Российская дипломатия в Организации Объединенных Наций

Ю. В. Запарий
Российская дипломатия в Организации Объединенных Наций
Отличительными чертами современной международной обстановки является взаимозависимость мира,
масштабность и сложность проблем, с которыми сталкивается мировое сообщество. Именно поэтому одним
из наиболее актуальных вопросов российской дипломатии является проблема координирования
международных отношений и выработки согласованной позиции членами международного сообщества. В
настоящий момент Организация Объединенных Наций (ООН) является универсальной всемирной
организацией, представляющей интересы практически всех государств мира. Наша страна активно
участвует в работе этой организации с момента ее создания.
Россия, а вернее, Советский Союз стоял у истоков создания Организации. Являясь правопреемницей
СССР, Российская Федерация с 1992 г. имеет статус постоянного члена Совета Безопасности. Этот факт
имеет немаловажное значение. На протяжении 1990х гг., когда наша страна переживала острый социальный
и экономический кризис, статус постоянного члена Совета Безопасности был одним из немногих, если не
единственным, оставшимся у Москвы инструментом политического влияния на глобальном уровне.
Участие в ООН дало России дополнительные возможности для отстаивания национальных интересов
страны. С начала 1990х гг. российское руководство взяло курс на сотрудничество с Западом в
международных организациях. Взаимоотношения с ООН стали одним из важных приоритетов во внешней
политике России. Как во внешнеполитической концепции России 1993 г., так и 2000 г. признается значимость
участия РФ в ООН. Сегодняшняя политика нашей страны в Организации определяется двумя
обстоятельствами: статусом России как постоянного члена Совета Безопасности, а также особой ролью ООН
как единственной универсальной всемирной организации.
В начале XXI в. в связи с активизацией участия РФ в «большой восьмерке» и укреплением
международного положения страны, ООН должна была потерять свою «эксклюзивность» для России. Но с
начала нового тысячелетия, в эпоху глобализации, значимость Организации, напротив, лишь возрастает. Это
неоднократно подчеркивалось российскими дипломатами. Несмотря на все проблемы и сложности, которые
испытывала и испытывает Организация, руководство нашей страны считает, что именно ООН должна стать
центром, координирующим усилия стран мира в противодействии новым глобальным угрозам.
Для воплощения в жизнь этого подхода в 2003 г. Россия выступила с инициативой создать «группу
высокого уровня» для выработки стратегии реагирования на новые глобальные угрозы миру. Это
предложение было поддержано единогласно, что стало крупным достижением российской дипломатии. Для
подготовки рекомендаций о коллективных ответах на проблемы современности была создана группа
высокого уровня, в которую от России вошел Е. М. Примаков.
Данная инициатива стала своеобразным ответом на политику, проводимой США по отношению к
ООН. РФ попыталась подчеркнуть важность коллективных усилий в противовес курсу Вашингтона на
односторонний подход к решению важнейших проблем, что особенно отчетливо проявилось во время
проведения военной акции против Ирака.
В докладе группы, опубликованном в декабре 2004 г., подчеркивается необходимость укрепления
центральной координирующей роли ООН в международных отношениях 1. Российская сторона дала
положительную оценку рекомендациям, предложенным группой. Именно в реализации положений доклада
в России видится перспектива повышения эффективности Организации. В большинстве официальных
заявлений МИДа рефреном проходит утверждение о том, что будущий миропорядок должен основываться
на коллективных механизмах решения мировых проблем и соблюдении принципов международного права.
Помимо выработки глобальной стратегии ООН, принципиальную важность для российской дипломатии
имеет вопрос о применении силы в международных отношениях. Россия следует курсу недопущения
расширительного толкования норм, регулирующих осуществление принудительных мер. Именно поэтому
Москва настороженно отнеслась к концепции «ответственности за защиту», предложенной в 2005 г. в
К. Аннаном2. Эта концепция предусматривает применение силы для предотвращения гуманитарных
катастроф. По мнению официальных представителей МИДа, проблема т. н. «мягких угроз» (таких как
распространение опасных заболеваний или голод) не должна регулироваться положениями VII главы
Устава3. Признавая необходимость применения силы в международных отношениях, Российская Федерация
считает, что это должно происходить только при наличии решения Совета Безопасности и тщательном
анализе каждой ситуации4. В целом, российская дипломатия негативно относится к любому антиуставному
1
Документ ООН. A/59/565.
2
Документ ООН. A/59/2005.
3
См. например: О позиции России на 61й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.mid.ru/
4
Лавров С. В. Демократия, международное управление и будущее мироустройство // Россия в глобальной политике. – 2004. – № 6. – С. 18.
применению силы, будь то «гуманитарная интервенция» или реализация концепции «ответственность на
защиту».
