Рабочая группа по вопросу о правах человека и

Рабочая группа по вопросу о правах человека и транснациональных корпорациях и
других предприятиях: Анализ первых двух с половиной лет деятельности
Составлено Conectas, Dejusticia, Justiça Global, 25 ноября 2013
Это неофициальный перевод, осуществленный Ресурсным центром по вопросам бизнеса
и прав человека
Другие официальные переводы:
Документ на английском языке:
http://conectas.org/arquivos/editor/files/6_Dej_Con_JG_WG2years_Nov2013.pdf
Документ на португальском языке:
http://conectas.org/arquivos/editor/files/6_AnaliseDosAnhosdelGT_pt.pdf
Документ на испанском языке:
http://conectas.org/arquivos/editor/files/DejustConectasJG_AnaliseDosAnhosdelGT_nov2013.pdf
Сейчас особенно благоприятное время для анализа деятельности Рабочей группы ООН
по вопросу о предприятиях и правах человека (далее РГ). Резолюция, которая
постановила учреждение РГ, датируется июлем 2011 года.1 Члены РГ начали свою
работу в ноябре 2011 года. Действие первого трехлетнего мандата истекает в июле
2014 года2, после чего Совет по правам человека будет иметь возможность
возобновить резолюцию и избрать новых членов.
ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ
Мы отдаем себе отчет в том, что РГ возложила на себя сложную миссию, полную
особенностей. Другие рабочие группы имеют дело только с определенным типом
нарушения прав человека (например, насильственные исчезновения или произвольные
задержания) или с уязвимой группой (например, люди африканского происхождения или
женщины). РГ, однако, работает над комплексным вопросом, который объединяет
множество различных типов нарушений и жертв, и, впервые в системе защиты прав
человека ООН имеет дело с ролью частных действующих лиц в нарушении прав человека.3
Мы осознаем, что в связи с данной особенностью, РГ решила принять «консультативный и
всеобъемлющий подход с участием широкого круга заинтересованных сторон»4. Тем не
менее, важно подчеркнуть, что РГ является «специальной процедурой» Совета по правам
человека, главного органа ООН по защите прав человека. Также как и другие специальные
механизмы, РГ должна рассматривать индивидуальные жалобы, проводить исследования,
содействовать в техническом сотрудничестве, а также принимать участие в мероприятиях,
направленных на продвижение прав человека в целом.
На наш взгляд, в течение первых двух с половиной лет РГ уделяла приоритетное внимание
некоторым из своих функций в ущерб другим, теряя свое первоначальное предназначение
1
Резолюция, учреждающая мандат: A/HRC/RES/17/4
Продление мандата ожидается во время 26-й сессии Совета по правам человека (10-27 Июля).
3
Организация, подписывающая данный документ внесла свой вклад в консультации по осуществлению
данного мандата. Вклад Conectas:
http://www.ohchr.org/Documents/Issues/TransCorporations/Submissions/AcademiaAndIndependentResearch
ers/DavidBilchitzJuanaKweitelBonitaMeyersfeld.pdf, Вклад Justiça Global’s:
http://www.ohchr.org/Documents/Issues/TransCorporations/Submissions/CivilSociety/JusticaGlobal.pdf
4
См. документ A/HRC/WG/12/3/1, п. 11:
http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Business/Session3/A.HRC.WG.12.3.1_RU.pdf
2
«специального механизма Совета по правам человека». Первостепенное внимание,
уделяемое «наилучшим практикам» и распространению Руководящих принципов5 (далее
РП) приводит к игнорированию главной составляющей вопроса, с которым она призвана
иметь дело: асимметричные
взаимоотношения между жертвами и предприятиями.
Воздерживаясь от принятия подхода, очевидно направленного на защиту жертв, РГ мало
способствует изменению прискорбной ситуации, в которой мы сегодня находимся.
