Шашихина Т. * Субъекты административно
advertisement
Т. ШАШИХИНА, соискатель, директор Института Европейского права МГИМО (У) МИД России СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНОГО КРЕДИТОВАНИЯ В РОССИИ Для законодательного обеспечения формирования рынка доступного жилья в России в декабре 2004 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ было принято 27 законов, среди которых ипотека занимает центральное место. Ипотека жилища, ипотечное кредитование рассматриваются государством в качестве механизмов, способных решить задачу огромной социальной важности в масштабах страны – жилищную проблему. На правительственном уровне были приняты национальные проекты, в том числе приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Почти в каждом регионе есть свои законы, другие нормативные акты, программы, концепции, инструкции по данному вопросу. Только законов и постановлений правительства субъектами Российской Федерации о развитии ипотечного жилищного кредитования принято более 300. Проблема правового регулирования залоговых отношений, в частности ипотеки, постоянно привлекает к себе внимание специалистов в России и за рубежом и широко представлена в юридической, экономической литературе. Положение с доступностью граждан приобретения и, тем более, получения жилища с каждым годом не улучшается, а ухудшается. Как следует из заявления Президента РФ на заседании Государственного совета от 27 декабря 2005 г., «национальные проекты (в том числе проект по жилью) – это ускоренное возвращение долгов собственным гражданам»1. Национальные проекты необходимо грамотно реализовать. Данная позиция главы государства вызвана тем, что 30 миллионов семей нуждаются в жилье2. Для удовлетворения всех нуждающихся в жилье очередников при существующих темпах строительства потребуется не один десяток лет. Поскольку существует бедственное положение с жильем, без преувеличения можно отметить, что данная проблема является одной из самых насущных для многих граждан России. Настоятельная необходимость жилищного ипотечного кредитования в России особенно ощутима в настоящее время, когда значительно сократилось государственное бюджетное финансирование на жилищное строительство. Согласно исследованию Министерства экономического развития и торговли, около 15% россиян готовы приобрести жилье с помощью ипотечного кредита, частично погашаемого безвозмездными государственными субсидиями. Однако многие юристы и политики безосновательно считают, что для преодоления разрыва между ценами на жилье и доходами граждан достаточно создать эффективно работающий рынок, в основе которого должно лежать жилищное кредитование. В этом направлении и развивается жилищное ипотечное кредитование в нашей стране. Для того чтобы оно действительно повлияла на улучшение жилищной политики в стране, на основе сравнительного анализа (включая исторический) российского и зарубежного опыта ипотеки жилища сделана попытка внесения предложений о совершенствовании данных отношений в России3. По мнению автора, России необходима система ипотеки жилища, жилищного ипотечного кредитования с комбинацией различных методов и Российская газета. 2005. № 293 (3962). См.: Багданов А. Поможет ли ипотеке государство? // Недвижимость и ипотека. 2005. № 4 (5). С. 54. 3 См.: Ащаулов А.В. Гражданско-правовое регулирование инвестиционной деятельности граждан в жилищном строительстве: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Оренбург, 2005. С. 67. 1 2 финансовых инструментов, различных схем накопления, адресной поддержки ипотеки жилища на основе различных видов субсидирования, совершенствования залоговых правоотношений. Отлаженная система ипотеки жилища содержит в себе огромный потенциал по стимулированию экономической, политической и социальной стабилизации общества. Как и в большинстве стран, и в России ипотека жилища способна стать мощным инструментом экономического развития страны. Вместе с тем опыт других стран в чистом виде перенести в российские условия невозможно, при использовании зарубежного опыта необходим его критический анализ и адаптация к местным условиям. Анализ процесса развития ипотеки жилища в России, обобщение практического опыта применения жилищного ипотечного кредитования свидетельствуют о том, что необходима активизация развития социальной ипотеки жилища поддерживаемая государством. Только тогда она сможет