В последние годы особое значение для российской дипломатии приобрело сотрудничество с ООН в
сфере антитеррористической деятельности. Неоднократно и президент, и министр иностранных дел РФ
заявляли, что ООН — центральный элемент антитеррористического союза. Россия активно участвует в
разработке международноправовой основы борьбы с терроризмом. Принятая в 2005 г. по инициативе РФ
конвенция по борьбе с актами ядерного терроризма свидетельствует о возрастающем влиянии России в
определении антитеррористической стратегии. При посредничестве России налажено взаимодействие
Антитеррористического комитета ООН с соответствующими структурами СНГ и ШОС.
Наряду с проблемами безопасности не теряет своей актуальности и вопрос о реформировании
Организации и Совета Безопасности. Повышение эффективности ООН заявлено в качестве приоритетного
направления внешней политики России. Российская дипломатия поддержала последние изменения в
структуре ООН: создание Комиссии по миростроительству и Совета по правам человека.
Однако по вопросу реформирования Совета Безопасности Москва занимает осторожную позицию. Россия
никогда не выступала с громкими инициативами в этом вопросе и отвергает возможность радикальных
изменений5.
С начала обсуждения этой проблемы на высоком уровне Россия отвергла возможность радикальных
реформ. Официально главнейшая задача РФ заключается в расширении Совета Безопасности и улучшении
рабочих процедур Совета. По высказыванию главы департамента Международных организаций МИД
А. В. Конузина, «смысл реформы Совета… в повышении его эффективности путем ограниченного
расширения… но и нереформированный Совет Безопасности нисколько не теряет в своей легитимности»6.
В целом российская дипломатия поддерживает идею расширения состава Совета Безопасности. Но ни в
одном официальном документе российские представители не указывали ни точное число стран­кандидатов
на постоянное членство в Совете, ни точные критерии их подбора. Такая сдержанность, повидимому,
обусловлена стремлением России не обострять ситуацию. В разные годы делались заявления о поддержке
кандидатур Японии и Германии, а также Индии и Бразилии. Более определенную позицию занимает РФ по
вопросу о расширении непостоянных членов — здесь Москва согласна на увеличение их количества до
двадцати.
РФ последовательно выступает против любых проектов ограничения права вето. И хотя вето сейчас
применяется лишь в исключительных случаях (с 1992 по 2007 гг. Россия воспользовалась правом вето 4
раза, в то время как США — 13 раз), оно остается и привилегией, и гарантией интересов России 7. По
высказыванию С. Лаврова, тогда еще занимавшего место постоянного представителя РФ в ООН, «наша
страна подходит предельно ответственно к использованию вето и прибегает к нему лишь тогда, когда
вносимые в Совет предложения способны повлечь негативные последствия для поддержания мира» 8. В
Москве не видят никакой проблемы в сохранении права вето, а главной причиной неэффективности Совета
Безопасности считают нежелание мировых лидеров исполнять решения Совета. Именно поэтому в вопросу
реформирования Совета Россия занимает «здравоконсервативную позицию» 9. В Москве согласны на
минимальные изменения, не затрагивающие привилегии постоянных членов.
Неоднозначную позицию занимает Россия и по вопросу о сотрудничестве с ООН в сфере
миротворчества. С одной стороны Россия поддерживает миротворческие усилия Организации, с другой —
наша страна имеет очень скромное, практически символическое присутствие в основных миссиях. Так,
например, в 1997 г. от РФ в миротворческих операциях ООН принимали участие более тысячи человек, а в
2007 г. — около трехсот10. При этом российский контингент — самый немногочисленный из всех,
предоставляемых странами постоянными членами Совета Безопасности. Слабость позиции РФ в этом
вопросе признается в МИДе. В «Обзоре внешней политики Российской Федерации», опубликованном в
марте 2007 г., подчеркивается, что занимаемое нами сегодня 40е место по количеству миротворцев не
соответствуют роли России в современном мире11.
В новом тысячелетии наметился переход России к более прагматическому подходу к миротворческой
деятельности. Активизировалось участие России в материально­техническом обеспечении операций по
поддержанию мира. Российские поставки ООН в 2004 г. составили 14% от общего объема закупок на цели
5
Bourantonis D., Panagiotu R. Russia’s Attitude towards the Reform of the United Nations Security Council, 1990–2000 // Journal of Communist Studies and Transition Politics. – 2004. – V. 20. – No. 4. – P. 84.
6
Конузин А. В. Сильная ООН – основа здоровых международных отношений // Международная жизнь. – 2006 – № 11. – С. 34.
7
Данные приведены по материалам сайта www.globalpolicy.org. http://www.globalpolicy.org/security/peacekpg/data/index.htm.
8
Инструмент многополярного мира. Интервью с С. Лавровым// Дипломат. 1998 – № 5. – С. 39.
9
Гришаева Л. Е. Россия и реформа ООН. Ученые записки Дипломатической академии. – М.,2004. – С. 77.
10
Данные приведены по материалам сайтов www.globalpolicy.org., www. un.org/dpko/.
11
Обзор внешней политики Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.mid.ru/
миротворчества. Наша страна занимает второе место по объему заключенных контрактов в ООН 12. Таким
образом, используя имеющиеся у страны ресурсы, Москва пытается «заработать» на миротворчестве.
