Кавешников Н.Ю. к.п.н., с.н.с. Института Европы РАН
advertisement
Кавешников Н.Ю. к.п.н., с.н.с. Института Европы РАН Основные характеристики институциональной структуры Европейского союза Европейский союз безусловно является уникальной организацией. ЕС – наиболее развитая организация региональной интеграции. ЕС – это организация, обеспечивающая согласование интересов 27 стран – в мире нет региональных интеграционных группировок с большим числом членов. В ЕС функционирует весьма специфическая институциональная структура, имеющая существенные признаки наднациональности. Однако уникальность Европейского союза не может предвосхитить вывода о невозможности использования опыта функционирования его институциональной структуры другими интеграционными группировками. Скорее наоборот, творческое использование существующих в ЕС образцов институционально устройства и взаимодействия, при условии их адаптации к особенностям иных региональных группировок, потенциально может принести большой эффект. Однако речь идет не о слепом копировании существующих в ЕС образцов, а об использовании неких принципов и базовых характеристик институциональной структуры ЕС. Настоящая работа является попыткой выявить такие базовые характеристики. Прежде всего следует отметить, что институты ЕС продемонстрировали способность к саморазвитию. Самым очевидным примером такого саморазвития является расширение сферы компетенции Евросоюза, то есть передачу ему полномочий во все новых сферах. Договор о ЕЭС наделил Сообщество полномочиями преимущественно в сфере экономической политики, необходимыми для создания таможенного союза. Единый европейский акт распространил компетенцию Сообщества на вопросы социальной политики, энергетики, охраны окружающей среды, научного и технического развития. С принятием Маастрихтского договора произошел качественный скачок – интеграционные процессы распространились на такие чувствительные сферы как внутренняя и внешняя политика. Помимо этого Маастрихтский договор включил в первую опору вопросы защиты прав потребителей, образования, здравоохранения и т.д. (всего девять новых направлений). Амстердамский договор увеличил полномочия ЕС в вопросах охраны прав и свобод граждан и иммиграционной политики. Невозможно интегрировать одну сферу, оставив смежные в компетенции государств. Успехи экономической интеграции потребовали проведения совместной социальной политики;1 для реализации свободы передвижения лиц Союзу пришлось заняться вопросами Так, Ю.Борко, проанализировав взаимосвязи между экономической интеграцией и социальным развитием, делает вывод, что «в какой бы области экономической политики не начинался процесс гармонизации, это затрагивает те или иные социальные вопросы, также требующие регулирования в масштабе ЕС». Борко Ю. Новый этап углубления и расширения европейской интеграции: социальные аспекты. // Мировая экономика и международные отношения, № 9, 2000, с. 17. 1 1 профобразования, унификации дипломов и критериев трудоустройства; строительство ЭВС привело к разработке мер по гармонизации экономической политики государств-членов, и т.д. и т.п. Образно говоря, процессы интеграции как бы растекаются от исходной точки по смежным сферам и отраслям. В неофункционалистской концепции интеграции это явления получило название «спилловер»2. Необходимость принятия решений в рамках этих смежных областей зачастую опережала технические возможности и политическую волю государствчленов вносить в Договоры необходимые изменения. В этой ситуации большое значение сыграла практика Суда ЕС, который последовательно отстаивал расширительное толкование Договоров в рамках теории подразумеваемых полномочий.3 В общем виде эта теория устанавливает, что поставленная в Договорах цель подразумевает наличие у ЕС любых полномочий, которые разумно необходимы для ее достижения, даже если в самих Договорах о передаче этих полномочий ничего не сказано. Передача полномочий на наднациональный уровень всегда сопровождалась острыми спорами и желанием государств-членов оградить национальный суверенитет в областях, имеющих большое значение для каждого конкретного государства. Зачастую именно по вопросам, связанным с передачей полномочий, решения принимались в соответствии с принципом «наименьшего общего знаменателя», т.е. полномочия передавались на уровень Евросоюза лишь в том случае, если ни одно из государств-членов не стремилось оставить их в национальной компетенции. С начала 1990-х годов наблюдаются попытки ограничить расширение компетенции ЕС через принятие и детализацию принципов субсидиарности и пропорциональности. Логичным завершением этого процесса стало предусмотренное Конституционным договором выделение нескольких типов компетенции, хотя и оно не вполне ясно разграничивает коммунитарную и национальную компетенцию. Но, несмотря на это, магистральная тенденция развития Европейского союза заключалась в неуклонном расширении его полномочий. Европейский союз превратился в структуру, обеспечивающую общую экономическую и в значительной степени политическую интеграцию. Еще одна важнейшая тенденция развития Европейского Союза – постепенное, но неуклонное углубление интеграции. Классическим примером этого являются пройденные им Haas E.B. Beyond the Nation-State. –Stanford, 1958. В российской научной школе в равной мере используются два термина «переливание» и «переплескивание» в одинаковой степени отражающие суть явления. См., например, Крылова И.