Одной из наиболее значимых классических теорий интеграции

От слов – к делу (теории интеграции и отношения ЕС – РФ)
23
РАЗВИТИЕ ЕВРОСОЮЗА
__________________________________________________________________
Кристер ПУРСИАЙНЕН (Финляндия)
ОТ СЛОВ – К ДЕЛУ
(теории интеграции и отношения ЕС – РФ)
Понятие “интеграция” означает упрочение взаимозависимости и слаженности элементов социальной системы. Региональная интеграция – это особая
форма интеграции, ограниченная территориальными либо геополитическими
рамками. Согласно общему мнению, наиболее успешно и динамично региональная интеграция осуществляется благодаря усилиям Европейского союза
(ЕС). Поэтому нет ничего удивительного в том, что большая часть социальноэкономических теорий, анализирующих процессы региональной интеграции,
опирается на европейский опыт.
Что же касается отношений между ЕС и Россией, то при их анализе теоретические подходы используются нечасто. Теории интеграции уже по определению конкурируют между собой1, однако при комплексном рассмотрении они
позволяют по-новому взглянуть на процессы и рамки интеграции России в европейские структуры, в особенности в ЕС.
Функциональная необходимость: детище федералистов
или государственный интерес?
Одной из наиболее значимых классических теорий интеграции является
функционализм, большей частью приписываемый таким теоретикам, как Дейвид Митрани2 и позднее Эрнст Б. Хаас3. Первый посвятил свои исследования
Всесторонний обзор и анализ этих теорий проведён Беном Розамондом (Ben
Rosamond) в его книге Theories of European Integration, Basingstoke; London: Macmillan
2000.
2
См. David Mitrany. The Functional Theory of Politics, London: Martin Robertson 1975; см.
David Mitrany. Working Peace System Chicago: Quadrangle Books, 1966.
3
См. Ernst B. Haas. The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950–57.,
Ann Arbor, MI : UMI Books on Demand, 1996.
1
_________________________________________________________
© Пурсиайнен Кристер – доктор политических наук, главный эксперт по вопросам
отношений ЕС – РФ. Российско-Европейский центр экономической политики.
24
Кристер Пурсиайнен (Финляндия)
общей теории функционализма в политике, второй же установил чёткую связь
между функционализмом и изучением вопросов европейской интеграции.
Функционализм появился с мыслью о том, что современное общество породило
такие проблемы, для решения которых необходима тесная совместная работа
экспертов (а не политиков) по обе стороны государственных границ. По сути
функционализм связан с идеалистическими стремлениями к достижению мира
и благосостояния путём интеграции, однако интеграция рассматривается как
постепенный технократический процесс, нередко имеющий лишь отдалённое
отношение к “высокой политике”. В ходе этого процесса будут создаваться новые властные структуры, которые шаг за шагом будут обрастать всё бóльшими
законодательными полномочиями.
С самого начала с функционализмом соперничала более идеалистическая
теория интеграции – федерализм. Наиболее выдающимися теоретиками федерализма в интеграционных исследованиях являются Алтьеро Спинелли и Сержио Пистоне1. Федералисты подчёркивают необходимость создания наднациональных институтов. В то время как функционалистическая интеграция носит
несколько аполитичный характер, согласно федерализму она изначально должна быть политическим предприятием. При этом предполагается, что стороны
добровольно и сознательно откажутся от своего политического суверенитета и
самостоятельности. Основным стимулом, лежащим в основе этой нормативнообъяснительной модели, изначально выступала национальная безопасность. По
мнению федералистов, процесс европейской интеграции мотивировался, прежде всего исходя из многовековой, полной противоречий истории, в частности
взаимоотношений между Германией и Францией. Слияние национальных экономик должно положить конец эпохе конфронтации. Позднее в суждениях федералистов нашли отражение также размышления о благосостоянии.
Функционализм и федерализм во многом представляли собой полярно противоположные взгляды на европейскую интеграцию. Функционализм основывался на так называемой сотруднической модели, тогда как федерализм предлагал жёсткую наднациональную модель. Эти теории легко становились жертвами взаимных нападок (а также критики со стороны), поскольку они, как казалось, преувеличивали соответственно сотруднический и наднациональный аспекты интеграции. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в начале 60-х
годов прошлого века возник процесс постепенного сближения этих моделей.
Теория федерализма в европейской интеграции приобрела более плавный,
поэтапный характер, требуя не резкого перехода от суверенности государств к
“конституционному собранию”, а постепенного принятия решений на наднациональном уровне. Эту пересмотренную модель федерализма некоторые теоретики называют неофедерализмом. Был модифицирован и функционализм. Ос1
Работа Спинелли размещена на сайте http://www.innovativ.co.uk/ventotene/federalism/
federalism.htm. Работа Пистоне размещена на сайте http://www.dsp.unito.it/docenti/
pistone.html
От слов – к делу (теории интеграции и отношения ЕС – РФ)
25
новным направлением теории европейской интеграции стал неофункционализм.
Автором этого пересмотренного варианта функционализма был уже упомянутый Хаас. Неофункционализм содержал, во-первых, такие необходимые предпосылки интеграции, как наличие общих экономических интересов, сходство
экономических систем, взаимозависимость, политический плюрализм, подобие
элитных кругов. Во-вторых, было уделено внимание начальному этапу интеграции. Процесс сотрудничества должен стартовать там, где этот вопрос является наиболее актуальным. В-третьих, после прохождения начального этапа сотрудничество должно как углубляться, так и расширяться, охватывая другие
смежные области. Например, процесс сотрудничества в одном энергетическом
секторе должен перениматься другими отраслями энергетики.