В политическом измерении проблемы миротворчества Россия следует давно заданному курсу,
направленному на предотвращение использования миротворческих механизмов вразрез с интересами
страны. Российская дипломатия неоднократно выступала против проведения операций по принуждению к
миру без мандата Совета Безопасности, а также против практики перепоручения региональным военнополитическим структурам или т. н. лидирующим государствам оперативного командования «голубыми
касками».
Россия также попыталась инициировать ряд изменений в структуре управления миротворческими
операциями ООН. В 2005 г. РФ добилась включения в повестку дня предложения о «реанимировании»
Военно­Штабного комитета при Совете Безопасности. Суть этого предложения заключается в том, чтобы
подключить военных профессионалов к анализу различных аспектов миротворческой деятельности. Данная
инициатива, несомненно, направлена на обеспечение дополнительного контроля со стороны Совета
Безопасности над миротворческой деятельностью ООН, а также на повышение уровня военной экспертизы
при планировании операций.
С начала 2000х гг. наметилась тенденция к более активному использованию Россией механизмов ООН
для отстаивания своих позиций и привлечения общественного мнения на свою сторону. Так, например, в
декабре 2005 г. по предложению России Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию «О
недопустимости определенных видов практики, способствующих эскалации современных форм расизма,
расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости»13. В ее тексте выражается
серьезная обеспокоенность ростом влияния экстремистских движений, которые занимаются
распространением идеологии фашизма и расового превосходства. По мнению постоянного представителя
РФ при ООН В. Чуркина, особенно важно, что «резолюция однозначно осуждает прославление нацистского
движения и бывших членов «Ваффен­СС», в том числе путем возведения в их честь памятников и
мемориалов, а также проведения публичных демонстраций их бывших членов»14. Очевидно, что принятие
этой резолюции представляет собой попытку Москвы привлечь внимание к ситуации в странах Балтии и
заставить международное сообщество, прежде всего Европейский союз, осудить попытки «обелить
фашизм».
Российская дипломатия последовательно отстаивает позицию по вопросу статуса Косово, ядерных
программ Ирана и Северной Кореи, зачастую выступая против предложений США и других членов Совета
Безопасности. Можно констатировать, что Россия пытается проводить в ООН взвешенную политику.
Очевидно, что Россия, заявляя о своей приверженности многосторонним механизмам, стремится
подчеркнуть свое неприятие политики односторонних мер, проводимых Соединенными Штатами Америки.
Может показаться, что курс, проводимый Россией, лишен изъянов. С целями, заявленными Москвой,
трудно не согласиться, но очевидно, что их реализации будут препятствовать ряд факторов. Первый из них
— политический. У России нет достаточных ресурсов и политического влияния для того, чтобы добиться
быстрого и эффективного восстановления коллективных механизмов ООН. Налицо диспропорция между
«претензиями» России и ее реальными возможностями.
Так, например, взнос Российской Федерации в фонд миротворческой деятельности ООН в 2006 г.
составил 1% от общих расходов, в то время как участие других постоянных членов Совета Безопасности
было гораздо существеннее. Взносы же США в данный фонд равны 26%, Великобритании и Франции —
7%15. Доля российского участия в регулярном бюджете ООН также незначительна и равна 1,2%, при этом
доля Республики Корея — 2,17%, США — 22,2%, Великобритании — 6,642%16.
За годы, прошедшие с момента окончания «холодной войны», Россия растеряла остатки «друзей» и не
приобрела серьезных сторонников. У Москвы нет влиятельных союзников среди постоянных членов Совета
Безопасности и в Генеральной Ассамблее.
Вторая проблема — идеологическая, нормативная. Жестко отстаивая неизменность Совета Безопасности
и сохранение права вето, необходимость коллективных, согласованных действий, Россия фактически
возвращается к модели мирорегулирования на основе согласия великих держав, т. е. проповедует новое
издание концепции «четырех полицейских» Ф. Рузвельта.
Подводя итог, можно сказать, что в настоящий момент основной задачей российской дипломатии в ООН
является сокращение разрыва между «статусом» и реальным участием в деятельности ООН. Проводя
политику противодействия односторонним акциям США, России очень важно при этом оставаться в рамках
12
Иванов И. Россия в современном мире. Ответы на вызовы XXI в. – М.,2004. –С. 274.
13
Документ ООН. A/RES/60/43.
14
Интервью Постоянного представителя РФ при ООН В. И. Чуркина российским и зарубежным СМИ по основным итогам работы России в ООН в 2006 г. Интернет ресурс http://www.mid.ru/nsdmo.nsf/inrosoon
15
Данные приведены по материалам сайта http://www.globalpolicy.org/finance/tables/index.htm
16
Документ ООН. ST/ADM/SER.B/668. – P. 5–6.
«конструктивной критики», не срываться на обвинения и не переходить к открытой конфронтации. России
необходимо поддерживать свой имидж как страны, способной к диалогу.