С. Правовые аспекты буржуазных интеграционных теорий и проблема суверенитета. // Проблемы буржуазной государственности и политико-правовая идеология: Сб. науч. трудов. – М., 1990; Лешуков И.Е. Политическая система ЕС и вопросы ее теоритической интерпретации. // Десятилетие сотрудничества (1988 – 1998): Европейский Союз и Россия в перспективе. / Под ред. И.Е.Лешукова и др. – Санкт-Петербург, «Надежда», 1999, с. 248. 3 Особое значение для развития теории подразумеваемых полномочий имеют дела Case 8/55, Federation Charbоnniere de Belgique v. High Authority, (1956) ECR, p. 291 и Joined cases 281, 283-285, 287/85, Germany, France, Netherlands, Denmark and United Kingdom v. Commission, (1987) ECR, p. 3203. 2 2 четыре стадии экономической интеграции: зона свободной торговли – таможенный союз – единый внутренний рынок – валютный союз. С институциональной точки зрения углубление интеграции означает передачу на наднациональный уровень новых, все более детальных и значимых полномочий в пределах какой-либо сферы. Вот каким образом расширялись полномочия ЕС в сфере социальной политики: Договор о ЕЭС (1957 г.) наметил лишь общие цели и принципы социальной политики. При этом Сообщество было не вправе принимать какие-либо обязывающие решения, его функция состояла лишь в «содействии тесному сотрудничеству между государствами-членами… путем проведения исследований, выработки заключений и организации консультаций». В Едином европейском акте (1987 г.) среди задач социальной политики было особо выделено «улучшение охраны труда и здоровья трудящихся», и Сообщество получило право посредством директив (т.е. обязательных к исполнению нормативных актов) устанавливать минимальные требования по охране труда. В ходе переговоров, предшествовавших заключению Маастрихтского договора (1992 г.), Великобритания не согласилась с намерениями своих коллег по ЕС, и остальные 11 государствчленов были вынуждены подписать отдельное Соглашение о социальной политике, установившее в рамках ЕС особый, не затрагивающий Великобританию, режим проведения социальной политики. В нем предусматривалось: 1) отныне Сообщество не просто организует взаимодействие государств-членов, но и «поддерживает и дополняет деятельность государствчленов», т.е. проводит самостоятельную социальную политику; 2) включение в сферу социальной политики Сообщества ряда новых задач; 3) право Сообщества устанавливать минимальные стандарты не только по охране труда, но и по всем другим направлениям социальной политики. Наконец, при заключении Амстердамского договора (1997 г.) Великобритания присоединилась ко всем положениям Соглашения о социальной политике. Кроме того, Евросоюз получил полномочия по гармонизации национального законодательства государств-членов в сфере социальной политики. Естественно, качественные изменения, заключавшиеся в увеличении компетенции ЕС, сопровождались и увеличением его активности в сфере социальной политики, в том числе количественным ростом числа принимаемых документов. Так, в 1960-х гг. в среднем ежегодно принималось 1,5 документа, посвященных социальной политике. Это число постепенно росло и в начале 1980-х гг. достигло 16. После вступления в силу ЕЕА количество принимаемых документов возросло незначительно – до 18,2 в год, но среди них появились обязательные к исполнению акты, а самый резкий скачок произошел после ратификации Маастрихтского договора – 29 актов ежегодно.4 4 Fligstein N., McNichol J. The Institutional Terrаin of the European Union. // European Integration and Supranational Governance. / Ed. bу Sandholtz W. and Sweet А. S. -N.Y.: Oxford University Press, 1998, р. 80-81. 3 Расширение и углубление интеграции привели к тому, что принимаемые на уровне ЕС решений стали важнейшим фактором, влияющим на действия государств-членов в экономической и иных сферах. Например, согласно докладу Государственного Совета Франции, уже в 1992 г. лишь 25% национальных законодательных актов были приняты без консультаций или согласования в Брюсселе.5 Трудно переоценить и значение того, что в Европейском союзе постоянно увеличиваются элементы наднациональности, прежде всего при принятии решений. Необходимо заметить, что сама концепция наднациональности обязана своим рождением именно созданию ЕС, и до сих пор Евросоюз остается единственной международной организацией «неклассического» типа.6 Суть наднационального регулирования заключается в том, что государство может быть вынуждено выполнять решения, против принятия которых оно возражало. О таком регулировании можно говорить, когда одновременно выполняются следующие четыре условия: Решения принимаются независимыми от государств органами либо межгосударственными органами, но не единогласно. Решения носят обязательный характер, имеют приоритет над национальными законами и для их вступления в силу не требуется предварительной ратификации на национальном уровне. Решения регулируют права и обязанности не только государств, но также их граждан и юридических лиц-резидентов. Существует эффективная система судебной защиты таких решений и система исполнительного производства. Три последних элемента за время существования ЕС претерпели незначительные изменения, в основном связанные с упорядочиванием в процессе практической деятельности изначально заложенных механизмов и обеспечением их признания со стороны органов власти государств-членов. Но процедуры принятия решений изменялись довольно часто, причем по преимуществу в сторону увеличения наднациональных элементов. Это обеспечивалось за счет более активного подключения к законодательному процессу Европарламента, а также за счет перехода к принятию многих (но далеко не всех) решений в Совете не единогласно, а квалифицированным большинством. Последним аккордом этих изменений стало учреждение процедуры совместного принятия решения (Маастрихтский договор), ее модификация и позиционирование как основного способа законотворчества (Амстердамский договор) и Majone G. А European regularity state? // European Union: power and policy-making. / Ed. bу Richardson J. -London: Routledge, 1996, р. 265. 