РЕФОРМИРОВАНИЕ КОММУНАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ:

РЕФОРМИРОВАНИЕ КОММУНАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ:
ОТВЕТ ПРОФСОЮЗОВ
Российский семинар профсоюзов коммунальной службы,
12-15 октября 1997 года
Я очень рад возможности принять участие в таком важном мероприятии, как
данный семинар.
Приношу свои извинения за задержку с приездом в Москву, которая
объясняется тем, что консульство Российской Федерации в Женеве выдвинуло
дополнительное административное требование для получения российской визы.
В настоящий момент мне предстоит уладить некоторые формальности с
Министерством иностранных дел в Москве.
Прежде всего я хотел бы поблагодарить всех, кто отвечал за организацию
семинара и сделал возможной нашу нынешнюю встречу.
Мне особенно приятен тот факт, что данный семинар является частью
программы мероприятий, в рамках которой профсоюзные центры России и
Международная Федерация профессиональных союзов объединились для
совместного решения проблемы задержек заработной платы.
В рамках данного семинара стало возможным сотрудничество таких
международных профсоюзных организаций, как «Эмплоймент Интернэшнл»,
«Паблик Сервис Интернэшнл» (ПСИ) и «Комьюникейшенз Интернэшнл». В
отношении ПСИ мы имеем дополнительное преимущество, поскольку здесь
присутствуют представители наших отделений в Швеции и Финляндии.
Отделения ПСИ проявляют значительный интерес к нынешнему мероприятию.
Текущая ситуация в коммунальной службе России вызывает огромную
озабоченность как профессиональных организаций трудящихся, так и
отдельных граждан. Они заинтересованы в более тесном сотрудничестве со
всеми профсоюзами сферы коммунальной службы, и стоит надеяться, что в
недалеком будущем мы сможем видеть еще большее количество профсоюзных
организаций России среди членов ПСИ.
Несмотря на широкий набор проблем, с которыми сталкиваются работники
коммунальной службы во всем мире, деятельность ПСИ постоянно набирает
силу. В настоящее время в ее составе насчитывается около 500 организацийчленов более чем в 130 странах. За последнее десятилетие число членов нашей
организации удвоилось.
Как общественная организация мы непрестанно должны отвечать на растущие и
изменяющиеся потребности наших членов, равно как и наших относительно
новых отделений в странах Центральной и Восточной Европы и бывшем
Советском Союзе. Это делает необходимым интенсивный образовательный
процесс с участием обеих сторон. На нашем предстоящем Конгрессе в Японии в
ноябре текущего года будут представлены конституциональные изменения,
благодаря которым организации-члены получат возможность более
существенно влиять на решения в области политики и функционирования ПСИ.
На практике это будет означать реформирование членства в рамках
Европейского Сообщества. Представители стран Центральной и Восточной
Европы и бывшего Советского Союза получат больше мест в нашей
организации, включая место в рамках Европейского Сообщества для России.
Я хотел бы со всей откровенностью высказаться о стоящих перед нами сегодня
трудностях и тем самым надеюсь обеспечить наше более тесное взаимодействие
в будущем.
Несколько лет назад, во время одного из моих первых приездов в Москву, я
познакомился
с
Александром
Василевским,
председателем
Союза
муниципальных работников. От него я услышал очень важные для себя слова.
Он призывал меня понять, что при нашем физическом сходстве образ нашего
мышления совершенно различен ввиду абсолютно несхожего жизненного
опыта. Это очень мудрые слова, которые помогли мне осознать нюансы
взаимоотношений между Западной Европой и бывшим Советским Союзом.
Однако, несмотря на исторические различия, ныне мы живем в едином мире. На
нас оказывают действие одни и те же экономические и политические силы, и
поэтому нам необходимо преодолеть имеющиеся различия и выработать общую
платформу. Я считаю, что это вполне достижимо, - я не был бы сейчас среди
вас, если бы думал иначе.
Разумеется, достичь подобной цели будет нелегко, поскольку национальная
гордость играет огромную роль в том, какими мы видим самих себя и весь
остальной мир. Для России, которая является сверхдержавой, национальная
гордость представляется чрезвычайно важным фактором, однако это не должно
препятствовать профсоюзным активистам из России и других стран в выработке
общей платформы и единой программы действий в противовес нашим общим
трудностям.
