Тема 5. Бюджет и бюджетная система
advertisement
МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Тема 5. Бюджет и бюджетная система Тема 5. Бюджет и бюджетная система ........................................................................................1 5.1.Общая характеристика бюджета ........................................................................................1 5.1.1. Сущность государственного бюджета, его функции ...............................................1 5.1.2. Структура государственного бюджета. Доходы и расходы бюджета ....................5 5.1.3. Бюджетная классификация .......................................................................................15 5.1.4. Бюджетный дефицит .................................................................................................16 5.2.Бюджетный процесс ..........................................................................................................21 5.2.1. Бюджетный процесс ..................................................................................................21 5.2.2. Составление проектов бюджетов .............................................................................26 5.2.3. Рассмотрение и утверждение бюджета ...................................................................30 5.2.4. Исполнение бюджета ................................................................................................35 5.2.5. Государственный и муниципальный контроль ......................................................41 5.3.Бюджетная система, межбюджетные отношения ..........................................................45 5.3.1. Бюджетное устройство и бюджетная система страны. Модели построения бюджетной системы в федеративных и унитарных государствах .................................46 5.3.2. Бюджетный федерализм ...........................................................................................60 5.1.Общая характеристика бюджета Сущность государственного бюджета, его функции. Структура государственного бюджета. Доходы и расходы бюджета. Бюджетная классификация. Бюджетный дефицит. 5.1.1. Сущность государственного бюджета, его функции Брайчева Т.В. Финансы: Электронное учебное пособие для дистанционного обучения – СПб.: ИУЭ, 2005. История финансов свидетельствует, что бюджет не является институтом, присущим государству на всех стадиях его развития. Долгое время государство не имело бюджета. “Бюджет появляется не тогда, когда государство производит расходы и добывает необходимые для этого средства, а когда оно в свою финансовую деятельность вводит плановое начало – составляет смету доходов и расходов на определенный период.”1 В переводе с английского бюджет означает мешок. Когда палата общин в Англии в XVI – XVII в.в. утверждала субсидию королю, то перед окончанием заседания канцлер казначейства (министр финансов) открывал портфель, в котором хранилась бумага с соответствующим законопроектом. Это называлось открытием бюджета, позже название портфеля перенесено на сам документ. С МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE конца XVII в. бюджетом стал называться и тот документ, который заключал в себе утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства. “Бюджет в его современных формах не восходит далее первых десятилетий XIX в.” [Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы. СПб. C .5] Роль бюджета в развитии национальной экономики неоднозначна в различные периоды истории, при этом достаточно четко выделяются два этапа. В эпоху классического капитализма государство не вмешивалось активно в хозяйственную деятельность. Примечательно, что в ведущих западных странах через государственный бюджет перераспределялось от 9 до 19% национального дохода. Во второй половине XX в. бюджет превратился в мощный регулятор макроэкономики. Об этом свидетельствует тот факт, что через бюджет ныне перераспределяется в западных государствах от 1/3 до ½ ВНП. Уровень налогов и государственных расходов позволяет бюджету играть ведущую роль в обеспечении экономического роста и занятости работников. Содержание бюджета как экономической категории сводится к тому, что государственный бюджет выражает денежные отношения, связанные с образованием и использованием централизованного фонда денежных ресурсов страны. “Будучи экономической формой существования реальных отношений, выполняя специфическое общественное назначение – по удовлетворению потребностей общества и его государственнотерриториальных структур, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории. Эта категория имеет особенности, отличающие ее от других сфер и звеньев отношений.” [Родионова В.М. Финансы, - М.: Финансы и статистика, 1994. C.252] К числу особенностей относятся следующие: 1. государственный бюджет – центральное звено финансовой системы и является особой экономической формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода в руках государства и ее использованием с целью удовлетворения потребностей общества и отдельных его государственно-территориальных формирований; 2. с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода, реже – национального богатства между отраслями народного хозяйства, территориями страны, сферами общественной деятельности; 3. пропорции бюджетного перераспределения стоимости в большей мере, чем у других звеньев финансов, определяются потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE стоящими перед обществом на каждом историческом этапе его развития; 4. область бюджетного распределения занимает центральное место в составе государственных финансов, так как обусловлена ключевым положением бюджета по сравнению с другими звеньями. Бюджет является важным рычагом воздействия на ход общественного воспроизводства и стимулирования экономического роста. Путем изменения уровня государственных расходов и налогообложения правительства могут регулировать объем совокупного спроса (величину потребительских и инвестиционных расходов), а тем самым влиять на краткосрочные колебания экономической конъюнктуры. В связи с этим различают экспансивную (расширительную) и рестриктивную (ограничительную) бюджетную политику. Первая из них выражается в увеличении государственных расходов и снижении уровня налогообложения, что позволяет легче преодолевать экономические кризисы и ускорять экономический рост. Вторая означает уменьшение расходов и повышение налогов, что помогает ослабить инфляцию и нормализовать хозяйственную конъюнктуру. Сущность государственного бюджета реализуется через его функции: мобилизацию денежных средств в руках государства, их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей, а также контроль за своевременностью и полнотой поступления финансовых ресурсов в распоряжение государства, эффективностью их использования. Функции государственного бюджета объективны, как объективна и сама эта категория. Но проявление присущих бюджету свойств, его использование в качестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит свое отражение в создаваемом государством бюджетном механизме. Бюджетный механизм используется для проведения крупных структурных сдвигов: в интересах более быстрого развития наукоемких производств, прогрессивных научно-технических перемен в национальном хозяйстве, подъема отстающих в экономическом отношении регионов. Использование бюджетного механизма для регулирования экономики осуществляется посредством маневрирования поступающими в распоряжение государства денежными средствами. Маневрирование возможно потому, что в бюджете отсутствует принцип закрепления доходов за конкретными видами и направлениями расходов, в связи с чем средства, поступающие в распоряжение государства, обезличиваются и могут быть МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE использованы по любому направлению. Маневрирование бюджетными средствами позволяет целенаправленно влиять на темпы и пропорции развития общественного производства. Бюджетный механизм является активным инструментом реализации бюджетной политики государства. Судить о ней можно по статьям бюджетных доходов и расходов, отражающим источники формирования и направления использования бюджетного фонда страны. В процессе функционирования бюджетные отношения получают соответствующее им материально-вещественное воплощение; они материализуются в бюджетном фонде страны, имеющем сложную организационную структуру. Конкретная величина бюджетного фонда зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на предприятиях, в учреждениях, организациях; масштабов намечаемых структурных сдвигов в пропорциях народного хозяйства и т.п. В составе бюджетного фонда создаются резервы, функционирующие в специфических формах. Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет также понятие государственного бюджета. Существенный признак бюджета – его плановость. Бюджет – это план государственного хозяйства на предстоящий период. Вотирование бюджета и разграничение функций между законодательной и исполнительной властью придало бюджету характер политического документа. Это план управления на будущий период, программа управления, предложенная исполнительной властью на одобрение парламента. В России порядок составления государственной росписи, или “сметы доходов и расходов” ведет свое начало с 1863г. Роспись относится к бюджету, как часть к общему. Роспись есть только приложение бюджетного закона к данному конкретному случаю. Бюджет определяет общие нормы составления и утверждения финансового плана, а роспись представляет собою финансовый план на данный период. Бюджет – план, но не основной финансовый план государства, каковым его считают многие экономисты. Основной финансовый план государства – сводный финансовый баланс, который отражает всю совокупность финансовых ресурсов, мобилизуемых в стране, а также направления их расходования. Бюджетные же ресурсы находят отражение в сводном финансовом балансе как его часть, централизуемая органами власти. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Итак, мы рассмотрели понятие “государственный бюджет” с точки зрения бюджета как: 1) экономическую категорию, 2) план, 3) фонд. Функционирование государственного бюджета происходит посредством существования особых экономических форм – доходов и расходов, выражающих последовательные этапы перераспределения стоимости общественного продукта, концентрируемой в руках государства. Доходы и расходы – это объективно обусловленные категории, каждая из которых имеет специфичное общественное значение: доходы служат финансовой базой деятельности государства, расходы – удовлетворению общегосударственных потребностей. 5.1.2. Структура государственного бюджета. Доходы и расходы бюджета Финансы: учеб./под ред. В.В. Ковалева. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005, с.197-207 (с сокр.) Под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. Как уже отмечалось, в рамках бюджетной классификации доходы группируются по источникам и способам их получения. Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также безвозмездных перечислений. В доходы бюджета текущего года зачисляется остаток средств на конец предыдущего года. К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством федеральные, региональные налоги и сборы субъектов РФ и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. В доходах соответствующего бюджета полностью учитывается также размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет… Следующий вид доходов бюджетов — неналоговые доходы, к которым относятся: доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления; средства, полученные в результате применения мер гражданскоправовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; иные неналоговые доходы. Особое место в системе неналоговых доходов бюджетов занимают доходы от использования и продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности…. В доходах от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на первом месте стоят средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное пользование. Особое место в системе отношений пользования в мировой практике занимает концессия. Концессия — договор на сдачу в эксплуатацию на определенных условиях недр и участков земли, предприятий и других хозяйственных объектов, принадлежащих государству или муниципалитетам. В этом случае государство (муниципалитет) не теряет право собственности на объект аренды; концессионер выступает лишь как арендатор. В 2000 г. вышел Указ Президента РФ «О разрешении привлечения инвестиций на правах концессий», что должно стимулировать этот процесс. Наиболее привлекательными для иностранных инвесторов могут стать договоры о предоставлении концессий на развитие минерально-сырьевой базы, строительство крупных транспортных объектов; на развитие туристического комплекса в ряде регионов России; на создание инфраструктуры коммунально-бытового обслуживания, газо- и энергоснабжения населения. В ряду неналоговых доходов бюджетов особое место занимают доходы, связанные с обращением бюджетных средств в различных сегментах финансового рынка: средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог или в доверительное управление; средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и ссуд, в том числе средства, получаемые от продажи имущества и другого обеспечения, переданного получателями бюджетных кредитов и ссуд, и государственных или муниципальных гарантий соответствующим органам исполнительной власти в качестве обеспечения обязательств; плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах; доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям; часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей. В системе неналоговых доходов прописаны также финансовая помощь, безвозмездные перечисления, штрафы и иные суммы принудительного изъятия. Под финансовой помощью от бюджетов другого уровня бюджетной системы понимаются поступления в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств. Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии — бюдукетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. К безвозмездным перечислениям относятся: (а) безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств; (б) безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве, передачей МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, произошедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенными им. Штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено законодательством РФ. Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством РФ по решениям судов. В федеральном бюджете Российской Федерации 2001 г. налоговые доходы составляют 93,7%, что свидетельствует о том, что потенциал неналоговых доходов еще не исчерпан. По порядку и условиям зачисления в составе доходов бюджетов выделяют собственные и регулирующие доходы бюджетов. Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные законодательством РФ на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. К собственным доходам бюджетов относятся: (а) налоговые доходы, закрепленные законодательством РФ за соответствующими бюджетами и бюджетами государственных внебюджетных фондов; (б) неналоговые доходы в перечне, представленном выше; (в) иные неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления. Финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда. К регулирующим доходам бюджетов относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня. Расходы бюджета — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Формирование расходов бюджетов всех уровней базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE В зависимости от экономического содержания расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие. Капитальные расходы бюджетов, предназначенные для обеспечения инновационной и инвестиционной деятельности, включают: (а) расходы на инвестиции в действующие или вновь создаваемые структуры в соответствии с утвержденной инвестиционной программой; (б) средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам; (в) расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством; (г) расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; (д) другие расходы бюджета, вошедшие в капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ. В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Текущие расходы бюджетов предназначены для обеспечения текущего функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений, а также оказания государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций. В эту категорию входят и другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы. В расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ предусматривается создание резервных фондов (а) органов исполнительной власти и (б) органов местного самоуправления. Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийновосстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году, а порядок их расходования устанавливается нормативными правовыми актами Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления. Федеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривается создание резервного фонда Президента Российской Федерации в размере не более одного процента утвержденных расходов федерального бюджета. Средства этого фонда расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента РФ, на основании письменного его распоряжения. Расходование средств фонда на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ не допускается. С появлением новых видов расходов бюджетов их финансирование может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в соответствующий бюджет. При определении источников их финансирования исключается увеличение дефицитов бюджетов. Формы расходов бюджетов. Предоставление бюджетных средств осуществляется в формах: ассигнований на содержание бюджетных учреждений; средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам; трансфертов населению, включающих в себя ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов, правовыми актами представительных органов местного самоуправления; ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов; бюджетных кредитов юридическим лицам (включая налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и других обязательств); субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам; инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам; кредитов иностранным государствам; средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий. Бюджетный кредит представляет собой форму финансирования бюджетных расходов, предусматривающую предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах. Бюджетная ссуда — это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Трансферты населению — это бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов, правовыми актами органов местного самоуправления. Предоставление субсидий и субвенций юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпринимателям допускается из бюджетов всех уровней в случаях, предусмотренных целевыми программами и законами соответствующих уровней, на условиях и в порядке, которые особо определены законом (правовым актом) о бюджете соответствующего уровня на очередной финансовый год. В случае нецелевого использования средств они подлежат возврату в соответствующий бюджет. Расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную целевую программу, региональную целевую программу либо в соответствии с решением органа исполнительной власти Российской Федерации, ее субъекта или органа местного самоуправления. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ. Оформление доли участия в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, ее субъекту или муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством РФ. Бюджетные инвестиции юридическим лицам включаются в проект бюджета только при наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, а также при наличии проекта договора между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и указанным юридическим лицом об участии Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE в собственности объекта инвестиций. Отсутствие оформленных в установленном порядке договоров служит основанием для блокировки предусмотренных на соответствующие бюджетные инвестиции расходов. Созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственного и непроизводственного назначения в эквивалентной части уставных (складочных) капиталов и имущества передаются в управление соответствующим органам управления государственным или муниципальным имуществом. Оказание из федерального бюджета финансовой помощи бюджетам субъектов РФ может быть осуществлено в форме предоставления: (а) дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ; (б) субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов; (в) бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ. В отдельных случаях финансирование расходов из бюджетных средств может осуществляться при исполнении получателем бюджетных средств обязательных условий, предусмотренных законом (решением) о бюджете. Если условия не выполняются, министр финансов РФ, руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления обязаны осуществить блокировку расходов до. выполнения указанных условий. Направление расходов различных бюджетных уровней жестко регламентировано. Так, исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов общенационального уровня: (а) обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год; (б) функционирование федеральной судебной системы; (в) осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы РФ в международные организации, другие расходы в области международного сотрудничества, определяемые при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год); (г) национальная оборона и МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности; (д) фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; (е) государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта; (ж) государственная поддержка атомной энергетики; (з) ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; (и) исследование и использование космического пространства; содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти РФ; формирование федеральной собственности; (к) обслуживание и погашение государственного долга РФ; (л) компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством РФ за счет средств федерального бюджета; (м) пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва; (н) финансовая поддержка субъектов РФ; (о) прочие расходы. Исключительно из бюджетов субъектов РФ финансируются функциональные виды расходов, связанные с осуществлением их полномочий: (а) обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ; (б) обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ; (в) обеспечение реализации региональных целевых программ; формирование государственной собственности субъектов РФ; (г) осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ; (д) содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ; (е) оказание финансовой помощи местным бюджетам; обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень; (ж) компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов. Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов: (а) содержание органов местного самоуправления; (б) формирование муниципальной собственности и управление ею; (в) организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; (г) содержание МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE муниципальных органов охраны общественного порядка; (д) организация, содержание и развитие муниципального жилищнокоммунального хозяйства; (е) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; (ж) благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; (з) организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных); (и) содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов; (к) организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; (л) охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований; (м) реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; (и) обслуживание и погашение муниципального долга; целевое дотирование населения; содержание муниципальных архивов. Совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов: (а) государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена; (б) обеспечение правоохранительной деятельности; (в) научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектноизыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс; (г) обеспечение социальной защиты населения; (д) обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности; (е) обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба; (ж) развитие рыночной инфраструктуры; (з) обеспечение деятельности средств массовой информации; финансовая, помощь другим бюджетам; (и) прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Распределение и закрепление расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы производится по согласованию органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и утверждаются соответствующими законами о бюджетах, либо по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE 5.1.3. Бюджетная классификация Финансы: учеб./под ред. В.