6 Отдельные элементы наднациональности характерны и для некоторых других международных организаций, но лишь в ЕС объем и сферы наднационального и классического межгосударственного регулирования сопоставимы. 5 4 расширение сферы ее применения до такой степени, что теперь она применяется примерно к половине принимаемых законодательных актов (Ниццкий и Конституционный договоры). Не вдаваясь в подробный анализ существующих в ЕС на сегодняшний день процедур принятия решений, отметим лишь, что государства-члены дали возможность Комиссии и Европарламенту играть решающую роль в вопросах, по которым сами государства не имеют единого мнения. Сторонники межгосударственного подхода по прежнему утверждают, что развитие ЕС целиком и полностью определяется государствами-членами при заключении и изменении Договоров, а институты Сообщества действуют под полным контролем государств в рамках схемы «патрон – клиент». Однако следует признать, что государства-члены не в состоянии эффективно контролировать деятельность институтов ЕС при принятии текущих решений. Среди причин невозможности тотального контроля патрона за действиями клиента П. Пирсон,7 называет: 1) наличие у институтов ЕС сфер исключительной компетенции; 2) краткосрочный характер целей, преследуемых правительствами; 3) значительный объем в принципе непредвидимых последствий и 4) изменение приоритетов национальных правительств с течением времени. А М. Поллак,8 изучая тот же вопрос с позиции институтов ЕС, разработал дополнительный перечень: 1) различные приоритеты институтов ЕС и национальных правительств; 2) механизмы принятия решений о передаче полномочий; 3) асимметрия в доступе к информации и 4) опора институтов ЕС на транснациональные и субнациональные организации. Институты ЕС в установленных предпочтениями государств-членов пределах могут функционировать и функционируют как мотор интеграционного процесса, используя для этого предусмотренные процедуры принятия решений, находящуюся в их распоряжении информацию и способность манипулировать национальными коалициями. Одним из ключевых достижений Европейского Союза является создание реально действующей самостоятельной, наднациональной системы права, отличной как от международного права, так и от правовых систем государств-членов. Как справедливо заметил К.-Д. Борхардт, «Сообщество создано правом, оно является источником права и оно образует правопорядок».9 В основе права ЕС лежит добровольный отказ стран-членов от компетенции в определенных областях. Необходимость такой системы объективно вытекает из целей и задач Сообщества, однако ее создание потребовало десятилетий осторожной, но в то же время последовательной правоприменительной деятельности Суда ЕС. Именно он сыграл основную 7 Pierson P. The path to European integration: a historical-institutionalist analysis // European integration and supranational governance. /Ed. by Sandholtz W. and Sweet A. S. – N.Y., Oxford University Press, 1998, p. 27-58. 8 Pollack M. A. Delegation, agency and agenda setting in the European Community // International organization, Vol. 51, 1997, p. 99-134. 9 Борхардт К.-Д. Aзбyка права Европейского сообщества. / Серия «Европейский союз: Прошлое, настоящее будущее». Отв. ред. Борко Ю. А. -М.: Межд. изд. Группа «ПРАВО», 1994, с. 31. 5 роль в «конституционализации системы договоров», т. е. в превращении ее из системы правоотношений между государствами-членами в вертикально интегрированный режим, налагающий обязанности и предоставляющий права всем лицам на территории Союза. 10 Его основные принципы: примат права ЕС над национальным (даже над конституционным), прямое действие права ЕС, субсидиарность, ответственность государства. Хотя подобная практика встретила серьезное сопротивление, «к концу 1980-х годов все верховные суды государствчленов формально согласились с этой доктриной». 11 Деятельность Суда ЕС обеспечивает весьма эффективный контроль над национальными правительствами с точки зрения выполнения ими принятых на уровне ЕС решений. При этом Суд ЕС не только формально независим от государств-членов, но и регулярно доказывает эту независимость своими действиями. К примеру, из 91 решения в области социальной политики, принятых в 1970-1992 гг.,12 в 48 случаях национальный закон был признан противоречащим праву ЕС и фактически отменен.13 По этим делам третьи государства высказали 131 замечание, из которых лишь 73 (т. е. около 56%) было удовлетворено. В то же время из 83 замечаний, высказанных Комиссией, было удовлетворено 73 (88%). Из этого видно, что Суд ЕС (и Комиссия) обладают значительной автономией и регулярно принимают решения, противоречащие интересам отдельных государств-членов. Широкая компетенция Европейского союза базируется на его самостоятельности в проведении бюджетной политики и на большом