Прежде чем перейти к изложению идей, связанных с выработкой общей
платформы, я хотел бы уделить немного внимания обзору текущей ситуации.
Глобальное реформирование сегодня является приоритетным вопросом на
повестке дня государственных органов, организаций работодателей и
работников во всем мире.
Структурная адаптация на национальном уровне является частью данного
процесса, который в двух словах можно обозначить как возросшую опору на
силы рынка и уменьшающуюся роль государства в управлении экономикой.
Начало этому процессу было положено в индустриально развитых странах,
после чего в 1980-х годах он затронул также и развивающиеся страны, а чуть
позднее - страны с переходной экономикой. Перемены в странах Центральной и
Восточной Европы и бывшем Советском Союзе произошли в тот момент, когда
данная неолиберальная теория достигла своего зенита. Она включала в себя
такие мероприятия, как переход от государственной собственности к
приватизации, от государственного регулирования цен и торговли к
2
либерализации и от социального согласия в сфере трудовых отношений к
политике ограничения и даже подрыва деятельности профессиональных
союзов.
Структурная адаптация, разрабатываемая первоначально, представляла собой
приложение либеральной экономической теории, которая - одновременно по
идеологическим и прагматическим причинам - проникала в самую ткань
государственного управления. Главным аргументом в пользу подобного
развития событий являлось то, что частная собственность - это хорошо, а
общественная - плохо. Это был лишь малый шаг от политики, которая
ограничивала влияние государства в экономической сфере, к политике, которая
ограничивала роль государства, его функции и структуры. Ключевая идея
состоит в том, что государственная власть должна сосредоточиться на решении
вопросов, которые находятся исключительно в ее компетенции, предоставив
рынку решать иные вопросы.
Однако, ряд аналитиков представляют картину в несколько ином свете: по их
утверждению, государство способно решать некоторые проблемы эффективнее,
чем рынок, и необходимо поставить вопрос о затратах на приватизацию и
отмену государственного регулирования. Высказывается предположение о том,
что государственные расходы скорее поддерживают, чем истощают частный
сектор и что их сокращение в рамках пакета структурной адаптации нанесет
вред результатам деятельности и доходам частного сектора. В этой связи особо
подчеркивается, что диапазон услуг со стороны государства (от соблюдения
закона и порядка до социальной безопасности) должен предоставляться на иной
основе, нежели механизмы предложения и спроса, присущие свободному
рынку. Использование свободного рынка как ведущий принцип экономической
реформы характеризуется недооценкой роли транснациональных компаний, под
контролем которых находится основная часть мировой торговли и инвестиций,
с вытекающей отсюда централизацией контроля за рынками, ценообразованием
и инвестициями.
В чем заключается воздействие структурной адаптации на коммунальную
службу?
В реформировании, импульс для которого вызван и внутренними, и внешними
источниками: с внутренней стороны, необходимость сократить затраты и
улучшить функционирование коммунальной службы; с внешней стороны,
приватизационный климат, который требует, чтобы государственный сектор
одновременно уменьшил свою собственную роль, обеспечил наиболее
оптимальные условия для частного сектора и приспособил концепцию и
практику частного бизнеса к своему внутреннему функционированию. Степень,
в которой различным государствам было необходимо разработать данную
ориентацию или поддержать ее, различалась в зависимости от политических
установок, экономической ситуации и наличия навыков и ресурсов. Некоторые
страны пришли к осознанию того, что они никогда не будут в состоянии
удовлетворить ожидания всех граждан с хорошим уровнем образования, не
имеющих работы, через государственную систему занятости и столкнутся с
реальной опасностью хронического несоответствия между уровнем образования
3
и рынком труда. Еще большее число стран ощутили возросшую трудность
управления увеличившимся объемом рабочей силы и осознали вызванное этим
снижение эффективности. Кроме того, в организационной и управленческой
практике частного сектора установился климат перемен, который начал
оказывать воздействие на образ мышления власть предержащих в ряде стран.
Наконец, общественное мнение во многих странах пришло к осознанию того,
что государственных служащих слишком много, а пользу они приносят весьма
незначительную.
Необходимость ограничить или урезать затраты является первоочередной
заботой почти всех индустриально развитых и ряда развивающихся стран. К
основным сферам реформирования относились организационные изменения,
сокращение объемов и ограничение финансирования.