Подвергшись критике за чрезмерно автоматическую трактовку процесса интеграции, неофункционалисты начали говорить о небезграничности подхода,
предполагающего решение технологических и практических проблем, и, как
следствие, о “переливаниях” процесса технического сотрудничества из одной
области в другую, которые должны аргументироваться с точки зрения политики
и повышения благосостояния. Таким образом, в функционализм была привнесена изначально федералистская мысль о том, что политические лидеры государства должны проявить интерес к выдвижению своих инициатив, предложений и политического самовыражения на межгосударственный уровень и, более
того, готовность к передаче государственных экономических и политических
полномочий на наднациональный уровень, с тем чтобы обеспечить возможность осуществления процесса интеграции.
Несмотря на обрушившуюся на них критику, все без исключения классические теории интеграции частично объясняли или, по крайней мере, отражали
процесс, происходящий в Европе. В этой связи можно извлечь некоторые уроки
из первых ростков интеграции ЕС–РФ, анализируя нормативнообъяснительную модель этого процесса. По мнению функционалистов или неофункционалистов, интеграцию следует рассматривать как долгосрочный и постепенный процесс, а не как нечто, что может свершиться за один-два года.
Следует запастись терпением и начинать с тех функциональных областей, где
потребность в сотрудничестве является наиболее актуальной, и лишь затем переходить к расширению сферы интеграции с охватом смежных областей. Этот
процесс мотивирует политическую интеграцию в части создания наднациональных центров принятия решений и обязательств.
Отношения ЕС – РФ можно толковать с использованием подхода, при котором функциональные мотивации становятся двигателем процесса интеграции.
Можно предположить, что темпы интеграционного процесса выше в тех областях, где функциональные потребности наиболее конкретизированы и актуальны. Например, в некоторых секторах экономики, таких, как энергетика и транспорт, необходимость тесного сотрудничества очевидна, и, таким образом, темпы интеграции должны быть более высокими.
26
Кристер Пурсиайнен (Финляндия)
Другой неофункционалистский / федералистский урок заключается в том, что
истинная европейская интеграция России невозможна, пока российская политическая элита не перестанет мыслить, исходя исключительно из ограниченных
государственных интересов. Если Россия намеревается прочно интегрироваться в
ЕС, она должна быть готова к перераспределению полномочий по принятию экономических и политических решений на наднациональные уровни. При этом со
стороны ЕС нужна инициатива создания наднациональных органов, которые
будут отвечать за принятие решений в сфере отношений ЕС – Россия.
В настоящее время ничего из вышесказанного не происходит, что в целом и
формирует российско-европейские отношения. Таким образом, на сегодня создаётся впечатление, что в сфере интеграции как Россия, так и ЕС руководствуются логикой межправительственников, не упуская ни одной возможности
защитить свою самостоятельность и суверенность. Обе стороны, по-видимому,
как минимум готовы к российской интеграции, однако без особого энтузиазма
относятся к принятию последствий истинной интеграции, т. е. необходимости
совместного создания наднациональных органов, ответственных за принятие
решений.
В 1990-х годах президент Борис Ельцин и премьер-министр Виктор Черномырдин неоднократно заявляли о возможном в перспективе вступлении России
в ЕС. Сегодня же, когда почти все европейские страны вступили либо находятся в процессе вступления в ЕС, вряд ли кто-нибудь считает членство России
возможным. В ЕС этой мысли всегда избегали. Даже в случае соответствия РФ
всем остальным критериям и законодательной системе ЕС (acquis
communautaire) в Евросоюзе полагают, что Россия просто слишком велика по
территории, имеет слишком многочисленное население, слишком независима в
части военной политики и значима в мировом масштабе, чтобы последовать
примеру других стран-членов. Вступление России в ЕС коренным образом изменило бы его систему равновесия и характер.
Несмотря на то что ранее Москва осуждала такой подход, как дискриминирующий Россию, российские политики больше не говорят о членстве России
как о реальном или даже желаемом варианте развития событий. Наоборот, согласно “Стратегии развития отношений Российской Федерации и Европейского союза на среднесрочную перспективу (2000—2010)”, принятой в 1999 году,
отношения должны основываться на “объективной потребности формирования
многополярного мира”, в котором Россия будет одним из полюсов, что фактически исключает возможность вступления России в ЕС. “Партнёрство Россия —
Европейский союз в рассматриваемый период будет строиться на базе договорных отношений, то есть без официальной постановки задачи присоединения
или образования “ассоциации” России с Европейским союзом. Как мировая
держава, расположенная на двух континентах, Россия должна сохранять свободу определения и проведения своей внутренней и внешней политики, свой статус и преимущества евроазиатского государства и крупнейшей страны СНГ,
независимость позиций и деятельности в международных организациях”.
От слов – к делу (теории интеграции и отношения ЕС – РФ)
27
Интеграция как фактор экономического роста и благосостояния
Вышеупомянутые теории часто рассматриваются как политические, что отличает их от экономических теорий интеграции. В большинстве случаев экономические теории в той или иной степени основываются на классической либеральной теории, уделяющей особое внимание общим преимуществам свободного рынка в результате интеграции. Предполагается, что интеграция обеспечит
оптимальное международное разделение труда и таким образом будет способствовать оптимальному экономическому росту и благосостоянию. Пол Стритен,
один из экономистов, рассматривающих европейскую интеграцию с этой точки
зрения, в 1961 году определил четыре цели интеграции: экономический рост,
принцип равноправия (в экономической деятельности), более равномерное распределение доходов и бóльшая свобода выбора.
При этом в одних случаях этот процесс не идёт дальше расширенного торгового сотрудничества, а в других – является более углублённым. Согласно
классической категоризации Белы Балассы (1961 г.)1, имеется пять разных типов экономической интеграции: свободная торговая зона, таможенный союз,
общий рынок, экономический союз и полная экономическая интеграция.