эффективно влиять на разрешение жилищной проблемы и способствовать социально-экономической стабилизации в обществе. Возрождение и развитие социальной направленности ипотеки жилища, решение сугубо конституционных проблем, связанных с обеспечением граждан жильем, возможно через усиление ее взаимосвязи с публично-правовыми институтами. Кроме того, люди должны быть уверены в экономической стабильности, в том, что они смогут погашать ссуды и что государство является гарантом накопленных средств, а законодательство действительно упорядочивает отношения. Ипотечное кредитование отличается от обычного большими сроками и объемами, особенностью формирования банковских активов и пассивов, необходимостью правильной оценки залога, применения специфических инструментов кредитования, определяющих риски и их оценку. Половина ипотечных кредитов выдается на срок 25–30 лет, который предполагает большие изменения в экономике, кредитной и банковской политике, в системе налогообложения и уровне доходов населения, а также покупательной способности денег, стоимости недвижимости. Риски подразделяются на систематические и несистематические. Систематические риски не носят специфического (индивидуального) или местного характера. Несистематические риски свойственны конкретной местной экономике. Большинство ипотечных рисков относится к систематическим рискам. Рисков довольно много, и они могут быть вызваны разными причинами, валютными, например: налоговыми, недополучения прибыли, экономическими, политическими, банковской рисками неликвидности инфляционными, ценных бумаг, (ликвидности), неплатежеспособностью клиента, снижением стоимости недвижимости. Одни из них являются обобщенными рисками (инфляционный, рыночный), другие – пограничными, комплексными, они непосредственно или косвенно влияют друг на друга. Для ипотечного кредитования особенно важны несколько видов рисков, включая риск потерь доходов в результате изменения процентных ставок (риск, смежный риску ликвидности), кредитный риск. Очень большую роль играет риск досрочного платежа, смежный с рисками процентной ставки и ликвидности. Крах кредитных учреждений в США в 1920–1930-е гг., крах ссудно-сберегательных учреждений в 1980-х гг. заставил государственные институты и кредитные учреждения серьезнее подходить к проблемам риска. Поэтому в настоящее время для всех кредитных учреждений характерны серьезные маркетинговые исследования общего рынка капитала, рынка заемных денег, жилищного рынка, а также анализ рисков, их контроль и управление ими, жесткий контроль кредитного портфеля (управление активами и пассивами банка, процентной политикой, и т.д.)4. В связи с усложнением финансовых технологий, распыленностью одной операции по нескольким финансовым субъектам, как это ни Все это – часть общей стратегии и управления, обязательное условие работы любого кредитного учреждения в целях получения определенной доходности по осуществляемым операциям. 4 парадоксально, наряду с разгосударствлением усиливается роль государства и контроль рискованных операций банков. Остановимся на двух основных рисках, характерных для ипотечного кредитования, – риске процентной ставки и кредитном риске. Банковская прибыль (доход кредитора) формируется в основном за счет разницы в процентах по выданным кредитам и привлекаемым источникам (по депозитам, банковским займам, выпускаемым ценным бумагам и др.). Риск процентной ставки – это риск недополучения банками прибыли в будущем в результате изменения процентных ставок, т.е. когда процентная ставка, по которой выдан кредит заемщику, оказывается меньше, чем процентная ставка по привлекаемым банком в настоящее время или в будущем средствам. Ставки могут измениться по самым разным причинам, в частности: в связи с экономической или иной ситуацией, выбором неэффективной банковской политики, неправильных инвестиционных инструментов и технологий. Сбалансированность банковских активов и пассивов и по ставкам, и по времени считается основной сложностью в долгосрочном кредитовании в связи со свободным режимом изъятия средств (или предупредительным – в зависимости от технологий сбережения) по депозитам, а также непредсказуемостью рыночных ставок и другим причинам5. Риск процентной ставки включает не только изменение процентных ставок, но и снижение стоимости выплат по кредиту (понижение реальной стоимости амортизационных фондов по сравнению с номинальными выплатами)6. Риск процентной ставки можно рассматривать как часть риска неликвидности (ликвидности), – это взаимозависимые риски. Риски особенно возрастают при большом потенциале негативной амортизации, при Таким образом, ставки по выданным кредитам-активам являются постоянными, «связанными», притом на очень большие сроки, а пассивы банка остаются слабо привязанными, в основном в связи с их краткосрочностью и свободой изъятия. 