В. Ковалева. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005, с.195-197 Важнейшей составляющей устройства бюджетной системы является бюджетная классификация, представляющая собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования их дефицитов, составления и исполнения бюджетов и обеспечения сопоставимости их характеристик. Ввиду исключительной сложности бюджета как экономической категории используются различные виды классификации. Классификация доходов бюджетов РФ является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и основывается на законодательных актах РФ, определяющих источники их формирования. Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения. Функциональная классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти РФ и ее субъектов, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти. Первым уровнем функциональной классификации расходов бюджетов РФ являются разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства. Ко второму уровню относятся подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов. К третьему уровню относится классификация целевых статей расходов федерального бюджета, отражающая их финансирование по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов РФ. На четвертом уровне классификации детализируются направления финансирования расходов бюджета по целевым статьям. Экономическая классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию. Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов РФ является группировкой заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, Ведомственная классификация расходов федерального бюджета представляет собой группировку расходов, отражающую распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств бюджета; их перечень утверждается федеральным законом. Расходы федерального бюджета по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ, группам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации расходов бюджетов РФ утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов представляет собой группировку расходов бюджетов соответствующего уровня и отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации, группам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации. Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов РФ, распорядителей средств местных бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления. Бюджетная классификация доходов и расходов бюджетов РФ, источников финансирования дефицитов бюджетов является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и утверждается федеральным законом. 5.1.4. Бюджетный дефицит Брайчева Т.В. Финансы: Электронное учебное пособие для дистанционного обучения – СПб.: ИУЭ, 2005. Экономическая и финансовая наука вплоть до Дж. Кейнса (18831946) считала законом равновесие бюджета, его бездефицитность. Если соразмерность между расходами и доходами нарушается, то она восстанавливается двумя способами: сокращением издержек или приумножением доходов. Достижение равновесия бюджета – это труднейшая финансовополитическая задача. Теория, хотя и много занималась этим вопросом, не может дать рецептов для установления правильного МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE соотношения между государственными доходами и расходами. Это соотношение всегда является вопросом факта, т.е. оно обусловлено данными текущего момента, всей реальной обстановкой. До сего времени проблема сбалансированности бюджета, покрытия его дефицита продолжают оставаться предметом научно-практических дискуссий. Когда доходы превышают расходы (это явление называется «профицит»), то излишек доходов, если он временный и получается от случайных обстоятельств, может использоваться на удовлетворение чрезвычайных потребностей, на образование резервного фонда для незначительных непредвиденных случаев или на частно-хозяйственные затраты капитала. Если же излишек предвидится постоянным, то лучше всего понизить налоги и облегчить бремя народа, так как получение регулярных избытков противоречит сущности и целям финансового хозяйства. Гораздо труднее решить задачу в том случае, когда расходы превышают доходы и обнаруживается дефицит. Он может быть вызван следующими причинами: необходимостью осуществления крупных государственных программ развития экономики, милитаризацией страны, войнами и стихийными бедствиями, экономическими кризисами и т.д. Во всех этих случаях резко возрастают расходы государства, превышая его доходы. Различают структурный и циклический дефицит. Дефицит, заложенный в структуру доходов и расходов при формировании бюджета, называется структурным. Однако реальный дефицит может оказаться больше структурного. Основной причиной этого в странах с рыночной экономикой является спад производства. Он приводит, с одной стороны, к сокращению доходов предпринимателей, населения, что уменьшает налоговые поступления в казну, а с другой – к росту выплат по безработице и другим социальным программам, что увеличивает расходы государства. Разность между реальным и структурным дефицитом называется циклическим дефицитом бюджета. Если же реально наблюдаемый дефицит бюджета меньше структурного, разница между структурным и реальным дефицитом называется циклическим излишком. В случае, когда при формировании бюджета закладывается превышение доходов над расходами, говорят об излишке доходов бюджета. Уровень дефицита государственного бюджета определяется отношением абсолютной величины дефицита к объему бюджета по расходам или к объему ВНП. Многие экономисты считают финансовое положение страны нормальным, если бюджетный дефицит не превышает 2-3% от ВНП. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Мировая практика экономического развития свидетельствует о том, что сам по себе бюджетный дефицит не страшен для экономики страны. Но при этом очень важно, чтобы он весь или по крайней мере большая его часть, приходился на бюджет развития. Инвестиции государства в экономическое развитие страны не обязательно должны быть полностью обеспечены собственными доходами государства в текущем финансовом году, они вполне могут покрываться за счет заемных средств (кредитов ЦБ, облигационных займов, иностранных кредитов), ибо эти инвестиции предполагают дополнительную отдачу от хозяйственной деятельности предприятий всех форм собственности. Если причиной превышения темпов роста расходов над темпами роста доходов является инвестирование централизованных финансовых ресурсов в производственную сферу, то происходит одновременно их накопление и последующая капитализация. Таким образом, дефицит бюджета развития в целом не нарушает нормального хода экономических процессов, если существует реально действующий механизм выявления зависимости между планированием бюджетного дефицита и крупными капитальными вложениями в развитие экономики. Совершенно иная картина складывается, если большая часть дефицита государственного бюджета приходится на бюджет текущих расходов (именно такое распределение дефицита характерно сегодня для российского бюджета). Это означает рост необеспеченной государственной задолженности, и он чреват самыми серьезными социальными последствиями. Основными методами покрытия бюджетных дефицитов служат кроме налоговых поступлений выпуск государственных займов и эмиссии кредитных денег. Однако оба этих источника дают в конечном счете отрицательный эффект. Выпуск государственных займов наряду с ростом государственного долга влечет за собой сокращение совокупного потребительского спроса со стороны лиц – покупателей займов, отвлечение крупных средств от их производительного использования. Что касается эмиссии кредитных денег в целях покрытия бюджетного дефицита, то она еще больше усиливает присущую современному периоду развития общества инфляцию, ухудшает состояние денежного обращения, вызывает тяжелые последствия в сфере экономики и социальных отношений. Финансы: учеб./под ред. В.В. Ковалева. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005, с.207-209 (с сокр.) Бюджетный кодекс РФ регламентирует условия, противодействующие возникновению дефицита бюджетов, определяет его границы. Так, текущие расходы бюджета субъекта РФ, МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE местного бюджета не могут превышать объем доходов соответствующего бюджета. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ. Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 5% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение долга субъекта РФ. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга. Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Из состава источников финансирования дефицита бюджета выведены кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при их первом размещении. За каждым бюджетным уровнем законодательством закреплены свои источники финансирования дефицита бюджета. Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются внутренние и внешние источники следующих видов. К первым относятся: (а) кредиты, полученные Россией от кредитных организаций в валюте РФ; (б) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; (в) бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Ко вторым относятся: (а) государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; (б) кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте. Внутренними источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть: (а) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Федерации; (б) бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; (в) кредиты, полученные от кредитных организаций. Внешние источники определяются в соответствии с законодательством РФ. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в форме: (а) муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, или (б) кредитов, полученных от кредитных организаций. Брайчева Т.В. Финансы: Электронное учебное пособие для дистанционного обучения – СПб.: ИУЭ, 2005 (с сокр.) Можно выделить три основные концепции регулирования бюджетного дефицита. Представители первой считают, что бюджет должен балансироваться ежегодно, то есть каждый финансовый год должно существовать равенство между доходами и расходами. Однако такое состояние бюджета ограничивает возможность бюджетно-налогового регулирования, которое заключается в сознательном изменении расходов и налогообложения в зависимости от состояния экономики, что приводит либо к дефициту бюджета, либо к его излишку. Сторонники второй концепции полагают, что бюджет должен балансироваться в ходе экономического цикла, а не ежегодно. Правительство в периоды спада производства увеличивает расходы, что ведёт к росту дефицита. Зато в период экономического подъёма оно сокращает расходы, что увеличивает излишек доходов. В результате по окончании промышленного цикла излишек доходов покроет дефицит, который образовался в результате спада производства. Проблема заключается в том, что спад производства и его подъём могут быть разной длительности и глубины. Если спад длительный, а подъём - короткий, бюджетный дефицит останется. Третья концепция – концепция функциональных финансов. Её представители утверждают, что главной целью государственных финансов является обеспечение макроэкономического равновесия, даже если это приведёт к дефициту госбюджета. По их мнению, вопервых, макроэкономическое равновесие вызовет экономический рост, а он - увеличение национального дохода, а значит, и налоговых поступлений в бюджет; во-вторых, правительство всегда может повысить налоги, выпустить дополнительное количество денег и, следовательно, устранить дефицит; в-третьих, бюджетный дефицит не сказывается негативно на развитии экономики. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE 5.2.Бюджетный процесс Бюджетный процесс. Составление проектов бюджетов. Рассмотрение и утверждение бюджета. Исполнение бюджета. Государственный и муниципальный контроль. 5.2.1. Бюджетный процесс Брайчева Т.