С этой точки зрения существующий подход к достижению тесной экономической интеграции ЕС – Россия, созданию единого Европейского экономического пространства (ЕЭП) представляет существенный интерес. Рассмотрим,
какие отношения между ЕС и Россией предлагает эта концепция. Идея создания
ЕЭП довольно неожиданно прозвучала на саммите ЕС – Россия в мае 2001 года,
в обращении главы Европейской комиссии Романо Проди к президенту Владимиру Путину. Через некоторое время была создана Группа высокого уровня
(ГВУ), возглавляемая комиссаром Крисом Паттеном и заместителем премьерминистра РФ Виктором Христенко, с целью детальной отработки этого вопроса. Результатом работы Группы явилась Концепция единого европейского экономического пространства.
Согласно Концепции, ЕЭП имеет следующее определение: “ЕЭП означает
открытый и интегрированный рынок между ЕС и Россией, основанный на применении общих или совместимых правил и норм, включая совместимую административную практику, и являющийся базой для совместной деятельности и
экономии в масштабе, соответствующем высокому уровню конкуренции на
крупных рынках. В конечном счёте, это пространство должно полностью охватить практически все секторы экономики”. Основными инструментами данной
концепции являются открытие рынка, регулятивная конвергенция и содействие
торговле. Следующим шагом будет согласование плана действий по Единому
экономическому пространству в дальнейшем.
Таким образом, общим направлением является тесная экономическая интеграция России в ЕС. Путешествие в ЕЭП, похоже, уже начинается, однако ко1
См. Бела Баласса (Bela Balassa) Теория экономической интеграции (The Theory of
Economic Integration, London, 1961).
28
Кристер Пурсиайнен (Финляндия)
нечный его пункт всё ещё остаётся неизвестным. Какие отношения предполагает это пространство в зависимости от уровня экономической интеграции?
Должно ли ЕЭП стать уникальным решением или быть подобием уже существующих решений задачи экономической интеграции?
Рассмотрим концепцию ЕЭП с точки зрения категорий Балассы. Зона свободной торговли (ЗСТ) охватывает группу стран, заключивших соглашение об
устранении тарифов, квот и преференций в отношении большинства товаров в
торговле между ними. Типичными ЗСТ являются, например, Европейская ассоциация свободной торговли (EFTA) и Североамериканское соглашение о свободной торговле (NAFTA).
Поначалу ЗСТ планировали создать именно между ЕС и Россией. Эта мысль
была озвучена российской стороной на переговорах о Соглашении о партнёрстве и сотрудничестве (СПС) в начале 90-х годов минувшего века. Первоначально Россия намеревалась наметить в СПС дату переговоров о создании ЗСТ
между нею и ЕС, однако этому не суждено было сбыться. Тем не менее СПС
было дополнено статьёй (3), в которой говорилось, что “в 1998 году стороны
совместно изучат ситуацию на предмет возможности начала переговоров о создании зоны свободной торговли”. В январе 1998 года, на их первой встрече
после ратификации СПС, стороны пришли к общему выводу о неактуальности
ЗСТ.
Однако вопрос о ЗСТ нашёл своё отражение в документах ЕС, разработанных после СПС. Так, в “Общей стратегии ЕС в отношении России”, принятой
в 1999 году, Союз заявил, что он “рассмотрит пути формирования необходимых
условий для вступления России во Всемирную торговую организацию, создания в будущем зоны свободной торговли ЕС – Россия”. В стратегии этот вопрос
связывается со вступлением России в ВТО, разработкой Россией своих собственных законодательных норм в соответствии с СПС, то есть их гармонизацией с законодательством ЕС, а также, в меньшей степени, с развитием и стабилизацией демократического процесса и верховенства права в России. “Стратегия развития отношений Российской Федерации и Европейского cоюза на среднесрочную перспективу (2000—2010)”, которую Россия подготовила в ответ на
cтратегию ЕС, также основывается на перспективе “создания зоны свободной
торговли между Россией и Европейским cоюзом”. Таким образом, можно
утверждать, что на декларативном уровне создание ЗСТ, хотя и не в короткие
сроки, всё же планируется обеими сторонами.
Итак, должно ли ЕЭП стать ЗСТ либо включить её в качестве элемента?
В Концепции указывается, что ЕЭП “по размаху и глубине превосходит положения ВТО и СПС”, однако нет никакого упоминания о ЗСТ. Вместо этого в
ней имеется ссылка на “устранение препятствий и расширение возможностей” в
четырёх сферах экономической деятельности, а именно: “приграничной торговле товарами”, “приграничной торговле услугами”, “создании и деятельности
компаний” и “соответствующих аспектах перемещения граждан”.
При подготовке концепции стороны провели несколько исследований её
экономического воздействия, по крайней мере одно из которых было посвяще-
От слов – к делу (теории интеграции и отношения ЕС – РФ)
29
но именно ЗСТ. Как явствует из официальных документов, ЕЭП, очевидно,
должно быть неким подобием расширенных СПС и ВТО, но всё ещё остаётся не
совсем понятным, должно ли оно рассматриваться как компактный вариант ЗСТ
или расширенная ЗСТ.
Таможенный союз представляет собой ЗСТ с общим внешним тарифом, то
есть союз, члены которого в своих отношениях с партнёрами, не являющимися
членами союза, руководствуются одними и теми же стратегиями и общими правилами (таможенные пошлины, квоты, преференции и т. д. на все товары, поступающие в зону). В качестве примеров таможенных союзов можно привести
Европейское сообщество/союз, Таможенный союз между ЕС и Турцией и Южноафриканский таможенный союз.