объеме находящихся в его распоряжении средств. Первоначально бюджет ЕС целиком состоял из взносов государств-членов, а распределение ресурсов находилось в исключительной компетенции Совета. Первая попытка обеспечить финансовую самостоятельность ЕС произошла в 1965 г. и окончилась неудачей. Однако дальнейшее развитие событий привело к реформированию финансов ЕС. В 1970 г. была принята резолюция о собственных ресурсах, соглашение 1975 г. дало Европарламенту ряд полномочий в бюджетной сфере, и последующие решения следовали именно в этом русле. В настоящее время финансовая самостоятельность Евросоюза основывается на двух принципиальных положениях. Прежде всего, после финансовой реформы 2001-2003 годов весь бюджет финансируется из собственных доходов.14 Это фиксированные отчисления, Подробнее см. § 2 Главы V. Sweet А. S. and Caporaso J. А. From Free Trade to Supranational Polity: the European Court and Integration. // European Integration and Supranational Govemance. / Ed. bу Sandlloltz W. and Sweet А. S. -N.Y.: Oxford University Press, 1998, р. 104. 12 См.: Sweet A. S. and Caporaso J. A. From free trade to supranational polity: the European Court and integration // European integration and supranational governance. / Ed. bу Sandlloltz W. and Sweet А. S. -N.Y.: Oxford University Press, 1998, p. 131. 13 Признание национального закона противоречащим праву ЕС влечет за собой автоматическое лишение его положений судебной защиты со стороны национальных судов, то есть неприменение данного закона. 14 Здесь и далее приведены цифры для ЕС-15 за 2004 г. Они рассчитаны по: European Commission. General Budget of The European Union for the Financial Year 2004. The figures. –Luxembourg: European Commission, 2004. 10 11 6 исчисляемые в зависимости от ВВП государств-членов (73%), фиксированные отчисления от НДС (15%), таможенные пошлины (10%), налог на импорт с/х продукции (1%) и ряд других сборов. Кроме того, Комиссия и Европарламент имеют решающее влияние при утверждении так называемых необязательных расходов бюджета (по сути, всех, кроме выделяемых на проведение общей аграрной политики), которые составляют 61% бюджета. Помимо реальной самостоятельности Евросоюза в вопросах бюджетной политики необходимо отметить и значительный объем самого бюджета. Если в 1960-е годы он не превышал 100-300 млн. евро, то затем стал постепенно, но неуклонно расти и в 2004 г. составил более 111 млрд. евро. Помимо собственно бюджета ЕС важную роль играют займы и гарантии Европейского инвестиционного банка (ЕИБ). Хотя последний формально является независимым учреждением, однако его деятельность преследует аналогичные цели. Ежегодно он выдает займы под проекты, которые представляют общий интерес для Союза в целом или для нескольких государств-членов, общим объемом более 30 млрд. евро. Добавлю, что и Евросоюз, и ЕИБ практически никогда не предоставляют все средства, необходимые для реализации проектов, требуя, в качестве непременного условия, наличия у исполнителей собственных средств и/или других источников финансирования. Следовательно, объем финансовых ресурсов, прямо или косвенно контролируемых Евросоюзом, можно оценить в 250-300 млрд. евро., что составляет около 3% совокупного ВВП, или 7% государственных расходов государств-членов. Сразу после принятия ЕЕА интенсифицировались контакты между Комиссией, с одной стороны, и промышленными компаниями и неправительственными организациями – с другой. «Крупные фирмы в возрастающей степени стали развивать стратегии прямого лоббирования... одновременно бюрократия Комиссии открыла двери новым акторам... поскольку признала, что не имеет ресурсов, чтобы справиться с возрастающим потоком законодательства без активного участия компетентных акторов».15 Интерес, проявляемый неправительственными организациями (ТНК, некоммерческих ассоциаций, профсоюзов, союзов предпринимателей и др.) к деятельности Евросоюза, с одной стороны свидетельствует о большом значении деятельности ЕС, затрагивающей непосредственные интересы граждан и организаций, а с другой стороны является одной из причин увеличения его автономии. В справочнике А.Филипса насчитывается более 800 организаций, имеющих постоянные представительства в Брюсселе и активно сотрудничающих с аппаратом Комиссии и Европарламента, С.Андерсон и К.Элиассен утверждают, что таких организаций более 2000, а сама Комиссия говорит о 3000 лоббистских структур со штатом более 10 тысяч человек.16 Coen D. The evolution of the large firm as а political actor in the European Union. // Journal of European Public Policy. Vоl. 4, 1994., р. 94. 16 См. соответственно: Philips А. Directory оn pressure groups in the Еurореan Community. -Harlow: Longman, 1994; Anderson S. and Eliassen К. Еuroреan Community lobbying. // European Journal of Politica1 Research. Vо1. 