6 См.: Ащаулов А.В. Гражданско-правовое регулирование инвестиционной деятельности граждан в жилищном строительстве: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Оренбург, 2005. С. 51. 5 применении рискованных ставок в больших объемах, большой доле объемов с долгосрочными кратковременных кредитами депозитов. или, Таким наоборот, образом, большом даже объеме при замене краткосрочных депозитов среднесрочными риск процентной ставки будет уменьшаться. Необходимо учитывать влияние самой процентной ставки на кредитный риск. Кредитор не может бесконечно поднимать процентную ставку для уменьшения риска, так как она рано или поздно окажется непосильной для заемщика. Кредитор должен правильно выбрать оптимальное соотношение уровня риска, учитывающего все риски с их влиянием друг на друга, и ожидаемого дохода. Сама зависимость между доходом и риском обычно обратно пропорциональная. Разрешение проблемы надежности ипотечных кредитов путем уменьшения процента по этим кредитам за счет снижения процента по депозитам также невозможно, так как в этом случае быстро иссякает сам источник накопления. Здесь должны быть найдены иные пути, включая работу с максимальными ставками по депозитам и минимальными ставками по кредитам, минимизацию всех расходов за счет больших объемов кредитования и количества услуг, создание новых эффективных технологий, объединение этих технологий в целях получения минимальных издержек и максимальных доходов для всех субъектов финансирования. При этом важную роль начинает играть объединение мелких банков. Естественно, процентная ставка по кредиту регулируется рынком (предложением заемных средств и их спросом) и прибылью банка. Однако жесткие кредитные условия могут резко ограничить доступность кредитов и увеличить кредитные риски. Поэтому многие страны применяли и применяют политику регулирования государством финансовой системы (особенно необходимую в отдельные экономические периоды), устанавливали своего рода «потолки» ростовщичества7. В США федеральное правительство избегало прямо устанавливать «потолки» ставки ссудного процента по закладным, однако многие штаты сами устанавливают верхний 7 Кредитный риск – это риск невыполнения заемщиком по каким-либо причинам своих обязательств по кредиту. Вопросы кредитного риска решаются комплексно: это и государственная политика, и политика кредитных учреждений в области первичного взноса. Большая роль принадлежит правильному выбору кредитных технологий и инструментов как составной части андеррайтинга или банковской политики. Существует целый ряд показателей, определяющих надежность (и доступность) кредита. В качестве дополнительной гарантии кредита (к залогу и страхованию) ввиду больших рисков ипотечного кредитования предполагается обязательный крупный первичный взнос заемщика в качестве частичной оплаты недвижимости продавцу. Превышение рыночной цены обеспечения над суммой кредита и определяет степень защищенности ссуды на всех стадиях кредитования, что является важнейшим фактором повышения ликвидности предмета обеспечения, отягощенного залогом. Чем больше взнос или выплаченная часть кредита, тем легче продать этот кредит. Следовательно, риск уменьшается в прямом соответствии с выплатами как по первичному взносу (чем больше взнос, тем меньше риск), так и с выплатами по основной части кредитного долга. Обычный ипотечный кредит для многих западных стран имеет средний показатель заемного капитала (процентное соотношение заемного капитала к стоимости заложенной недвижимости) – примерно 70%. В Германии – 5060%, в США – 75%. Остальные 25–40% стоимости недвижимости – собственные средства заемщика (или доля собственного капитала) в стоимости недвижимости. Таким образом, выдаваемый кредит всегда меньше стоимости недвижимости на сумму первичного взноса, а максимальная сумма кредита обычно определяется исходя из этих показателей. Доходы заемщика также напрямую ограничивают максимальную