В концепции ЕЭП отсутствует какое-либо упоминание о перспективе создания таможенного союза. На сегодня этот вопрос, очевидно, не стоит на повестке
дня во взаимоотношениях между ЕС и Россией, однако он является одним из
ключевых моментов в отношениях между Россией и некоторыми бывшими советскими республиками, что указывает на значительно более серьёзные намерения России интегрироваться с этими странами, нежели с ЕС.
В 1995 году Россия создала Таможенный союз с Беларусью, в который
позднее вступили Казахстан и Киргизстан. В 1999 году Россия, Беларусь, Казахстан, Киргизстан и Таджикистан подписали новое соглашение о создании
Таможенного союза и Единого экономического пространства. Далее, в 2000 году эти пять государств подписали соглашение об учреждении Евразийского
экономического сообщества, вступившее в действие уже в следующем году.
Однако указанные соглашения составлены в духе пошагового процесса. Таким образом, до создания подлинного таможенного союза между этими странами ещё далеко. Что касается воздействия этих соглашений на создание ЕЭП
между ЕС и Россией, то остаётся малопонятным, каким образом может сочетаться экономическая интеграция стран СНГ и России в ЕС и как элементы Таможенного союза могут вписываться в эту концепцию. Во многих отношениях
Россия оказалась в непростой ситуации в связи с тем, что процессы интеграции
в рамках СНГ и ЕС – РФ сложно совместимы, исходя из их форм и целей.
Общий рынок – это таможенный союз, в котором реализуются общие стратегии регулирования продукции и свобода движения всех сфер производства, то
есть товаров, услуг, капитала и труда. В качестве примеров общих рынков можно
привести Европейское сообщество и Европейскую экономическую зону (ЕЭЗ).
В концепции ЕЭП присутствуют элементы общего рынка, хотя само это понятие и не используется. Вместо этого в концепции речь идёт об “открытом и
интегрированном рынке между ЕС и Россией” и упоминается об устранении
препятствий в свободном движении товаров, услуг, капитала и труда. Однако,
не являясь Таможенным союзом, ЕЭП не отвечает традиционному определению
общего рынка.
Экономический союз, в свою очередь, означает всё вышеперечисленное с
привнесением гармонизации норм, правил и положений государственной экономической политики. Именно здесь появляется понятие “правовой
30
Кристер Пурсиайнен (Финляндия)
интеграции”. Как указывалось ранее, проблемой, которая особенно заботит ЕС,
является незначительное продвижение России на пути добровольной правовой
гармонизации. В настоящее время не существует институциализированного механизма, который обеспечил бы систематизированную гармонизацию российских законов, норм, правил и положений с системой ЕС. Некоторые представители российских политических кругов также неохотно идут на создание системы более или менее автоматического сближения с законодательством ЕС.
Высшее проявление интеграционного процесса, полная экономическая интеграция – это всё вышеперечисленное с привнесением управления разными
сферами экономической политики на наднациональный уровень. Согласно более точному определению, этот процесс также включает создание валютного
союза с использованием общей валюты и реализацией общей валютной политики. Этому критерию отвечает еврозона ЕС. Но нет никаких признаков того, что
ЕС или Россия имеют намерение создавать в процессе формирования ЕЭП
наднациональные органы регулирования общей экономической политики.
Как видно из рассмотренного выше, ЕЭП является новой, ранее не существовавшей комбинацией, во многом отличающейся от традиционных форм
экономической интеграции. Возможно, она включает некоторые элементы ЗСТ,
однако не имеет ничего общего с таможенным союзом. В то же время в ней
просматриваются некоторые черты общего рынка, а инструмент регулятивной
конвергенции привносит в неё определённые элементы экономического союза.
Однако в конечном счёте она не отвечает критериям существующих форм экономической интеграции.
Имеются две взаимоисключающие гипотезы, явившиеся результатом подобной неоднозначности. Во-первых, если следовать неофункционалистской
логике, гибкость ЕЭП может рассматриваться как его преимущество, поскольку
позволяет запустить более динамичный процесс углубления интеграции ЕС –
Россия. Такой вывод основывается на том, что функционалистский и секторный, во многих отношениях технический подход лучше, чем разглагольствования о недостижимых сверхидеалах. Он позволяет избежать повторения довольно неудачных попыток интеграции, предпринятых странами СНГ. Чрезмерно
оптимистические устремления только заморозят этот процесс, ибо приведут к
возникновению слишком большого числа неразрешимых проблем. В то же время, следуя долгим путём практического и секторного решения проблем, в конце
концов можно понять, куда ведёт эта дорога.
Во-вторых, можно утверждать, что отсутствие в концепции ЕЭП чётко
определённых целей и задач должно трактоваться как её недостаток, результатом чего явятся нерешительные компромиссы и исключения, а не истинная интеграция. Согласно трактовке межправительственников эта ситуация отражает
лишь заинтересованность сторон в собственной выгоде. Например, у России нет
никаких реальных мотивов гармонизировать своё законодательство с европейским. При создании же ЕЭЗ страны, не являвшиеся членами ЕС, были чётко мотивированы к тому, чтобы идти на компромиссы и гармонизировать национальное законодательство с законами ЕС. Стимулом им служил выход на Общий ры-
От слов – к делу (теории интеграции и отношения ЕС – РФ)
31
нок. В ходе переговоров о расширении ЕС страны-кандидаты стимулировались к
реализации acquis communautaire своим стремлением к вступлению в ЕС в установленные сроки. Совсем другое дело ЕЭП. В то же время неоднозначность концепции ЕЭП позволяет обеим сторонам на неопределённые сроки затягивать дипломатическую игру, создавая иллюзию развивающихся отношений.