20, 1991, р. 15 7 Лоббисты и группы интересов действуют на основе разовых коалиций и имеют многочисленные каналы влияния. На стадии законодательной инициативы они работают с Комиссией; при принятии законопроектов – с Советом и Европарламентом; а в процессе реализация законодательства обращаются и в Комиссию, и в Совет, и в национальные органы. Подобная ситуация «характерна для фрагментированных политических систем, имеющих много центров власти».17 Сами институты ЕС развивают такие механизмы прямого участия как опросы общественного мнения, конференции экспертов и представителей заинтересованных НПО и многие другие.18 Деятельность НПО является одной из причин увеличения автономии ЕС. Транснациональные группы давления, идущие в Брюссель, чтобы через коммунитарные структуры оказать влияние на политику своих правительств, предоставляют наднациональным институтам такие услуги как информация, экспертиза, каналы влияния на национальные власти и многое другое, тем самым усиливая позиции последних в торге с правительствами. Контакты с НПО служат и для легитимизации Союза, – через группы интересов институты ЕС получают имидж реальных защитников интересов граждан. Наконец, действующие при ЕС консультативные структуры предъявляют спрос на интеграцию новых сфер и таким образом способствуют расширению компетенций ЕС.19 В настоящее время активно идет разработка норм, регламентирующих деятельность лоббистов, поскольку все шире распространяется мнение, что Комиссия работает не для простых граждан, а только для тех, кто умеет лоббировать свои интересы. Региональные власти также поддерживают масштабные отношения с Брюсселем и своими коллегами из других стран, стремясь уменьшить свою зависимость от центра и добиться каких-либо специфических целей. Ф.Шарп показал, что уже в конце 80-х гг. процесс принятия решений в ЕС представлял собой сложную процедуру торговли и блокирования самых разных акторов, где важную роль играют региональные власти.20 Все это позволяет говорить о 173-87; СЕС. An open and structural dialogue between the Commission and special interest groups. (SEC 92/2272) Brussels, 1992, р. 4. 17 Smets I. et Winand P. A la recherché d’un modèle européen de représentation des intérêts. // Le nouveau modèle européen. / Ed. par P.Magnette et E.Remacle. Vol. 1 Institutions et gouvernance. –Bruxelles: Editions de l’Université de Bruxelles, 2000, р. 144. 18 Усилия Комиссии по привлечению представителей заинтересованных фирм и НПО в состав констультативных комитетов и их роль в работе этих комитетов см.: Docksey C. and Williamd K. The Comission and the execution of Community policy. // The European Commission. / Ed. by Edwards G. and Spence D. –L.: Cartermill Publihing, 1995, p. 133-134. 19 См., например, Greenwood J. Representing interests, London, Macmillan, 1997, p. 261-264. 20 Scharpf F. Тhе joint decision-trap: lessons from German federalism and Еurореan integration. // Public Administration. Autumn 1988, р. 239-276. 8 формировании практики многоуровневого управления, постепенно размывающей эксклюзивные права национальных государств.21 Главной тенденцией развития Союза с начала 1990-х годов и вплоть до сегодняшнего дня является нарастание разнообразия, в том числе и формирование на коммунитарном уровне новых методов управления. Вместо единого коммунитарного метода после Маастрихта возникает сложная смесь: межправительственное сотрудничество в рамках второй и третьей опоры; ЭВС с уникальным методом регулирования, который П. Магнетт и Э. Ремакль даже называют «четвертой опорой», межправительственной по сути и искусственно встроенной в первую;22 открытый метод координации, созданный для реализации Лиссабонской стратегии и осуществляемый путем взаимного обмена примерами и опытом между государствамичленами;23 вариант открытого метода координации в сфере иммиграционной политики, где Совет принимает основные ориентиры, а Комиссия ведет тщательный контроль деятельности государств-членов по их воплощению в жизнь; распределительный режим, осуществляемый как непосредственно Комиссией (аграрная политика), так и путем передачи компетенций независимым агентствам (например, политика конкуренции); еще один вариант метода открытой координации в сфере политики занятости,24 где государства-члены представляют Комиссии ежегодные планы по борьбе с безработицей, Комиссия оценивает эти планы и дает текущие рекомендации по их исполнению... Причем все перечисленное – лишь базовые модели существующих методов регулирования. Более детальный анализ увеличивает их количество на порядок. И если в начале 1990-х годов и эксперты и политики полагали, что межправительственное сотрудничество во второй и третьей опорах – явление временное и переходное, то сегодня в свете расширения очевидно, что подобное разнообразие – всерьез и надолго. В целом «развитие политической системы ЕС в целом идет по пути накопления ею консенсусных черт в ущерб мажоритарным».25 На макроуровне к таким чертам можно отнести пропорциональную систему выборов в Европарламент; широкий политический спектр депутатов ЕП; совершенствование механизмов контроля за Комиссией со стороны Европарламента; множество элементов децентрализации на основе разделения компетенции и принципов субсидиарности и пропорциональности; эффективный конституционный контроль, Подробнее о системе многоуровневого управления см., например: Hooghe L. Cohesion policy and European integration: building multi-level governance. – Oxford: Oxford University Press, 1996. 22 Magnette P. et Remacle E. La grande transformatiom de l’Europe. // Le nouveau modèle européen. / Ed. par P.Magnette et E.Remacle. Vol. 1 Institutions et gouvernance. –Bruxelles: Editions de l’Université de Bruxelles, 2000, р. 13. 23 См., например, Стрежнева М. В сетях управления. // Pro et Contra. Том 8, № 2, с. 54, 55. 24 Окончательно сформулирован на специальном саммите в Люксембурге в ноябре 1997 г. под названием «нового подхода». 25 Стрежнева М. Институциональное развитие ЕС // Европейский союз на пороге XXI века. / Под ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной. –Москва: УРСС, 2001, с. 262. 