учеб. пособие /Л.Ю. Свистунова.
advertisement
1 Министерство сельского хозяйства Российской Федерации ФГОУ «Кубанский государственный аграрный университет» Л.Ю. СВИСТУНОВА ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ В СИСТЕМЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ФОРМ РАБОТЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ Учебное пособие Краснодар 2011 2 УДК 342.53 ББК 67.99(2)-3 С 24 Рецензент: кандидат юридических наук, доцент Колесникова В.И. 24 Свистунова Л.Ю. C Парламентские слушания в системе организационных форм работы представительных органов: учеб. пособие /Л.Ю. Свистунова.- Краснодар, 2011.- 76 с. ISBN 978-5-94672-496-8 В учебном пособии дается характеристика организационных форм работы представительных учреждений парламентского типа, созданных в России в период перехода к новому историческому этапу развития. Рекомендуется студентам, преподавателям, депутатам, работникам аппарата представительных учреждений. УДК 342.53 ББК 67.99(2)-3 ISBN 978-5-94672-496-8 © Свистунова Л.Ю., 2011 © ФГОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет», 2011 3 СОДЕРЖАНИЕ Введение………………………………......................................... 1 Общая характеристика организационно-правовых форм деятельности представительных органов……………………..... 2 Понятие и признаки парламентских слушаний…………........... 3 Место парламентских слушаний в системе организационно-правовых форм деятельности представительных органов……………………………………..... 4 Функциональная характеристика парламентских слушаний..... 5 Принципы организации и проведения парламентских слушаний…………………………………………......................... Заключение…………………………………………………........... Список использованных источников........................................... С. 4 5 18 28 35 49 64 68 ВВЕДЕНИЕ Современный период развития России отличается внедрением в практику осуществления государственной и муниципальной власти 4 важнейших принципов демократизма, разделения властей, ответственности, профессионализма, гласности. Необходимость решения задачи построения правового государства привела к изменениям не только системы органов государственной и муниципальной власти, но также их функционирования и взаимодействия. Одним из достояний этого процесса явилось учреждение и создание в нашей стране института парламентаризма, обусловившего внедрение в деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти новых форм и методов работы. Только в условиях парламентаризма, как особой системы организации государственной власти, структурно и функционально основанной на принципах верховенства закона при ведущей роли парламента, становится возможным и необходимым применение современных организационно-правовых форм деятельности. Именно в современном варианте они представляют научный интерес, поскольку способны обеспечить реализацию функций и полномочий органов власти. Одной из форм работы представительного учреждения являются парламентские слушания. Практика их применения дает разнообразный опыт, вариативность организационных процедур и моделей правового регулирования. Этот опыт формирует историю становления парламентаризма в нашей стране, он и послужил основой написания данной работы. 1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНИЗАЦИОННОПРАВОВЫХ ФОРМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ. 5 Законодательная власть в Российской Федерации является начальным элементом в системе единой государственной власти Российской Федерации. Развитие органов законодательной власти на современном этапе происходит под влиянием различных факторов: внутренних и внешних, организационно-политических и социальноэкономических, сочетания традиционализма и новаций. В числе приоритетных направлений функционирования называются: активизация законотворческого процесса с целью создания достойной правовой системы государства; совершенствование механизма взаимодействия органов государственной власти различных ветвей и уровней; повышение авторитета и результативности организационных форм деятельности; выстраивание политико-правового диалога с различными властвующими субъектами. Приоритетность направлений, в которых развивается деятельность законодательных органов в государстве, предопределена тем, что результатом этой деятельности становятся законы. Следовательно, она должна быть не только четко регламентирована на всех этапах ее осуществления, но и эффективно организована. Необходимо нормативно урегулировать все возможные формы данной деятельности в целях достижения конечного результата – принятия качественных нормативных актов и создания четкой, непротиворечивой системы законодательства в нашем государстве. В юридической литературе в качестве формы деятельности государственного органа традиционно рассматривали «внешние постоянно и типизировано фиксируемые выражения практической деятельности государственных органов»1. Это определение мы возьмем в качестве отправного и построим свои рассуждения от общего к частному. Вначале предлагаем самую общую обзорную характеристику организационных форм безотносительно к их видам, опираясь на которую можно будет перейти к более конкретному описанию парламентских слушаний. Организационные формы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти занимают важное место в характеристике их работы. Они подчинены осуществлению их Советское государственное строительство и право: курс лекций.- М.: мысль, 1982. – С.229. 1 6 задач, функций и полномочий. При определении понятия организационной формы следует исходить из того, что работа в законодательном органе выполняется как депутатами индивидуально или совместно, так и с привлечением других субъектов. Каждая организационная форма отличается относительной самостоятельностью и обособленностью, одновременно являясь фрагментом общей организации деятельности законодательного органа. Устойчивость и стабильность главных организационных форм деятельности достигается путем их закрепления в нормах права, тем самым они приобретают статус организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа. При определении форм деятельности в советский период употреблялась различная терминология. Например, Л. А. Григорян считал, что термин «организационные формы» поглощает собой термин «правовые формы», так как вся деятельность Советов должна быть предусмотрена правовыми актами2. И.М. Чехарин, в свою очередь, считал, что это «различие в терминологии не является принципиальным, так как каждая организационная форма деятельности Советов или уже закреплена правовыми актами, или же, получив права гражданства на практике, должна быть закреплена ими. Предпочтительнее поэтому, писал ученый, формы деятельности Советов называть организационно-правовыми»3. Представляется, что данная позиция заслуживает внимания и применительно к организационно-правовым формам деятельности современных представительных органов государственной власти. Все они подразделяются в зависимости от их роли и значения в реализации компетенции законодательного (представительного) органа. В большинстве парламентов одни формы связаны с решением вопросов общей компетенции (это в первую очередь сессии как основная организационно-правовая форма), другие применяются в рамках осуществления отдельных функций, направлений деятельности (деятельность постоянных комитетов, фракций законодательного органа) или отдельного блока полномочий. Л. А. Григорян. Советы – органы власти и народного самоуправления. М.: «Юридическая литература»., 1965.-С.91. 3 Чехарин И. М. Постоянные комиссии местных Советов. - М.: «Юрид. лит.», 1975. – С.15. 2 7 Такая соподчиненность форм позволяет ставить вопрос об их системе, в рамках которой возможно обеспечение правильного распределения ресурсов, имеющихся в распоряжении представительного органа, широкое использование опыта и знаний депутатов, работников аппарата и привлекаемых специалистов – ученых и практических работников. Кроме того, организационные формы предназначены для того, чтобы в каждый конкретный период деятельности сосредоточить внимание законодательного (представительного) органа на главном, не упуская из вида всего объема работы, чтобы обеспечить разумное сочетание коллегиальности в решении вопросов, относящихся к полномочиям органа в целом, с индивидуальной деятельностью каждого его звена, каждого элемента, включенного в данный процесс. В итоге система организационно-правовых форм должна охватывать весь спектр необходимых действий, направленных на реализацию задач и функций органа. Все организационно-правовые формы органично взаимосвязаны, дополняют друг друга, представляя единый, согласованный механизм организационной работы. Выпадение из этого механизма одного из звеньев (одной формы) способно привести к сбою функционирования представительной системы. Организационно-правовые формы деятельности представительного органа производны от его функций, и во многом определяются содержанием его многогранной работы. Они носят конкретноисторический характер, поскольку приспособлены к выполнению задач и функций, стоящих перед представительным органом государственной власти на каждом этапе его развития. Именно поэтому в период коренной перестройке государственного аппарата на основе принципа разделения властей были восприняты все наиболее эффективные и целесообразные формы деятельности, как отечественных Советов, так и представительных органов государственной власти зарубежных стран. Необходимо заметить, что изменение задач и функций представительных (законодательных) органов неизбежно сказывается на используемых ими организационно-правовых формах работы, обусловливая необходимость соответствующей модификации и совершенствования последних. Сказанное позволяет согласиться с мнением И.А. Азовкина, высказанным в литературе в начале 70-х годов прошлого века, что «организационно-правовые формы – это типичные проявления жизнедеятельности органов, с помощью которых они находят оптимальные ва- 8 рианты решений по выполнению своей компетенции и в которые облекается ее конкретное содержание»4. Основным содержанием, которым наполняется каждая форма деятельности представительного (законодательного) органа, как правило, является представительство и законотворческая деятельность, т.е. выражение воли и интересов представляемых посредством деятельности его законных представителей. Поэтому с позиций функциональной характеристики законодательного органа все его организационноправовые формы деятельности могут быть признаны универсальными, они могут быть использованы как для решения внутриорганизационных вопросов органа, так и для выполнения внешних функций в рамках соответствующей компетенции. Только использование всех форм в умелом их сочетании позволяет в полной мере решить все задачи и достичь цели деятельности законодательного органа. Но с точки зрения компетенционной формы деятельности все же различаются и, следовательно, именно объем и в определенной степени характер полномочий выступают тем главным критерием, по которому их следует систематизировать. К этому основному критерию присоединяется уровень правового закрепления статуса той или иной формы. Анализ нормативной базы свидетельствует о том, организационно-правовые формы деятельности законодательных органов учреждены различными по юридической силе нормативными актами. При чем это различие обусловлено не только положением представительного органа в системе народного представительства, (т.е. актами, регламентирующими статус, положение, признаки, компетенцию этих органов), но имеет место разнообразие актов, с помощью которых устанавливается статус соответствующей формы. В этом наглядно убеждает обзор исторических документов и действующего законодательства субъектов Российской Федерации. Однако анализ этих актов свидетельствует и о том, что правовое закрепление организационных форм трудно признать достаточным и завершенным, учитывающим весь положительный опыт, Действующие нормы конституционного права не раскрывают в полной мере основные характеристики применяемых в современной практике организационно-правовых форм. Такое положение приводит к сниже4 Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М. 1971.- с. 220. 9 нию эффективности деятельности законодательного органа в целом. Совокупность применяемых в современный период организационных форм деятельности представительных органов характеризует очередной этап в истории становления и развития институтов представительной демократии в нашем государстве. В этой связи полезным представляется выявить истоки и закономерности развития данного конституционно-правового института в историческом аспекте. Такой подход методологически предполагает рассмотрение не только основных признаков каждой оргформы в их историческом контексте, но и позволяет сравнивать сходные по целям и методам организационные формы деятельности представительных органов, применяемые до появления парламентских слушаний. В качестве небольшого отступления считаем необходимым проиллюстрировать несколько примеров из истории древнерусского государства. Так, А.А. Кизеветтер еще в начале ХХ века отмечал, что «наряду с князем во главе управления стоит вечевая сходка стольного города. На вече могут прийти все свободные горожане. Вечевые решения имеют полновластную законодательную силу… При этом все, что мог князь, могло и вече, и наоборот».5 Представляется, что при всей условности понимания вече в качестве представительного органа, можно утверждать, что на него могли прийти все свободные горожане и путем обсуждения той или иной проблемы найти наиболее приемлемое и необходимое решение. Именно по данному признаку, даже с учетом всех оговорок (социальное неравенство, отсутствие четкой регламентации, неурегулированность процедуры и т.п.) следует обнаружить сходство с такими современными организационными формами как сессии и парламентские слушания. Естественно, речь не может идти о тождестве последних и древних «вечевых сходок», а лишь о совпадении их отдельных признаков. Можно обнаружить схожесть признаков вечевых собраний в Великом Новгороде с современными оргформами (сессий и парламентских слушаний). На Софийской площади в Новгороде обсуждались все важнейшие вопросы новгородского государства. Однако необходимо обратить внимание на одну существенную деталь – собрание на Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. Ст.IX-XIX.- М.,1910г.С.9-10. 5 10 площади представляло собой орган власти, власти публичной, которая не только обсуждала вопросы государственного значения, но и принимала окончательные обязательные к исполнению решения. Соответственно, детальное обсуждение вопросов, имеющих государственное значение, позволяло прийти к принятию конструктивного решения. В этом смысле также можно говорить о сходстве вечевых собраний и парламентских слушаний. Таким образом, можно говорить о достаточно глубоких исторических корнях зарождения признаков современных организационно-правовых форм деятельности представительного органа. Еще более интересен и полезен сравнительный анализ организационных форм, применяемых в советский период истории государства и в его пореформенный период. Он свидетельствует о том, что современная система организационных форм законодательного органа есть результат исторического развития этих органов, как в России, так и в мире в целом. Подтверждает этот вывод следующий исторический экскурс. Прежде всего, обратим внимание на то, как оценивалось значение организационно-правовых форм деятельности любого государственного органа. Оно устанавливалось в зависимости от роста эффективности, как его работы в целом, так и единичного решения, акта, действия. В правовой литературе советского периода конкретно отмечалось, что на любом историческом этапе практика деятельности государственного органа нуждается в установлении четких задач, направлений, характера и содержания этой деятельности. Необходимо, чтобы все аспекты этой деятельности были четко спланированы и подчинены решению конкретных и четких вопросов6. В социалистическом государстве органами, осуществляющими представительную и законодательную власть, являлись Советы народных депутатов во главе с Верховным Советом СССР. «Сущность Советов как органов, непосредственно олицетворяющих власть народа, являющихся носителями его государственной воли, подчеркивала проф. Е.И. Козлова в 1974 г., оставляет главное содержание понятия представительных органов государственной власти в СССР, Советы Советское государственное строительство и право: курс лекций. Под ред. Керимов Д.А., Кобец Н.Г., Мальцева Г.В., Черноголовкина Н.В. – М.: Мысль, 1982. – С.249. 6 11 выступают как те органы, через которые сам советский народ осуществляет принадлежащую ему государственную власть».7 Компетенция каждого из видов органов Советского государства имела свои специфические черты, которые определяли их целевое назначение, конкретное предметное содержание их деятельности, и выражалась в формах ее законодательной регламентации, способах и методах ее реализации. Поскольку Советы являлись одновременно и представительными и исполнительно-распорядительными органами, осуществляющими всю полноту государственной власти на соответствующей территории, в пределы их компетенции включались все сферы общественной жизни. Это предопределило законодательное закрепление не только вопросов ведения и полномочий Советов, но и различных форм деятельности советских представительных органов, позволяющих решать поставленные вопросы. Методологической основой для научного и сравнительного анализа и осмысления форм деятельности Советов являлись положения марксистко-ленинской диалектики о взаимосвязи формы и содержания, указания В. И. Ленина о том, что форма работы всякого учреждения «естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения»8. Формы работы Советов определялись границами и содержанием их функций, а критерием отнесения тех или иных форм к формам деятельности Советов служило их применение в качестве средства осуществления полномочий представительного органа государственной власти, как «работающей корпорации». Идея Советов как «работающих корпораций» четко сформулирована в ст. 2 Конституции 1977 года, предусматривающей подконтрольность и подотчетность Советам всех других государственных органов. Конституция СССР 1977 года закрепила, что Советы народных депутатов всех уровней составляют единую систему органов государственной власти (ст. 89), что «важнейшие вопросы, отнесенные к ведению соответствующих Советов народных депутатов, рассматриваются и решаются на их сессиях. Исключительное значение имеет принцип, установленный ст. 103 Конституции СССР: «Участвуя в работе Советов, депутаты решают вопросы государственного, хозяйЕ. И. Козлова. Представительные органы государственной власти в СССР. – М., 1974. – С.15. 8 В.