Выигравшие и проигравшие в результате интеграции
В конце 1980-х годов на смену классическим теориям интеграции пришли
новые. Эти теории, как правило, более абстрактны, нежели классические, поскольку они строятся, главным образом, на международном сотрудничестве вообще, а не на региональной интеграции. Во многом недоработанный, однако
часто используемый подход основывается на теориях внутренней политики в
сочетании с новой политэкономией. В этом подходе, среди представителей которого стоят имена Уэйна Сэндхольтца и Джона Зисмана1, особое внимание
уделяется политике “групп по интересам”. В нём особо подчёркивается, что если объединённая общими интересами группа, выигрывающая от интеграции,
более влиятельна, нежели группа, проигрывающая в результате этого процесса,
то интеграционный процесс будет продолжаться. Иными словами, интеграция
(соглашения о региональной торговле, таможенные союзы и т. д.) рассматривается как процесс, приводящий к серьёзному перераспределению сил и появлению выигравших и проигравших в самих странах-членах.
Для иллюстрации рассмотрим эту ситуацию с российской точки зрения.
В России не существует деловой элиты в виде неделимого ядра. Вместо этого
перед нами несколько зачастую весьма отличающихся друг от друга по структуре кругов. Существует общее мнение, что российские деловые круги большей
частью склоняются к углублению европейской и мировой интеграции и, таким
образом, не возражают против либерализации внешних экономических отношений и внутренних рынков. Для них преимуществами от интеграции станут
рост экспортных рынков, устранение препятствий в импорте, увеличение объёмов иностранных инвестиций, расширение возможностей получения иностранных кредитов и передача технических ноу-хау. С другой стороны, в некоторых
секторах интеграцию рассматривают скорее как некую угрозу, нежели возможность, поскольку эти секторы, по экономическим, политическим причинам либо
в силу показателей качества, лишены реальных шансов выхода на европейские
рынки. Эти секторы больше ориентированы на внутренние рынки или в стратегическом плане избрали азиатский, а не европейский путь интегрирования.
Если остановиться на ключевых промышленных секторах, например на газовой промышленности, то можно сделать вывод, что этот сектор выступает
одним из наиболее активных сторонников добрососедских и динамичных от1
Работа Сэндхольтца размещена на сайте http://www.faculty.uci.edu/scripts/
UCIFacultyProfiles/DetailDept.CFM?ID=2935; см. также Джон Зисман (John Zysman) и
Эндрю Швартц (Andrew Schwartz) Enlarging Europe: The Industrial Foundations of a
New Political Reality, University of California Press: University of California, 1998.
32
Кристер Пурсиайнен (Финляндия)
ношений с Европой на основе долгосрочной стратегии и взаимозависимости.
Тем не менее и здесь могут возникнуть конфликты по вопросам роли российского государства в регулировании внутренних цен на энергию, монополизированной структуры отрасли и, возможно, российской интеграции с Беларусью.
Российская нефтяная промышленность также выступает за установление более
тесных связей с Европой, особенно за создание условий для привлечения западных инвестиций. Но стратегические приоритеты этой промышленности
находятся главным образом в Азии и США. Кроме того, с точки зрения политического влияния нефтяная промышленность несопоставима с газовой отраслью.
Электроэнергетика также поддерживает концепцию европейской интеграции
России, хотя и в ней прослеживается азиатская тенденция. Что же касается
ядерной промышленности, то отраслевая элита делится на традиционалистов,
которые всё ещё страдают ностальгией по госконтролю, и более реформистскую группу, уже смирившуюся с рынком и поддерживающую открытую экономику. Ядерная промышленность не против выхода на европейские рынки,
однако ей мешают барьеры в торговле, потеря позиций в Восточной Европе и
негативное отношение европейской общественности к ядерной энергии и, в
частности, к российской ядерной отрасли.
Металлургическая промышленность также выступает на стороне постоянной открытости в международных отношениях и европейской интеграции.
В 1990-х годах она стала одной из ведущих экспортных отраслей в России, экспортируя более половины общего объёма производства. Расширение сотрудничества с ЕС крайне важно для развития этой отрасли, несмотря на то что одной
из основных её проблем и задач является сопротивление европейскому протекционизму. Оборонная промышленность всё ещё, в основном, ориентируется на
внутренний рынок. Она разделилась на два лагеря – тех, кто проповедует возврат к советским временам с регулярными госзаказами и привилегированным
положением оборонщиков в обществе, и тех, кто принимает рыночные реалии и
сотрудничество с Западом. В целом перспектива расширения отношений с ЕС
не вызывает в этой отрасли особого энтузиазма, однако идеологическая ностальгия по утраченной роли сверхдержавы постепенно уступает место более
прагматичному поиску партнёров по всему миру.
Таким образом, различные деловые круги РФ имеют разные интересы;
предпочтения даже в пределах одного круга не только изменяются, но и могут
быть прямо противоположными. Кроме того, у разных деловых кругов разные
возможности лоббирования своих интересов и принятия стратегических решений. Российские переговоры с Всемирной торговой организацией (ВТО) показали, насколько иногда сложно сочетать общую готовность к интеграции с многочисленными, нестыкующимися интересами конкретных секторов экономики.
Нельзя исключать, что тесная интеграция в ЕС, с точки зрения ЕЭП, может
столкнуться с ещё более серьёзными проблемами. Иными словами, создание
ЕЭП приведёт к возникновению выигравших и проигравших в российской экономике не только в отдельных её секторах, но и среди регионов.
От слов – к делу (теории интеграции и отношения ЕС – РФ)
33
Урок, который можно извлечь из всего этого с нормативной точки зрения,
состоит в том, что для продолжения процесса интеграции ЕС – РФ необходимо
упрочение позиций экономических и политических кругов, заинтересованных в
дальнейшей интеграции. С точки зрения объяснительной модели это может помочь лучше понять процесс интеграции – как его успехи, так и неудачи – России в ЕС.
