голосом в принятии основных бюджетных решений, таких как субсидии и заимствования. В качестве государственного регулятора оно также утверждает тарифы на пользование инфраструктурой. Децентрализация услуг железнодорожного транспорта в регионах Эксперимент в этом направлении начался во Франции в 1997г. В нем выразили желание принять участи семь региональных советов (Regional Councils). Региональный (пригородный) железнодорожный транспорт был передан им в управление вместе с соответствующими государственными субсидиями. Успех этого эксперимента привел к принятию закона о солидарности и городском обновлении 2000г. и введению децентрализации во всех регионах с 1 января 2002г. В настоящее время региональные советы заключают контракты с SCNF по операционным и финансовым аспектам регионального перевозочного процесса (содержание услуг, предоставляемых SCNF; финансирование этих услуг со стороны регионов; тарифы на услуги перевозок). Источники С.Гуриев, Р.Питтман, Е.Шевяхова, «Конкуренция вместо регулирования: предложения по реструктуризации железнодорожного транспорта на третьем этапе структурной реформы», ЦЭФИР, 2003 John Preston, “Competition in British Railways – What have we learned?”, Danish Transport Conference, Aalborg, August 1999 Brendan Martin, “Derailed: The UK’s Disastrous Experience with Railway Privatization”, Multinational Monitor, January 2002. Pollitt, M.G., A.S.J.Smith, “The Restructuring and Privatization of British Rail: Was it really that bad?” DAE WP 0118, 2001 “Europe at a crossroads. The need for sustainable transport”, European Commission Directorate-General for Press and Communication, June 2003 Chris Nash and Bryan Matthews, “Implementing rail infrastructure charging reform – barriers and possible means of overcoming them”, IMPRINT-EUROPE, May 2002 “Railway Reform in China. Promoting Competition”, Summary and Recommendations of an OECD/DRC Seminar on Rail Reform in Beijing, 28-29 January 2002 Regulatory Reform of Railways in Russia, European Conference of Ministers of Transport, 2004 Jan Scherp, Principal Administrator at the European Commission, “The new framework for access to the railway infrastructure in the EU. Ensuring non-discrimination and high quality international rail services”, Brussels, 2002 Council Directive of 29 July on the development of the Community’s railways (91/440/EEC) “White Paper. European transport policy for 2010: time to decide”, European Commission A.Schmutzler, Stefan Buehler, “Railway Reforms in Europe – A Lost Cause?”, August 2002 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on International Rail Passengers’ Rights and Obligations (COM (2004)), Brussels, 2004 Martin Mayer, “Public Transport – the Real Cost of Privatisation”, Address to the Radical Statistics Conference, Friends House, Euston Road, London, 28 February 2004 “North American Railway Restructuring and Implications for Merger Policy”, R.L. Banks&Associates, Winnipeg, 2001