И. Ленин. Полное собрание сочинений., т.6, стр.99. 7 12 ственного и социально-культурного строительства, организуют проведение решений Советов в жизнь, осуществляют контроль за работой государственных органов, предприятий, учреждений и организаций». Для осуществления этих полномочий, в соответствии со ст.91 Конституции СССР, Советы народных депутатов избирают постоянные комиссии, создают исполнительные и распорядительные, а также другие подотчетные им органы. В этих формах депутатской деятельности соединена законодательная и управленческая функции Советов. Таким образом, всякая организационная форма, которая по действующему в тот период законодательству или в соответствии со сложившейся практикой отвечала этому критерию, могла и должна быть признана формой работы Совета, «элементом его жизнедеятельности»9. Природа Советов как представительных органов советского народа находит свое проявление во всех сторонах их организации и деятельности. Получает она свое отражение и в формах, и в порядке организации их работы. Заметим, что порядок деятельности Советов выполняет как бы двойную служебную роль. С одной стороны, он должен обеспечивать возможности для эффективного руководства всеми отраслями государственного, хозяйственного и культурного строительства, для четкого, делового решения всех вопросов их компетенции как органов государственной власти. С другой стороны, он должен выполнять и другое не менее важное назначение – обеспечивать условия и возможности проявления Советами их представительного характера, глубокого и правильного выражения воли народа10. Механизм проявления Советом своей роли, как представительного органа, сложен. Он охватывает, по сути дела, все элементы его организации, структуры, компетенции, форм и методов деятельности. В советский период к организационно-правовым формам работы Советов всех уровней относились: сессии Советов, деятельность постоянных комиссий Советов, депутатских объединений – групп, и индивидуальная работа депутатов в избирательных округах. Учитывались также различные совместные формы работы Советов с другими государственными и общественными организациями. Сессии Советов Чехарин И. М. Постоянные комиссии местных Советов.- М.: «Юрид. лит.»., 1975. – С. 10. 10 Козлова Е. И. Представительные органы государственной власти в СССР.М.,1974.-С.47. 9 13 с позиции задач заявленной темы особого интереса для сравнения не представляют, поскольку проводились они эпизодически с интервалом от двух месяцев на уровне сельских, поселковых Советов до полугода на уровне Верховных Советов. С продолжительностью заседаний в один-два дня. Важнейшее место среди организационных форм работы Советов занимала деятельность постоянных комиссий Советов. Интерес к ним предопределен целями сравнения их с ныне существующими формами деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также представительных органов власти субъектов России и, прежде всего, с парламентскими слушаниями. Постоянные комиссии – это массовые органы Совета, образуемые для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, и активного содействия осуществлению его решений. Комиссии Советов по цели их образования, по их правовой природе являются органами Совета, призванными не подменять, решая за него какие-либо вопросы, а помогать ему решать эти вопросы11. Однако выполнение постоянными комиссиями своих функций не означает, что их работа представляет собой нечто отдельное, обособленное от деятельности Совета. Постоянные комиссии – органы Совета, которые действуют в соответствии с задачами, поставленными перед ними Советом. Поэтому деятельность постоянных комиссий является частью общей работы Совета как представительного органа в целом, а сами комиссии служат одной из организационно-правовых форм этой деятельности. Деятельность постоянных комиссий высшего представительного органа страны регулировалась Законом СССР от 12.10.1967г., утвердившем Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР12 В соответствии с советским законодательством, постоянные коЧехарин И.М. Постоянные комиссии местных комиссий. – М.: «Юрид. лит.», 1975. – С.24. 12 В редакции Закона СССР от 19.04.1979, с изменениями и дополнениями Указом Президиума ВС СССР от 22.06.1987г. Ведомости ВС СССР, 1979, №17, ст. 273; 1987, № 25; ст.335. И законом РСФСР от 32.11.1991 « О постоянных комиссиях палат и комитетах Верховного Совета РСФСР» 11 14 миссии создавались для осуществления следующих основных задач: разработки предложений для рассмотрения соответствующей палатой; подготовки заключений по вопросам, вынесенным на рассмотрение Верховного Совета СССР или его Президиума; содействия государственным органам и организациям, а также депутатам Верховного Совета СССР в их работе; контроля за деятельностью министерств, государственных комитетов и ведомств СССР и других общесоюзных организаций. В целом, выполняя возложенные на них задачи, постоянные комиссии Совета Союза и Совета Национальностей призваны были всей своей работой способствовать постоянной и эффективной деятельности Верховного Совета СССР как высшего органа государственной власти СССР (ст. 2 Закона от 12.10.67г.). В соответствии со ст.4 Закона СССР каждая палата Верховного Совета СССР образует Мандатную комиссию, Комиссию законодательных предположений, Комиссию по иностранным делам, Плановобюджетную комиссию, постоянные комиссии по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства; все комиссии действуют на основе принципов коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов гласности, широкой инициативы членов постоянных комиссий и сотрудничества с общественными организациями. Закон СССР детально регламентировал вопросы ведения каждой постоянной комиссии (глава 2), среди которых особо необходимо отметить право законодательной инициативы, контрольные полномочия В целях реализации вопросов ведения постоянные комиссии были вправе заслушивать представителей Совета Министров СССР и союзных республик, руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств СССР, других общесоюзных, республиканских и местных государственных органов и организаций. Они обязаны были являться на заседание комиссии, представить разъяснения, необходимые документы, письменные заключения, отчетные данные и иные материалы (ст. 21, 22 Закона СССР). Особо следует отметить права постоянных комиссий приглашать на свои заседания представителей государственных и общественных органов и организаций, научных учреждений, специалистов и ученых, которые участвовали в заседаниях с правом совещательного голоса (ст. 33 Закона СССР). Полагаем, что именно такой опыт положен в 15 основу организации состава и работы современных парламентских слушаний. По итогам заседания комиссии принимала рекомендации, которые подлежали обязательному рассмотрению государственными и общественными органами, учреждениями и организациями. О результатах рассмотрения и о принятых мерах указанные субъекты должны были сообщать комиссии не более чем в двухмесячный срок, либо в иной срок, установленный самой комиссией (ст.23 Закона СССР). Такой опыт, на наш взгляд, может быть использован при определении статуса рекомендаций парламентских слушаний в палатах Федерального Собрания РФ. Проанализировав правовую природу постоянных комиссий Советов, нам представляется возможным сделать вывод об известной преемственности и постепенном становлении и развитии современных форм деятельности российского парламента в переходный период от Советского государства к Российской Федерации. В это время деятельность постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета РСФСР регулировалась законом РСФСР от 21.11.1991 г., принятым в период формирования новой системы принципов и форм деятельности законодательных органов, становления парламентаризма в Российской Федерации. Необходимо заметить, что именно в этот период времени происходит трансформация советских органов в органы законодательные и представительные. Считаем необходимым признать этот период первым этапом становления парламентских слушаний как самостоятельной организационно-правовой формы деятельности парламента. Основными целями и задачами постоянных комиссий являлось: ведение законопроектной работы, предварительное рассмотрение и подготовка вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета РСФСР, содействие проведению в жизнь законов РСФСР и иных решений Съезда народных депутатов РСФСР, контроль за деятельностью государственных и общественных органов, организаций (ст.1 Закона РСФСР от 21.11.91). Вопросы ведения постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета РСФСР охватывали все сферы компетенции представительного учреждения: разработка проектов нормативных актов РСФСР, подготовка предложений по совершенствованию законодательства, заключений по проектам законов и других нормативных ак- 16 тов РСФСР; разработка предложений по различным вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства; подготовка и внесение на рассмотрение Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР и его палат докладов и сообщений по вопросам межреспубликанского сотрудничества, внешней политики РСФСР, проектов деклараций, обращений и заявлений по отдельным или общим вопросам. Важной новеллой в регулировании деятельности постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета РСФСР по сравнению с законодательством СССР явилось усиление контрольных полномочий комиссий Верховного Совета РСФСР. Глава 2 Закона РСФСР регламентировала следующие полномочия постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета РСФСР: заслушивание отчетов официальных парламентских делегаций, направленных для работы в международных организациях (ст.11); внесение на Съезд народных депутатов РСФСР предложений о заслушивании внеочередного доклада Президента РСФСР, о выполнении принятых Съездом народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР социально-экономических и других программ о положении в РСФСР (ст. 12); внесение на Съезд народных депутатов РСФСР предложения о рассмотрении вопроса о доверии Правительства РСФСР о его работе в целом или по отдельным вопросам (ст. 13); заслушивание отчетов, докладов и сообщений министров РСФСР, руководителей государственных комитетов и ведомств РСФСР, других федеральных органов и организаций (ст.14); обсуждение кандидатур на должности судей Конституционного Суда РСФСР, Верховного Суда РСФСР, Высшего Арбитражного Суда РСФСР, судей краевых, областных, Московского и СанктПетербургского городских судов и арбитражных судов, генерального прокурора РСФСР, выдача заключений по обсужденным кандидатурам (ст.15 Закона). Постоянные комиссии палат и комитеты, обладали достаточно широкими контрольными полномочиями по сравнению с Верховным Советом в дореформенный период, что показывает развитие положений теории разделения властей в системе сдержек и противовесов, становление парламента и парламентаризма в РСФСР. Особой формой реализации контрольных полномочий постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета РСФСР являлось 17 проведение парламентских слушаний для рассмотрения государственными органами с привлечением общественных организаций вопросов компетенции представительных (законодательных) органов, а также организация депутатских расследований. Их учреждение следует расценивать как связующее звено в исторической ретроспективе организационно-правовых форм деятельности представительных органов страны. Регулирование данных вопросов в нормах Закона РСФСР от 21.11.1991г. показывает поэтапное развитие организационноправовых форм деятельности законодательного (представительного) органа в России, подчеркивает становление принципов парламентаризма, утвержденных в дальнейшем в нормах о деятельности Федерального Собрания РФ. Как видим, Закон РСФСР от 21.11.91г. являлся достаточно прогрессивным по сравнению с Союзным законом 1967 г. в редакции от 22.06.1987г. Таким образом, не отрицая положительного вклада советского государственного строительства в становление и развитие современного парламентаризма, необходимо заметить, что формы и методы деятельности законодательных органов в СССР и РСФСР существенно отличались от организации работы современного парламента в решении ключевых, принципиальных вопросов своей компетенции, от современных сессий, постоянных комитетов, депутатских групп. Однако если перечисленные организационно-правовые формы работы парламента подлежат сравнительным характеристикам, то исследование парламентских слушаний может носить исключительно самостоятельных характер. В дореформенный период отечественная практика организационной работы не знала такой формы как парламентские слушания. Их внедрение в российский парламентаризм основывалось только на зарубежном опыте. Все перечисленные аргументы послужили основанием для того, чтобы из всех оргформ работы предпочтение в данном пособии было отдано именно парламентским слушаниям. 2. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПАРЛАМЕНСКИХ СЛУШАНИЙ Итак, одной из законодательно закрепленных организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа государ- 18 ственной власти в современной России являются парламентские слушания. Для их полной и объективной характеристики необходимо осуществить комплексный анализ, как в историческом аспекте, так и на современном этапе; показать их соотношение и взаимосвязь с деятельностью законодательного (представительного) органа в целом, а также отграничить парламентские слушания от иных организационно – правовых форм его работы. Изучение парламентских слушаний как организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти необходимо производить с учетом качественных характеристик парламента. В их числе назовем конституционно-правовое закрепление следующих элементов статуса органа как выражение сущности парламентаризма: его представительный характер, т.е. его формирование населением государства в соответствии с нормами избирательного права; функционирование на постоянной основе; осуществление своей деятельности в режиме принципов разделения властей, бикамерализма (при двухпалатной структуре), механизма «сдержек и противовесов»; коллегиальности и профессионализм деятельности депутатов, самостоятельности, разграничения предметов ведения и полномочий. Перечисленные сущностные признаки парламентаризма предопределяют юридическую природу парламентских слушаний, технологии их проведения, позволяют показать их значение и результативность, обеспечивают выбор модели правового регулирования анализируемой организационноправовой формы. Нормативное закрепление принципов, методов деятельности парламента, обеспечивающих реализацию задач и функций органа, является, в свою очередь, основой для юридического закрепления системы организационно-правовых форм, подтверждающих реальное существование парламентаризма, и определяет в ней место парламентских слушаний. В контексте сказанного необходимо определить сущность самих парламентских слушаний как реально существующей действительности. Вопрос о сущности какого-либо правового явления признается одним из ключевых в процессе его изучения, т.к. дает возможность ответить на вопросы: Что есть данное явление? Для реализации каких целей оно существует? Парламентские слушания как самостоятельная организационно-правовая форма деятельности парламента может быть представлена, по нашему мнению, в следующих четырех аспектах: во-первых, парламентские слушания как самостоятельная организационно-правовая форма работы законодательного органа; во-вторых, парламентские слушания как составной фрагмент сессии – организационно-правовой формы более высокого уровня; в-третьих, парламентские слушания как организационно-правовая форма совместной работы палат парламента и межпарламентских связей; в-четвертых, парламентские слушания как форма взаимодействия пар- 19 ламента и гражданского общества. Перечисленные подходы заслуживают обособленного детального анализа, а все в совокупности они составят целостный образ парламентских слушаний. Диалектика в характеристике обозначенных направлений заключается в том, что, свидетельствуя определенные отличительные черты парламентских слушаний, они в то же время показывают их целостность и единство. Поэтому полноценное научное описание парламентских слушаний должно быть обеспечено совокупностью всех аспектов. В научной юридической литературе практически не встречается комплексная, завершенная дефиниция парламентских слушаний как организационно-правовой формы деятельности парламента. Определения, представленные учеными, затрагивают лишь некоторые сущностные моменты в правовой природе слушаний. В частности, С.А. Авакьян в монографии «Федеральное Собрание РФ – парламент России» называет парламентские слушания «формой работы российского парламента, в ходе которой обсуждаются вопросы с привлечением специалистов и других заинтересованных лиц»13. Т.Я. Хабриева под парламентскими слушаниями понимает форму обсуждения в палатах актуальных и значимых вопросов с привлечением общественности14. Применительно к субъектам Российской Федерации Т.Я. Хабриева называет парламентские слушания формой взаимодействия их законодательных (представительских) органов с общественностью; на которые выносятся законопроекты, требующие публичного обсуждения 15. В представленных дефинициях авторами предложены такие признаки слушаний, как их публичный характер и значимость вопросов, становившихся предметом обсуждения. Но этого оказывается недостаточно, поэтому И.В. Гранкин, определяет слушания как «широко распространенную форму депутатской деятельности» по вопросам своего ведения, возможность проведения которых предусмотрена ч.3 ст. 101 Конституции Российской Федерации16. При этом, как видим, выделяется еще один необходимый признак – ограничение предмета слушаний вопросами ведения и полномочиями закоАвакьян С.А. Федеральное Собрание РФ – парламент России. М. 2002 г. Парламентское право России. Учебное пособие под ред. Т.Я. Хабриевой. М. 2003- с. 154. 15 Парламентское право России. Учебное пособие под ред. Т.Я. Хабриевой. М. 2003- с. 191. 16 Гранкин И.В. Парламент России/ И.В. Гранкин.– М.: Изд-во гуманитар. лит., 2001.- с. 202. 13 14 20 нодательного (представительного) органа. Он вытекает из принципа разделения властей, при котором орган не может выходить в своих действиях и решениях за пределы предоставленной компетенции. Однако в ее границах орган самостоятельно устанавливает формы реализации тех или иных вопросов, поэтому парламентские слушания могут быть задействованы избирательно, затрагивая любые аспекты общественной и государственной жизни в рамках закрепленных Конституцией Российской Федерации (ст. 102-103) вопросов ведения палат Федерального Собрания Российской Федерации. И.