сумму кредита. В то же время процент по кредиту влияет на сумму кредита, но предел процентной ставки, которая может быть применена кредитором. Установка кредитным институтом ставки выше принятой подпадает под нарушение закона и штрафные санкции. косвенным путем, через максимальную сумму кредитного долга или максимальные выплаты по оплате за кредит, входящие в общую сумму и составляющие обычно большую его часть. В случае рискованных кредитов доля ипотечного обязательства должна быть меньше стоимости недвижимости на 30% и выше, с представлением дополнительных гарантий. Кроме того, все кредиты, составляющие более 85–90% стоимости заложенной недвижимости, обязательно дополнительно страхуются заемщиками (страхование кредитного долга). Существенным условием ипотечного договора, помимо ставки, срока и размера кредита (основные параметры кредита), является сам предмет залога, его стоимость и цена (а также оценка соответствия стоимости цене). Условно доступный кредит определяется как кредит, первоначальные платежи по которому равны платежам по стандартному кредиту с нижней фиксированной ставкой, а выплаты по кредиту не превышают рамочных стандартов в течение всего кредитного срока. В мировой практике существует еще один важный показатель надежности и доступности ипотечного кредита, который выражает отношение стоимости недвижимости к годовому доходу семьи, – коэффициент ОЦД. В целом считается, что рынок жилья и рынок ипотечного кредита могут нормально функционировать, если коэффициент ОЦД не превышает 4,5. Коэффициент, характеризующий отношение стоимости жилья к совокупному семейному годовому доходу в России, астрономически высок из-за искаженной стоимости жилья, которая сильно приближена к западным ценам, а в ряде случаев даже превышает их, и крайне низких доходов граждан. В настоящее время в России данный показатель не выдерживает критики, так как он более чем в десять раз выше средних рыночных показателей. Более точно этот показатель рассчитывается исходя из средней стоимости приобретаемой недвижимости, которая варьирует в пределах 1:10. В еще большей степени, чем сроки кредитования, на доступность кредита влияют российские банковские ставки. В связи со спецификой рыночного развития России для нее должны быть разработаны свои реальные критерии и показатели8. Существуют и другие показатели, определяющие доступность и надежность (стандартов) ипотечного кредита. кредитования В разряд общепринятых включен норм коэффициент, определяющий отношение стоимости обслуживания кредита к доходам (годовые процентные выплаты за кредит к годовому совокупному семейному доходу). В России этот показатель (коэффициент) в два-три раза выше западноевропейского. И если платить только за обслуживание кредита, а основную сумму долга не выплачивать, то и в этом случае никакие рамочные стандарты ипотечного кредитования в России не выдерживают такой нагрузки, особенно в первые годы кредитования. Клиент (заемщик) должен оплачивать только расходы по обслуживанию кредита в размере едва ли не своего дохода или сумму, в несколько раз превышающую средний доход. То же можно сказать и о расходах на юридическое оформление сделки (юридические, риэлторские услуги, регистрация, страхование, оценка и т.д.), которые ложатся на заемщика. Они довольно высоки, а по отношению к средним доходам сверхвысоки9. Выполнение стандартных требований кредиторов относительно доходов заемщика, исходя из коэффициентов кредитоспособности, надежности и доступности (ОЦД), – это элементарная защита кредитора на первом этапе от кредитного риска. Анализ всех коэффициентов доказывает необходимость реальной оценки доходов заемщика, уровня инфляции, а также учета развития или, наоборот, свертывания производства10. Расчеты наглядно показывают, что самостоятельно кредит без субсидирования, продления Например, в расчет стандартного субсидированного кредита обязательно должны быть включены не только общие доходы семьи, но и обязательные среднедушевые расходы, рассчитанные из реального прожиточного минимума. 9 См.: Ащаулов А.В. Гражданско-правовое регулирование инвестиционной деятельности граждан в жилищном строительстве: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Оренбург, 2005. С. 75. 10 В США существовало «правило красной линии» (опасные с точки зрения кредитного риска зоны), в границах которой кредиты не могли выдаваться. Наверное, это можно считать дискриминацией, однако в период нестабильной экономики это – путь естественного ухода кредиторов от рисков. 