Позволю себе процитировать недавнее выступление члена британского
Парламента Криса Понда, которое было посвящено уровню занятости и
социальной защите в странах Европы. В частности, он заявил: «Затраты на
политику отказа от государственного регулирования и социальную девальвацию
оказались высоки, если измерять их категориями бедности и социального
неравенства, как в Великобритании, так и в Соединенных Штатах. Но затраты
могут быть измерены экономическими категориями, равно как и социальными».
Опыт показывает, что неравенство не только опасно и чревато социальной
разобщенностью: оно в равной степени разорительно с точки зрения экономики.
В Докладе Организации Объединенных Наций о человеческом развитии за 1997
год содержится предупреждение: «Вопреки бытующим представлениям,
неравенство, как правило, препятствует росту». Европейский Уполномоченный
по вопросам социальной сферы и занятости выразился более образно: «Мы не
можем строить экономическое процветание на социальном пустыре».
Каким мог быть возможный ответ на необратимость реформирования?
Во многих регионах мира немедленная реакция заключалась в том, чтобы
отвергнуть перемены и использовать профсоюзную сплоченность, сказав
твердое «нет». Однако профсоюзы общественного сектора вскоре осознали, что
они оказались застигнутыми врасплох происходящими событиями. Становясь
на позиции голого отрицания, они выступали противниками любой формы
перемен. Тем самым они оказывались отброшенными в прошлое
консерваторами и «ископаемыми».
Эти организации пришли к осознанию того, что более важным было обеспечить
свою причастность к процессу перемен. Они хотели иметь право голоса при
принятии важнейших решений, и достичь этого в одних странах было легче,
чем в других. В тех государствах, где существовала традиция социального
диалога, особенно в скандинавском регионе, имелась реальная возможность
подобного участия. Однако, смена правительства в некоторых странах не всегда
гарантировала верность подобной традиции.
4
Большая часть работы ПСИ совместно с Международной организацией труда и
Всемирным банком на международном уровне была посвящена обеспечению
права трудящихся участвовать в процессе реформирования.
На последнем совместном заседании на тему «Последствия структурной
адаптации в сфере коммунальной службы (эффективность, улучшение качества
и условия работы)», проведенном в Женеве в мае 1995 года, были сделаны
следующие выводы: «Реформы общественного сектора имеют наибольшие
шансы достичь поставленные цели по предоставлению эффективных и
высококачественных услуг в том случае, если они спланированы и реализованы
с полноценным участием работников общественного сектора и их
профессиональных союзов, а также потребителей коммунальных услуг, на всех
этапах процесса принятия решений. Необходимо обеспечить продолжение
диалога между государственной властью и населением как единым целым,
включая
работников
общественного
сектора.
Эффективная
связь,
консультирование и переговорный процесс с расчетом на достижение согласия с
работниками и их профессиональными союзами крайне необходимы в период
реформирования».
В Отчете Всемирного банка о мировом развитии за 1997 год сделаны
следующие выводы: «Как показывают свидетельства, собранные в различных
странах, чиновничий аппарат с более конкурентоспособным, основанным на
конкретных заслугах принципом комплектования и более высокой оплатой
является более работоспособным»; «...А что касается работы с
профессиональными союзами над программами, которые позволят работникам
искать защиты в самих переменах, а не искать защиты от перемен?» Участие
ПСИ в данном процессе явилось очень значительным. Хотя мы не полностью
удовлетворены результатами проделанной работы, нельзя не отметить
значительный достигнутый успех. (См. Фокус-статью.)
Сесть за стол переговоров - это лишь половина дела; не менее важно иметь
определенные сформулированные предложения. Говоря в общем, мы являемся
сторонниками четко управляемой, эффективной, демократичной, «прозрачной»
коммунальной службы. Мы не вправе отстаивать какие-либо иные принципы.
Но что это означает на практике? Что мы вкладываем в понятие «коммунальной
службы» и на кого должно быть возложено управление ими? Какая их часть
должна остаться в общественном ведении? Какая часть должна быть передана в
частные руки? Допустимо ли сочетание общественной и частной
собственности? Какими альтернативными стратегиями мы располагаем?