Интеграция посредством формальных институтов
или общих ценностей?
Неоинституционализм или неоинституционалистская теория режима, связываемая с именами Роберта Коэна, Фолькера Риттбергера и другими 1, утверждает, что для сотрудничества необходимы институты, само существование
которых изменит расчёты государственных затрат и результатов. Согласно этой
теории институты превращаются в некие школы сотрудничества. Поскольку
институты олицетворяют долгосрочное сотрудничество, а не кооперацию от
случая к случаю, они создают “прообраз будущего” и помогают государствам
разрабатывать стратегии на основе сотрудничества, а не только собственной
выгоды. Для того чтобы это свершилось, государства должны проявить политическую готовность отказаться от краткосрочных расчётов относительных преимуществ (“кто больше выиграет”) и сосредоточиться на абсолютных преимуществах (когда обе стороны получают абсолютные выгоды) и двусторонних
взаимоотношениях. Такой подход “зуб за зуб” позволяет государствам отказаться от расчётов на краткосрочную перспективу и сосредоточиться на конечных преимуществах, заложенных в длительном сотрудничестве. В процессе
длительного институционализированного сотрудничества государства научатся
доверять друг другу. Этот опыт разовьёт в них способность к компромиссам,
поскольку в конце концов от этого выиграет каждый.
Поэтому, рассматривая отношения ЕС – РФ с этой точки зрения, институтам
следует уделить особое внимание. Начнём с того, что в формальных институтах
ЕС – РФ нет недостатка. Наиболее важным регулятивным механизмом является
Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве (СПС), в котором определяются
основные принципы, цели, процедуры, права и т. д. в сфере отношений ЕС –
РФ. Переговоры по СПС велись с 1992 по 1994 год. В 1994 году оно было подписано, а в декабре 1997 года ратифицировано. В СПС определена бóльшая
часть двусторонних институционных механизмов, а также введены некоторые
модификации и новые институты2.
Фолькер Риттбергер (Volker Rittberger) (ред. В соавторстве с Петером Майером (Peter
Mayer)), Regime Theory and International Relations, Oxford: Clarendon Press 1993;
Фолькер Риттбергер, Theories of International Regimes, Cambridge: Cambridge University Press 1997.
2
Они включают два ежегодных саммита; Постоянный совет партнёрства (на министерском уровне, со стороны ЕС участвует “тройка”, включая Комиссию), недавно созданный вместо Совета сотрудничества, заседания которого проводились раз в год;
1
34
Кристер Пурсиайнен (Финляндия)
Однако функциональность этих институтов оценивается неоднозначно. В то
время как Россия не удовлетворена существующими институтами, позиция ЕС
вполне ясна: имеющиеся институты и механизмы позволяют существенно расширить рамки отношений ЕС – РФ (при условии, что обе стороны проявили политическую волю). С точки зрения ЕС, СПС, например, является жизнеспособным и отлаженным инструментом, который обязательно сработает, стоит России только изъявить готовность к более тесной интеграции в Европу.
Несмотря на это, ЕС также порой признаёт, что некоторые разделы СПС не
отражают текущее положение вещей или повестку дня по вопросу о взаимоотношениях с Россией. Однако, когда в начале 2004 года ЕС вёл переговоры с Россией о присоединении к СПС новых государств-членов, европейская сторона не
изъявила желания раскрыть соглашение. Сегодня, когда процесс расширения уже
завершён, эти вопросы, вероятно, могли бы с бóльшей готовностью обсуждаться
на общем уровне, но ЕС в принципе не видит никаких причин, для того чтобы
заниматься этой темой в данный момент, ведь переговоры по СПС в любом случае планируется возобновить в 2007 году с целью пересмотра договора.
По мнению ЕС, Россия всегда во главу угла ставит формы и формальности,
а не существо вопроса и реализацию. Например, многие европейские комментаторы утверждают, что новый Постоянный совет партнёрства (ПСП) на поверку
совсем незначительно отличается от своего предшественника – Совета сотрудничества (СС). В то время как одни комментаторы усматривают в Совете попытку России воспроизвести Совет Россия – НАТО, другие отмечают, что России понадобилось не более чем заменить “сотрудничество” на “постоянное
партнёрство”, поскольку последнее “лучше звучит”.
Обе стороны признают, что девять подкомитетов, на которые была возложена реальная работа, не функционируют надлежащим образом. При этом, как
отмечают комментаторы ЕС, причина этого кроется не в форме, а в неспособности России определиться по обсуждаемым вопросам. В результате встречи либо
откладываются, либо отменяются. С точки зрения ЕС, Россия может эффективно работать в рамках комитетов, стоит ей лишь этого захотеть.
Следующим, более важным вопросом является намерение России строить
переговоры с ЕС по формуле “25+1”, подобно её переговорам с НАТО, а не
встречаться с “тройкой” ЕС. Однако, по мнению ЕС, это будет означать слишком активное участие России в процессе принятия решений по внутренним вопросам ЕС. В таком российском подходе также усматривается признак того, что
Россия подчас не совсем понимает, какие вопросы относятся к компетенции
комитеты сотрудничества (на уровне старших должностных лиц), заседающие по мере необходимости; подкомитеты (на рабочем уровне), занимающиеся техническими
вопросами; Совместный парламентский комитет; специальные комитеты сотрудничества по определённым вопросам, таким как Калининградская область; программа
TACIS; Группа высокого уровня по вопросам ЕЕЭП; “диалоги по отдельным вопросам”, такие как энергетический диалог; заседания и саммиты в рамках региональных
программ, таких как Северное измерение и т. д. Кроме того, следует упомянуть о ряде одно- или двусторонних стратегий и планов действий в разных сферах.