В. Финансы: Электронное учебное пособие для дистанционного обучения – СПб.: ИУЭ, 2005. Бюджетный процесс – это регламентированная законодательством деятельность государственных и местных органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению государственного и местных бюджетов (в федеральных государствах— и бюджетов членов федерации) Он охватывает отдельные стадии бюджетной деятельности – составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение законодательными органами, исполнение бюджета; составление отчёта об исполнении бюджета и утверждение его парламентом. Продолжительность бюджетного процесса может продолжаться до двух и более лет в зависимости от длительности его составления и рассмотрения в законодательном органе, а вместе с утверждением отчёта – свыше трёх лет. Конституции большинства стран регламентируют организацию государственной финансовой системы, закладывают основу бюджетного процесса и наделяют различных участников законодательного и бюджетного процессов соответствующими полномочиями и обязанностями. Работа по составлению проекта бюджета начинается за 12-18 месяцев до начала нового бюджетного года (во Франции – за 14 месяцев, в США – за 18 месяцев). Разработкой проекта бюджета занимаются Министерства финансов (казначейства), а в США – Административно-бюджетное управление при Президенте, на которое также возложен контроль за исполнением бюджета. Работа по составлению проекта бюджета начинается с подготовки Министерством финансов (в США – Административно-бюджетным управлением) директивных указаний руководителям министерств и ведомств с предложением представить к определённой дате расчёт сметы расходов и доходов. Им сообщаются при этом общие МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE контрольные цифры возможных ассигнований. Разработанные проекты смет министерств и ведомств на основе контрольных цифр после согласования с министерством финансов закладываются в проект бюджета. Финансы: учеб./под ред. В.В. Ковалева. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005, с.212-215 (с сокр.) Бюджетный процесс — это совокупность следующих друг за другом этапов формирования и исполнения бюджета начиная с момента его разработки до момента утверждения отчета об исполнении, подчиненных цели создания централизованного фонда денежных средств (государственного или муниципального бюджета) и эффективного его использования для обеспечения функций государства и местных органов власти. Бюджетный процесс представляет собой особую деятельность участников бюджетного процесса по организации процедур составления и рассмотрения проектов бюджетов, их утверждению и исполнению, а также контролю за их исполнением. Он регламентируется нормами права, предписывающими правила и порядок его осуществления. Бюджетный процесс в Российской Федерации регламентируется: 1) Бюджетным кодексом РФ; (2) соответствующим законом субъекта Федерации (например, Закон Санкт-Петербурга от 27 декабря 1995 г. №155-26 <0б основах бюджетного процесса в Санкт-Петер-оурге»); (3) соответствующими правовыми актами органа местного самоуправления. Бюджетный кодекс РФ, являющийся базовым документом, регулирующим бюджетную деятельность, выделяет следующие стадии бюджетного процесса: (1) составление проектов бюджетов; (2) рассмотрение и утверждение бюджетов; (3) исполнение бюджетов; (4) подготовка, рассмотрение отчета и утверждение отчета об исполнении бюджета. Каждая стадия имеет свое назначение, все они должны быть соблюдены и выполнены в обозначенные законодательством сроки. Открытие бюджетных ассигнований осуществляется финансовыми органами только после утверждения соответствующего бюджета, что создает основу для исполнения бюджета. Помимо стадий бюджетного процесса Бюджетный кодекс РФ определяет порядок осуществления государственного и муниципального контроля за исполнением бюджета, а также прописывает меры и порядок ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Деятельность государственных органов от начала составления бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около 3,5 лет. Этот период называется бюджетным циклом. В основе организации бюджетного процесса лежат общие принципы организации бюджетной системы. Бюджетный процесс подразумевает определенный порядок и последовательность вступления в бюджетные отношения различных субъектов, являющихся участниками этих отношений, согласно их функциональному назначению, задачам и закрепленным за ними бюджетным полномочиям. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Органом денежнокредитного регулирования является Банк России. Органами государственного или муниципального финансового контроля являются: Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. Субъекты РФ в целях осуществления бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с собственным законодательством. Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления его средствами создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии со своим уставом и законодательством РФ. Участниками бюджетного процесса являются: (а) Президент РФ; (б) органы законодательной (представительной) власти; (в) органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы; (г) органы денежно-кредитного регулирования; (д) органы государственного и муниципального финансового контроля; (е) главные распорядители и распорядители бюджетных средств; (ж) иные органы, на которые законодательством Российской Федерации и ее субъектов возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия. Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов. Особыми бюджетными полномочиями наделено Министерство финансов РФ, которое: МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство РФ, а также принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов; осуществляет методическое руководство в области составления проекта федерального бюджета и его исполнения; разрабатывает по поручению Правительства РФ Программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, условия выпуска и размещения государственных займов, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг, проводит регистрацию эмиссии государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг; осуществляет по поручению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями; разрабатывает по поручению Правительства РФ Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, организует работу по привлечению иностранных кредитных ресурсов, разрабатывает программу предоставления гарантий Правительства РФ на привлечение иностранных кредитов третьими сторонами и определяет порядок предоставления таких гарантий; предоставляет по поручению Правительства РФ от имени Российской Федерации государственные гарантии ее субъектам, муниципальным образованиям и юридическим лицам; проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и государственных гарантий, бюджетных инвестиций; регистрирует эмиссии займов субъектов РФ, муниципальных образований, государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий; ведет государственные книги (реестры) внутреннего и внешнего долга РФ; осуществляет управление государственным долгом РФ; организует исполнение федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений; исполняет федеральный бюджет; осуществляет предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений; МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE составляет отчет об исполнении упомянутых бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений; составляет отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ; представляет отчет об исполнении федерального бюджета в Правительство РФ; устанавливает порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, смет расходов бюджетных учреждений, устанавливает формы учета и отчетности по исполнению бюджетов всех уровней; открывает лицевые счета главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений, а также бюджетные счета получателей бюджетных средств; обладает правом требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств представления отчетов об использовании средств федерального бюджета и иных сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием средств федерального бюджета; получает от кредитных организаций сведения об операциях с бюджетными средствами и средствами государственных внебюджетных фондов; приостанавливает операции по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета. Особая ответственность за организацию и непосредственное исполнение бюджетного процесса возложена на Федеральное казначейство. Оно несет ответственность за: (а) правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами; (б) финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ; (в) полноту и своевременность перечисления бюджетных средств получателям; (г) своевременность зачисления бюджетных средств на счета получателей; (д) своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; (е) финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; (ж) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета; (з) осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства РФ главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями; (и) МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE исполнение предписаний Счетной палаты РФ и решений актов судебных органов о компенсации ущерба, нанесенного финансовыми органами получателям бюджетных средств. 5.2.2. Составление проектов бюджетов Брайчева Т.В. Финансы: Электронное учебное пособие для дистанционного обучения – СПб.: ИУЭ, 2005. При составлении проекта бюджета ставятся задачи: обеспечение согласованности финансовых и других ресурсов с экономическими и социальными программами-прогнозами Правительства; установление необходимых пропорций и приоритетов в расходовании средств. Всё это требовало смены общей ориентации: в области формирования бюджета – на цели, которые должны быть достигнуты с помощью программ бюджетных расходов и фискальной политики; в области исполнения бюджета и бюджетного контроля – на получение информации, которая позволяла бы оценивать результаты. Таким образом, ориентация на задачу являлась самым важным условием успешного финансового планирования. Это был новый взгляд на формирование государственного бюджета как на целостную систему, включающую этапы планирования, реализации, мониторинга и оценки результатов. Программно-целевой метод предусматривает систематическую корректировку принятых решений в соответствии с происходящими изменениями в политической, экономической, социальной и других сферах, что потребовало от ведущих западных стран наличия и функционирования крупных правительственных центров информации. Согласно этому методу разрабатывается многовариантный бюджет, который увязывается в целом с экономическими программами страны с учётом общих перспектив развития. В Германии бюджет, составленный на основе программноцелевого метода, получил название “конъюнктурно-нейтрального бюджета”. Новые методы составления бюджета широко применяются во Франции под названием “рационализация выбора бюджетных решений”, в Великобритании – “программного анализа и обзора”. В середине второй половины 1970-х г.г. президент США Картер вводит составление бюджета на “нулевой основе”. Принцип “нулевой основы” применяется для того, чтобы бюджетные средства направлялись только на необходимые программы и лишь в объёме, соответствующем реальным потребностям. Согласно этому принципу, МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE все программы должны обосновать запрашиваемые для них бюджетные ассигнования – так, как если бы они каждый год начинали осуществляться “с нуля”. Естественно, это новшество потребовало огромных усилий, в результате которых создавалось огромное количество информации и документов. Вскоре система развалилась под грузом бумаг и информации, которые она производила. Между тем, процесс постатейного бюджета оставался практически неизменным. На практике большинство бюджетов носят “приростной” характер: в качестве базы принимается прошлогоднее распределение ресурсов, к которому добавляется небольшой процент инфляции и, возможно, небольшой коэффициент реального роста. Практика “приростного” формирования бюджета обычно отражает несоответствие политики и ресурсов, а также чрезмерный уклон в сторону финансирования, в ущерб общим направлениям политики, при обсуждении бюджета. Процесс подготовки годового бюджета вытекает из “среднесрочной структуры расходов” и состоит (в идеальном варианте) из следующих этапов: оценка общей обеспеченности ресурсами и принятие совокупных целевых показателей по расходам и доходам бюджета; разукрупнение совокупных целевых показателей на лимиты министерств; подготовка бюджетных нормативов, включая лимиты министерств, и рассылка бюджетным министерствам (“бюджетный циркуляр”); подготовка заявок на финансирование министерствами и ведомствами; рассмотрение заявок министерством финансов; подготовка бюджетных предложений; представление бюджетных предложений на утверждение парламента. Составление проекта бюджета – одна из наиболее важных и ответственных стадий бюджетного процесса. На этом этапе закладываются политический и экономический курсы государства на предстоящий период, выражаются военно-политическая стратегия, приоритеты в решении внутренних социально-экономических проблем; определяются объём бюджета, степень возможности покрытия расходов регулярными доходами, соотношение налогов и займов, главные направления расходования средств. После одобрения проекта бюджета высшим исполнительным органом (кабинетом министров, президентом в США) он поступает в законодательный орган — Парламент (в США — Конгресс), который МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE рассматривает и утверждает его. В США проект бюджета передаётся в Конгресс в январе, т.