8 (увеличения) сроков кредитования, применения специальных технологий для основной группы населения существовать не может. Ипотечное кредитование считается рискованным кредитованием, но и просчитать уровень рисков ипотечного кредита в России пока невозможно. Это сверхрисковое инвестирование, что, собственно, и объясняет отсутствие ипотечного кредитования в России. Реализация программы становления и развития ипотечного кредитования только коммерческими структурами в настоящий момент экономически невозможна, и ни одна структура на такое не пойдет. Никто, кроме государства, не возьмется решать самостоятельно данную проблему при существующих экономических показателях (в частности, доходах населения и нестабильности экономического развития страны). Проблема не в том, чтобы выдать кредиты, несмотря на отсутствие необходимого работающего правового поля, кредитных технологий и т.д., а в том, чтобы эти кредиты были возвращены, а стоимость выплат за кредит стала, по крайней мере, адекватной необходимым банковским затратам с учетом минимальной прибыли (для чего также нужны гарантии государства). При этом заемщик и кредитор должны быть ограждены самим государством от манипулирования на всех уровнях ценами, налогами, от сильного воздействия происходящих экономических процессов. Кредитные риски увеличиваются или уменьшаются в зависимости от многих других критериев и показателей. В России складывается ситуация, когда только предпринимательский бизнесом) может класс (хотя воспользоваться часто услугами и с непредсказуемым ипотечного кредита, а государственные и муниципальные служащие, другие группы населения лишены этой возможности. Кроме того, массовая застройка многоэтажными домами (как основной вид российского жилья) будет базовой для развития ипотечного кредитования. Значит, должны вырабатываться технологии, соответствующие условиям российской действительности, проводиться свой, специальный банковский маркетинг, андеррайтинг, а на их основе – разрабатываться специальные стандарты ипотечного кредитования. Необходимо остановиться еще на одном вопросе кредитного риска, в большей степени присущем сегодня России, – риске невозможности кредитора обратить взыскание на залог. Именно поэтому столь популярным сегодня стало на Западе применение новых технологий рефинансирования, дающих возможность продлить сроки кредитования, пересчитать кредит в соответствии с новой стоимостью недвижимости, а следовательно, уменьшить взносы, процентные ставки, т.е. дать возможность заемщику расплатиться с кредитором. Современное российское законодательство нашло некий компромисс. Наряду с судебным порядком обращения взыскания на заложенное имущество допускается внесудебное взыскание – на основании нотариально удостоверенного соглашения между залогодержателем и залогодателем, заключенного после возникновения оснований для обращения взыскания на предмет ипотеки в соответствии со ст. 51 и 55 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)». Имущество, заложенное по договору об ипотеке, на которое по решению суда обращено взыскание, реализуется путем продажи с публичных торгов (ст. 56 Закона). Предусмотрено приобретение залогового имущества залогодержателем для себя или третьих лиц с зачетом в счет покупной цены требований залогодержателя к должнику, обеспеченных ипотекой, путем заключения соглашения об удовлетворении требований залогодержателя (ст. 55) . Однако соглашение не может предусматривать приобретение заложенного имущества залогодержателем, если предметом ипотеки является земельный участок (подп. 2 п. 3 ст. 55). В соответствии со ст. 78 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» обращение взыскания на заложенное жилье не может служить основанием для выселения залогодателя и членов его семьи, если данное жилье у них единственное. В этом случае с залогодателем и членами его семьи заключается договор найма. При обращении взыскания на индивидуальные жилые дома, квартиры в многоэтажных жилых домах проживающие в них собственники и члены их семей могут быть выселены в судебном порядке, если договор об ипотеке был заключен в обеспечение кредита на постройку индивидуального жилого дома или приобретения квартиры в многоквартирном доме, за счет которого залогодатель