О. Гущина определяет парламентские слушания как форму деятельности парламента или его палат, состоящую в заслушивании мнений членов парламента, государственных и общественных деятелей, а также экспертов по конкретному законопроекту или иному вопросу, входящему в компетенцию парламента17. В такой характеристике, как видим, упор сделан лишь на одну из процедур парламентских слушаний (вполне возможно одну из главных, но не единственную) – заслушивание мнений и совершенно проигнорированы другие их сущностные признаки. Особое внимание в этом определении сосредоточено на констатации субъектов, чье мнение подлежит учету при проведении парламентских слушаний. Р.Н. Мирсаев рассматривает парламентские слушания как составную часть парламентского права, чем подчеркивает аспект и возможность их определения как самостоятельного института конституционного права. По его мнению, они «представляют собой эффективную форму обсуждения в парламенте актуальных и наиболее значимых вопросов с привлечением специалистов и широкой общественности. Они могут быть посвящены концепции законопроекта, международному договору, подлежащему ратификации, контролю исполнения законодательного акта, но каких-либо обязывающих решений парламентские слушания давать не в праве»18. Определение, предлагаемое Р.Н. Мирсаевым, заслуживает внимания, поскольку в нем в качестве обязательного признака впервые выделены контрольные функции и рекомендательный характер итогов слушаний. Нельзя не согласиться с позицией В.А. Купина, который дает весьма пространную аргументацию значения и возможностей парламентских слушаний в законодательном процессе. Он считает, что для обеспечения качества Гущина И.О. Системные связи в праве/ И.О.Гущина // Право и политика.2004.- № 5-6. 18 Мирсаев Р.Н. Роль парламентских слушаний в развитии парламентаризма /Р.Н. Мирсаев// Становление парламентаризма в Республике Башкортостан: Проблемы и решения: V респ. Обществ.-полит. чтения, посвящ. 9-й годовщине принятия Декларации о гос. суверенитете Респ. Башкортостан. -Уфа, 1999.- с .33-36. 17 21 законов, их научной обоснованности необходимо создать демократическую процедуру законотворчества. Важно обеспечить творческую, деловую обстановку в законодательной работе, широкое, гласное обсуждение законопроектов на основе анализа различных точек зрения. Причем такое широкое, всестороннее и гласное обсуждение проектов законов, по мнению В.А. Купина, должно иметь место на всех этапах законодательной процедуры: в комиссиях и комитетах, готовящих проект, и при вынесении его на всенародное обсуждение, и в деятельности законодательного органа. «Наибольшую отдачу дает обсуждение подготовленного проекта. Однако, не менее важно обсуждение тех или иных вопросов на предварительной стадии подготовки законопроекта, когда нет еще первоначального текста. Иногда необходимо предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих основных идей, причем до того, как комиссия, готовящая проект, займется формулированием конкретных законоположений19». По мнению В.А. Купина, одной из основных форм предварительного обсуждения законопроектов в законодательном (представительном) органе являются парламентские слушания, которые позволяют лучше учесть общественное мнение, дают научно-теоретическую и практически обоснованную возможность определить составителям проекта четкие ориентиры в работе. Анализ приведенных формулировок свидетельствует о том, что одни авторы определяют парламентские слушания как форму обсуждения различных вопросов работы парламента с участием общественности (Т.Я. Хабриева, В.А. Купин, Р.Н. Мирсаев). Другая группа ученых называет парламентские слушания формой работы, формой деятельности парламента, депутатов. Отдельные авторы стремятся подчеркнуть и другие сущностные черты парламентских слушаний. Оценивая их в целом, полагаем, что нельзя поставить знак равенства между «формой обсуждения» и «формой работы (деятельности)». Поэтому проблема дефинитивного обеспечения парламентских слушаний остается нерешенной. И уж тем более все представленные определения слушаний не формируют комплексного образа парламентских слушаний как организационноправовой формы деятельности законодательного (представительного) органа в Российской Федерации. Они лишь позволяют определить разрозненно отдельные признаки данной самостоятельной формы работы парламента: ее публичный характер; ограничение предмета слушаний вопросами ведения законодательного органа; обязательность принятия итоговых документов (рекомендаций). Последний признак указывает, по нашему мнению, на один из обязаКупин В.А. Законодательство республики Адыгея/ В.А. Купин; Отв. ред. Базаров А.И./Науч. ред. Экимов А.И.; Адыг. гос. ун-т.– Майкоп, 1998.- с. 241. 19 22 тельных аспектов деятельности государственного органа – принятие государственно-властных решений. Его отрицание или непризнание делает любое публичное представительство экспертов, научных кругов, депутатов, созываемое и организуемое для обсуждения общественно-значимых вопросов, всего лишь коллективом людей, общественным собранием, но не организационноправовой формой деятельности парламента. Продолжая наши рассуждения, считаем необходимым подчеркнуть, что категория парламентских слушаний является не только научной, но и правовой. Поэтому для выработки научного понятия парламентских (депутатских) слушаний обратимся к исследованию нормативных актов законодательных (представительных) органов Российской Федерации и ее субъектов, использующих термин «парламентские слушания», а также регулирующих элементы правового статуса и организационно-правовые формы деятельности парламентов. Понятие парламентских слушаний в законодательных нормах федерального уровня не сформулировано. В отличие от этого нормы региональных законов отличаются некоторым разнообразием. В одних субъектах РФ слушания расцениваются как форма деятельности депутатов, в других их статус выше: парламентские слушания – это форма работы органа государственной власти. Но преимущественно в региональных нормах закреплена лишь возможность назначения и проведения парламентских слушаний. Такие выводы подтверждаются анализом законов ряда субъектов РФ. Так, в Законе Алтайского края «О депутатских слушаниях в Алтайском краевом Законодательном Собрании» депутатские слушания рассматриваются как «одна из форм депутатской деятельности, заключающаяся в проведении широкого представительного совещания с целью всестороннего обсуждения общественно-значимых проблем (ст.1 Закона)20. Статья 59 Регламента Государственного Совета Чувашской Республики устанавливает, что для выявления различных точек зрения по определенной тематике Государственный Совет проводит парламентские слушания по инициативе Председателя Государственного Совета21. Статья 43 Регламента Народного Собрания Республики Дагестан закрепляет, что парламентские слушания проводятся по вопросам ведения Народного Собрания22. О депутатских слушаниях в Алтайском краевом Законодательном Собрании. Закон Алтайского края от 01.11.1995 г. 21 О Регламенте Государственного Совета Чувашской Республики. Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 10.09.2002 г. 22 О Регламенте Народного Собрания Республики Дагестан. Постановление Народного Собрания Республики Дагестан от 28.09 1995 г. с изм. от 30.05.1996 г., 30.10.1997 г., 27.01.1998 г. 20 23 Проанализированные нормы раскрывают только такой признак слушаний, как общественная значимость вопросов, становившихся предметом обсуждения, остальные же признаки остаются за пределами нормативного закрепления. Государственная Дума Ставропольского Края рассматривает депутатские слушания как одну из форм работы Думы и ее органов, используемую в целях публичного обсуждения законопроектов, всестороннего и полного изучения вопросов, требующих нормативного правового регулирования, либо связанных с выполнением принятых Думой законодательных и иных нормативных правовых актов (ст. 63 Регламента)23. Приведенный обзор показывает, что нормативно закреплена только возможность проведения слушаний по вопросам ведения законодательного (представительного) органа. В законодательстве Волгоградской области под публичными (депутатскими) слушаниями понимается «форма законотворческой деятельности депутатов, обеспечивающая единый подход к выработке концепции поставленной проблемы». На слушаниях могут обсуждаться любые вопросы, представляющие общественную, социальную, экономическую значимость, проекты нормативных правовых актов области (ст. ст. 2, 3 Закона) 24. В данном случае слушания прямо называются формой деятельности законодательного органа, и регламентируется признак – концептуальное рассмотрение вопросов, становившихся предметом обсуждения. Таким образом, характеристика парламентских слушаний, содержащаяся в нормативных актах субъектов РФ, свидетельствует о неустоявшемся законодательстве. В одних субъектах России предпринимается попытка дать четкую дефиницию данной организационной формы деятельности законодательного органа. Другие субъекты РФ подчеркивают только функциональную характеристику слушаний, не регламентируя другие аспекты данной формы деятельности органа, такие как предмет слушаний, субъектный состав, значимость итоговых документов. В иных субъектах РФ перечисляются только вопросы, которые выносятся на слушания, т.е. становятся предметом слушаний. Наконец, существует довольно значительное количество субъектов, нормативными актами которых вообще не предусмотрена такая организационная форма деятельности законодательного органа, как парламентские слушания. Общий анализ правовых норм о парламентских слушаниях позволяет О Регламенте Государственной Думы Ставропольского края. Постановление Государственной Думы Ставропольского края от 11.04.1996 г. в ред. от 17.01.2002 г. 24 О публичных (депутатских) слушаниях в Волгоградской областной Думе. Закон Волгоградской области от 27.04.1999г. 23 24 выделить следующие аспекты в их теоретической характеристике как организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа: – парламентские слушания должны быть закреплены как одна из основных организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти федерального и регионального уровней; – в нормативном закреплении нуждаются признаки и основные функции парламентских слушаний; – на уровне законодательства субъектов Российской Федерации достаточно четко должен быть определен предмет парламентских слушаний – они могут проводиться исключительно по вопросам ведения законодательного органа, закрепленным в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации; – следует также четко регламентировать основную цель организации и проведения парламентских слушаний – публичное обсуждение, всестороннее и полное изучение узких, специальных вопросов, требующих нормативного закрепления. – и, безусловно, в нормах права должна быть закреплена процедура назначения и проведения парламентских слушаний, как нормами законов, так и регламентами представительных органов государственной власти. Таким образом, исследование теоретических разработок и положений, представленных в нормах как федерального, так и регионального уровня, позволят сделать вывод о самостоятельности парламентских слушаний как организационной формы деятельности законодательного органа, и сформулировать следующие признаки парламентских слушаний: самостоятельность слушаний как организационно-правовой формы деятельности законодательного органа; публичный характер проведения слушаний; общественная или государственная значимость и важность вопросов, являющихся предметом обсуждения; ограничение предмета слушаний вопросами ведения законодательного (представительного) органа; рекомендательный характер итогов слушаний. Значение перечисленных признаков состоит в том, что они позволяют представить комплексную характеристику парламентских слушаний как формы деятельности законодательного органа, органично вписавшейся в практику его работы, а попытки регламентировать аспекты функциональной характеристики слушаний в нормативных актах предопределяет необходимость обособления правового института парламентских слушаний. 25 Итак, парламентские слушания – это самостоятельная организационно-правовая форма деятельности законодательного (представительного) органа, состоящая в публичном и профессиональном обсуждении общественно и государственно-значимых вопросов, входящих в компетенцию органа, с привлечением экспертов и представителей иных ветвей власти, с целью выработки единых рекомендаций для последующего формирования объективной позиции депутатов по обсуждаемому вопросу. Таким образом, исследование парламентских слушаний как организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти в Российской Федерации позволяет сформулировать следующие выводы: – Деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти в условиях построения правового государства предполагает нормативное закрепление и реальное существование на практике системы организационно-правовых форм, позволяющих реализовывать вопросы, входящие в предметы ведения и полномочия органа. – Организационные формы деятельности получили нормативное закрепление в законодательных и подзаконных актах, посвященных правовому статусу законодательных (представительных) органов. Парламентские слушания как форма деятельности предусмотрена нормами Конституции РФ, она должна иметь конституционный (уставной) статус и в субъектах России, который обеспечивает им самостоятельность и легитимность. – Наличие в системе организационно-правовых форм парламентских слушаний обусловлено также присущими данной организационно-правовой форме деятельности признаками – публичным характером их проведения, привлечением широких слоев общественности и научных кругов к участию в обсуждении вопросов, выносимых на парламентские слушания, ограничением их предмета компетенцией законодательного органа, общественной и государственной значимостью вопросов, выносимых на слушания. Наличие этих признаков также позволяет говорить об их самостоятельности. – Существование парламентских слушаний предопределено необходимостью реализовывать функции законодательных (представительных) органов государственной власти, обусловленные их сущностью, и осуществлять полномочия, предоставленные им Конституциями, уставами. В свою очередь, самостоятельность парламентских слушаний как организационно-правовой формы работы парламента конкретно проявляется в их функциях и принципах, на которых осуществляется их организация и проведение. Рассмотрим в сравнении роль и функции постоянных комиссий Советов Союза ССР и парламентских слушаний современного законодательного органа как организационно-правовых форм деятельности парламента в его историческом развитии: 26 1. И постоянные комиссии Советов, и деятельность депутатов в ходе проведения парламентских слушаний является одним из средств реализации целей и задач всего представительного органа в целом. В процессе деятельности постоянных комиссий и парламентских слушаний отношения между депутатами и представительным органом в целом строятся по вопросам ведения и компетенции представительного (законодательного) органа. Однако комиссии действовали в определенной области экономической или государственной жизни в соответствии с предоставленными им полномочиями, круг которых был достаточно четко очерчен. В отличие от этого в ходе парламентских слушаний депутатами может обсуждаться любой вопрос, принятый к рассмотрению Советом палаты Федерального Собрания РФ. 2. Деятельность постоянных комиссий в переходный период не была основана на осуществлении управления какими-либо сферами или отраслями государственной и общественной жизни, они не имели в своем подчинении, предприятий, учреждений, организаций. Комиссии вправе были входить с предложениями и рекомендациями в министерства, государственные комитеты и ведомства РСФСР, требовать от государственных и общественных органов и организаций, от должностных лиц представить необходимые документы25. Таким образом, комиссии имели обширные права во всех сферах государственной жизни. Проведение парламентских слушаний также не ограничено какой-то одной, определенной сферой жизни современного российского общества и государства; их организация напрямую зависит от развития общественной, политической, экономической ситуации в государстве в целом. Например, обострение ситуации в Чеченской республики в 1994-1999г.г. неоднократно приводило к проведению закрытых парламентских слушаний по данной проблематике, в ходе которых депутаты и приглашенные эксперты пытались найти пути выхода из кризиса по данному вопросу внутренней политики Российской Федерации. 3. Акты комиссий Советов в адрес государственных и общественных органов, предприятий, организаций и учреждений имели характер рекомендаций. Конституции СССР и союзных республик, обеспечивая государственный авторитет данного вида актов, устанавливали, что рекомендации постоянных комиссий подлежали обязательному рассмотрению вышеперечисленными субъектами. Однако обязательной силы они не имели. В соответствии с ныне действующим законодательством РФ и ее субъСт.ст.19-24 Закона РСФСР «О постоянных комиссиях палат и комитетах Верховного Совета РСФСР» от 21.11.1992г.// Ведомости ВС РСФСР, 1980г., № 14, ст. 351. 25 27 ектов по итогам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации, которые публикуются в средствах массовой информации и носят рекомендательный характер26. В то же время в деятельности постоянных комитетов палат Федерального Собрания наблюдается иная закономерность: заключение по законопроектам ответственного комитета является определяющим при решении вопроса о вынесении его на обсуждение на пленарном заседании законодательного (представительного) органа. 4. В ходе проведения парламентских слушаний как организационной формы деятельности парламента не создаются руководящие органы. Депутаты действуют лишь на основе закона и регламента соответствующей палаты; рекомендации принимаются путем полного и всестороннего рассмотрения выносимого на слушания вопроса. Постоянные комиссии не находились в прямом подчинении Президиумов Советов, а действовали лишь на основе координации при принятии мотивированных рекомендаций. Однако рекомендации постоянных комиссий и комитетов советского этапа носили обязательный характер; их выполнение ограничивалось определенным сроком и контролировалось комиссиями. Представляется, что подобная норма необходима для усиления авторитета и статуса рекомендаций, принимаемых по итогам парламентских слушаний. Это значительно повысит статус и эффективность самих парламентских слушаний, как организационно-правовой формы, а также качество деятельности парламента в целом. 