От слов – к делу (теории интеграции и отношения ЕС – РФ)
35
Европейской комиссии, а какие – к компетенции страны, председательствующей в Совете, или самих государств-членов. Тем не менее по некоторым конкретным вопросам, таким как транспорт, ЕС согласился работать по формуле
“25+1” на неформальной основе.
Таким образом, несмотря на существенную институционализированность
взаимоотношений ЕС – РФ, они, похоже, лишены логики, предложенной в теории неоинституционализма. Несомненно, институты расширяют и углубляют
сотрудничество ЕС – РФ, однако в то же время они приводят к возникновению
новых конфликтов. На самом деле критика в адрес неоинституционализма
больше основывается как раз на том, что, согласно этой теории, для изменения
государственных расчётов затрат и результатов достаточно одного существования институтов.
Поскольку само по себе существование институтов не объясняет, почему в
одних случаях интеграция продолжается, а в других – нет, неоинституционалистские положения нередко сопровождаются экскурсами в социальный конструктивизм. В своих традиционных, более постструктуралистских формах,
конструктивизм, чаще всего связанный с именами таких учёных, как Александр
Вендт, Петер Катценштайн и Фридрих Кратохвиль, строится в основном на
необходимости наличия общих неформальных и безусловных ценностей, норм
и правил – сущностей – как непременных условий успешного сотрудничества и
интеграции. Эта общая сущность формируется в результате повседневной практики и контактов между индивидуумами (политиками, чиновниками).
Со стороны ЕС часто приходится слышать о том, что наиболее важные проблемы связаны не с формальными институтами, на которых строятся взаимоотношения между ЕС и РФ, а с культурой этих взаимоотношений. Например, с
точки зрения ЕС, российская культура ведения международных переговоров и
менталитет, проявляемый Россией в ходе этого процесса, во многом отличаются
от поведения стран-членов Европейского союза. Российский стиль ведения переговоров считается весьма конфронтационным. С европейской точки зрения,
прослеживается “естественная российская тенденция” к трактовке международных переговоров и международного сотрудничества как антагонистической игры: “если ты выиграешь, я проиграю”. Россияне, по мнению ряда комментаторов ЕС, как правило, не видят путей к тому, чтобы в долгосрочной перспективе
в выигрыше оказались как ЕС, так и Россия. Вместо этого Россия сосредоточивается на относительных, а не абсолютных преимуществах, заложенных в долгосрочном сотрудничестве по правилам беспроигрышной игры.
Итак, можно сделать вывод, что как ЕС, так и Россия в своих взаимоотношениях должны обратить особое внимание на практику и элементарную философию. Здесь важно определить, основывается ли культура поведения практического сотрудничества на общих безусловных ценностях, нормах и правилах и
позволяет ли такая культура производить указанные ценности, нормы и правила.
36
Кристер Пурсиайнен (Финляндия)
Правовая интеграция
Правовая интеграция – это больше практические усилия, нежели некая теория. Тем не менее с теоретической точки зрения на основе классической системы свободы торговли сформировалось довольно распространённое мнение о
том, что конвергенция, аппроксимация или гармонизация правовых систем в
перспективе стабилизирует и усилит национальные экономики и создаст здоровую конкурентную среду. Основная идея состоит в создании сходных условий
движения товаров, капитала, услуг и перемещения граждан, что автоматически
приведёт к углублению интеграции.
В современном мире явление правовой аппроксимации связывается с глобализацией. Наращивание процесса гармонизации имеет особый смысл с точки
зрения бизнеса, поскольку в условиях глобальных рынков фирмам приходится
осуществлять свою деятельность в ряде сфер с разной юрисдикцией. В результате неопределённости, вызванной несогласованностью в подходах, применяемых различными органами, эти фирмы могут понести существенные затраты.
Теоретически в правовой гармонизации может использоваться несколько
моделей. Тем не менее было отмечено, что в то время как процесс правовой
гармонизации глобальных рынков принимает различные формы, их основополагающие идеи последовательны и согласованны. Эти формы включают глобализацию торгового и финансового права или постепенную конвергенцию правовых режимов с помощью правовых или институциональных трансплантантов,
либо международную гармонизацию на основе жёсткого или мягкого права.
В принципе этот подход вошёл в официальную стратегию интеграции России в ЕС. Россия вступит в этот процесс в роли активного партнёра и будет
добровольно и сознательно гармонизировать своё законодательство с законами
ЕС, но не наоборот. Вопрос состоит в том, проявит ли Россия политическую
волю к такому партнёрству. Но ведь в 1994 году, при подписании СПС, Россия
её проявила. Процесс правовой аппроксимации между ЕС и Россией строится
на основании главы VI, статьи 55 СПС. В ней говорится: “Россия должна стремиться к постепенному обеспечению совместимости своего законодательства с
законами Сообщества”.
Здесь могут возникнуть некоторые сомнения по поводу философии, положенной в основу этого подхода: почему только Россия должна осуществлять
процесс гармонизации; почему бы ЕС также не подключиться к этому процессу
и не гармонизировать своё законодательство в соответствии с законодательством России? Тем не менее имеются веские причины, почему Россия должна
осуществлять гармонизацию в одностороннем порядке. Во-первых, в большинстве своём или почти все вопросы правовой аппроксимации носят экономический характер, и стоит только взглянуть на размеры экономик ЕС и России,
чтобы понять, что обратный процесс нереален. Российский ВВП можно сравнить
с ВВП Нидерландов, а ведь сложно представить, чтобы ЕС, в случае законодательного конфликта, гармонизовал своё законодательство, взяв за образец голландские законы, а не наоборот. Во-вторых, ЕС является крупнейшим торговым
От слов – к делу (теории интеграции и отношения ЕС – РФ)
37
партнёром России, с которым заключается половина зарубежных российских
сделок, тогда как во внешней торговле ЕС Россия играет весьма незначительную роль. В-третьих, принято считать, что во многих областях европейское законодательство более совершенно и современно, а также лучше подходит для
стимулирования тенденций региональной интеграции, нежели российское.