Мы хорошо понимаем, что для правительства некоторых стран не существует
ограничений по приватизации. Мы также отдаем себе отчет в том, что частное
предпринимательство с нетерпением ожидает, когда под его контроль перейдут
различные коммунальные службы. Вполне очевидно, что в органах
государственной власти некоторых стран есть деятели, которые каким-то
образом связаны с теми компаниями, которые берут под свой контроль
коммунальную службу. Существует целый ряд прецедентов, когда денежные
средства передавались из рук в руки от частного сектора в общественный с
целью обеспечить доступ к контрактам в сфере коммунальной службы. В
5
некоторых странах к подобному явлению были причастны политические
партии, имеющие связь с профессиональными союзами; так, например,
обстояло дело в Италии.
Весь этот процесс перемен возлагает новые обязательства на профессиональные
союзы в сфере коммунальной службы. Этим организациям необходим гораздо
более широкий набор политических функций и соответствующие навыки для их
реализации. Им требуется собственное реформирование в контексте
стратегического планирования. (Я не стану подробно останавливаться на
данном вопросе, который, возможно, может стать отдельной темой для
обсуждения.) Им также необходимо иметь общую картину всей экономической
структуры, компонентом которой является коммунальная служба.
Перед профессиональными союзами коммунальщиков в странах Центральной и
Восточной Европы и бывшем Советском Союзе стоят также и другие
конкретные проблемы. Система сбора налогов отлажена очень плохо, и
нагрузка на сбалансированный бюджет очень велика в силу очевидных причин.
Вследствие этого общественный сектор испытывает на себе мощное финансовое
давление. Ввиду высокого уровня занятости и нежелания государства
производить сокращения штатов среди работников общественного сектора
уровень заработной платы в этом секторе крайне низок. По этой причине
работники практически лишены стимулов к работе, и наиболее
квалифицированные специалисты переходят на работу в частный сектор.
Качество коммунальных услуг ухудшается, что приводит к тому, что люди не
видят смысла платить налоги. Низкая заработная плата и задолженность по
зарплате не только губительно отражаются на нравственных принципах
трудовой деятельности, но также побуждают работников совершать кражи на
рабочих местах, брать взятки или требовать с клиентов плату, которая
превышает официальную. Вследствие этого многие коммунальные услуги,
официально предоставляемые бесплатно или по низким ценам, в данный
момент
фактически
оказались
приватизированы
неприемлемым,
неэффективным и неприглядным образом. В условиях существующего уровня
коррупции в государственных структурах и изначального отсутствия
ориентации на нужды клиента в бывшей советской системе крайне велика
потребность в радикальных реформах и конкуренции с целью преобразовать
бюрократический государственный сектор в «прозрачную» общественную
службу.
В то время как приватизация являлась ключевым вопросом в спорах о
преобразованиях,
значимость
институционального
строительства
и
качественного управления недооценивалась или, в большинстве случаев,
игнорировалась. Это, однако, вопросы, имеющие приоритетное значение для
дальнейшего развития коммунальной службы. Надежно функционирующая
коммунальная служба является фундаментом социального согласия, равных
возможностей и экономического роста и эффективности. Коммунальная служба
должна обеспечить стабильную правовую основу, эффективное юридическое
регулирование на основе законов и надежную инфраструктуру в таких областях,
как здравоохранение, образование и местные объекты коммунального
хозяйства. Это существенный момент не только в связи с частными
6
инвестициями, но и с тем, чтобы дать возможность гражданам принимать
решения по индивидуальному планированию для себя и своих детей. В
условиях рыночной экономики предсказуемая, эффективная и безопасная
окружающая обстановка является непременным условием реальной свободы
выбора для большинства людей.
В случае, когда происходит приватизация, важно, чтобы коммунальные услуги
оставались доступными для общественности и после приватизации, как
рекомендовано в Отчете Всемирного банка о мировом развитии за 1997 год о
роли государства в меняющемся мире. Отчет Всемирного банка отстаивает
положение о том, что для ключевых служб или естественных монополий роль
государства должна заключаться в регулировании и/или мониторинге этих
служб и поддержке бедных и бесправных. Если, в частности, приватизация
учреждений здравоохранения приводит к исключению значительной части
населения из числа охваченных качественными медицинскими услугами,
такому процессу необходимо противодействовать, поскольку «гарантии» Отчета
Всемирного банка в данном случае не соблюдены. При приватизации должна
идти речь об обеспечении эффективных коммунальных услуг, а не о сведении
их к нулю.