21 9 осуществляемый Судом ЕС. На мезоуровне следует упомянуть автономию агентств, развитие кооперационных практик в треугольнике Совет–Комиссия–Европарламент при принятии текущих решений; систему «комитетов комитологии», которая обеспечивает согласование интересов Комиссии и государств-членов при реализации исполнительных полномочий; активно используемые институтами ЕС каналы связи с неправительственными акторами; функционирование Европарламента на основе «большой коалиции». Смысл консенсусной системы состоит в том, чтобы выявлять «постоянные ценности и общие интересы, на которые Союз и должен ориентироваться». 26 В этом ее принципиальное отличие от мажоритарной, в которой предполагается, что интересы всех граждан в принципе не могут быть приведены к общему знаменателю, и потому интересы большинства отстаиваются в ущерб интересам меньшинства. Именно консенсусная система в наибольшей степени отвечает потребностям разнородного по множеству параметров «общества народов Европы», разнородность которого принципиально увеличилась в связи с последним расширением. 27 Рискнем привести очень длинную цитату, которая как нельзя лучше характеризует существующие в ЕС метода разработки политики. Д.Динан пишет: «История ЕС – это, по существу, история встреч и заседаний: заседаний Комиссии, Совета и Корепер; заседаний рабочих групп Совета, состоящих из должностных лиц государств-членов и Комиссии; встреч внутри Комиссии между главами подразделений, директорами, генеральными директорами, членами кабинетов и главами кабинетов; встреч национальных экспертов и должностных лиц Комиссии для обсуждения идей Комиссии на стадии предпредложения («нулевого чтения» Н.К.); встреч должностных лиц и министров в столицах государств-членов для обсуждения развития Сообщества; встреч между лоббистами и должностными лицами Комиссии и государств-членов».28 Да и Жак Делор, формулируя профессиональные обязанности сотрудника Комиссии, в качестве одного из важнейших упомянул умение «постоянно вести переговоры со всеми разнообразными акторами, участвующими в коммунитарном процессе». 29 Еще одной ключевой характеристикой институциональной структуры ЕС является тщательное сохранение баланса между наднациональными и межправительсвенными элементами и между отдельными группами стран. Причем поддержание этого баланса зачастую противоречило необходимости сделать институты более эффективными.–Попытки найти квадратуру кругу – т.е. создать структуру, позволяющую приводить к единому знаменателю интересы всех своих членов и в то же время не впадать в институциональный коллапс из-за Стрежнева М. Институциональное развитие ЕС // Европейский союз на пороге XXI века. / Под ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной. –Москва: УРСС, 2001, с. 263. 27 Это отнюдь не предрешает ответа на вопрос, сможет ли существующая в ЕС консенсусная система гармонизировать интересы такого разнородного общества и, соответственно, эффективно управлять им. 28 Desmond D. Europe Recast. A History of the European Union. –Houndmills: PalgraveMacMillan, 2004, p. 88. 29 Цит. по Hay R. The European Commission and the Administration of the Community –Luxembourg: OPOCE, 1989. 26 10 «упрямства» одной/нескольких стран, - мы покажем на примере двух ключевых вопросов: принятие решений в Совете и формирование Комиссии. Эффективность работы Совета, особенно осуществление им законодательных функций, коренным образом связана с принятием решений квалифицированным большинством и, соответственно, с распределением голосов между государствами-членами. Важность этой проблемы существенно возросла в связи с расширением сферы голосования квалифицированным большинством в 90-е годы. Сохранение принципы единогласия по сути означало бы сокращение компетенции ЕС, поскольку достичь компромисса 25 государств было бы практически невозможно, и, следовательно, этими полномочиями нельзя было бы воспользоваться. Проблема распределения голосов коренится в том, что оно никогда не основывалось на каком-либо ясном принципе, а отражало политический компромисс между шестью государствами-основателями. Каждое расширение в той или иной мере ставило на повестку дня вопрос баланса сил внутри ЕС, но в «старом» ЕС все-таки сложилась и успешно поддерживалась толерантность по поводу различий между малыми и большими странами. Однако без коренного изменения распределения голосов вступление большого числа стран-кандидатов, которые, за исключением Польши, являются малыми, означало бы, что баланс между большими и малыми странами будет нарушен в пользу малых стран. Расширение ЕС неизбежно усиливало позиции Германии, включая в ЕС зону ее культурного и геополитического влияния. На всех переговорах Германия стремилась зафиксировать это преимущество, а Франция ушла в глубокую оборону, что особенно ясно проявилось в Ницце. Великобритания и Испания также настаивали на перераспределении голосов, поскольку их влияние в ЕС сильнее зависит от формального представительства, чем от формирования коалиций. Во второй половине 90-х годов британские эксперты высказывали довольно жесткие идеи: вдвое уменьшить голоса малых стран в Совете, либо сформировать в ЕС аналог Совета безопасности ООН из шести больших стран (большая четверка плюс Испания и Польша).30 В Ницце интрига переговоров заключалась в попытке крупных стран предотвратить «гегемонию карликов». В итоге доля голосов пяти крупнейших стран ЕС (ФРГ, Франции, Великобритании, Италии и Испании) была увеличена с 55,2% до 61,4%. Кроме того, стороны договорились, что для принятия решения необходимо не просто квалифицированное большинство голосов, но и большинство, представляющее страны, население которых составляет 62% от общего числа жителей ЕС. Это позволило бы странам «большой четверки» сохранить контроль за принятием, а точнее, за блокированием, решений. Об итогах Ниццкого Цит. по Pedersen Th. Germany. France and the Integration of Europe. A Realist Interpretation. –London and New York: Pinter, 1998, р. 191. 