Таким образом, представляется целесообразным проанализировать проделанную работу
Рабочей группы, включив конкретные рекомендации для последующего мандата. Наши
комментарии сосредоточены вокруг пяти основных тем:
1. Отсутствие четкого и общедоступного Плана работы
Одним из недостатков первых двух с половиной лет РГ является отсутствие четкого и
общедоступного плана работы, который предоставил бы организациям возможность
внести свой вклад.6 В своем первом докладе в СПЧ РГ предоставила план работы, который
был сосредоточен на ее стратегии7, направлениях работы и основных критериях8, а не на
вопросах, которыми она будет заниматься в своей будущей деятельности.
Данное описание основных стратегий не может быть принято в качестве плана работы.
Другие специальные докладчики используют свои доклады для анализа охвата конкретной
темы (например, право на здоровье и употребление наркотиков) или одного из
компонентов права, мониторинг которого они должны осуществлять (например, доступ к
медицинским препаратам как часть права на здоровье). В свете данных соображений, они
выдают конкретные рекомендации, направленные на улучшение защиты жертв нарушений
прав человека.9
Подобное поведение ожидалось от РГ. Ожидания были такими, что в своем первом
докладе, Группа огласила бы список тем и вопросов, на которых она сосредоточит
внимание в каждом из последующих докладов, чтобы дать группам гражданского
5
«Руководящие принципы предпринимательской деятельности в аспекте прав человека: Осуществление
рамок Организации Объединенных Наций в отношении защиты, соблюдения и средств правовой
защиты», которые были разработаны Специальным представителем Генерального секретаря по вопросу
о правах человека и транснациональных корпорациях и других предприятиях. Специальный
представитель приложил Руководящие принципы к своему заключительному докладу для Совета по
правам человека (A/HRC/17/31), который также включает в себя введение к Руководящим принципам и
обзор процесса, который поспособствовал их разработке. Совет по правам человека одобрил
Руководящие принципы в своей резолюции 17/4 от 16 июня 2011 г. Доступны по ссылке:
http://www.ohchr.org/Documents/Publications/GuidingPrinciplesBusinessHR_RU.pdf
6
Некоторые организации выразили обеспокоенность по поводу отсутствия информации о проектах,
разработанных Группой (ее целях, ценностях и участвующих организациях). Список доступен по адресу:
http://www.ohchr.org/EN/Issues/Business/Pages/ActivitiesAndEngagement.aspx
7
Стратегии: а) РП как главный ориентир в развивающейся области; б) РП как инструмент повышения
ответственности за жертв; в) поддержание среды, благоприятной для выполнения РП.
8
Направления работы и основные критерии: а) глобальное распространение РП; б) содействие в
осуществлении РП; в) внедрение РП в рамки глобального управления.
9
Ананд Гровер, Специальный докладчик по вопросу о праве человека на здоровье, который также
отчитывается перед Генеральной Ассамблеей и Советом по правам человека, работал над следующими
темами в течение двух своих мандатов: 2013: 1) Право на здоровье во время вооруженных конфликтов;
трудящиеся-мигранты; доступ к медицинским препаратам; 2012: 1) Финансирование здравоохранения;
2) безопасность на рабочем месте; 2011: 1) Репродуктивное и сексуальное здоровье; 2) право на
здоровье и развитие; 3) пожилые люди; 2010: 1) Употребление наркотиков; 2) сексуальная ориентация,
работники индустрии секса и ВИЧ; 2009: 1) Обоснованное согласие; 2) доступ к медицинским
препаратам и интеллектуальная собственность.
общества, занимающимся этим вопросом, возможность подготовить свои дополнения к
процессу оценки.
Предварительный план действий мог бы также включать расширение доступа к
эффективным средствам правовой защиты и обеспечение выполнения РП в
чувствительных отраслях промышленности. РГ, наконец, решила придерживаться
подобной стратегии в своем последнем докладе Генеральной Ассамблее, в котором речь
шла о правах коренных народов. Тем не менее, следующие темы, которые будут
рассмотрены, до сих пор неизвестны широкой публике, что намного усложняет их участие в
процессе.
Рекомендации:
> Механизму следует четко оглашать темы, с которыми он намерен работать
в своих докладах в течение трех лет своего мандата.
> Каждый доклад следует посвящать одной теме, которая бы улучшала
защиту прав человека жертвы.