3 МЕСТО ПАРЛАМЕНТСКИХ СЛУШАНИЙ В СИСТЕМЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В статусной характеристике парламентских слушаний существует настоятельная необходимость теоретического разграничения парламентских слушаний как организационно-правовой формы работы органа государственной власти от других форм его работы. В первую очередь проведем разграничение парламентских и депутатских слушаний как одной из форм депутатской деятельности. В первом случае в статусе парламентских слушаний законодательно должна быть закреплена юридическая сила решений, принимаемых по итогам обсуждения вопросов на парламентских слушаниях. ст. 90 Регламента Совета Федерации от 30.01.2002г.; ст. 70 Регламента Государственной Думы от 22.01.1998г.; ст. 117 Регламента Государственного Собрания Эл Курултай Республики Алтай, утв. Постановлением Государственного Собрания Эл Курултай Республики Алтай от 18.11.1998г. 26 28 Практика подтверждает наличие такой тенденции в развитии института парламентских слушаний. В отличие от парламентских, депутатские слушания не нуждаются в придании их итогам юридически признаваемого значения, и могут применяться в качестве альтернативы другим формам работы только депутатов, но не государственного органа. Парламентские слушания являются не единственной организационно-правовой формой деятельности законодательного (представительного) органа. Для реализации задач и функций последнего существует система таких форм, являющаяся результатом длительного развития и совершенствования деятельности органов государственной власти. Следовательно, научный анализ парламентских слушаний не может признаваться завершенным без их разграничения с иными организационно-правовыми формами деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти РФ. В первую очередь необходимо соотнести парламентские слушания с такой организационной формой работы как сессия. Такая необходимость продиктована качественными изменениями в подходах к определению и правовой регламентации сессий. Сразу же следует указать на особенность слушаний, которая состоит в том, что они являются, с одной стороны, составной частью сессии законодательного органа, с другой – самостоятельной организационно-правовой формой деятельности парламента. Сессия рассматривается как основная форма деятельности законодательного (представительного) органа. Учеными сессии трактуются по-разному. Г.В. Барабашев в свое время рассматривал ее как «созываемое и проводимое в установленные законом сроки и порядке собрание депутатов, на котором коллегиально рассматриваются и решаются вопросы государственного управления, хозяйственного и социально-культурного строительства, составляющие компетенцию данного Совета»27. По мнению профессора К.Ф. Шеремета, «сессия – совокупность заседаний представительного органа с участием всех или большинства депутатов, а также проводимых в период между ними заседаний по- Барабашев Г.В., Старовойтов Н.Г., Шеремет К.Ф. Совет народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М. 1987.- с. 252. 27 29 стоянных комитетов, комиссий и иных форм деятельности органа» 28. Подчеркнем, что в определениях названных авторов дается характеристика сессий Советов как представительных органов. В современный период основной акцент в дефинициях делается на законотворческой миссии органов данной ветви власти. Именно такой подход качественно меняет соотношение сессий и парламентских слушаний, усиливая роль последних именно в законодательном процессе. Сессии должны созываться периодически с соблюдением сроков, установленных законодательством. На сессиях обсуждаются и решаются «узловые» вопросы из числа отнесенных к ведению законодательного органа и в рамках полномочий данного законодательного органа. По мнению Т. Я. Хабриевой, «сессии – периоды постоянной работы законодательного органа: весенняя и осенняя; во время сессии Совета Федерации проводятся заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федерации, парламентские слушания, Дни Совета Федерации Федерального Собрания РФ в субъектах РФ, ведется работа членов Совета Федерации в субъектах Федерации».29 Под сессией в Государственной Думе Федерального Собрания РФ Т.Я. Хабриева понимает период деятельности палаты в отличие от парламентских каникул. «Во время сессии Государственной Думы РФ проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий Государственной Думы, парламентские слушания, осуществляется работа депутатов в комитетах, комиссиях, фракциях, депутатских группах, также работа с избирателями. При этом основной формой работы Государственной Думы РФ являются пленарные заседания, так как именно в ходе пленарных заседаний Государственная Дума РФ реализует свою основную, законодательную функцию, принимает решения по вопросам своей компетенции, делает важнейшие политические заявления»30. Совет народных депутатов. Конституционные основы организации и деятельности // Под. ред. Шеремет К.Ф., М. 1981.- с. 323. 28 29 Парламентское право РФ // под ред. Хабриевой Т.Я., М.2003.- с. 156. 30 Парламентское право РФ // под ред. Хабриевой Т.Я., М. 2003.- с. 171. 30 В позиции Хабриевой Т.Я. остается не ясным вопрос о том, различает ли автор «заседания палаты», о которых идет речь в первой части цитаты, и «пленарные заседания», на которых автор акцентирует внимание в уточняющих своих рассуждениях. На наш взгляд, эти понятия следует различать, основываясь, к примеру, на различиях заседания палаты, созываемого для заслушивания Послания Президента России, и пленарного заседания, проводимого в период той или иной сессии. Одно из назначений последнего состоит именно в том, чтобы разграничить общие депутатские заседания, именуемые пленарными, от парламентских слушаний и заседаний, используемых при проведении других организационных форм – в работе постоянных комитетов, депутатских фракций и т.д. Различение заседаний, проводимых в рамках каждой из перечисленных форм, следует осуществлять по количеству участвующих в заседании депутатов, статуса и значимости обсуждаемых вопросов и результатов обсуждения. Изложенное дает основание для следующих выводов: 1. Сессия является, с одной стороны, периодом в режиме постоянного функционирования законодательного (представительного) органа (парламента),с другой стороны, это организационная форма деятельности в рамках которой реализуются все полномочия данного органа. В этом аспекте сессия аккумулирует всю совокупность организационно-правовых форм деятельности парламента. Это наиболее широкое понимание сессии как основной и единственной (в данной трактовке) формы деятельности представительного органа; 2. Более узкое предметное понятие сессии подразумевает исключительно пленарные заседания парламента, на которых путем голосования необходимым, установленным законом большинством голосов депутатов принимаются решения по основным вопросам, отнесенным к ведению парламента. Для определения парламентских слушаний необходимо сопоставить их отличительные признаки с признаками и юридической природой сессии, как в широком, так и в узком смысле. Обе формы зависят от формы государства и от юридической природы законодательно определенных принципов работы представительного органа, от содержания компетенции представительного органа и в известной степени от механизма юридической ответственности законодательной власти. 31 Во-первых, зависимость от формы государства (формы правления, формы государственного устройства, типа политического режима), состоит в том, что все ее элементы оказывает разное влияние на деятельность парламента в целом и на выбор форм его работы. Так, форма государства в целом либо форма государственного устройства территорий, составляющих государство, оказывает влияние на построение структуры законодательного органа. Форма правления оказывает решающее воздействие на выбор форм деятельности законодательных органов, поскольку только в республике возможно привлечение широких слоев общественности к решению вопросов, входящих в компетенцию органа. Тип политического режима определяет возможность участия в деятельности законодательного органа оппозиционных сил, в том числе при обсуждении вопросов в ходе проведения парламентских слушаний. Во-вторых, зависимость организационно-правовых форм работы парламента от юридической природы законодательно определенных принципов организации и деятельности представительного органа проявляется в том, что в каждой из них один и тот же принцип может проявлять себя по-разному. К примеру, принцип коллегиальности пленарного заседания на сессии обеспечивается участием в нем исключительно депутатов. В то время как в парламентских слушаниях считается допустимым и необходимым участие недепутатов, представителей государственных органов, общественных объединений, субъектов Федерации, независимых экспертов, научных консультантов и др. Особенности подобного рода можно наблюдать и в действии других принципов. В-третьих, обе формы, но в разной степени, зависят от вопросов компетенции, решаемых с помощью той или иной из них. К примеру, такое полномочие палаты как заслушивание Послания Президента страны может быть реализовано только в формате заседания со 100% явкой депутатов и не допускает использование для этого парламентских слушаний. В то же время обсуждение концепции проекта закона может быть организовано на парламентских слушаниях и этим ограничено, т.е. не потребуется обсуждения на пленарном заседании. В-четвертых, взаимосвязь сессий и парламентских слушаний может быть показана путем сопоставления состава каждой формы и их соотношения со структурой органа. В этом контексте рассмотрим сес- 32 сию с двух позиций: с точки зрения временного фактора; с точки зрения содержания и внутриорганизационного устройства сессии. С этих позиций сессия представляет собой совокупность всех организационно-правовых форм деятельности органа, предусмотренных регламентом и проводимых в установленный законом период осенняя и весенняя сессии палат Федерального Собрания или же иные сроки, установленные органом субъекта федерации. В эти периоды решаются вопросы ведения и компетенции органа с участием необходимого для принятия решений количества депутатов. Сессия в данном аспекте рассматривается как период деятельности органа за исключением парламентских каникул. В таких временных рамках законодательным органом используются и применяются все предусмотренные законом организационноправовые формы деятельности, такие как: пленарные заседания, заседания комитетов и комиссий, депутатских фракций и групп, проведение «круглых столов», научно-практических конференций, экспертных советов, парламентских слушаний, деятельность депутатов в избирательных округах. Основной формой является пленарное заседание, на котором решаются вопросы компетенции органа, другие формы признаются вспомогательными, т.к. именно на них происходит подготовка, согласование и выработка проектов решений, выносимых на голосование на пленарном заседании. Таким образом, сессия представляет совокупность всех предусмотренных законом форм работы органа в отличие от парламентских каникул. Парламентские слушания являются разновидностью заседаний, проводимых в период сессии, они имеют специфические особенности, вытекающие из их функционального назначения. Во-первых, слушания не являются пленарными, следовательно, на них присутствуют не все депутаты представительного органа и не решаются вопросы исключительной компетенции парламента (это закрепляется формулировкой регламентов, содержащих понятие: приглашенные лица); Во-вторых, в большинстве представительных органов установлено правило, запрещающее проводить парламентские слушания во время пленарных заседаний в целях обеспечения необходимого кворума депутатов при голосовании на пленарах. Таким образом, устанавливается первостепенное значение пленарного заседания как един- 33 ственной формы, реализация которой обеспечивает решение компетенционных вопросов (такое правило устанавливается в большинстве регламентов законодательного органа, как федерального уровня, так и субъектов РФ с оговоркой о наличии такой возможности только в исключительных случаях по решению самого законодательного органа)31; Таким образом, налицо различия сессий и парламентских слушаний по продолжительности времени их проведения, по значимости вопросов компетенции, обсуждаемых и решаемых с использованием каждой из форм, нетождественны они и в силу того, что слушания хронологически поглощаются сессией, поскольку проводятся в течение сессии, как отрезка времени работы представительного органа (за исключением парламентских каникул). С точки зрения временного фактора парламентские слушания и заседания комитетов и комиссий органа имеют много общего, так как они могут проводиться только в период сессии, направлены на предварительное обсуждение вопросов, выносимых в дальнейшем на пленарное заседание, и установлен общий запрет назначать проведение данных форм работы во время проведения пленарных заседаний органа. Одновременно устанавливается различное время проведения слушаний и заседаний комитетов. Это обусловлено, по нашему мнению, различием задач, поставленных перед данными организационными формами деятельности парламента. Итак, с позиции содержательного и внутриорганизационного фактора сессия должна определяться в широком и в узком смысле этого слова (понимании). В широком смысле сессия представляет собой совокупность всех предусмотренных законодательством организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа, направленных на реализацию (различными способами и методами) предметов ведения и полномочий (компетенции) органа. В ходе сессии коллегиально принимаются решения, отнесенные к компетенции соответствующего законодательного органа. В период между пленарными заседаниями проводятся иные организациСм. п.2 ст.67 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, утв. Постановлением Государственной Думы от 22.01.1998г.; п.2 ст. 92 Регламента Законодательного Собрания Ростовской области, утв. Постановлением от 29.08.2002г., в ред. от 25.05.2004г. 31 34 онные формы деятельности, установленные Конституциями, Уставами субъектов РФ, законами (федеральными и региональными), а также регламентами соответствующих органов. В рамках такого понимания сессии парламентские слушания выступают как один из необходимых элементов обеспечения эффективности работы парламента. Однако важно учитывать обязательность детальной регламентации разграничения функций каждой организационной формы, поскольку дублирование полномочий не всегда допустимо или уместно. На практике оно способно существенно снижать эффективность работы представительного органа в целом. Примером может служить отсутствие в регламентах законодательных (представительных) органов некоторых субъектов РФ разграничения между юридической природой, функциями, порядком проведения и итоговыми документами парламентских слушаний и ”круглых столов”, семинаров, научно-практических конференций. В узком смысле сессия выступает как пленарное заседание, в ходе которого установленным законом большинством голосов принимаются решения по вопросам компетенции законодательного (представительного) органа. В данном аспекте иные организационноправовые формы деятельности формально, по нашему мнению, выходят за рамки сессии, так как их главной задачей остается обеспечение всей подготовительной работы, объем которой достаточно велик для того, чтобы в рамках иных форм депутатам предоставлялась возможность работы в автономном режиме. К числу обеспечительных действий можно отнести: документационное обеспечение; повышение профессионального уровня депутатов, в том числе по вопросам, требующим специальных знаний; планирование и прогнозирование деятельности; учет и анализ социально-экономического и политического развития государства в целом и отдельных регионов; юридическую, лингвистическую экспертизу проектов нормативно-правовых актов и др. Парламентские слушания занимают одно из важнейших мест в подготовке депутатского корпуса к принятию решений на пленарном заседании. Поэтому в данном аспекте необходимо разграничить сессию и парламентские слушания с точки зрения соотношения понятий ”коллегиальность” и ”коллективность” деятельности. Пленарное заседание действует на основе принципа коллегиальности, четко, законодательно установлен кворум (более половины депутатов, а в некото- 35 рых субъектах РФ – более двух третей от общего состава законодательного органа), при наличии которого могут приниматься решения. Персонально определен состав участвующих в заседании лиц, имеющих право решающего голоса и приглашенных (приглашенные лица в голосовании участвовать не имеют права). Парламентские слушания как форма деятельности основывается, по нашему мнению, на принципе коллективности, т.к. приглашаются все заинтересованные лица, как депутаты, так и представители иных ветвей власти и общественности, которые на основе полного и всестороннего обсуждения существа вопроса могут принять рекомендации. Никаких обязательств по присутствию на слушаниях, участию в обсуждении и решении по составлению и принятию (либо непринятию) рекомендаций приглашенные лица не несут; более того, рекомендации в дальнейшей деятельности представительного органа не имеют обязательной силы (за исключением практики некоторых субъектов, например, Республики Северная Осетия-Алания, о которой речь пойдет ниже). Таким образом, и сессия и парламентские слушания имеют единую правовую природу, они являются формами деятельности законодательного (представительного) органа и присущи исключительно парламентам (в широком смысле слова), направлены на реализацию предметов ведения и полномочий законодательного органа. При этом они имеют ряд отличий, не позволяющих признать их тождественность. Изложенное дает основание определить парламентские слушания как одну из основных организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти. 4 ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПАРЛАМЕНТСКИХ СЛУШАНИЙ Парламентские слушания как организационная форма работы представительного органа нуждается в исследовании с позиции выполняемых ими функций. Понятие «функция» имеет неоднозначную трактовку в различных областях знаний. Традиционно под функцией 36 понимается внешнее проявление свойств объекта в определенных условиях. Данный термин происходит от латинского ”functio” – осуществление32 и он довольно многозначен. Так, в естественных науках (математика, физика, химия) функция выражает зависимость одной переменной величины от другой. В биологии – это деятельность органа и организма, а в кибернетике – направление действия какой-либо системы. В философских исследованиях отмечается, что функция – это внешние проявления свойств какого-либо объекта в данной системе отношений.33 В.