ПСИ выражает готовность организовать свои семинары в России, как это
делалось в других странах, и развивать информационную сеть для передачи
опыта в области вариантов и последствий приватизации и реформирования в
целом в общественном секторе. Членские профсоюзные организации будут
получать содействие и поддержку с целью разработать Кодекс приватизации
коммунальной службы в соответствии с принципами, установленными во всем
мире профессиональными союзами общественного сектора. Цель данного
Кодекса состоит в установлении основных стандартов, включая права
профессиональных союзов, минимальный размер заработной платы,
антидискриминационные правила, нормы здравоохранения, безопасности и
состояния окружающей среды для любой коммунальной службы, независимо от
того, предоставляются ли услуги государством или частным предприятием.
Кратко говоря, данный Кодекс должен помочь гарантировать, чтобы
конкуренция в рамках отрицательной трудовой практики была исключена.
Кодекс может быть использован как стратегическая основа подхода
профессиональных союзов к вопросу приватизации.
ПСИ выражает готовность выступить инициатором и, по мере необходимости,
координировать международное сотрудничество и солидарность со странами
Центральной и Восточной Европы и бывшим Советским Союзом. На
первоначальном этапе профессиональные союзы в регионах получат поручение
организовать сбор данных об участии транснациональных компаний в
экономике их государств и о политике профессиональных союзов на тех
предприятиях, которые оказались под контролем транснациональных
компаний. ПСИ осуществит разработку в сотрудничестве с Исследовательской
группой по приватизации коммунальной службы существующей подробной
базы данных по данным компаниям и окажет помощь в организации прямых
связей, в частности, между компаниями, где уже существуют активно
функционирующие отделения профессиональных союзов. ПСИ определит
7
группу экспертов, которые будут в состоянии оказать содействие советам
профессиональных союзов в данных компаниях в установлении двухсторонних
связей и преодолении хорошо понятного опасения взаимного непонимания на
первоначальном этапе сотрудничества.
С нашей точки зрения, увеличение юридических ограничений со стороны
государственной власти различных стран урезает основополагающие права
профессиональных союзов. К большому сожалению, даже в общественном
секторе работодатели не выполняют свои юридические обязательства, в
результате чего имеют место нарушения Конвенции Международной
организации труда... в отношении невыплаты заработной платы. Мы озабочены
тем фактом, что налицо тенденции увеличения нарушений прав
профессиональных союзов. Этот вопрос требует нашего пристального
внимания. В соседней Республике Беларусь имело место хроническое
нарушение прав профессиональных союзов, и даже сегодня независимые
профессиональные союзы лишаются основополагающего права на то, чтобы
произвести юридическую регистрацию в качестве профсоюзной организации.
Я хотел бы суммировать основные моменты, прозвучавшие в моем сегодняшнем
обращении:
1. Нам необходимо добиться гарантии того, что профессиональные союзы
являются центральной частью процесса реформирования и участвуют в этом
процессе не только как наблюдатели. Решение этого вопроса требует
создания и поддержания полноценных трехсторонних или двухсторонних
структур.
2. Профессиональным союзам необходимо разработать детальную политику и
стратегию в отношении всего процесса реформирования и приватизации.
Это, в свою очередь, означает проведение реформирования их собственных
организационных структур, чтобы они имели возможность адаптироваться к
происходящим переменам. В частности, нам необходимо разработать Кодекс
приватизации, который содержал бы в себе основополагающие стандарты и
нормы. Являясь основой стратегической политики профессиональных
союзов в области приватизации, данные стандарты и нормы должны стать
частью любого коллективного договора, который профессиональный союз
заключает с новыми владельцами предприятия.
3. Необходимо
обеспечить
более
тесное
сотрудничество
между
профессиональными союзами на национальном и международном уровне в
силу того, что все профессиональные организации действуют в общих рамках
мировой экономики. Это сделает для нас возможным обмениваться опытом и
информацией, что, в свою очередь, усилит нашу возможность идти навстречу
интересам членов наших профессиональных союзов.
4. Нам необходимо быть готовыми к проведению диалога с международными
организациями, такими, как Всемирный банк, с тем, чтобы они были в
полной мере осведомлены о возрастающем значении социальных и
экономических аспектов проводимой ими политики.
8
9