приобрел жилье, если он и члены его семьи до заключения договора об ипотеке дали обязательство освободить жилье в случае обращения на него взыскания. Несмотря на то что современное законодательство (ГК РФ, ГПК РФ и Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)») предусматривает реализацию недвижимости и выселение заемщика, соответствующая судебная практика отсутствует. Это одна из причин, почему счет на действительно ипотечные кредиты идет на единицы, а банки не предоставляют ипотечные кредиты, заключая с заемщиком кредитный договор11. Проблематичность принудительного исполнения обеспеченных ипотекой обязательств (обращение взыскания на заложенное имущество, выселение заемщика) делает ипотечные кредиты сверхрискованными. Именно поэтому вместо реальной ипотеки наибольшее распространение получили схемы кредитования под названием «продажа жилья в рассрочку» или заключение с заемщиком договора аренды жилого помещения с правом его выкупа в дальнейшем (договор аренды с правом выкупа). Необходимо отметить, что должна быть выработана четкая система взыскания имущества, а также схема внебанковской реализации заложенного заемщиком банку имущества. Планируется, что этим будут заниматься коммерческие структуры, имеющие лицензию Минюста России. Такие организации существуют. Следует отметить еще один момент. Российское законодательство позволяет заемщику выполнять денежные требования кредитора (залогодержателя) только из стоимости заложенного имущества. Сейчас, когда еще не сформировалась реальная стоимость недвижимости в России, это в какой-то степени может защитить заемщика от общих экономических 11 См.: Ащаулов А.В. Указ. соч. С. 78, 79. встрясок. С другой стороны, кредитор может получить удовлетворение по обязательствам заемщика за выданный кредит только исходя из стоимости недвижимого имущества, что препятствует становлению института ипотеки. Обычно падение стоимости недвижимости приводит к росту отказов заемщиков от выплат по кредиту, что еще больше снижает ликвидность недвижимости и приводит к дополнительному снижению цен. Эти вопросы серьезно сдерживают становление кредитного института, требуют более тщательного и осторожного подхода со стороны кредиторов. Когда удовлетворение денежных требований ввиду падения стоимости недвижимости будет проблематичным, возрастает вероятность признания судом недействительности соглашения о внесудебном порядке удовлетворения требований кредитора (п. 5 ст. 55 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)»). Эти положения законодательства, защищающие заемщиков, будут сильно влиять на выдачу ипотечного кредита. Специфические факторы, делающие ипотечное кредитование высокорискованным, создают необходимость создания стабилизирующих противовесов. При этом на первую роль выходит страхование. Ипотечный рынок без страхования существовать не может. Вопрос страхования связан со стоимостью недвижимости, которая, в свою очередь, выходит за рамки одного кредитного института и затрагивает всю кредитно-финансовую схему. Роль страхования – уменьшение кредитного риска, его перераспределение12. Стабильность, эффективность работы всех звеньев финансово-инвестиционной системы являются в определенной степени гарантией существования ипотечных отношений и определяют довольно низкую стоимость реального страхования, соответственно имеющего и достаточно низкие риски. 12 На Западе затраты на страхование применительно к страховому объекту низки. Необходимо отметить, что на Западе страховой рынок в настоящее время сильно реформировался13. Если раньше страховые институты успешно работали со страхованием на ипотечном рынке (и с ценными бумагами), то сейчас в результате трансформации инвестиционных институтов и функций 75% европейских банков занято на рынке страховых услуг, а 37% страховых фондов успешно работают на рынках банковских услуг, в том числе ипотечных. В России в настоящее время в стране страхуется менее 10% от всех принятых на Западе потенциальных рисков. Значительная инфляция не дала хода этому важному институту, так как вся финансовая система перестраивается на работу с краткосрочными активами. А институту страхования, так же как и институту ипотеки, необходимы свои экономические условия и предпосылки. Частное и частное ипотечное кредитование существуют лишь в определенной экономической среде: при инфляции свыше 7% в месяц «умирает» страхование