> Некоторыми из приоритетных тем могут быть: доступ к эффективным
средствам правовой защиты и экстерриториальная юрисдикция.
2. Ограниченное толкование мандата, предоставленного Советом по правам
человека
Мандат РГ является широким. Тем не менее, Группа решила уделить первостепенное
внимание части своих функций в ущерб другим.
РГ уделила первостепенное внимание выявлению наилучших практик и распространению
Руководящих принципов. Это было сделано несмотря на то, что резолюция, которая
учредила ее мандат, наделила Группу полномочиями давать рекомендации, направленные
на улучшение доступа к правосудию для тех, чьи права нарушаются деятельностью
компаний.10
Группа уже отреагировала на данный вопрос, ссылаясь на широту своих обязанностей и
ограниченность ресурсов. Но данный ответ не в полной мере соответствует сути вопроса и
тому факту, что РГ уделила первостепенное внимание именно таким функциям, которые не
ставят под сомнение практику компаний, в ущерб другим функциям, которые могли бы
расширить нормативно-правовую базу и прояснить многие нечеткие моменты.
Рекомендации:
> Механизму следует уделить внимание улучшению защиты жертв. Для того,
чтобы этого достичь, ему следует проанализировать пробелы в нормативных
базах, благодаря которым компании могут проще совершать нарушения.11
10
Резолюция A/HRC/RES/17/4, пункт e): Функции РГ: «продолжать изучать варианты и формулировать
рекомендации на национальном, региональном и международном уровнях для расширения доступа к
эффективным средствам правовой защиты, имеющимся в распоряжении тех, чьи права человека
оказываются затронутыми деятельностью корпораций, в том числе тех, кто находится в зонах
конфликтов»
11
В преамбуле к резолюции о создании мандата утверждается, что «необходимы дальнейшие усилия по
ликвидации пробелов в системе управления на национальном, региональном и международном
> Вопросы пробелов в системе управления, экстерриториальной юрисдикции, а
также доступа к правосудию должны быть приоритетными, так же, как и
ключевые отрасли, например, горнодобывающая промышленность.
3. Недостатки в реагировании на предполагаемые нарушения
В своем первом докладе РГ заявила, что она «не была в состоянии исследовать каждый
отдельный случай нарушения прав человека.» Впоследствии, в ответ на письмо от
Conectas и Amnesty International, которое ставит под сомнение это утверждение12, РГ
изменила свою позицию и заявила, что она будет встречаться с жертвами во время
посещений стран и проанализирует знаковые случаи нарушения прав человека, а также
другие тематические мандаты Совета по правам человека.
Однако РГ недостаточно реагировала на случаи нарушения прав человека. Группа не
проявила должного внимания к потребностям жертв. Свидетельством служит то, что на
странице РГ на веб-сайте УВКПЧ нет опции «индивидуальные жалобы», которая есть на
страницах других специальных механизмов.
В своем втором докладе Совету по правам человека, РГ сообщила о получении
сообщений. Она сообщила, что в 2012 году РГ получила 40 сообщений, подробно
освещающих ситуации, вызывающие беспокойство (25% из которых были связаны с
коренными народами).13 Однако в докладе не уточняется о стандартной принятой Группой
процедуре получения данных сообщений. В докладе также не упоминается, запрашивала
ли РГ информацию от государств или компаний в этих 40 случаях.
Согласно опубликованным докладам с 18-го по 24-е заседаний Совета по правам
человека14, РГ с момента своего создания обработала только 6 запросов15 (запрашивая
информацию от государства в 6 случаях и от компании в одном случае)16. РГ также
недостаточно использовала пресс-релизы как средства выражения озабоченности по
поводу конкретных ситуаций.17
уровнях.»