П. Тугаринов дает абстрактную характеристику функции, понимая под ней форму воздействия предмета, вещества, явления на другие предметы, вещества, явления34. Из этого следует, что функция вытекает из внутреннего свойства явления, которое обязательно имеет внешнюю форму выражения. Это определение можно применять в функциональной характеристике парламентских слушаний, но с известной долей условности и с обязательной конкретизацией. Данный термин достаточно широко применяется в различных отраслях юридических знаний. Так, в теории государства и права функция означает направление, предмет и содержание деятельности различных правовых явлений, будь то государство, право, государственные органы, другие субъекты, государственно-правовые институты и др. Теория функций в юридической науке разработана и употребляется преимущественно для характеристики социальной роли государства, права, других правовых явлений. 35 Так, определяя функции юридической ответственности, Д.А. Липинский понимает функцию как такое назначение и направление возСоветский Энциклопедический словарь/Гл. ред. А.М. Прохоров, 4-е изд. М.: Сов. Энциклопедия, 1987.- 1600 с. 33 Философский энциклопедический словарь/ Ред. сост.: Е.Ф.Губский, Г.В. Кораблева, В.А. Лутченко. М.: ИНФРА-М, 2003.- с. 526. 34 Тугаринов В.П. Философия сознания. М. 1971-. с. 171. 32 Под функциями права понимаются основные направления воздействия права на общественные отношения; большинство ученых приходит к выводу, о том, что под функцией права необходимо понимать направление воздействия права на общественные отношения и социальное воздействие права. См.: Юридическая энциклопедия. М. 2001г., с.1176 . 22 37 действия права на общественные отношения, потребность в осуществлении которого порождает необходимость действия права как социального явления36. Имея всегда непрерывный и длительный характер действия, функции отражают существенные черты исследуемого явления (в нашем случае – парламентские слушания), его предназначение и необходимость. Функции, кроме того, характеризуют целенаправленность, устойчивость, постоянство воздействия. Именно функции синтезируют однопорядковые способы воздействия парламентских слушаний на общественные отношения, как на уровне внутриорганизационной деятельности самого парламента, так и во внешнем взаимодействии законодательного органа с иными субъектами властных отношений. В широком смысле функции дают обобщенную характеристику воздействия всех организационно-правовых форм деятельности парламента на развитие права в целом, правового регулирования всех сфер общественных отношений. В теории функционального анализа в качестве основной цели и задачи определения функций выделяют определение и устранение всех возможных недостатков воздействия, повышение эффективности функционирования исследуемого объекта в динамике, выявление основных способов воздействия носителя функции на общественные отношения. Именно функциональный подход, позволяет исследовать парламентские слушания комплексно, как говорится, со всех сторон, объективно оценить их значимость и необходимость существования. Иными словами появляется возможность рассмотрение явления, т.е. парламентских слушаний не с формальной точки зрения, а с функционально-сущностной. Однако функциональный подход к исследованию парламентских слушаний ни в коей мере нельзя представлять как эклектическое слияние фрагментов в их цикличном проявлении, он намного многогранней и шире, ибо показывает все аспекты не только внутренней структуры (деятельности депутатов в ходе проведения парламентских слушаний), но и внешних взаимодействий носителя функции с различными объектами (например, в совместных слушаниях, проводимых Государственной Думой РФ и Советом Федерации Федерального СоЛипинский Д.А. Понятие и виды функций юридической ответственности/ Д.А. Липинский// Право и политика.- 2003.- № 10.- с. 11-16. 23 38 брания РФ). Предметом и задачами функционального анализа является исследование закономерностей формирования функциональнонеобходимых связей для достижения наибольшего результата – обеспечения общественно-необходимого уровня качества организации и результатов проведения парламентских слушаний. Такой подход дает возможность проанализировать каждую из функций с позиций действующих принципов и способов исполнения, использования специальных методов. Именно функциональный подход позволяет рассмотреть парламентские слушания с точки зрения их целесообразности и эффективности существования и выявить основные направления их использования как одной из организационно-правовых форм работы парламента, сравнить парламентские слушания с другими формами реализации предметов ведения и полномочий законодательного (представительного) органа. Функции представительного (законодательного) органа могут быть раскрыты не только через обобщенную юридическую категорию – компетенцию, но и ее составляющие: предметы ведения и полномочия. Очевидно, что такой подход нашел распространение в юридической науке. Не подвергая сомнению значимость законодательной, представительной и контрольной функций, различные ученые отдают предпочтение одной из этой триады, ставя ее на первое место. Заметим, что в представительном органе используются различные формы деятельности в целях реализации вопросов ведения и полномочий и соответственно, функции их могут и должны различаться. Исторические и политические традиции, предпочтения ученых, научные конструкции определяют приоритет одних функций над другими. Применительно к Российской Федерации этот вопрос необходимо решать так, как подсказывает Конституция РФ. В ст. 94 установлено, что парламент РФ является представительным и законодательным органом. Поэтому первой функцией российского парламента выступает представительская, далее законодательная и контрольная функции37. Представительская, законодательная и контрольная функции присущи парламентам многих демократических государств, а в случае Булаков О.Н. Организационная функция в деятельности Совета Федерации/ О.Н. Булаков // Право и политика.- 2003.- № 9.- с. 59-64. 24 39 их двухпалатной организации они в разных пропорциях проецируются на обе палаты, подчеркивая их различное политико-правовое назначение38. Интересна классификация функций законодательного (представительного) органа, предложенная О.Н. Булаковым: законодательная, представительская, контрольная, организационная. В группу организационных функций, по мнению О.Н. Булакова, следует включить функции по собственному структурированию, по регламентации собственной деятельности, по организации вспомогательных органов39. Имеются определенные закономерности в соотношении функций законодательного (представительного) органа и его компетенции. Последняя, являясь юридической категорией, выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению функций. В связи с этим компетенция, по мнению О.Н. Булакова, объективирует функции, раскрывает их юридический аспект; обозначает круг вопросов, в рамках которых парламент правомочен принимать юридически значимые решения, определяет формы и характер участия законодательного (представительного) органа в осуществлении функций40. Функциональная характеристика парламентских слушаний отличается многообразием видов функций и вариативностью критериев их классификации. В качестве последних можно назвать: цель и назначение функций, область их применения, роль функций в реализации воИз работ российских ученых, посвященных функциям законодательных органов, особо следует отметить: Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. М. 1999г.; Авакьян С.А. Конституция РФ: природа, эволюция, современность / С.А. Авакьян. -М.: Сашко, 2000; Парламентское право России // под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.1999г.; Очерки парламентского права: зарубежный опыт: [Сб. ст.]/ Под ред. Топорнина Б.Н.; РАН, Ин-т гос-ва и права, М., 1993.-XII.; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения / В.Е. Чиркин.- М.: Артикул, 1997г. 26 Булаков О.Н. Организационная функция в деятельности Совета Федерации/ О.Н. Булаков // Право и политика. -2003.-№ 9. -с. 59-64. 27 Булаков О.Н. Организационная функция в деятельности Совета Федерации/ О.Н. Булаков // Право и политика. -2003. -№9. -с. 59-64., Булаков О.Н. Функции палат парламентов (теория и практика) : [На примере Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации]/ О.Н. Булаков // Представительная власть – XII век: законодательство, комментарии, проблемы. -2003. -№6. – С.2-6. 38 40 просов компетенции органа, приоритетность значения в решении рассматриваемых вопросов и другие. С учетом каждого из названных критериев может быть построена классификация функций. В первую очередь представляется целесообразным представить функциональную характеристику парламентских слушаний с точки зрения их значения в реализации идеи парламентаризма в нашем государстве, с позиций облегчения с помощью парламентских слушаний осуществления всей совокупности полномочий законодательного органа. Именно эта классификация, на наш взгляд, должна признаваться приоритетной хотя бы потому, что она наиболее полно охватывает функциональную характеристику данной организационно-правовой формы. Данная классификация включает следующие функции парламентских слушаний: аналитическая (эвристическая), прогностическая (программно-координационная), представительская, контрольная, организационная, общественно-политическая, коммуникативная, законотворческая, ориентационная (инструментальная), инновационная. аналитическая (эвристическая) – учет и анализ действующего законодательства на предмет его соответствия существующим общественным отношениям; прогностическая (программно-координационная) – прогнозирование результатов применения комплексных программ развития определенной сферы общественных отношений, принятия законодательных и иных нормативно-правовых актов, координация органов государственной власти в реализации государственной политики; представительская – участие в обсуждении вопросов, являющихся предметом парламентских слушаний, должностных лиц государственных и муниципальных органов, представителей широких слоев общественности, научных и практических работников; контрольная – возможность реализации контрольных полномочий по итогам проведения парламентских слушаний; организационная – регламентация порядка назначения и проведения слушаний; общественно-политическая – возможность вынесения на обсуждение в ходе парламентских слушаний актуальных вопросов общественно-политической ситуации в Российской Федерации и зарубежных государствах; 41 коммуникативная – предоставление депутатам и приглашенным на слушания лицам возможности свободного и всестороннего обсуждения вопросов на основе конструктивного диалога; законотворческая – широкое и коллективное обсуждение законопроекта с целью получения депутатами дополнительной, требующей специальных знаний, информации, повышения профессионального уровня при голосовании; ориентационная (инструментальная) – создание в ходе подготовки и проведении парламентских слушаний определенной модели развития общественных отношений и формирование механизма осуществления определенной программы развития и совершенствования последних; инновационная – предложения депутатами и приглашенными лицами новых перспектив развития общественных отношений. Данный перечень функций является примерным и не исчерпывающим; в ходе анализа каждой конкретной функции будет оценено их значение в деятельности депутатов в процессе проведения парламентских слушаний как формы деятельности законодательного (представительного) органа. В зависимости от того, направлены ли функции на поддержание жизнедеятельности и совершенствование самого субъекта – государственного органа – или олицетворяют процесс воздействия государства в лице законодательного органа на общественную и государственную жизнь, они разделяются на внутренние и внешние. Применительно к предмету диссертационного исследования можно классифицировать следующим образом: По вектору взаимодействия субъектов в ходе проведения парламентских слушаний функции делятся на: внешние. К внешним функциям, по нашему мнению, относятся инновационная, контрольная, общественно-политическая, коммуникативная, организационная; внутренние. К внутренним относятся законотворческая, представительская, аналитическая, ориентационная. Организационная, инструментальная, программнокоординационная, коммуникативная, прогностическая, прагматическая функции в зависимости от предмета, состава приглашенных лиц (участников) и характера итоговых документов будут относиться либо 42 к внешним, либо к внутренним функциям. Аппарат комитета, постоянной комиссии законодательного (представительного) органа осуществляет правовое, организационное, информационное, документационное обеспечение деятельности соответствующего комитета, комиссии, парламентских слушаний, других проводимых мероприятий, готовит и рассылает необходимые для членов комитета (комиссии) материалы, справки, обеспечивает техническую обработку документов. Таким образом, организационная функция может быть как внутренней (подготовка плана мероприятий, проводимых комитетом), так и внешней (рассылка документации приглашенным на слушания лицам). В частности, в ходе проведения парламентских слушаний 25 января 2007г. на тему: «Вопросы совершенствования нормативной правовой базы, направленные на уменьшение административных барьеров и повышение ответственности органов власти за соблюдение законодательства в области недропользования» организационная функция была реализована как внешняя, т.к. вопросы, выносимые на слушания, требовали участия представителей Правительства РФ, Минэкономразвтития России, ТорговоПромышленной Палаты РФ, представителей ведущих нефтяных, газовых, угольных компаний. В данных слушаниях и прогностическая функция была реализована как внешняя, т.к. участники слушаний рекомендовали Правительству РФ «осуществить анализ действующей нормативной базы в сфере недропользования и сопряженного с ней законодательства на предмет выработки предложений по ее гармонизации и совершенствованию». В ходе проведения парламентских слушаний «О законодательном обеспечении производства, реализации, сервиса и эксплуатации авиационной техники нового поколения до 2015 года», проведенных Государственной Думой Федерального собрания РФ 06.10.2003г. (организатор: Комитет Государственной Думы РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям) была реализована прогностическая функция как внутренняя, т.к. анализ и прогнозы развития авиационной техники осуществлялись в целях повышения эффективности законодательного процесса палатами Федерального Собрания РФ (было отмечено, что к 2006 году в Российской Федерации возникнет дефицит проводной мощности авиационного парка. Отечественные авиационные компании не готовы покупать новые российские авиалайнеры из-за отсутствия развитой лизинговой системы и системы 43 послепродажного обслуживания); Государственной Думе РФ для преодоления подобной негативной ситуации было рекомендовано ускорить принятие проектов Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании развития авиации» (в части расширения доли участия иностранных партнеров в уставном капитале авиационных организаций), «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» - по нашему мнению, налицо реализация прогностической функции как внутренней, т.к. рекомендации рассчитаны на долгосрочную перспективу поэтапного регулирования законодательным путем, который в правовом государстве с устойчивым развитием невозможен без предварительного прогноза. Прагматическая функция как внешняя в ходе проведения вышеназванных слушаний проявилась и была реализована в части необходимости обеспечения (для преодоления основных проблем в авиационной промышленности и обновления российского парка гражданской авиации) эффективного рыночного взаимодействия производителей и потребителей авиационной техники, формирования долгосрочного заказа на производство и послепродажное обслуживание современной авиационной техники (с рекомендацией Правительству РФ предусмотреть увеличение объема финансирования Федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 гг. и на период до 2015 года в части устранения несоответствия международным нормам по шуму, экологии и точности навигации). В парламентских слушаниях, проведенных 13.02.2007года на тему: «Проблемы законодательного обеспечения безопасности дорожного движения и повышение эффективности дорожно-транспортной инфраструктуры» контрольная функция, по нашему мнению, выступает внутренней функцией, т.к. по итогам слушаний было рекомендовано Правительству РФ ужесточить контроль за выполнением положений Федеральной целевой программы «О повышении безопасности дорожного движения на 2006-2012 годы»; заслушать в рамках «Правительственного часа» Председателя правительственной комиссии по безопасности дорожного движения. Кроме этой функции, была реализована программно-координационная функция как внешняя, т.к. Генеральной Прокуратуре РФ было предложено осуществить комплекс мероприятий по повышению эффективности надзора за исполнением законодательства в сфере обеспече- 44 ния безопасности дорожного движения. Проведенный анализ позволяет сделать важный вывод об интеграции и тесном взаимодействии всех направлений деятельности парламентариев в ходе проведения слушаний и реализации в ходе отдельно взятых слушаний нескольких функций, позволяющих эффективно и качественно решать вопросы компетенции законодательного (представительного) органа. По роли функций в удовлетворении потребностей, (в данном случае по их значению в реализации вопросов компетенции и полномочий органа) среди внешних и внутренних функций выделяют: главные (основные); второстепенные (вспомогательные). Объективно, что основные функции будут необходимы для решения органом вопросов своей компетенции, а вспомогательные необходимы для реализации и скорейшего осуществления функций главных. Данная классификация является, с одной стороны, наиболее общей - в зависимости от целей, поставленных перед участниками парламентских слушаний, они будут меняться, а с другой – наиболее полно и объемно показывает необходимость и важность существования такой организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа как парламентские слушания – именно они реализуют все основные функции законодательной (представительной) власти в РФ и способствуют развитию парламентаризма в широком, истинном понимании этой юридической категории. (В отличие от, например, «круглых столов» или научнопрактических конференций, которые реализуют только второстепенные функции). Данную посылку можно обосновать тем, что в ходе проведения парламентских слушаний проводится обсуждение проекта между чтениями с целью выработки позиции депутатов для дальнейшего голосования, т.