30 11 саммита написано много, но лучше всего сформулировали общую мысль эксперты Центра европейской политики: «согласованный метод [голосования в Совете] несправедлив, противоречив и чрезмерно сложен».31 Однако, хотя в Ницце позиции крупных государств были усилены, они все же оставались существенно «недопредставлены» в Совете. Конвент по предложению представителей Франции и Германии пошел на решительный шаг – предложил учитывать при голосовании лишь число жителей. Решение считалось бы принятым, если за него проголосовали страны, представляющие более 60% населения ЕС. Именно это положение, встретившее жесткую оппозицию Польши и Испании (и не только), стало главной причиной провала саммита в декабре 2003 г. Однако в итоге, после смены правительства в Испании и ряда дополнительных консультаций, оно было включено в Конституционный договор. Согласно итоговому тексту Конституции, решения в Совете будут приниматься, если «за» проголосовали более 55% стран (но не менее 15), представляющих как минимум 65% населения Союза. Новая схема кардинально усиливает влияние крупных стран, не случайно все чаще звучат опасения установления «европейской директории». Но гораздо серьезнее другое последствие переговоров. Важнейшей предпосылкой стабильности процесса принятия решений квалифицированным большинством всегда было стремление обеспечить решению поддержку как можно большего числа государств-членов. Голосование квалифицированным большинством – это скорее стимул для ведения переговоров, а реальная практика принятия решений носит преимущественно консенсусный, а не мажоритарный характер. К примеру, в 1998 г. лишь 6% решений в Совете были приняты вопреки воле двух или более государств-членов.32 Для сохранения/увеличения эффективности Совета следует заботится прежде всего о сохранении в расширенном ЕС эффективного механизма достижения консенсуса. А ключевыми факторами в этом являются сохранение атмосферы взаимного доверия и «социализация» новых членов. Но все получилось ровно наоборот. Весь переговорный процесс базировался на презумпции, что, воспользовавшись преимуществом в числе голосов, малые страны выступят против крупных. На практике такое случалось довольно редко, ведь интересы малых государств ЕС весьма гетерогенны, а формирующиеся в Совете коалиции очень подвижны. Но в последние годы противоречия между большими и малыми странами из потенциальной опасности превратились в реальность. Разделение на два лагеря стало очевидным в ноябре 2000 г., когда большие страны собрались на неформальную встречу в Биаррице. В ходе консультаций по тексту Конституции и лидеры малых стран неоднократно собирались узким кругом и 31 32 Sutherland Р. and all. Nice: is the glass half-full or half-empty? European Policy Centre Report. 18 December, 2000. Hix S. The Political System of the European Union, N.Y.: Palgrave, 1999. 12 выступали с совместными позициями, например в середине марта, середине апреля и начале мая 2004 г. Весьма вероятно, что Ницца и МПК-2003/04 – это признак смены парадигмы переговоров. Модель поведения, сложившаяся при стратегическом торге по вопросам институционального дизайна, с большой вероятностью может быть воспроизведена при обсуждении широкого круга текущих решений. Скорее всего, не только крупные страны продолжат практику более тесной координации позиций, но и малые страны все чаще будут объединяться для защиты своих интересов. Таким образом, «Ницца [и МПК-2003/04 – Н.К.] могут оказаться катализатором именно тех событий, предотвратить которые стремились большие страны». 33 Переговоры по Ниццкому договору и Конституции договора дали отрицательный результат и в плане стимулирования стран-кандидатов к конструктивному и ориентированному на общий результат поведению. Страны-кандидаты не участвовали в переговорах по Ниццкому договору, а на Конвенте их представители имели лишь совещательный голос. Неудивительно, что на МПК-2003/04 новые члены ЕС, впервые получив возможность на равных участвовать в переговорах, поставили под сомнение ряд уже согласованных положений Конституционного договора – ведь раньше их просто не слушали (точнее, слушали, но не слышали). Разочарование стран-кандидатов вызвал и общий климат переговоров 1999-2003 гг. В основе всех действий старых членов ЕС лежала цель минимизировать ущерб от вступления относительно отсталых и «больных» государств. Это обусловило и увеличение доли голосов больших стран в Совете, и упрощение механизма учреждения продвинутого сотрудничества, и обеспокоенность по вопросу национального представительства, повлекшую нерациональное решение о составе Комиссии. Кроме того, во второй половине 2003 г. старые члены ЕС оказались не готовы относиться к «новичкам» как к равноправным партнерам. Последнее десятилетие разговор между ними шел по схеме: ЕС диктует условия, а страны-кандидаты их выполняют. Но как только соглашения о вступлении были подписаны, правила игры изменились. Что касается состава и порядка формирования Комиссии, то следует отметить, что изначально они были основаны на сочетании двух принципиально важных элементов, – в Комиссии участвует по крайней мере один представитель от каждого государства-члена; Комиссия является относительно небольшой группой людей, способных действовать коллегиально. В преддверии расширения невозможность сохранить это положение стала очевидной. 