12
Совместное письмо Conectas и Amnesty International отправлено 13 июля 2012 года. Доступно по
адресу: http://www.business-humanrights.org/media/documents/un-working-group/conectas-and-amnestyintl-ltr-to-un-working-group-13-jul-2012.pdf. Ответ РГ от 30 июля 2013 года, доступный по адресу:
http://www.business-humanrights.org/media/documents/un-working-group/un-working-group-on-businesshuman-rights-response-to-amnesty-conectas-jul-2012.pdf
13
См. п.13, A/HRC/23/32
14
РГ была основана во время 17-й сессии
15
В 2012 году запрос был отправлен в Армению (в отношении Техутского горнодобывающего проекта)
(См. A/HRC/23/51). В 2013 году запросы были отправлены в Суринам (относительно деятельности
IAMGOLD на территориях народа сарамака), Таиланд (относительно уголовных и гражданских
обвинений, выдвинутых против правозащитника, который осудил нарушения прав рабочих мигрантов
со стороны транснациональной корпорации), Белиз (относительно государственных концессий
компании USCapital Energy на добычу нефти без свободного, предварительного и обоснованного
согласия затронутой общины майя), Бразилия (в отношении проникновения и слежки за социальными
движениями компанией) и Колумбия (в отношении сбрасывания осадков дамбы Bajo Anchicayá,
которое затронуло меньшинства африканского происхождения, проживавшие в окрестностях) (См.
A/HRC/24/21).
16
IAMGOLD, относительно ее деятельности в Суринаме
17
РГ сделала официальное заявление по поводу трагической гибели 780 работников Рана-Плаза
(Бангладеш), см.: http://www.business-humanrights.org/media/documents/un-working-group/un-workinggroup-on-business-human-rights-response-to-amnesty-conectas-jul-2012.pdf
Рекомендации:
> Механизму следует принимать и обрабатывать сообщения о нарушениях
прав
человека,
совершаемых
компаниями
адекватным
образом.
Соответственно, он должен извещать о том, что пострадавшее население
может присылать свои жалобы. Механизму следует обнародовать ход
рассмотрения сообщений, как это делают другие специальные механизмы
Совета по правам человека;
> Механизму следует систематически сообщать о количестве полученных
жалоб и мерах, предпринятых для реагирования на них в своем ежегодном
докладе в СПЧ;
> В процессе обработки жалоб, РГ должна использовать самые высокие
стандарты защиты прав человека.
4. Регрессивное применение международных норм в области прав человека
Четыре предыдущих доклада РГ были ограничены процедурными вопросами (например,
стратегия РГ, текущие проекты и т.д.). РГ рассмотрела существенные вопросы более
подробно только после выхода доклада о коренных народах Генеральной Ассамблее в
августе 2013 года. Однако РГ не воспользовалась данной возможностью, чтобы добиться
прогресса в области защиты прав коренных народов, а в некоторых аспектах доклад даже
представляет собой регресс по сравнению с самыми высокими имеющимися
стандартами.18
С одной стороны, РГ игнорирует тот факт, что при определенных обстоятельствах,
международные нормы в области прав человека предполагают, что от коренных народов
будет получено свободное, предварительное и обоснованное согласие. С другой стороны,
РГ утверждает, что свободное, предварительное и обоснованное согласие не означает
единодушного согласия, интерпретация, которая может породить конфликты среди
коренных народов, чье согласие необходимо получить. Наконец, в документе спутаны
понятия консультации и согласия.
Доклад излишне симпатизирует позициям государств и корпораций и больше сосредоточен
на перечислении трудностей, с которыми сталкиваются данные действующие лица в
процессе консультаций, чем выявлению ущерба, причиняемого коренным народам каждый
раз, когда их право на свободное, предварительное и обоснованное согласие и/или
консультацию не соблюдается.
Рекомендации:
> РГ следует придерживаться самых высоких стандартов в области защиты
прав человека в своих докладах.
> РГ следует активно использовать специализированные источники
международных норм в области прав человека в каждом из своих избранных
вопросов, особенно судебную практику участников договоров, областных
судов и тематические доклады специальных докладчиков ООН.