е. для решения вопросов компетенции законодательного органа, в то время как проведение «круглых столов» и научно-практических конференций связано в основном с вопросами общественной - политической и экономической ситуации в стране и в ходе их проведения формируется позиция приглашенных лиц по политическим вопросам. Главной функцией является такая внешняя функция, которая отражает цели создания объекта, способствуя повышению его эффек- 45 тивности. Например, реализация контрольных полномочий парламентом, предусмотренных Конституцией РФ, предполагает проведение в ходе слушаний анализа и оценки деятельности Правительства РФ, других органов государственной власти Российской Федерации. Так, в ходе парламентских слушаний, проведенных 20.02.2007года на тему: «Соответствие нормативного регулирования и практики осуществления Банком России банковского надзора основным положениям федерального законодательства» отмечалось, что несоответствие положений нормативных актов Банка России принципам административного законодательства, наличие в актах формулировок, создающих условия для необоснованно широкой вариантности при вынесении решений создает условия для коррупционных проявлений. По итогам слушаний было рекомендовано осуществить ряд конкретных мер Банку России, Министерству внутренних дел РФ и их структурным подразделениям. Необходимо заметить, что совершенствование парламентских процедур приводит к более существенному и детальному контролю законодательных органов РФ за исполнительными органами, что позитивно отражается на развитии различных сфер жизни государства. С нашей точки зрения, организационная функция как главная функция парламентских слушаний способствует развитию делового и продуктивного, диалога между различными ветвями власти и научнопрактическими кругами для решения вопросов, выносимых на парламентские слушания (реализуется приглашением на слушания представителей политики, науки, практических работников, должностных лиц и т.д.). С другой стороны, коммуникативная функция будет являться, по нашему мнению, второстепенной внешней функцией, т.к. она обеспечивает механизм реализации главной (в частности, способность приглашенных участвовать в диалоге, делать обоснованные выводы, не цепляясь за собственные цели и амбиции), способствует качественному решению в итоге законодательным органом вопросов ведения и полномочий. Основными функциями являются такие внутренние функции, которые создают необходимые условия для реализации вопросов компетенции, и для реализации внешних функций. Например, в ходе проведения парламентских слушаний в Совете Федерации 17 марта 2004года «Законодательное регулирование приграничного сотрудничества: задачи, перспективы, мировой опыт» была реализована основ- 46 ная внутренняя функция, т.к. в ходе их проведения обсуждалось состояние и перспективы развития приграничного сотрудничества субъектов РФ с регионами сопредельных государств; особое внимание обращалось на ключевые вопросы совершенствования федерального законодательства в данной сфере правоотношений. Также был обсужден законопроект «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации». Участники слушаний отмечали, что главным препятствием для реализации мер по дальнейшему развитию приграничного сотрудничества является неудовлетворительное состояние законодательной базы, которая не обеспечивает решение вопросов, касающихся жизнеобеспечения населения и хозяйственной деятельности регионов. Законодательство федерального уровня не только не учитывает всего спектра и специфики приграничного сотрудничества, но и не содержит таких ключевых понятий как «приграничное сотрудничество», «участники приграничного сотрудничества». Заметим, что в данной части проведения слушаний, кроме информационной и аналитической функции, реализуются и главные функции назначения и проведения этих слушаний – инновационная и инструментальная. При этом все перечисленные функции одновременно являются и внешними и внутренними, т.к. по итогам проведения слушаний были приняты рекомендации, содержащие предложения Федеральному Собранию РФ, Правительству Российской Федерации, полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах, органам государственной власти субъектов РФ, региональным ассоциациям экономического взаимодействия, Российской академии наук по дальнейшему расширению многоплановых контактов и превращению приграничного сотрудничества в весомый фактор интеграции России с сопредельными государствами. Таким образом, реализация внутренних и внешних функций парламентских слушаний (представительской, ориентационной, аналитической и т.п.) напрямую зависит от основных принципов деятельности законодательного (представительного) органа - представительства и гласности. По степени необходимости функции делятся на: необходимые (полезные), т.е. позитивные и излишние, т.е. негативные (бесполезные и вредные). Необходимая – внешняя или внутренняя функции, обеспечивающие удовлетворение назначению и целям существования объекта (парламента, законодательного (представительного) органа субъекта). 47 В частности, в ходе проведения парламентских слушаний в Государственной Думе ФС РФ 15.03.2007г. на тему: «Проблемы правового обеспечения энергетической и экологической безопасности стран СНГ Каспийского региона» были реализованы следующие необходимые функции: среди внешних функций в первую очередь следует выделить общественно-политическую, т.к. Каспийский регион в силу его геостратегического положения, политических, экономических, экологических и иных факторов имеет для стран СНГ Каспийского региона большое значение. Еще одной необходимой внешней функцией, по нашему мнению, является коммуникативная, т.к. среди участников слушаний парламентарии государств – членов СНГ Каспийского региона, представители органов исполнительной власти РФ, научных и учебных учреждений, представители субъектов Южного Федерального округа РФ и другие. Среди внутренних функций были реализована в первую очередь представительская и ориентационная функции, т.к. обсуждение такого важного вопроса невозможно без широкого диалога депутатов. Излишняя (негативная) функция – функция, отрицательно влияющая на существование и необходимость объекта; которая может, как приводить к потере объектом своих полезных свойств (отрицательно сказываться на реализации представительным органом вопросов своей компетенции; негативно влиять на деятельность отдельного депутата или группы депутатов), так и не оказывать никакого (ни положительного, ни отрицательного) воздействия на реализацию парламентом собственной компетенции. Например, в ходе проведения парламентских слушаний в октябре 2003г. «Детская инвалидность: необходимость совершенствования законодательства», организованных комитетом Государственной Думы по труду и социальной политике на основе анализа тенденций развития детской инвалидности, была реализована прагматическая функция в части решения следующих первоочередных задач: дальнейшего совершенствования нормативнозаконодательной базы; создания системы полного учета детейинвалидов; проведения мониторинга социально-экономического положения семей, имеющих детей-инвалидов; обеспечение финансовой поддержки субъектов РФ по созданию новых реабилитационных центров для детей-инвалидов; обеспечение детей-инвалидов современными индивидуальными техническими средствами, облегчающими бытовое самообслуживание. 48 В этом случае функцию можно рассматривать как бесполезную (негативную), т.к. только постановка задач в ходе проведения парламентских слушаний явно недостаточна для их реализации без четкого взаимодействия всех ветвей власти как федерального, так и регионального уровней. Итоговое решение парламентских слушаний носят лишь рекомендательный характер и в описываемом случае носят постановочный характер, не устанавливают механизм решения данного вопроса - Правительству РФ «разработать единую государственную систему учета детей-инвалидов, единые критерии установления категории «ребенок-инвалид», Государственной Думе РФ создать рабочую группу по дальнейшей разработке законодательных актов по защите прав и законных интересов детей-инвалидов». Таким образом, ни прагматическая, ни программно-координационная функции не были реализованы. Основной причиной бесполезности (негативности) многих функций организации и проведения парламентских слушаний является, с нашей точки зрения, отсутствие у законодательного (представительного) органа контрольных полномочий, поскольку организация и проведение слушаний не приводит к принятию каких-либо обязательных для исполнения и необходимости последующего контроля за их исполнением. Таким образом, приведенный анализ функций, реализуемых парламентскими слушаниями, позволяет сформулировать следующие выводы: - функции, реализуемые в процессе проведения слушаний, направлены на решение различных задач, важнейшие из которых решение общих вопросов деятельности законодательного (представительного) органа (компетенционных вопросов), а также и подготовка, и проработка решений, принимаемых органом в целом. Система функций, выполняемых парламентскими слушаниями, является объективно сложившейся и отвечает всем требованиям функционального анализа, что дает основание утверждать о необходимости существования подобной организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа. - анализ функций, выполняемых в ходе проведения слушаний, позволяет утверждать, что некоторые функции на практике остаются нереализованными (контрольная и инструментальная - в первую очередь). Представляется, что в целях повышения эффективности дея- 49 тельности парламента и возведения его в реально действующий орган государственной власти, необходимо законодательно оформить контрольные полномочия и создать реальный механизм их действия. Основную роль в этом механизме должны, по нашему мнению, выполнять парламентские слушания, позволяющие выносить на обсуждения любые вопросы социально-политической и экономической обстановки в государстве, даже выходящие за пределы собственных полномочий парламента и наиболее полно выражающие принципы коллективности, профессионализма всех участников слушаний в реализации вопросов компетенции парламента. 5 ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАРЛАМЕНТСКИХ СЛУШАНИЙ Принципы деятельности законодательного (представительного) органа необходимо рассматривать для более четкого анализа парламентских слушаний как одной из организационно-правовой формы работы парламента. Под принципом правовой деятельности в теории права понимается основополагающая идея, концентрирующая в себе интересы и потребности общества и государства, которая выступает как общеобязательное, непререкаемое требование и выполняет функцию общенормативного ориентира.41 Современный российский парламент вобрал в себя многие прогрессивные, существующие в общемировой практике развития парламентаризма прогрессивные принципы построения законодательного органа, такие как: демократизм, профессионализм депутатов, принцип разделения властей, возможность реального контроля за действиями государственных органов иных ветвей власти по реализации требований закона, разграничение полномочий и самостоятельность палат в осуществлении предоставленных функций. Правовые формы деятельности в общенародном государстве// под ред. Горшенева В.М., Харьков, 1985.- с. 20; Правотворчество в СССР, М. с. 84; Аппарат управления социалистического государства // Под ред. Азовкина И.А., М. 1976.- с. 97; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство, М. 1979.- с. 46. 62 50 Система принципов разнообразна и зависит от специфики определенной отрасли права. В зависимости от юридического закрепления и выполняемой функции всю совокупность принципов правовой формы целесообразно подразделять на: конституционные; специальные; организационные. К конституционным принципам относятся: принцип демократизма; принцип разделения властей; принцип законности; принцип федерализма; Объективно, конституционные принципы являются базой для всех конституционно-правовых институтов, в том числе и для парламентских слушаний как формы деятельности представительного органа. Их характеристика будет дана в самом общем виде. Специальные и организационные принципы имеют свою специфику применительно к каждому институту, следовательно, их анализ требует четкого разграничения по формам, методам и функциям деятельности законодательного (представительного) органа как общефедерального, так и регионального уровня. Рассматривая применительно к теме исследования принцип демократизма, необходимо заметить, что без юридического закрепления и существования на практике принципа демократизма невозможна деятельность парламента как представительного органа в Российской Федерации. Данный принцип действует в предоставлении депутатам законодательного органа права реализовывать предоставленные полномочия по участию в подготовке и проведении парламентских слушаний как представителям всего многонационального народа РФ. Именно принцип демократизма является ”реальной гарантией обоснованности и правильности принимаемых представительным органом решений”42. С.В. Поленина подчеркивает наличие прямой зависимости между качеством и эффективностью принимаемых законом и развитием деПиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Вопросы методики подготовки законопроектов// Проблемы законотворчества РФ. Труды 53., М. 1993.- с. 86. 42 51 мократических начал в государстве43. Демократизм в деятельности законодательного (представительного) органа предполагает ”учет и анализ общественного мнения, привлечение к разработке законопроекта и его обсуждению ученых, специалистов, всех заинтересованных лиц”.44 Таким образом, отсутствие у законодательного органа необходимых элементов представительства, с одной стороны, и постоянной, тесной связи с широкими кругами общественности, с другой, приводит к фиктивности существования демократического государства. Следовательно, при проведении парламентских слушаний, в процессе которых происходит взаимодействие всех ветвей государственной власти, научных и практических кругов, создаются предпосылки реального участия населения в решении государственно-важных вопросов, что способствует развитию народовластия. Так, в практике деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации существуют формы взаимодействия различных государственных органов для достижения наиболее оптимального с точки зрения развития государства результата: например, на парламентских слушаниях на тему «Практика проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 2002-2004 годах и перспективы развития избирательного законодательства», проведенных по инициативе Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству 19 октября 2004 года, присутствовали члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ, представители Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий двадцати субъектов РФ, научной общественности, средств массовой информации, в общей сложности более Закон в переходный период: опыт современной России/ Подгот. В.П. Антонова] // Государство и право. -1995. - № 10.- с. 32. 43 Об опыте создания общественных экспертных советов при комитетах областной Думы и общественного совета законотворческих инициатив как форм привлечения общественности к законодательной деятельности. См. Семенец Н. Я. Направления законотворческой деятельности Саратовской областной Думы / Н.Я. Семенец // Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы науч.-практ. конф.( 26-27 нояб. 1997г.). – Саратов, 1998. - с.13. 44 52 двухсот человек. В ходе слушаний были заслушаны доклады участников по вопросам совершенствования избирательного законодательства, проанализирована статистика по результатам выборов, как в органы государственной власти федерального уровня, так и в государственные органы субъектов Российской Федерации; по результатам слушаний были приняты рекомендации, содержащие конкретные предложения по совершенствованию законодательства о выборах, большинство из которых были учтены в деятельности Государственной Думы в период зимней сессии 2005 года. Этот пример показывает значение парламентских слушаний как организационно-правовой формы деятельности законодательных (представительных) органов в развитии принципа демократизма. Важное решение в деятельности законодательного органа имеет закрепленный в ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей, который, определяет основную функцию законодательного органа – принятие законов, регламентирующих наиболее важные и устойчивые общественные отношения. Кроме того, принцип разделения властей предопределяет широкое и конструктивное взаимодействие всех государственных органов в осуществлении единой государственной власти. Этот принцип имеет особое специфическое воздействие на организацию и проведение парламентских слушаний. Законодательный (представительный) орган в своей деятельности широко и конструктивно взаимодействует с государственными органами всех ветвей власти, представители которых имеют присутствовать на всех парламентских слушаниях, в том числе и на закрытых45. Однако в ходе проведения парламентских слушаний представители других ветвей власти участвуют в выработке наиболее целесообразного решения, не нарушая в то же время границы сфер деятельности каждой ветви власти. Следовательно, данный принцип применительно к парламентским слушаниям имеет важное значение в процессе развития системы «сдержек и противовесов», эффективного и конструктивного взаимодействия различных органов государственной власти. п.3 ст.86 Регламента Совета Федерации РФ от 30.01.2002г., в ред. от 02.03.2007г.; п.3 ст.65 Регламента Государственной Думы РФ от 22.01.1998г., в ред от 17.11.2006г.; ст. 62 Регламента Законодательного Собрания (Хасэ) Парламента Республики Адыгея от 19.04.1995г.; ст.91 Регламента Законодательного Собрания Ростовской области от 29.08.2002г. в ред. от 25.02.2004г. 45 53 Принцип законности является универсальным для всей правовой системы Российской Федерации. Именно закону должна подчиняться деятельность любого органа государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений либо их структурных подразделений. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 101) Совет Федерации и Государственная Дума РФ по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. В законодательном (представительном) органе все действия совершаются в определенной правовой форме, установленной соответствующим нормативным актом. На федеральном уровне такими правовыми актами становятся регламенты палат Федерального Собрания РФ. Некоторые субъекты РФ подробно регламентируют порядок проведения парламентских слушаний специализированными нормативно-правовыми актами, посвященными конституционно-правовому статусу законодательного органа. Например, ст. 9 «Депутатские слушания» закона «О Курской областной Думе», п.1 ст. 4 «Формы и организация деятельности Думы» закона «О Саратовской областной Думе», посвящены депутатским слушаниям; ст.16 закона «О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия», ст.7 закона «О Законодательном Собрании Ростовской области» и т.