33 Wallace H. The Future of the Europe Debate: Opportunities for British Policy. / One Europe or Several. Policy Paper 05/2001, р. 28. 13 Реформирование Комиссии стояло в повестке дни и Амстердама, и Ниццы, и Конвента. В течение 90-х годов предлагалось довольно много вариантов формирования Комиссии, в том числе и весьма экзотические – например, вообще отказаться от принципа национального представительства и предоставить Председателю Комиссии право свободно формировать ее состав с последующим утверждением в Совете и Европарламенте. Сама Комиссия так сформулировала свои пожелания: 1) ограничить состав Комиссии – не более 20 членов; 2) разработать систему ротации, либо фундаментально реорганизовать структуру Комиссии; 3) предоставить Председателю Комиссии право отправлять в отставку ее членов.34 На первый взгляд, в ходе Ниццкого саммита удалось достичь масштабных позитивных изменений, но все они были весьма противоречивы.35 Председатель Комиссии из primum inter pares превратился в почти реального руководителя. Председатель Комиссии стал назначаться главами государств, что существенно повышает его статус. Он получил полномочия определять структуру Комиссии, распределять и перераспределять полномочия ее членов, контролировать их текущую деятельность. Однако ключевое для любого руководителя право увольнять подчиненных обставлено такими условиями, что его легитимность легко подвергнуть сомнению, а вот практически реализовать это полномочие весьма сложно. Серьезным прорывом стало принятое в Ницце решение утверждать окончательный состав Комиссии квалифицированным большинством. Однако под это положение была заложена мина, способная превратить голосование квалифицированным большинством в простую формальность. Совет «одобряет список кандидатов в члены Комиссии в соответствии с предложениями, выдвинутыми ранее государствами-членами».36 Соответственно, голосование квалифицированным большинством будет иметь смысл, лишь если каждый член ЕС выдвинет на «свое» место в Комиссии несколько кандидатур. Однако сложившаяся практика подталкивает государства-члены к иной стратегии поведения, – на одно место в Комиссии всегда выдвигалась одна кандидатура, и ни разу за всю историю ЕС Совет не отверг предложенного кандидата. Конвент сумел сделать то, что оказалось невозможным в Ницце, – он согласовал систему ротации. Начиная с 2009 г. предлагалось разделить членов Комиссии на две категории: 15 «Европейских комиссаров» с правом голоса и 10 «Комиссаров». Кроме того, Конвент, разработал положение о том, что каждое государство-член должно представлять на пост члена Комиссии три кандидатуры. 34 Commission Opinion (СОМ (2000) 34, Brussels, 26 January 2000. Подробнее см. Кавешников Н.Ю. Институциональное развитие Европейского Союза и Ниццский договор: вопросы или ответы. / Доклады Института Европы РАН, № 87. –М.: ИЕ РАН, 2002. 36 Ст. 214 Договора о Европейском сообществе в редакции Ниццкого договора 35 14 Однако. МПК-2003/04 сделала шаг назад по обоим направлениям. Система «комиссаров без портфеля» была отвергнута, а реформирование Комиссии отложено до 2014 г. При этом не удалось разработать систему ротации – она должна быть установлена позже. МПК лишь подтвердила согласованные рассматриваться на строго ранее равной принципы основе и ротации: состав государства-члены Комиссии должен должны отражать демографические и географические характеристики ЕС. Общие сомнения в том, что система ротации будет разработана, отразились в многозначительной фразе, что число членов Комиссии с 2014 г. составит две трети от числа государств-членов, «если Европейский совет, действуя единогласно, не решит изменить это число». Кроме того, отвергнута идея Конвента о предложении списка из трех кандидатур. Необходимо добавить, что за время существования ЕС функции Комиссии претерпели значительные изменения. Изначально она задумывалась как генератор идей, мотор интеграции и «хранительница Договоров». Но в 90-е годы Комиссия «из института, готовящего и рекомендующего политику, превратилась в институт, который одновременно реализует эту политику»; она должна «формулировать амбициозную политическую повестку дня, но имеет организационную структуру, слабо приспособленную для этой задачи». 37 Несмотря на все реформы, проблема неэффективности Комиссии, ее перегруженности второстепенными функциями и слабой координации деятельности Генеральных директоратов остается нерешенной. Как видно, вся история институтов ЕС – это история изощренного балансирования между наднациональным и национальным, выстраивание гибкой системы, сочетающей и то, и другое, сохранение решающих рычагов в руках национальных правительств и одновременно добровольный отказ от ряда важных полномочий. 37 Becht M., Dewatripont M. et Weil Ph. Commission impossible. // Le nouveau modèle européen. Ed. par P.Magnette et E.Remacle. Vol. 1 Institutions et gouvernance. –Bruxelles: Editions de l’Université de Bruxelles, 2000, р. 79. 15