18
Смотрите Dejusticia, Conectas and Justiça Global, «Analysis , Second Report of the Working Group of the UN
on Business and Human Rights to the General Assembly (GA A/68/279 – August 2013)» (Dejusticia, Conectas и
Justiça Global, «Анализ, второй доклад Рабочей группы по вопросу о предприятиях и правах человека
Генеральной Ассамблее (GA A/68/279 - август 2013 года)»), по ссылке:
http://conectas.org/arquivos/editor/files/5_Analisedo2InformedoGTaAG_DeJusticia_FIM.pdf
5. Недостаточные возможности участия жертв
Проще говоря, критическим замечанием, которое суммирует все существующие
комментарии, является то, что РГ не заняла однозначной позиции по отношению к
жертвам нарушений прав человека, что было бы разумно ожидать от нее, учитывая ее
статус - специального механизма основного органа ООН в области прав человека.
Напротив, РГ интерпретировала свою миссию в качестве обязательства консультировать
государства и корпорации о том, как осуществлять Руководящие принципы19.
Такое узкое трактование своей роли сделало мандат РГ довольно предвзятым. Каким
образом РГ может говорить об осуществлении РП, прислушиваясь только к государствам и
компаниям, а не к затрагиваемым общинам и отдельным лицам?
Недостатки процедуры рассмотрения дел и низкий уровень непосредственного участия
жертв в мероприятиях, организованных РГ, являются свидетельством данного подхода.
Данное критическое замечание было высказано правозащитными организациями после
Первого Форума по вопросам предпринимательской деятельности и прав человека (2012
г.)20, а также в контексте регионального форума, состоявшегося в Медельине (2013 г.)21.
Данный подход разобщил РГ и правозащитные группы, что, в свою очередь, привело к
отдалению РГ от жертв и реальных случаев. Свидетельством реагирования РГ на данную
критику является то, что во время своих визитов (Монголия, Гана и США) она уделила
первостепенное внимание диалогу с жертвами. Тем не менее, все мероприятия РГ должны
отражать данный подход, ориентированный на защиту жертв.
Рекомендации:
> РГ должна обеспечить, чтобы жертвы нарушений прав человека,
совершенных
корпорациями,
могли
конкретно
заявлять
о
своих
озабоченностях, особенно во время мероприятий, организованных РГ
(региональных консультаций и Глобального форума). Должен быть создан
фонд для поддержки логистических аспектов участия жертв.
> Доклады механизма СПЧ и Генеральной Ассамблее должны отражать мнение
жертв относительно рассматриваемых вопросов.
ВЫВОДЫ
Механизму следует выработать четкий, прозрачный и последовательный план работы,
направленный на решение конкретных вопросов.
19
В своем ответе на сообщения от ESCR-Net, РГ снова заявляет о своем фокусе на осуществлении, см.:
http://www.conectas.org/arquivos/editor/files/12%2009%20WG%20Letter%20to%20ESCR%20Net.pdf
20
См. письмо, отправленное группой организаций с предложениями и рекомендациями для Форума
2013 (опубликовано 12 апреля 2013 года), http://www.forum-asia.org/?p=16256
21
Смотрите выступление ESCR-Net во время региональных консультаций в Латинской Америке (27
августа 2013 года, Медельин):
http://www.conectas.org/arquivos/editor/files/RedDESC%20Intervenci%C3%B3n%20ONU%20Medellin%2027_
8_13%20%5BSPA%5D.pdf . Смотрите также заявление членов Международной федерации по правам
человека, от июля 2012 года: http://www.fidh.org/IMG/pdf/lima_declaration_hr_business_eng.pdf
Он должен использовать все полномочия, которые были предоставлены согласно его
первоначальному мандату. Учитывая ограниченность ресурсов, РГ следует уделять
первостепенное внимание инициативам, направленным на усиление защиты жертв
нарушений прав человека, совершаемых коммерческими предприятиями.
Механизму следует анализировать сообщения относительно случаев и запрашивать
информацию у государств и компаний. При этом РГ следует использовать самые высокие
имеющиеся стандарты в области прав человека в своей работе.
В заключение, механизму следует переориентировать свои усилия для удовлетворения
потребностей тех, чьи права ущемлены вследствие деятельности предприятий, уделяя
больше значения и пространства защите прав человека вместо распространения лучших
практик.
Богота - Сан-Паулу - Рио-де-Жанейро
25 ноября 2013