д.46. С другой стороны, все решения законодательного органа, принятые в пределах компетенции и с соблюдением требований формальной определенности обязательны для всех лиц и организаций, кому они адресованы. Из принципа законности вытекает принцип совместного обеспечения Российской Федерацией и ее субъектами соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативноправовых актов субъектов РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п.п. ”а” п.1 ст. 72 Конституции РФ). Принцип федерализма закреплен в гл.2 Конституции РФ и является базовым. Именно этот принцип, по справедливому замечанию М. О Курской областной Думе. Закон Курской области от 08.09.2001г., в ред. от 21.04.2004г.; О Саратовской областной Думе. Закон Саратовской области от 29.03.2001г., в ред. от 31.05.2004г.; О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия. Закон Республики Калмыкия от 29.09.2001г., в ред. от 29.12.2003г.; О Законодательном Собрании Ростовской области. Закон Ростовской области от 29.09.2002г. в ред. от 29.12.2003г. 46 54 И. Байтина, лежит в основе формирования, развития и функционирования действующего российского права47. Данный основной принцип включает в себя несколько факультативных, имеющих собственное проявление относительно предмета исследования. В частности, конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ (ст. 71-73 Конституции РФ), приоритет федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации (ч.1 ст.15, ст.71ст.72, ч.1,2,5ст.76 Конституции РФ), самостоятельность субъектов РФ в сфере собственного правового регулирования (ч.2 ст.5, ст.73, ч.4,6 ст.76 Конституции РФ). Эти принципы предоставляют большие возможности для деятельности представительного органа субъекта РФ, которые в пределах собственных полномочий самостоятельны, в том числе и в определении организационно-правовых форм деятельности собственных представительных органов. В соответствии с Конституцией РФ определение наименования, структуры и порядка деятельности представительного органа субъекта РФ – прерогатива самого органа, реализуя которую, законодательные органы субъектов РФ исходят из функций и полномочий, предоставленных им конституциями (уставами) субъектов РФ. Однако большинство субъектов РФ не используют эту возможность для повышения качества деятельности органа и довольствуются дублированием норм регламентов палат Федерального Собрания РФ, восприняв их модель организации деятельности48. Следовательно, с одной стороны, федеративная модель организации государства обеспечивает преемственность организационно-правовых форм в целях наиболее качественной реализации предметов ведения и полномочий Байтин М. И. Некоторые общетеоретические вопросы в свете регионального законотворчества Российской Федерации / Законотворческая деятельность субъектов РФ: Материалы конференции. Саратов: СГАП.,1998.- с. 29. 48 гл. 4 Регламента Курской областной Думы, утв. Пост. Курской областной Думы от 22.03.2002г., в ред. от 06.02.2003г.; гл. 7 Регламента Законодательного Собрания (Хасэ) Парламента Республики Адыгея, утв. Пост. ЗС РА от 19.04.1995г.; гл. 10 Регламента Законодательного Собрания Ростовской области, утв. Пост. ЗС РО от 20.08.2002г., в ред. от 25.02.2004г.; гл. 8 Регламента Государственной Думы Ставропольского края, утв. Пост. ГД СК от 11.04.1996г., в ред. от 17.01.2002г. 47 55 региональных парламентов, но с другой, в активизации нуждается самостоятельное правовое регулирование проведения парламентских слушаний с учетом всех особенностей субъекта Российской Федерации (национальных, культурных, географических, социальноэкономических и других) как фактора совершенствования деятельности законодательной ветви государственной власти. В целях реализации данного принципа регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрена возможность проведения совместных парламентских слушаний (ч.3 ст.84 Регламента Совета Федерации, утвержденного Постановлением Совета Федерации от 30.01.2002г.); регламенты законодательных (представительных) органов субъектов РФ предусматривают в целях реализации межпарламентских связей проведение парламентских слушаний для оперативного решения политических, социально-экономических, культурных проблем соседних регионов. Применительно к теме исследования актуален принцип обязательности официального опубликования законов, который трансформируется в обязательное опубликование в официальных изданиях законодательного (представительного) органа, а также в средствах массовой информации материалов и рекомендаций парламентских слушаний, кроме слушаний, на которых обсуждались вопросы, отнесенные законом к государственной и иной охраняемой законом тайне и в силу этого объявленных закрытыми. Действие данного принципа обеспечивает информированность населения не только о деятельности представительного органа, но и о перспективах развития внутренней и внешней политики, а также дает возможность существенно повысить правовое и общее знание о многих вопросах общественной и государственной жизни. К специальным принципам относятся: принцип научности; принцип гласности; принцип профессионализма. Из специальных принципов в первую очередь необходимо выделить принцип научности. Р.О. Халфина подчеркивала, что научная обоснованность любой деятельности, в том числе правотворческой, имеет определяющее значение для эффективности правотворческого решения 49. 49 Научные труды советского правотворчества, М. 1981.- с. 37. 56 Ю.А. Тихомиров под принципом научности понимает использование приемов и методов научного анализа, достижений науки и строгое следование объективным критериям оценки50. Для достижения эффективности необходимо научное обоснование, как организации деятельности законодательного органа, так и всех форм реализации его компетенции. Научно обоснованная работа законодательного органа, анализ и учет всех научных идей, концепций и теорий позволяет, в конечном счете, создать предпосылки для плодотворного и качественного воплощения предметов ведения и компетенции в жизнь. Немаловажную роль в реализации на практике данного принципа играют организационно-правовые формы деятельности парламента, в первую очередь парламентские слушания. Именно в ходе слушаний депутаты имеют возможность узнать мнение специалистов, ученых, обладающих фундаментальными знаниями и практическими навыками в той или иной сфере в целях повышения качества работы. Усовершенствование процедуры проведения слушаний позволит существенно повысить уровень деятельности законодательного (представительного) органа. Научная обоснованность законов предполагает тщательное изучение той сферы общественных отношений, которую предполагается урегулировать законодательным актом, практику применения действующих в этой сфере нормативно – правовых актов, перспективы развития сферы общественных отношений, учет факторов, формирующих законодательные решения, широкое привлечение научных работников к разработке и обсуждению решений законодательным органом. Именно научная обоснованность деятельности представительного органа позволяет правильно выбрать и использовать форму и метод правового регулирования, предусматривает механизм реализации того или иного решения и, в конечном счете, обеспечивает четкую и политически верную реализацию органом своей компетенции. Принцип гласности имеет важнейшее значение в деятельности законодательного (представительного) органа, так как он позволяет гражданскому обществу установить своеобразный контроль над деятельностью представительного учреждения. В организации и провеОбщая теория государства и права. Академический курс в 2-х т. // Под ред. профессора М.И. Марченко, т.2, М. 1988.- с.162. 50 57 дении парламентских слушаний принцип гласности означает информирование членов общества не только о принятых рекомендациях, но и о ходе обсуждения вопросов, о мнениях и идеях депутатов, а также заключениях научных работников, экспертов и аналитиков. В соответствии с законодательством вся деятельность парламента носит открытый характер, за исключением решения о проведении закрытых форм работы в интересах сохранения государственной и иной охраняемой законом тайны. Именно существование на практике в деятельности парламентариев принципа гласности повышает ответственность последних за свою деятельность, способствует учету общественного мнения, повышает качество работы парламента. В частности, за период с 2000 по 2003годы участниками парламентских слушаний стали 68,5 тыс. человек. В среднем, ежегодно в парламентских слушаниях принимали участие более 17 тыс. человек (около 200 человек на одно парламентское слушание). При проведении девяти слушаний аудитория составляла более 400 человек, а при проведении двух выездных слушаний присутствовали около 700 приглашенных. В проведении парламентских слушаний активное участие принимали представители законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, ученые и практические работники, представители общественности и средств массовой информации.51 Большое значение в реализации компетенции законодательного органа имеет принцип профессионализма. Данный принцип может быть реализован только при участии и оптимальном взаимодействии в деятельности органа квалифицированных юристов, специалистов в различных сферах общественного бытия и депутатов. В целях реализации данного принципа, по нашему мнению, и созданы такие организационно-правовые формы деятельности органа как семинары, круглые столы, научно-практические конференции и предмет диссертационного исследования - парламентские слушания. Представляется, что решение проблемы профессиональной научной (юридической экономической, социальной, медицинской и т.д.) обоснованности в действиях депутатов является на сегодняшний день наиболее важной. Необходимо стремиться к тому, чтобы каждый депутат чувствовал Информация о практике проведения парламентских слушаний в Государственной Думе РФ третьего созыва (2000- 2003годы)// Аналитический вестник Государственной Думы РФ.- 2004.- № 5. 51 58 себя вполне компетентным на всех этапах деятельности законодательного органа, имел свою профессиональную, основанную на знании, а не на политических амбициях точку зрения по поводу каждого вопроса, входящего в компетенцию законодательного (представительного) органа, аргументировано доводил ее до сведения коллег и иных заинтересованных лиц. Следующая группа принципов парламентских слушаний - организационные принципы. Организационные принципы вытекают из теории организации деятельности органа государства. Они необходимы для реализации компетенции органа в соответствии с существующими правовыми формами. Необходимость определения данной группы принципов вытекает из процессуального (процедурного) порядка работы органов государственной власти, которые в свою очередь позволяют максимально четко и эффективно реализовывать собственные полномочия, в соответствующих правовых формах. Под организационными принципами понимается организация деятельности законодательного органа, процедурный и процессуальный характер реализации им собственной компетенции, а также вопросы взаимодействия структурных подразделений органа. К ним относятся: принцип стабильности правового регулирования деятельности парламента; принцип структурности организации и деятельности палат Федерального Собрания; принцип коллегиальности; принцип свободного обсуждения вопросов; принцип периодичности. Повышению эффективности организации деятельности органа способствует качественно налаженная и урегулированная нормативно-правовыми актами внутриорганизационная работа, которая состоит в организационном и организационно-техническом обеспечении функционирования парламента как единой системы. Значение рассматриваемой группы принципов заключается в том, что они позволяют создать условия для максимального использования всех организационных форм и методов деятельности законодательного органа в соответствии с их назначением, обеспечение соответствия внутриор- 59 ганизационных отношений среди депутатов и иных субъектов требованиям законности и демократии. При характеристике организационных принципов мы будем исходить из следующих методологических положений: 1. Наличие и реализация определенного принципа зависит от конкретной организационной формы деятельности законодательного органа и их взаимосвязи. Например, принцип сессионной деятельности (принцип периодичности) имеет неодинаковую реализацию в следующем: установлен сессионный порядок деятельности законодательного органа в целом (две очередных сессии в год), в рамках которого реализуются все регламентированные организационно-правовые формы деятельности органа. Применительно к парламентским слушаниям этот принцип реализуется по иному: регламентом устанавливаются конкретные дни недели, в которые проводятся очередные слушания с оговоркой о запрете их проведения в период проведения пленарных заседаний. В то же время наблюдается тесная взаимосвязь в реализации организационных принципов: деятельность депутатов в ходе проведения слушаний направлена на подготовку к рассмотрению вопросов, отнесенных к компетенции органа на сессии. 2. Большое значение в правовой форме деятельности законодательного органа имеет соблюдение не только собственно организационных принципов, но и основ технического обеспечения деятельности представительного органа. К их числу относится принцип своевременности информирования депутатов о месте, времени проведения слушаний, обеспечения всеми необходимыми документами и материалами заблаговременно. Например, в соответствии с Регламентом Государственной Думы РФ информация о теме парламентских слушаний, времени и месте их проведения передается средствам массовой информации не позднее, чем за 10 дней до начала слушаний (ст. 63 Регламента Государственной Думы,)52. В Совете Федерации РФ распоряжение о проведении слушаний, включающее информацию о теме, месте проведения, комитете (комиссии), ответственном за их подготовку и проведение издает председатель Совета Федерации РФ или по О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22.01.1998г., в ред. от 17.11.2006г./СЗ РФ.16.02.1998г. № 7. ст.801. 52 60 его поручению первый заместитель председателя Совета Федерации РФ; оно передается в пресс-службу Совета Федерации РФ не позднее, чем за 12 дней до начала слушаний. Лицам, приглашенным на парламентские слушания, заблаговременно рассылаются официальные уведомления (ст.85 Регламента Совета Федерации ФС РФ)53. Реализация данных принципов на практике приводит к более качественной работе представительного органа. 3. Наличие и практическое применение на практике внутриорганизационных принципов деятельности законодательного (представительного) органа обеспечивает в первую очередь координацию структурных подразделений самого органа, а также взаимодействие как палат Федерального Собрания РФ между собой, так и парламента в целом с иными органами государственной власти. Только тесное сотрудничество, основанное на принципах организации деятельности законодательного органа, позволяет наиболее полно реализовать вопросы компетенции, предоставленные ему Конституцией РФ, Конституциями республик в составе РФ, уставами иных субъектов РФ. Немаловажную роль в деятельности представительного органа играет соблюдение принципа стабильности правового регулирования работы парламента. Этот принцип реализуется в первую очередь действием регламентных норм представительного органа, в которых закрепляются процедурные правила реализации вопросов ведения как органов в целом, так и его структурных подразделений (организация и проведение парламентских слушаний, перечень вопросов, выносимых на слушания). Принцип структурности организации и деятельности Федерального Собрания является определяющим в построении деятельности палат Федерального Собрания РФ. Именно структурная организация парламента позволяет четко, своевременно и эффективно реализовывать полномочия представительного органа, т.к. большинство вопросов проходит предварительную подготовку при обсуждении в структурных подразделениях; именно на заключениях и рекомендациях которых основываются итоговые решения палат. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Постановление Совета Федерации ФС РФ от 30.01.2002г., в ред от 02.03.2007г./ СЗ РФ. 18.02.2002г. № 7. ст.635. 53 61 Принцип коллегиальности вытекает из природы парламента, как коллектива людей, представляющего интересы определенной группы населения (всего народа государства, либо определенного субъекта Федерации). Однако, по мнению Безуглова А.А., – «Коллективность» и «Коллегиальность»- понятия не однозначные: «Коллективность» значительно шире понятия «Коллегиальность», оно охватывает совместную деятельность любой по численности и составу группы людей, а применительно к парламенту – любую численность и любой состав группы депутатов. Под «коллегиальностью» следует понимать такую организацию и деятельность определенного коллективного органа, когда в его состав входят в установленном законом порядке определенное число конкретных лиц54. Таким образом, организация и проведение парламентских слушаний основана на принципе коллективности, т.к. численный состав участников не оговаривается в регламентах законодательных органов, как Федерации, так и субъектов РФ. Однако, представляется что, количественные характеристики в проведении парламентских слушаний являются не определяющими, т.е. необходимо выделить и оценить качественные признаки коллегиальности как принципа деятельности. Во-первых, даже деятельность всех 450 депутатов Государственной Думы РФ вне рамок компетенции нижней палаты парламента не будет иметь юридического значения, в то время как инициатива группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек приводит к проведению слушаний Советом Федерации (ст. 84 Регламента Совета Федерации РФ)55. Во-вторых, участие в парламентских слушаниях порождает у депутатов возникновение конкретных прав и обязанностей, что не свойственно группе депутатов, действующих вне организационных форм деятельности представительного органа; именно наличие этих прав и обязанностей, составляющих полномочия и выражающихся в компетенции, позволяет наиболее полно использовать все возможности лиц, входящих в состав коллегии для качественной работы парламента Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России в 3-х томах, Т. 2-й, М. 2002.- с. 413. 55 «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ» Постановление Совета Федерации ФС РФ от 30.01.2002г., в ред. от 02.03.2007г./ СЗ РФ. 18.02.2002г. № 7. ст. 635. 