жизни, при инфляции в 10–12% исчезает спрос и на другие страховые услуги14. Социальная значимость недвижимости предопределена тем, что она создает материальные условия обществу и государству для нормального функционирования, а жилая недвижимость, наряду с продуктами питания и одеждой, необходимы человеку для удовлетворения его первоочередных потребностей. Так, Всеобщая декларация прав человека связывает понятие «достойный уровень жизни» с наличием у человека жилища15. Анализ принятых в конце декабря 2004 г. 27 федеральных законов свидетельствует о недостаточном «законодательном обеспечении рынка доступного жилья» для миллионов нуждающихся граждан. Следует отметить См.: Рыжов А.Б. О признании граждан малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в социальном жилье // Жилищное право. 2005. С. 9; Емельянова Т. Государство не может быть шулером. Депутат Г. Хованская: Жилищный кодекс пристегнут к законам о жилье искусственно // Независимая газета. 2005. № 118 (3514). 14 См.: Ащаулов А.В. Указ. соч. С. 81. 15 См.: Всеобщая декларация прав человека. Принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г. Ст. 25 // Справочная правовая система «Гарант». 13 нежелательную для последних тенденцию развития законодательства по ипотеке жилища и жилищному ипотечному кредитованию. По Жилищному кодексу РФ в настоящее время право на социальное жилище (и, естественно, на субсидии потенциальных залогодателей при самостоятельном решении жилищного вопроса) стали иметь только малоимущие. Ранее Жилищный кодекс РСФСР и 46 законов, других нормативных правовых актов (ныне утративших силу, в связи с принятием Жилищного кодекса РФ)16 предусматривали 15 категорий граждан, имеющих право получить жилище или улучшить жилищные условия. По некоторым из них приняты федеральные законы, предусматривающие льготный порядок обеспечения жилыми помещениями17. Однако учителя, другие бюджетники, многодетные семьи и семьи, например, при рождении близнецов, детисироты, находящиеся на воспитании у родственников, и др. утратили право на первоочередное обеспечение жилыми помещениями. Значительно сократился список категорий граждан, которых не могут выселить из служебных и жилых помещений в общежитиях без предоставления другого жилого помещения. Будучи исключенными из числа нуждающихся, перечисленные группы граждан лишаются права и на получение целевых субсидий. Вместо разрешения сложных социальных проблем обеспечения граждан жильем, с помощью законодательства сокращаются обязательства государства перед гражданами, тем самым подрывается доверие граждан к закону и действиям государства. Льготы, привилегии по законодательству 2004 г. получили все, кто участвует в ипотечной программе, кроме тех граждан без жилья, кто больше всего в них нуждался и не признанные таковыми по новому Жилищному кодексу. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 15. 17 Например, Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 25. 16 В заключение кратко изложим выводы. Во-первых, необходимо создание специального Государственного жилищного ипотечного банка под гарантию государства по экономическим и другим рискам. Нахождение определенной части имущества на положении имущества самого банка18 (его собственного имущества) не исключает передачи ему определенных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов19, в отношении которых он будет осуществлять жилищное ипотечное кредитование нуждающихся граждан по поручению и от имени Российской Федерации (ч. 3 ст. 125 ГК РФ), т.е. в качестве ее представителя. При этом должны сохраняться контрольные функции государства за деятельностью указанного банка. При применении банком льготного жилищного ипотечного кредитования за счет своего капитала целесообразно ввести для него благоприятный налоговый режим. Используя смешанный кредит с участием частного капитала и государственного для льготных кредитов, вполне реально закрепление пониженной учетной ставки на кредитные ресурсы Банка России, выделенные на развитие ипотеки жилища, либо ограничение уровней максимальных размеров дивидендов для банка, которому предоставлена лицензия на осуществление ипотечных операций, как это практикуется в США. Уставный капитал кредитной организации в соответствии со ст. 11 Закона о банках составляется из величины вкладов ее участников и определяет минимальный размер имущества, гарантирующего интересы ее кредиторов. 