Тем не менее имеются определённые механизмы, с помощью которых Россия может неформально влиять на европейское законодательство на подготовительном этапе, а не только слепо адаптировать своё собственное к законам ЕС.
На начальных этапах одной из форм интеграции в ЕС (ЕЭС/Европейское сообщество), при которой было необязательно становиться полноправным членом
Союза, считалась ассоциация. В этой связи правоведы предложили некоторые
механизмы, позволявшие стране с ассоциированным членством в ЕС выступать
консультантом при подготовке европейского законодательства без формального
участия в процессе принятия решений Сообществом. Затем такая страна переходила бы к добровольной гармонизации своего собственного законодательства. Такой механизм в той или иной форме может применяться и во взаимоотношениях между ЕС и Россией.
Также следует отметить, что словарь терминов, наработанный по проблематике взаимоотношений ЕС–Россия, включает “аппроксимацию” или “регулятивную конвергенцию”, но о полной “гармонизации” речь не идёт. Таким образом, подразумевается, что Россия не просто адаптирует европейское законодательство как оно есть, но учитывает при этом особенности своего собственного.
Кроме того, европейское законодательство является лишь частью совокупности
законов стран-членов ЕС, парламенты которых до сих пор остаются компетентными и самостоятельными в своих решениях по широкому кругу вопросов. Таким образом, аппроксимирована должна быть лишь часть российского законодательства.
Так или иначе, у России остаётся возможность подтвердить свою готовность
выполнить статью СПС о правовой аппроксимации, что потребует от российских законодательных органов создания новых механизмов контроля совместимости российского законодательства с европейским. Если Россией будут предприняты попытки истинной аппроксимации её законодательства, следующей
проблемой станет создание формальных или неформальных механизмов, которые позволят наладить связи ещё на этапе подготовки законодательства ЕС.
Рамки интеграции ЕС – РФ?
В ходе анализа был проведён краткий обзор основных теорий интеграции
как классических, так и более современных, и затем с точки зрения этих теорий
были рассмотрены взаимоотношения ЕС – РФ. В этом предварительном анализе
теории не подвергаются проверке, но главным образом используются, как
призмы, через которые могут толковаться и иллюстрироваться отношения между ЕС и РФ. Но даже в этом случае мы можем сделать некоторые выводы о взаимоотношениях ЕС – РФ.
38
Кристер Пурсиайнен (Финляндия)
Функционализм предлагает использовать функционально мотивированный
посекторный подход, строящийся на “переливаниях” и создании в перспективе
наднациональных властных структур. Сделан вывод, что с этой точки зрения
взаимоотношения ЕС – РФ можно толковать, например, в части сотрудничества
в области энергетики. И, наоборот, не было обнаружено никаких доказательств
того, что взаимоотношения между ЕС и РФ могут толковаться, исходя из федералистских теорий. Тем не менее федералистские теории интеграции могут некоторым образом помочь в изучении интеграции в рамках СНГ. В то же время
межправительственный подход к интеграции, основанный на той или иной
форме реализма, по-видимому, более точен, характеризуя отношения между ЕС
и РФ. С точки зрения последнего, во взаимоотношениях ЕС – РФ просматриваются не столько интеграционистские элементы, сколько элементы расширенного, институционализированного сотрудничества.
Классические экономические теории рассмотрены на примере концепции
ЕЭП. Сделан вывод, что реализация ЕЭП, по меньшей мере на данный момент,
весьма неопределённа.
Что касается современных теоретических подходов, то первый из них основан на политике “групп по интересам”. Этот подход рассматривается, в частности, с точки зрения российских деловых кругов. Здесь становится понятным,
что если объединённые общими интересами экономические группы России каким-то образом влияют на отношения ЕС – РФ, то это происходит под действием ряда нестыкующихся интересов. В процессе интеграции ЕС – РФ будут свои
выигравшие и проигравшие, и здесь на первый план выходит установление баланса сил теми, кто принимает политические решения.
В следующем подходе, институционализме, особая роль отводится институтам, способствующим развитию сотрудничества. Принимая это во внимание,
сделан вывод, что, несмотря на существенную институционализированность
отношений ЕС – Россия, работа институтов всё-таки расходится с центральными положениями традиционного институционализма. Именно поэтому наряду с
ним используется социальный конструктивизм, в котором подчёркивается важность поведенческой практики, общих ценностей и культурных факторов. Этот
комбинированный подход может высветить некоторые интересные моменты
взаимоотношений ЕС – РФ и объяснить, почему эти взаимоотношения иногда
столь проблематичны. Этот подход главное внимание уделяет правовой интеграции и практике правовой аппроксимации. Сделан вывод о существовании
базовой договорённости – хотя и вразрез с интересами некоторых российских
участников – о том, что Россия будет аппроксимировать или гармонизировать
своё законодательство, приняв за образец законы ЕС. Однако основные практические шаги ещё только предстоит сделать, в то время как чёткого механизма
действий как такового ещё не существует.
Итак, остаётся неразрешённой дилемма взаимоотношений ЕС – РФ, в рамках которых интеграция при отсутствии наднациональных элементов в лучшем
случае принимает форму межправительственных переговоров и вскоре исчерпает себя. В одних случаях это происходит в результате российской самоизоля-
От слов – к делу (теории интеграции и отношения ЕС – РФ)
39
ции от Европы, в других – вследствие замешательства ЕС в отношении того,
как дальше строить свои взаимоотношения с Россией.
____________________________________________