54 62 в целом и его организационно-правовых форм. Коллегиальность предполагает такую работу, когда каждый депутат на основе полученной информации получает возможность принимать участие в деловом обсуждении вопросов, принимать участие в голосовании. 56 С принципом коллегиальности напрямую связан принцип свободного обсуждения вопросов, входящих в повестку дня как законодательного органа его палаты в целом, так и структурных подразделений палаты. Только свободное, основанное на равенстве участников обсуждение, без какого – либо давления со стороны (как органов государственной власти, так и отдельных личностей) позволит парламентариям принять правильное решение, основанное на анализе и учете всех обстоятельств исследуемого вопроса. В целях реализации данного принципа закрепляется право депутатов свободно выражать свою позицию, мнения, настаивать на любых своих убеждениях, не противоречащих правовым и этическим нормам. Принцип периодичности связан с сессионным порядком деятельности законодательного (представительного) органа и в тоже время взаимообусловлен с признаком постоянной деятельности парламента. Конституция РФ закрепляет, что «Федеральное Собрание РФ является постоянным действующим органом» (ч. 1 ст. 99 Конституции РФ). Таким образом, принцип периодичности действует лишь в организации порядка деятельности представительного органа, а точнее, в наличии организационно-правовых форм этой деятельности. Регламенты палат Федерального Собрания РФ и большинства законодательных органов субъектов РФ закрепляют правило о невозможности сочетания в одно время проведения различных организационноправовых форм деятельности. Парламентские слушания не могут проводиться во время заседаний представительного органа иначе как по решению самого органа; для проведения заседаний комитетов и комиссий регламенты устанавливают определенный день недели; взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти осуществляется на специально установленном «Правительственном часе» и т.д. Это позволяет сделать вывод о том, что постоянная деятельность парламента обеспечивается в первую очередь периодичностью исБезуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России в 3-х томах, Т. 2-й, М. 2002.- с. 415. 56 63 пользования всех форм и методов работы в целях наибольшей эффективности его работы. Таким образом, анализ принципов парламентаризма позволяет сделать вывод об их взаимосвязи и прямой взаимообусловленности с принципами деятельности законодательного (представительного) органа во всех возможных и существующих организационно-правовых формах, в частности, в наличии и процедуре назначения и проведения парламентских слушаний. Конечно, перечень представленных принципов не является исчерпывающим, но на наш взгляд наиболее полно раскрывает правовую природу слушаний – важной составляющей в деятельности парламента, в первую очередь, органа представительного. Если рассматривать парламент как орган законотворческий, то можно выделить (с позиции диссертационного исследования) следующие принципы: принцип своевременности законотворческой деятельности, принцип заимствования и переработки накопленного опыта законотворческой работы (принцип преемственности законодательства), принцип практичности (прагматичности) законотворческого решения и др. Керимов Д.А. обращал особое внимание на три основных принципа законодательной деятельности государства: в юридических законах закрепляются такие политические и экономические условия жизни общества, при которых обеспечивается простор для проявления общих и специфических объективных законов, способствующих развитию общества, а также возможность их познания и наиболее целесообразного использования в целях развития общества; закрепление и установление в правовых нормах таких правил поведения, которые на основе правильного использования объективных закономерностей на том или ином конкретном участке общественного развития в максимальной степени способствуют разрешению назревших задач жизни общества; в юридических законах выражается общая воля народа в целях максимально точного, правильного и целесообразного использования объективных закономерностей в интересах всего общества.57 Керимов Д.А. Законодательная деятельность Советского государства: основные принципы и организационные формы / Д.А. Керимов. - М.: Госюриздат, 1955.- с. 5-33. 57 64 Практическая реализация принципов будет наглядно показана в дальнейшем, на конкретных примерах. Таким образом, анализ принципов парламентских слушаний позволяет сформулировать следующие выводы: - принципы парламентских слушаний вытекают из принципов деятельности законодательного (представительного) органа и непосредственно с ними взаимосвязаны; - конституционные принципы действуют при реализации любой, регламентированной законодательством, организационно-правовой формы, в то время как специальные и организационные принципы имеют особенности при проведении парламентских слушаний; - назначение и проведение парламентских слушаний возможно только при совокупном применении всех существующих принципов деятельности законодательного органа, иначе данная организационная форма потеряет возможность называться правовой. Определение понятия, функций и принципов парламентских слушаний позволяет сформулировать ряд основополагающих выводов: 1. Парламентские слушания вполне обоснованно можно считать самостоятельной организационно-правовой формой деятельности законодательного (представительного) органа как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации, которая органично вписывается в систему правовых форм деятельности органа и способствуют реализации законодательным органом вопросов собственной компетенции; 2. Парламентские слушания реализуют функции законодательного (представительного) органа государственной власти, которые составляют четкую систему, вытекающую из задач и функций законодательного (представительного) органа. 3. Принципы деятельности законодательного (представительного) органа действуют в процессе организации и проведения парламентских слушаний и предопределяют их легитимный характер. Таким образом, рассмотрев понятие, принципы и функциональную характеристику парламентских слушаний, мы можем определить их как самостоятельную организационно-правовую форму деятельности законодательного (представительного) органа государственной 65 власти Российской Федерации, заключающуюся в коллективном, основанном на объективных позициях ученых, должностных лиц и практических работников, обсуждении значимых вопросов государственной и общественной жизни государства в целом и отдельных регионов в целях повышения эффективности деятельности законодательного органа и реализации вопросов его компетенции. Основными признаками парламентских слушаний, с нашей точки зрения, являются: профессионализм участников слушаний, коллективный характер обсуждения поставленных на слушания вопросов, реализация в ходе проведения слушаний задач и функций законодательного (представительного) органа, проведение слушаний по вопросам, входящим в компетенцию органа. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Анализ парламентских слушаний как одной из основных организационно-правовых форм деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти как а федеральном так и на региональном уровнях позволяет сделать несколько существенных выводов как теоретического, так и практического содержания. Парламентские слушания должны быть закреплены как одна из основных организационно-правовых форм деятельности законодательных органов государственной власти, необходимо четко определить предмет парламентских слушаний в целях отграничения послед- 66 них от иных форм работы законодательного органа – слушания могут проводиться исключительно по вопросам ведения законодательного органа, закрепленным в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов российской Федерации. Наличие в системе организационно-правовых форм деятельности законодательных (представительных) органов парламентских слушаний предопределено основной целью последних – публичное и всестороннее изучение и обсуждение узких, специальных вопросов, требующих нормативного закрепления. Соответственно, парламентским слушаниям свойственны специфические признаки, отличающие их от иных организационных форм работы, такие как: привлечение широких слоев общественности и научных кругов к участию в обсуждении, публичный характер их проведения, ограничение предмета слушаний компетенцией законодательного органа и государственной значимостью вопросов. выносимых на слушания. Существование парламентских слушаний предопределено необходимостью реализовывать функции законодательных (представительных) органов государственной власти, обусловленные их сущностью, и осуществлять полномочия, предоставленные им Конституцией РФ, законодательными актами субъектов РФ. В свою очередь, самостоятельность парламентских слушаний как одной из организационноправовой формы деятельности законодательного органа конкретно проявляется в их функциях и принципах, на которых осуществляется их организация, подготовка и проведение. Функциональная характеристика парламентских слушаний отличается многообразием видов функций и вариативностью критериев их классификации, к которым можно отнести: цель и назначение функций, область их применения, роль функций в реализации вопросов компетенции органа, приоритетность значения в решении рассматриваемых вопросов и другие. Классификация функций позволяет с большей точностью определить место и значение парламентских слушаний в системе организационноправовых форм, а также проанализировать качество решений, принимаемых органом в целом. С другой стороны, функциональный анализ парламентских слушаний позволяет утверждать, что в целях повышения эффективности деятельности парламента необходимо законодательно оформить реальный механизм действия контрольных полномочий законодательно- 67 го органа. Именно слушания, на которые выносятся любые вопросы социально-политической и экономической обстановки, должны, по нашему мнению, занять основную роль в этом механизме. 68 Список использованных источников 1. Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. М. 2002 г.; 2. Авакьян С.А. Конституция РФ: природа, эволюция, современность / С.А. Авакьян. -М.: Сашко, 2000 3. Авакьян С.А. Федеральное Собрание РФ – Парламент России. М. 2002 г. 4. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т.1. С.139. 5. Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М. 1971.- с. 220. 6. Барабашев Г.В., Старовойтов Н.Г., Шеремет К.Ф. Совет народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М. 1987.- с. 252. 7. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство, М. 1979.- с. 46. 8. Байтин М. И. Некоторые общетеоретические вопросы в свете регионального законотворчества Российской Федерации / Законотворческая деятельность субъектов РФ: Материалы конференции. Саратов: СГАП.,1998.- с. 29. 9. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России в 3-х томах, Т. 2-й, М. 2002.- с. 413. 10. Булаков О.Н. Организационная функция в деятельности Совета Федерации/ О.Н. Булаков // Право и политика. -2003.-№ 9. -с. 59-64. 11. Булаков О.Н. Функции палат парламентов (теория и практика) : [На примере Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации]/ О.Н. Булаков // Представительная власть – XII век: законодательство, комментарии, проблемы. -2003. -№6. – С.2-6. 12. Булаков О.Н. Парламентское право Российской Федерации. Серия «Высшее образование» - Москва: Финансовый контроль, Национальный институт бизнеса. Ростов на Дону. 2004 г. 13. Бутько Л.В., Курдюк П.М. Региональное правотворчество: теория и практика/ под ред. проф. Сальникова, СПб, 1998г., С.48-50. 14. Правотворческая деятельность субъектов РФ: теория, практика, методика/ 69 15. Под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В.Киселева, В.Н. Руденко РАН. 16. Урал.отд-ние; Ин-т философии и права. - Екатеринбург, 2001. - с.43. 17. Правовые формы деятельности в общенародном государстве// под ред. Горшенева В.М., Харьков, 1985.- с. 20; Правотворчество в СССР, М. с. 84; Аппарат управления социалистического государства // Под ред. Азовкина И.А., М. 1976.- с. 97; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство, М. 1979. – с. 46. 18. Гранкин И.В. Парламент России / И.В. Гранкин. – М.: издво гуманитар. Лит ., 2001. – с. 202 19. Григорян. Л. А. Советы – органы власти и народного самоуправления. М.: «Юридическая литература»., 1965.-С.91. 20. Философский энциклопедический словарь/Ред. сост.: Е.Ф. Губский, Г.В. Кораблева, В.А. Лутченко. М.: ИНФРА-М, 2003.- с. 526. 21. Керимов Д.А. Методология права. М., 2000. С.268. 22. Керимов Д.А. Законодательная деятельность Советского государства: основные принципы и организационные формы / Д.А. Керимов. - М.: Госюриздат, 1955.- с. 5-33. 23. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. Ст.IXXIX.- М.,1910 г.- С.9-10. 24. Ковачев Д.А. О соотношении Конституции и Регламента высшего представительного учреждения в социалистическом государстве: В сб. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах/ Д.А. Ковачев; ВНИИ совет. законодательства, Вып.6. М.: Юрид. лит. 1966г. - с.20-21. 25. Козлова Е. И. Представительные органы государственной власти в СССР. – М., 1974. – С.15. 26. Купин В.А. Законодательство республики Адыгея/ В.А. Купин; Отв. ред. Базаров А.И./Науч. ред. Экимов А.И.; Адыг. гос. ун-т.– Майкоп, 1998.- с. 241. 27. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации/ О.Е. Кутафин. - М.: юристъ, 2002. - с.18-19. 28. Ленин В.И. Полное собрание сочинений., т.6, стр.99. 29. Липинский Д.А. Понятие и виды функций юридической ответственности/ Д.А. Липинский// Право и политика.- 2003.- № 10.- с. 11-16. 70 30. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х т. // Под ред. профессора М.И. Марченко, т.2, М. 1988.- с.162. 31. Мирсаев Р.Н. Роль парламентских слушаний в развитии парламентаризма /Р.Н. Мирсаев// Становление парламентаризма в Республике Башкортостан: Проблемы и решения: V респ. Обществ.полит. чтения, посвящ. 9-й годовщине принятия Декларации о гос. суверенитете Респ. Башкортостан. -Уфа, 1999г.- с .33-36. 32. Очерки парламентского права: зарубежный опыт: [Сб. ст.]/ Под ред. Топорнина Б.Н.; РАН, Ин-т гос-ва и права, М., 1993г.-XII 33. Парламентское право России. Учебное пособие под ред. Т.Я. Хабриевой. М. 2002 – с. 154. 34. Парламентское право РФ // под ред. Хабриевой Т.Я., М.2003.- с. 156. 35. Парламентское право РФ // под ред. Хабриевой Т.Я., М.2003.- с. 171. 36. Советский Энциклопедический словарь/Гл. ред. А.М. Прохоров, 4-е изд. М.: Сов. Энциклопедия, 1987.- 1600 с. 37. Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Вопросы методики подготовки законопроектов// Проблемы законотворчества РФ. Труды 53., М. 1993.- с. 86. 38. Семенец Н. Я. Направления законотворческой деятельности Саратовской областной Думы / Н.Я. Семенец // Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы науч.-практ. конф.( 26-27 нояб. 1997г.). – Саратов, 1998. - с.13. 39. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003., С.23-28. 40. Сырых В.М. Теория государства и права: Учеб / В.М. Сырых. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2004.- с. 226. 41. Совет народных депутатов. Конституционные основы организации и деятельности // Под. ред. Шеремет К.Ф., М. 1981.- с. 323 42. Советское государственное строительство и право: курс лекций. Под ред. Керимов Д.А., Кобец Н.Г., Мальцева Г.В., Черноголовкина Н.В. – М.: Мысль, 1982. – С.249. 43. Тугаринов В.П. Философия сознания. М. 1971-. с. 171. 44. Чехарин И. М. Постоянные комиссии местных Советов. М.: «Юрид. лит.», 1975. – С.15. 71 45. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения / В.Е. Чиркин.- М.: Артикул, 1997г. 46. Авакьян С.А. Методы конституционно-правового регулирования и их специфика./ Авакьян С.А/ Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. С.2-6. 47. Гущина И.О. системные связи в праве/ И.О. Гущина// право и политика 2004. № 5-6. 48. Закон в переходный период: опыт современной России/ Подгот. В.П. Антонова] // Государство и право. -1995. - № 10.- с. 32. 49. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» Федеральный Закон от 06.10.1999г., в ред. Федерального Закона от 04.07.2003г., 19.06.2004г. с доп. и измен. от 25.12.2008 N 281-ФЗ 50. Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, утв. Законом СССР от 12.10.1967г., в редакции Закона СССР от 19.04.1979, с изм. и доп. Указом Президиума ВС СССР от 22.06.1987г. Ведомости ВС СССР, 1979, №17, ст. 273; 1987, № 25; ст.335. 51. «О постоянных комиссиях палат и комитетах Верховного Совета РСФСР» Закон РСФСР от 32.11.1991г. 52. «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ» Постановление Совета Федерации ФС РФ от 30.01.2002г., в ред. от 02.03.2007г./ СЗ РФ. 18.02.2002г. № 7. ст. 635. 53. «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998г. с измен. и доп. от 14 января 2011 г. 54. «О депутатских слушаниях в Алтайском краевом законодательном собрании» Закон Алтайского края от 01.11.1995г. с изм. и доп. от 17.11.2007г. 55. «О регламенте Воронежской областной Думы» Закон Воронежской области от 21.07.1997г. с изм. и доп. от 29 апреля 2010 г. 56. «О публичных (депутатских) слушаниях в Волгоградской областной Думе» Закон Волгоградской области от 31.03.1999г. с измен. и доп. от 08.06.2010г. 57. «О Волгоградской областной Думе» Закон Волгоградской областной Думы от 27.04.1999г с и изм. доп. на 22 июня 2001г. 72 58. «О Саратовской областной Думе» Закон Саратовской области от 21.03.2001г., в ред. Законов от 01.03.2002г., 29.12.2003г., 31.08.2004г. с измен. и доп. от 26.06.2006г. 59. О Курской областной Думе. Закон Курской области от 08.09.2001г., в ред. от 21.04.2004г.; 60. О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия. Закон Республики Калмыкия от 29.09.2001г., в ред. от 29.12.2003г. с доп. и изм. от 09.04.2010г. 61. О Законодательном Собрании Ростовской области. Закон Ростовской области от 29.09.2002г. в ред. от 29.12.2003г. 62. «О Государственной Думе Ставропольского края» Закон Ставропольского края от 25.07.2002г., в ред. закона Ставропольского края от 12.02.2004г. с изм. и доп. от 24 декабря 2010г. 63. «О регламенте Народного Собрания республики Дагестан» Постановление Народного Собрания республики Дагестан от 28.09.1995г.с изм. и доп. от 26 апреля 2007г. 64. О Регламенте Государственной Думы Ставропольского края. Постановление Государственной Думы Ставропольского края от 11.04.1996г. в ред. от 17.01.2002г. 65. «О регламенте Курской областной Думы» Постановление Курской областной Думы от 22.03.2001г. в ред. постановлений от 25.05.2001г., 03.11.2001г., 11.04.2002г., 06.02.2003г. с изм. и доп. от 09.09.2010г. 66. О Регламенте Государственного Совета Чувашской Республики. Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 10.09.2002г.