19 Например, по аналогии с «Российским банком развития». В соответствии с Заявлением Правительства РФ № 983п-П13, ЦБ РФ № 01-01/1617 от 5 апреля 2005 г. «О стратегии развития банковского сектора российской федерации на период до 2008 года» «Правительство Российской Федерации и Банк России считают целесообразным участие в капитале кредитных организаций только при одновременном соблюдении следующих условий: деятельность кредитных организаций имеет стратегическое значение для решения задач государственной экономической политики; участие в капитале кредитных организаций обеспечивает оптимальные условия для решения задач государственной экономической политики». Социальное жилищное ипотечное кредитование Ипотечным банком полностью вписывается в изложенные два условия // Вестник Банка России. 2005. № 19. 18 Во-вторых, при отсутствии социального стандарта федерального уровня каждый субъект РФ принимает свои критерии отнесения граждан к категории малоимущих. В основном учитывается доход, приходящий на каждого члена семьи, и стоимость имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. В результате, ввиду сложности определения критериев, возникает много проблем и недоразумений. В федеральном законе необходимо определить категории граждан, в отношении которых государство берет на себя соответствующие обязательства, а также условия и порядок оказания таким гражданам государственной помощи в приобретении жилища или улучшении жилищных условий (порядок и условия субсидирования). Задачей данного закона должно быть обеспечение реализации конституционного права на жилище граждан, не имеющих возможность осуществления его без помощи государства. В-третьих, в основополагающей ст. 5 (п. 2) Жилищного кодекса РФ нет упоминаний Гражданского кодекса РФ. Кроме того, из действующего ГК РФ перенесены целые разделы, например, к предмету Жилищного кодекса отнесен такой основной институт гражданского права, как право собственности. Так, по ст. 30 ЖК РФ «собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему на праве собственности жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами его использования, которые установлены настоящим Кодексом», что противоречит ст. 209 ГК РФ. Все изложенное позволяет сделать вывод о целесообразности приведения Жилищного кодекса РФ в соответствие с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, а не наоборот. В-четвертых, с целью упорядочения отношений по ипотеке жилища и жилищного ипотечного кредитования не обойтись без проведения мониторинга законодательства в этой области, разработки концепции с позиций социальной защиты граждан и приведения в соответствие ипотечных правовых норм Конституции РФ. Для устранения нежелательной тенденции развития законодательства об ипотеке жилища и жилищном ипотечном кредитовании ипотечного, необходимо но и гражданского, законодательства. В частности, Гражданского кодекса РФ, совершенствование жилищного, целесообразно защищающую права не только административного восстановить норму несовершеннолетних, продолжающих жить в неблагополучных семьях и нуждающихся в правовой защите от родителей, не лишенных родительских прав. В-пятых, законодательством на федеральном уровне должны быть восстановлены жилищные права граждан, необоснованно отмененных, хотя бы в виде предоставления субсидий по социальной ипотеке жилища. Нормативное закрепление и применение продуманных средств правового и организационного механизма ипотеки жилища, системы жилищного ипотечного кредитования будет способствовать решению целого комплекса финансовых и социальных проблем для политической и экономической стабилизации в обществе. В-шестых, для нормального функционирования ипотеки жилища, системы жилищного ипотечного кредитования необходима защита рядовых граждан, уменьшение затрат на оплату десятка посреднических дорогостоящих услуг. Перечисленное возможно с помощью разработки и утверждения на уровне Правительства РФ паритетных, справедливых, доступных и действенных для широкого круга лиц типовых кредитного договора, договора ипотеки, договора о долевом строительстве, а также положения о порядке их заключения и исполнения. Договоры не должны содержать указанных выше условий, штрафных санкций за досрочное погашение кредита, предусматривая право залогодателей погасить кредит с помощью аналогичного кредита, взятого в другом банке.