е. за 9 месяцев до начала нового бюджетного года. Вместе с этим направляется бюджетное послание президента, в котором даются основные направления финансовой политики, а также правительственные оценки ожидаемых расходов, доходов и бюджетного сальдо на предстоящий и четыре последующих года. Бюджет, как правило, обсуждается каждой палатой парламента (в США одновременно в обеих палатах. В палатах парламента создаются специальные комитеты и комиссии, которые детально анализируют представленный проект по статьям расходов и вносят коррективы. Финансы: учеб./под ред. В.В. Ковалева. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005, с.215-218 (с сокр.) Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством, а также правовыми актами органов местного самоуправления. Минимальные государственные социальные стандарты — это государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне на всей территории России. Под минимальной бюджетной обеспеченностью понимается минимально допустимая стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. На основании прогноза социально-экономического развития страны, сводного баланса финансовых ресурсов определяются основные направления бюджетной политики на очередной финансовый год, составляющие суть Бюджетного послания МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Президента РФ Федеральному Собранию РФ (оно направляется не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году). С Бюджетного послания и начинается непосредственная работа над составлением проекта бюджета. Она является исключительной прерогативой Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Составление бюджета основывается на: (1)Бюджетном послании Президента РФ; (2) прогнозе социально-экономического развития соответствующих территорий на очередной финансовый год;(3) основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год; (4) прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год; (5) плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год. Выработка и согласование федерального бюджета на очередной финансовый год завершается не позднее 15 июля года, предшествующего планируемому году. Для полного учета всех финансовых ресурсов исполнительные органы власти каждой территории вправе составить сводный финансовый баланс доходов и расходов субъектов Федерации и муниципальных образований. В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться: основные характеристики бюджета (общий объем доходов и расходов бюджета, дефицит бюджета), а также прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ и нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы РФ; расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; расходы и доходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, предоставляемой в форме дотаций и субвенций, в разрезе бюджетов, получающих указанную финансовую помощь; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета; МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE источники финансирования дефицита бюджета за счет государственных или муниципальных внутренних заимствований; верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом; предел предоставления государственных или муниципальных гарантий третьим лицам на привлечение заимствований. В проекте федерального закона о федеральном бюджете должны быть также определены: верхний предел государственного внешнего долга России по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом; предел государственных внешних заимствований Российской Федерации; объемы и перечень этих заимствований по показателям источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета; пределы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, а также международным организациям (в том числе государствам — участникам СНГ); предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований. Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются: (1) прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год; (2) адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год; (3) план развития государственного или муниципального сектора экономики; (4) структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета; (5) программа предоставления государственных или муниципальных гарантий на очередной финансовый год; (6) оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот; (7) оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год. Законами субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления может быть предусмотрено составление и иных документов и материалов. 5.2.3. Рассмотрение и утверждение бюджета Брайчева Т.В. Финансы: Электронное учебное пособие для дистанционного обучения – СПб.: ИУЭ, 2005. Со стадией рассмотрения и утверждения бюджета связано понятие бюджетной инициативы – права вносить МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE определённые изменения в проекте бюджета. Существует три её вида: правительственная, парламентская и смешанная. Правительственная бюджетная инициатива ограничивает права парламента: либо утверждается проект бюджета в целом, либо он отвергается (Великобритания). Парламентская инициатива предусматривает право членов парламента на внесение исправлений в проект в процессе его рассмотрения с тем, чтобы затем утвердить этот исправленный проект (США). При смешанной бюджетной инициативе, широко распространённой в западноевропейских странах, а также в России, поправки в проект бюджета могут вносить как правительство, так и парламент. Финансы: учеб./под ред. В.В. Ковалева. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005, с.218-222 (с сокр.) Правительство РФ, органы власти субъектов РФ и местного самоуправления выносят уточненный проект бюджета в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам и для работы с бюджетом в частности органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете. В Государственной Думе создан Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам; в Совете Федерации — Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты рассматривают предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат Федерального Собрания. Комиссии и палаты проводят постатейное рассмотрение представленного бюджета, выносят по нему сводное заключение и представляют его на рассмотрение Государственной Думы. Центральный банк РФ представляет Государственной Думе согласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год. Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 15 августа текущего года. В случае возникновения разногласий по проекту бюджета органы власти разных уровней образуют согласительную комиссию. Результаты ее работы должны быть доведены до сведения соответствующих представительных органов власти в установленные сроки. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом представительной власти. Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в нескольких чтениях. Это традиционный подход для всех демократических государств. До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Думы представляют в Комитет Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам свои заключения по данному законопроекту, на основании которых указанный Комитет готовит заключение по проекту бюджета и представляет его на рассмотрение Думы. В первом чтении депутаты обсуждают его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся: доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия; общий объем расходов. Комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае отклонения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Государственная Дума может либо передать законопроект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, по уточнению основных характеристик федерального бюджета, либо вернуть его в Правительство РФ на доработку, либо поставить вопрос о доверии Правительству РФ. В случае передачи проекта федерального бюджета в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении. Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием ее членов от Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным. По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете. Если Государственная Дума не принимает решение по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального бюджета возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ. Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях комитетов по бюджету и экономической политике, вносится доработанный законопроект на повторное рассмотрение Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения. В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования. При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госдума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении. Именно во втором чтении Дума направляет в органы исполнительной и представительной власти субъектов Федерации сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами РФ, утвержденном при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию. При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходы МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Рассматривается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки для всех субъектов РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ и т. д. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в думский Комитет по бюджету. Государственная Дума рассматривает проект закона о бюджете в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. Поправки по распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации предварительно должны быть рассмотрены Комитетом по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию Совета Федерации. Затем Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четвертом чтении в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении. На этом этапе рассмотрения проекта бюджета законопроект голосуется в целом и внесение в него поправок не допускается. Принятый Думой закон о федеральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Совету Федерации в течение пяти дней после его принятия. После голосования в четвертом чтении в Думе проект закона о бюджете становится законом. Рассмотрение федерального закона о федеральном бюджете в Совете Федерации. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня представления его Государственной Думой; при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом. Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для его подписания и обнародования. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он посылается в согласительную комиссию. Согласительная комиссия выносит на повторное рассмотрение Думой закон о федеральном бюджете в течение 10 дней. Государственная Дума повторно рассматривает закон о бюджете в одном чтении. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Думы. Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания. Порядок МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE расходования средств специальных секретных программ устанавливается Президентом РФ. В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год указанный закон передается в согласительную комиссию. В этом случае в согласительную комиссию включается представитель Президента РФ. Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года (в случае непринятия Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года), Дума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом. В Бюджетном кодексе РФ также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. В случае изменения финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10% орган исполнительной власти вносит проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Государственной Думе снова в трех чтениях в течение 15 дней. Если проект закона о внесении изменений и дополнений не принимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное. На территории каждого субъекта Федерации и муниципального образования порядок и условия рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются представительными органами власти, которые принимают самостоятельные положения о бюджетном процессе на соответствующей территории. Тем не менее каждый из этих актов должен соответствовать общим принципам бюджетного процесса и правилам составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета. 5.2.4. Исполнение бюджета Брайчева Т.В. Финансы: Электронное учебное пособие для дистанционного обучения – СПб.: ИУЭ, 2005. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE После утверждения бюджета наступает третья стадия бюджетного процесса – исполнение бюджета. Она охватывает получение утверждённых доходов, главным образом налогов, и осуществление бюджетных расходов, т.е. платежей в соответствии с выделенными ассигнованиями. Организация исполнения доходной части бюджета и контроль за его осуществлением возлагается на министерство финансов. Важнейшим элементом этой стадии бюджетного процесса является кассовое исполнение бюджета, т.е. организация сбора бюджетных средств на территории страны, их хранение и выдачи, а также ведение учёта и отчётности. Существуют три системы организации кассового исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешанная. При казначейской системе государственное казначейство принимает доходы, производит расходы и сдаёт остатки на специальные счета в банках. Казначейство выступает в этом случае и кассиром и банкиром. При банковской системе кассовое исполнение передаётся центральному эмиссионному банку. В основе кассового исполнения бюджета лежит принцип единства кассы, означающий, что все собранные на территории страны доходы поступают на единый счёт, с которого производятся все ассигнования в соответствии с утверждёнными расходами, что позволяет Министерству финансов осуществлять постоянный контроль за поступлением средств, движением кассовой наличности, предотвращать кассовые разрывы. Исполнение бюджета по доходам осуществляет Министерство финансов, по расходам – соответствующие отраслевые министерства и ведомства. За разассигнование кредитов и их расходование по назначению отвечают распорядители кредитов. По объёму предоставляемых им прав они подразделяются на главных распорядителей кредитов, распорядителей кредитов I, II степеней. Главным распорядителем кредитов является министр финансов, распорядителями кредитов I степени – министры, руководители ведомств, II – начальники управления отдельных правительственных учреждений. Исполнить бюджет по доходам – это значит мобилизовать контингенты налогов, сборов и других платежей и распределить их по уровням бюджетной системы в соответствии с существующим законодательством. Исполнить бюджет по расходам – значит профинансировать расходы, предусмотренные в бюджете, в соответствии с бюджетной росписью. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Для оценки эффективности процесса исполнения бюджета применяются следующие критерии: 1) бюджетные предположения утверждены законодательным органом и своевременно, до начала финансового года, разосланы отраслевым министерствам; 2) прогнозируется ежегодная потребность в наличных денежных средствах каждого ведомства, движение денежной наличности в государственной системе рационально и обеспечивает разрешения на производство расходов; 3) отраслевые министерства эффективно управляют как регулярными расходами, так и проектами развития; 4) существует порядок поэтапного выделения средств в течение года, а также единовременного выделения средств в случае особо крупных единичных расходов; 5) министерство финансов полномочно изменять суммы ассигнований отраслевым ведомствам в течение года; 6) ведомства могут получать дополнительные ассигнования, если они обоснованы; 7) централизованные платежи не подрывают эффективность функционирования ведомств, не ослабляют контроля за расходами; 8) для целей мониторинга может быть своевременно получена информация о фактических расходах; 9) суммы задолженности составляют незначительную долю совокупных расходов; 10) существует система ответственности ведомств за планирование и контроль, которая не допускает превышения предусмотренных в бюджете расходов; 11) тендерные комиссии заседают с достаточной регулярностью, и их решения имеют вес; 12) полномочия по расходам в малых объемах делегируются; 13) система платежей централизована, и платежи осуществляются своевременно, в децентрализованной системе платежи не превышают лимитов ассигнований, за перерасход предусмотрены строгие санкции. После окончания финансового года составляется отчет об исполнении бюджета министерством финансов и утверждение его парламентом. На этом заканчивается цикл бюджетного процесса. Финансы: учеб./под ред. В.В. Ковалева. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005, с.222-225 (с сокр.) МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Исполнить бюджет значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы. Порядок исполнения бюджета устанавливает Правительство РФ г о согласованию с органами власти субъекта РФ и органами самоуправления. Исполнение бюджета обеспечивает Министерство финансов РФ, вся система органов управления финансами РФ. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной и представительной власти осуществляют корректировку бюджетных назначений с учетом макроэкономических факторов, динамики цен и поступлений доходов в федеральный бюджет, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета. В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы казначейства возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. По существу, они являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. В процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства. Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству. Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России. Счета Федерального казначейства в Банке России и кредитных организациях ведутся на основании договоров. Открытие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их режима без соответствующего решения Федерального казначейства не допускаются. Исполнение бюджета по доходам предусматривает: перечисление и зачисление бюджетных доходов на единый счет федерального бюджета; распределение в соответствии с утвержденным бюджетом федеральных регулирующих налогов; возврат излишне уплаченных сумм доходов; МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE учет доходов федерального бюджета и составление отчетности в соответствии с бюджетной классификацией РФ. По расходам бюджет исполняется специальными субъектами — участниками бюджетных правоотношений, называемыми главным распорядителем бюджетных средств, распорядителями бюджетных средств, получателями бюджетных средств. Главный распорядитель средств федерального бюджета — это орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета — это орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета. Распорядитель бюджетных средств — это орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Получателем бюджетных средств является бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по их распорядителям и получателям на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня его утверждения. На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств составляется сводная бюджетная роспись федерального бюджета. Она составляется министром финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете и предусматривает поступление и расходование бюджетных средств поквартально таким образом, чтобы поступающие в определенные временные промежутки доходы смогли покрыть предстоящие в данные промежутки времени расходы. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета передается на исполнение федеральному казначейству и МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE направляется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату РФ. Бюджетная роспись является обязательным документом для практического исполнения бюджета как для субъектов Федерации, так и для органов местного самоуправления (муниципальных органов). Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета и Главную книгу казначейства, где регистрируются все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета. В целях полного перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а затем и в Бюджетном кодексе РФ закреплено право представительного органа местного самоуправления создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета, что позволит более эффективно управлять средствами местной казны и обслуживанием местного бюджета. Работа по исполнению бюджетов всех уровней, т. е. бюджетный (финансовый) год, завершается в Российской Федерации 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюджетных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено Федеральным казначейством 28 декабря. До 31 декабря включительно Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря. Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующими бюджетными учреждениями лицевые счета. После завершения операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета осуществляются МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE уполномоченным исполнительным органом. Единая методология отчетности об исполнении бюджета устанавливается Правительством РФ. В установленном порядке уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительный орган и соответствующий контрольный орган, а также в Федеральное казначейство. Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом. Порядок представления информации представительным органам по оперативным, ежеквартальным и полугодовым отчетам об исполнении бюджета определяется правовыми актами соответствующих представительных органов. Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет по статистике. 5.2.5. Государственный и муниципальный контроль Финансы: учеб./под ред. В.В. Ковалева. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005, с.225-229 (с сокр.) Государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется законодательными (представительными) органами власти и органами исполнительной власти, органами местного самоуправления. Предусмотрены следующие формы финансового контроля: предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам: текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Для осуществления контрольных функций законодательные (представительные) органы имеют право на получение от органов исполнительной власти и органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета, оперативной информации об исполнении бюджетов, а также МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE право на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета. Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления обязаны представлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнитель-» ной власти, органами местного самоуправления, производят Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются Бюджетным кодексом РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса. В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями я получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий. Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу. Министерство финансов РФ осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В отдельных случаях министерство осуществляет финансовый контроль за МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Министерство финансов РФ организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц — получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений. Бюджетный процесс завершается составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета, что является важной формой контроля за его исполнением. Отчеты об исполнении федерального и консолидированного бюджета за истекший год составляет Министерство финансов РФ и представляет их в Правительство РФ. Отчет об исполнении бюджета составляется финансовыми органами на основании учета органами казначейства исполнения бюджета и отчетов учреждений и организаций, кредитных учреждений, участвующих в исполнении бюджета. Правительство РФ ежегодно в мае следующего за отчетным года представляет Федеральному Собранию отчетный доклад и отчет об исполнении федерального бюджета РФ за прошедший финансовый год. В субъектах Федерации и муниципальных образованиях отчет об исполнении бюджета составляется финансовыми органами, а затем представляется исполнительным органам власти, которые в установленный срок представляют его представительным органам власти. В конце каждого финансового года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и о подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности. На основании этого распоряжения все получатели бюджетных средств готовят годовые отчеты по доходам и расходам, где отражаются степень выполнения задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг, данные о доходах, полученных в результате оказания платных услуг, об использовании государственного или муниципального имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений. Министерство финансов РФ либо иной уполномоченный орган исполнительной власти совместно с Министерством государственного имущества РФ составляют сводный отчет о расходовании средств федерального бюджета, вложенных в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, и о доходах, полученных от таких вложений. Государственные заказчики готовят сводный отчет об использовании средств федерального бюджета, выделенных им по государственным заказам. Федеральные казенные предприятия готовят годовые и бухгалтерские отчеты и направляют их главным распорядителям бюджетных средств. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона, а также отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов. Отчет сопровождается следующими документами и материалами: отчетом о расходовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ; отчетом Министерства финансов РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кредитов; отчетом Министерства финансов РФ и иных уполномоченных органов о предоставленных государственных гарантиях; отчетом о внутренних и внешних заимствованиях Российской Федерации по видам заимствований; реестром федеральной государственной собственности на первый и последний день отчетного финансового года; отчетом о состоянии внешнего и внутреннего долга Российской Федерации на первый и последний день отчетного финансового года; отчетом Федерального казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за нарушение бюджетного законодательства. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в течение 1,5 месяца после представления указанного отчета в Государственную Думу, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий и готовит заключение по отчету. Государственная Дума МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ. При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает: доклад руководителя Федерального казначейства и министра финансов об исполнении федерального бюджета, а также доклад Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства и заключение Председателя Счетной палаты РФ. С анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства, могут выступить или представить доклады Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ. По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает одно из следующих решений: об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета; об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета. В случае установления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях руководители и аудиторы Счетной палаты РФ освобождаются от занимаемых должностей в соответствии с решением Государственной Думы или Совета Федерации, назначивших конкретное должностное лицо. Иные должностные лица, указанные в Бюджетном кодексе РФ, несут ответственность за недостоверность и неполноту сведений, содержащихся в заключениях и документах, представляемых в Государственную Думу для принятия решения по отчету об исполнении федерального бюджета, в соответствии с законодательством РФ. К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени, иные меры в соответствии с Бюджетном кодексом и федеральными законами. 5.3.Бюджетная система, межбюджетные отношения Бюджетное устройство и бюджетная система страны. Бюджетное регулирование. Модели построения бюджетной системы в федеративных и унитарных государствах. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Бюджетный федерализм. 5.3.1. Бюджетное устройство и бюджетная система страны. Модели построения бюджетной системы в федеративных и унитарных государствах Брайчева Т.В. Финансы: Электронное учебное пособие для дистанционного обучения – СПб.: ИУЭ, 2005. Бюджетная система – это, основанная на экономических отношениях и юридических нормах, совокупность всех видов бюджетов, действующих на территории страны. Бюджетное устройство – это организация бюджетной системы, принципы ее построения. Бюджетное устройство определяется государственным устройством. Административно-территориальное деление страны определяет количество звеньев бюджетной системы, так как каждый орган государственной власти, согласно Конституции страны, имеет право на свой бюджет. В унитарных (единых) государствах бюджетная система имеет два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В федеральных государствах бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный бюджет (федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства), бюджеты членов федерации, местные бюджеты. В унитарном государстве орган государственного управления может быть единым или многоуровневым, но контроль за выполнением функций государственной власти закреплен за правительством в центре. Во многих государствах унитарного типа органы местного управления имеют некоторые налоговые уполномочия, но они незначительны и находятся под контролем центра, собираемые ими средства также жестко контролируются. Большинство из существующих в наше время государств являются унитарными. К ним относятся многие страны Западной Европы, страны с переходной формой экономики в центральной Европе (Чехия, Венгрия, Польша, Румыния, Болгария). Политические и бюджетные полномочия более низких уровней управления в унитарном государстве ограничены рамками, устанавливаемыми правительством в центре. К странам с единым правительством относятся Сингапур и Монако — это небольшие города-государства, которым не имеет смысла иметь многоуровневую структуру управления. К странам с многоуровневой структурой относятся такие большие и маленькие страны, как Китай, Египет, Франция, Индонезия, Италия, Япония, Корея, Новая Зеландия, Норвегия, Филиппины, МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Португалия, Испания, Швеция, Турция и Соединенное Королевство Великобритании. Теперь отметим преимущества унитарной формы правления. Единообразие. При такой системе повсеместно используются одни и те же правительственные программы и проводится одна и та же политика. Одинаковая возможность получения услуг. Предприятия и отдельные граждане живут и работают в целостной, единой системе управления и имеют одинаковые возможности получить представляемые ею блага. Общее торговое пространство. Торговля ведется свободно, так как по мере перемещения по стране не нужно выяснять новые правила. И унитарные государства имеют свои недостатки. Отсутствие гибкости. Единое правительство не имеет возможности чутко реагировать на региональные особенности. Неповоротливость бюрократической машины. Когда проведение государственных программ на территории всей большой страны ложится на плечи одного органа управления, его административная структура становится слишком громоздкой, чтобы эффективно осуществлять свои функции. Все это делает аппарат управления дорогостоящим, не способным учитывать интересы регионов и граждан. В федеральных государствах существуют две формы государственного устройства – это конфедерация и федерация в них есть свои особенности бюджетного устройства. Конфедерация – это объединение суверенных государств с межгосударственным органом, наделенным полномочиями действовать в ряде случаев от их имени. Основной документ (договор или конституция) конфедеративного государства гарантирует государствам-членам независимость от центрального правительства. Помогая центральному органу власти выполнять его полномочия, субъект конфедерации действует в интересах, побудивших его присоединиться к конфедерации. При конфедеративном государственном устройстве центральный орган власти является представителем субъектов конфедерации, имеющим весьма ограниченные полномочия как в отношении расходов, так и в налогообложении физических или юридических лиц. Правительства более богатых государств в конфедерации, как правило, не стремятся к введению налогов, чтобы иметь средства для оказания поддержки менее обеспеченным. Основные договоренности между государствами в случае их объединения в конфедерацию чаще становятся обязательными для жителей государств-участников в МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE случае защиты страны от общих врагов во время войны; стандартизации мер и весов, денежной единицы для облегчения торговли; регулирования международной торговли в пределах конфедерации и единой системы управления транспортом и средствами связи субъектов конфедерации. Федерация – это такая форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства федеральные единицы – члены федерации, например, земли, штаты имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы. Наряду с этим образуются единые – федеральные – органы государственной власти, устанавливается единое гражданство, денежная единица и т.д. Федерациями являются Австралия, Австрия, Канада, Германия, Мексика, США, Россия. Как политический принцип, федерализм связан с конституционным размыванием власти, чтобы все, подписавшие конституцию о федеральном устройстве государства, могли в равной степени принимать участие в формулировании и проведении общей политики, при этом общее правительство не должно ущемлять ничьих интересов. Это достигается путем конституционного распределения полномочий между ним и органами управления участников федерации в форме, предусматривающей существование властных полномочий всех. Федеральное государство организуется в многоуровневую структуру, в которой все уровни автономны. В отличии от другого устройства, для федерации характерны: иерархия органов управления; разделение полномочий между всеми уровнями; институализированная автономия и определенная степень независимости каждого уровня. Федеральное устройство обеспечивает не только децентрализованное принятие решений, но и распределение полномочий, и разделение власти, что имеет более важное значение. При федеральном государственном устройстве каждый уровень власти имеет собственные права и полномочия, а органы управления избираются. Централизация означала бы большее единообразие и, возможно, более надежное финансирование. Централизация упростила бы жизнь национальным и международным компаниям, способствовала бы снижению затрат по принятию общегосударственных решений, но, без сомнения, при этом правительство было бы менее способно учитывать вкусы и предпочтения людей в отношении необходимых им услуг и способов их финансирования. Преимущества федерального государственного устройства. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Выбор. Главное преимущество федерализма состоит в том, что он предлагает сочетание внешнего единства и внутреннего разнообразия, которые не может обеспечить ни одна другая форма государственного устройства. Участие. Граждане располагают бóльшими возможностями влиять на демократический процесс и пользоваться его преимуществами, когда решения и те, кто их принимает, находятся поблизости и более доступны. Эксперимент, нововведения и конкуренция. Самостоятельность субъектов федерации в решении многих вопросов означает, что у органов власти низшего уровня есть возможность разрабатывать собственные подходы к решению важных для их избирателей проблем. Нововведения не составят угрозу национальной безопасности, как это могло бы случится, если бы они вводились в общенациональном масштабе, а те из них, которые принесли несомненную пользу, могут стать образцом для всех остальных. Поскольку местных органов власти, заботящихся об интересах проживающих на их территории граждан, очень много, они будут стараться работать с наибольшей отдачей. Граждане увидят, как работают представляющие их интересы органы власти в других местах и потребуют такой же заботы от своих депутатов; Отчетность. Когда важные решения принимаются в непосредственной близости к избирателям, а не где-то в далекой столице, общественности легче следить за их претворением в жизнь в отношении представляемых государством услуг и налогов, отчисляемых для их выполнения, легче доводить до представителей органов власти свои нужды и чаяния. Именно общественное мнение обеспечивает моментальную обратную связь, а не отчет о проверке, который еще когда-то выйдет из-под пера специалистов. Региональное большинство. Благодаря способности корректировать услуги в соответствии с предпочтениями местного населения, федеральное государство может успешно сглаживать региональные различия и быть посредником в урегулировании возникающих споров. Федеративная структура может обеспечить региональному большинству определенную роль в управлении, которой они никогда бы не добились на национальном уровне. Недостатки федерального устройства: Дублирование. Редко полномочия между уровнями власти в государстве разделяются настолько четко, что полностью удается избежать дублирования одной и той же деятельности и, соответственно, получения никому не нужных результатов. Унитарное государство способно осуществлять более жесткий контроль и сводить такого рода дублирование к минимуму. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Неясность с ответственностью. На верхнем уровне могут посчитать, что вопрос решается на нижнем, а на нижнем счесть, что им занимаются наверху, и в результате некоторые проблемы остаются нерешенными. Национальное единство. Приверженность нижних уровней к независимости может противоречить идее национального единства и желанию поддерживать проводимую государственную политику. Вмешательство в дела внутреннего общего рынка. Органы власти субъектов федерации, обладая достаточной самостоятельностью, могут препятствовать свободной торговле, пересечению границ в стремлении защитить местных производителей. У федеральных властей должны быть средства борьбы с этим нередко возникающим явлением для того, чтобы защитить экономические рынки от посягательств субъектов федерации. Не самый высокий уровень обслуживания общества. Конкуренция между органами власти субъектов федерации может привести к тому, что бюджетные ассигнования и предоставление соответствующих услуг обществу не будут оптимальными для государства в целом. Количество унитарных государств в мире преобладает, но большинство территориально крупных стран являются федерациями. Федерация может стать хорошим компромиссом, позволяющим сохранять преимущества как крупных государств на федеральном уровне, так и малых стран – на региональном уровне. Федеральное устройство обеспечивает множественность суверенитетов, давая преимущество в том, что касается предоставления гражданам общественных благ и их финансирования. Как уже ранее отмечалось, бюджетное устройство – это бюджетная система страны и принципы ее построения. Рассмотрим последние. Принцип единства обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации, единством форм бюджетной документации, согласованностью бюджетного процесса, единством налоговой и денежной систем. К концу ХХ в. принцип единства бюджета в развитых странах нашел свою реализацию в консолидированном бюджете. Консолидированный бюджет представляет свод федерального бюджета страны и бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований. Этот бюджет используется для анализа сводных показателей бюджета при установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов федерации. Консолидированный бюджет не утверждается законодательным органом власти. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Принцип полноты означает, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в их полном объеме. Принцип реальности означает обеспечение правдивости бюджетных показателей. Принцип гласности требует публикации утвержденных бюджетов, а так же отчетов об их исполнении, сводного отчета консолидированного бюджета страны и консолидированных бюджетов территорий, а также Бюджетного послания Президента страны. В федеральных государствах кроме вышеперечисленных принципов построения бюджетной системы существует еще принцип самостоятельности бюджетов. Это обеспечивается: наличием собственных доходных источников; правом определять размеры и направления их использования. При этом важно, чтобы было соответствие доходов финансируемым расходам и была стабильность поступления денежных средств в бюджет; чтобы не было возможности изъятия свободных остатков бюджетных средств у их владельца, также важно обязательное возмещение нижестоящим органам власти расходов, обусловленных решениями вышестоящих структур, принятыми после утверждения бюджета. Практика бюджетной работы в РФ, однако, свидетельствует о том, что принцип самостоятельности не получает реального подтверждения, а в большей степени лишь декларируется. Это относится и к региональным бюджетом субъектов Федерации, и к местным бюджетам. 5.3.2. Бюджетное регулирование Брайчева Т.В. Финансы: Электронное учебное пособие для дистанционного обучения – СПб.: ИУЭ, 2005. Закрепление за тем или иным уровнем власти ответственности за предоставление обществу определенных благ позволяет определить, какой объем средств понадобится для этого каждому уровню. После решения вопроса о том, какой объем каждый уровень может обеспечить себе самостоятельно, необходимо установить, сколько требуется ему в виде трансфертов, чтобы его предполагаемые доходы соответствовали предполагаемым расходам. Основной целью государственных структур власти является прежде всего предоставление населению тех услуг, которых не может предоставить рынок. В целом государство должно беспокоиться об оптимальном распределении ресурсов, справедливом распределении доходов и о поддержании макроэкономической стабильности. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Рассмотрим принципы закрепления расходных полномочий по обеспечению социальных благ. Принцип соответствия. Правило закрепления полномочий за уровнями власти: расходные функции и ответственность за предоставление общественных благ должны соответствовать радиусу эффективности для населения той или иной услуги, предоставляемой государством обществу. Несоответствие радиуса эффективности услуги статусу органа власти, который ее обеспечивает, может привести к перекосам в распределении ресурсов, слишком большим затратам на оказание одних видов услуг, недофинансированию других, недовольству граждан, плохому обслуживанию и неправильному распределению полномочий по обеспечению бюджетных поступлений. Нарушение принципа соответствия приводит к неоправданным тратам ресурсов. Принцип “нижнего уровня” означает, что ответственность за выполнение той или иной функции необходимо закрепить за органом, находящимся на как можно более низкой ступени государственной пирамиды, но который тем не менее лучше других остальных справится с поставленной задачей. Принцип “нижнего уровня” диктует перераспределение полномочий, переход ответственности на нижние уровни власти. Правительства разных стран постоянно возвращаются к принципу “нижнего уровня”. Усилия Конгресса США по передаче полномочий социального обеспечения штатам, стремление Соединенного Королевства предоставить больше прав Шотландии и Уэльсу, разделение ответственности между странами – членами Европейского Союза – все это продиктовано необходимостью учитывать принцип “нижнего уровня”. Закрепление за уровнями власти определенных полномочий – процесс сложный. Принцип эффекта масштаба. Последний имел бы место, если бы затраты на каждого, пользующегося той или иной услугой, снижались бы по мере укрупнения органа власти, эту услугу оказывающего. Например, затраты на предоставление каждому услуг пожарной команды были бы меньше, если бы она обслуживала вместо 10000 жителей 100 000, поскольку с эффектом масштаба услуга может быть представлена с введением в производство 10 раз меньшего количества ресурсов. Общие затраты государства будут меньше, если оно закрепит полномочия за региональным уровнем: объединение нескольких небольших местных органов в один региональный дает ему преимущество благодаря эффекту масштаба. Эффект масштаба достигается при предоставлении таких капиталоемких услуг, как водоснабжение, очистка воды, подача электроэнергии, газа. Принцип экономии в результате диверсификации. Этот принцип означает, что один орган власти может оказывать несколько МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE общественно значимых услуг с меньшими затратами, чем если бы каждую услугу оказывали разные органы власти. Сочетание разных видов услуг позволяет лучше координировать деятельность по их предоставлению. Оно позволяет использовать одни и те же помещения и оборудование(офисы, компьютерные системы и т. п.), административный персонал, процедуры формирования политики, облегчает обмен информацией о предоставляемых услугах. Орган власти универсального характера, например, муниципалитет – может оказывать населению услуги с меньшими затратами, чем это способны делать несколько районных органов управления, специализирующихся на оказании услуг жителям одной географической территории, когда пользу от этих услуг никто кроме них не получает. Муниципалитет, границы которого в основном совпадают с радиусом действия оказываемых услуг, обеспечит экономию средств в тех районах, границы которых в точности совпадают с радиусом их действия. Принцип – фискальное неравенство. Еще одна трудность, возникающая в связи с оказанием услуг общественного характера в многоуровневой системе государственного устройства, заключается в диспропорциях, существующих между регионами и территориями федерации. Безусловно, в некоторых регионах люди живут богаче, чем в других. Поскольку доходы и благосостояние граждан не сразу превращаются в налоги, различия существуют и в имеющихся в распоряжении правительства налоговых базах. Один из критериев, по которому судят о способности органов власти региона обеспечить бюджетные поступления, показывает, что в самом благополучном штате США власти способны собрать налогов только в два раза больше, чем в самом бедном. В России в самом богатом регионе можно собрать в 36 раз больше, чем в самом бедном. Услуги, оказываемые при данной ставке налога (уровне налогообложения), будут лучше там, где уровень благосостояния выше. Разные страны располагают разными ресурсами, а поэтому лица с одинаковым доходом не будут иметь одинакового доступа к общественным благам. Поскольку часто наблюдается несоответствие между потребностью в услуге общественного характера и способностью финансировать отдельные направления расходов, органы власти верхнего уровня используют налоговые системы, чтобы обеспечить поступления в бюджет, а затем направить их в бюджеты нижних уровней, с тем чтобы выровнять диспропорции в их фискальном потенциале. Принцип – миграция населения и конкуренция между органами власти на горизонтальном уровне. Точно так же, как предприятия конкурируют между собой на рынке за покупателей, региональные и местные органы власти стараются привлечь на свою территорию МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE экономическую деятельность, особенно предприятия с хорошей налоговой базой, которые не загрязняют окружающую среду, платят своим сотрудникам высокую заработную плату и пользуются репутацией законопослушных членов общества. Новые виды экономической деятельности могут способствовать повышению доходов населения, созданию филиалов существующих местных компаний, могут расширить налогооблагаемую базу, что приведет к снижению налогового бремени для тех физических и юридических лиц, которые ее обеспечивают в настоящее время, сделают экономическую конъюнктуру более благоприятной и прогрессивной. Регионы и территории с эффективно работающими органами власти будут расти и развиваться, а там где власть бездействует, наступает упадок. Региональные власти и органы местного самоуправления могут улучшить свое общее финансовое положение, если будут увязывать его с программой экономического развития. Правительство проявит ответственность и позаботится об эффективности, если распределит полномочия по обеспечению бюджетных поступлений между уровнями государственной структуры, а не будет полностью полагаться на трансферты, чтобы обеспечить каждому уровню ресурсы в необходимых объемах. Решение о том, какие налоги разрешить собирать каждому уровню, должно основываться на принципе экономической эффективности, возможности их должного администрирования и справедливого распределения налогового бремени. Как правило, вышестоящие уровни наделяются более широкими полномочиями по сбору налогов, так что налогооблагаемые базы следует закреплять за самым низким уровнем, способным к их администрированию. Органы власти каждого уровня должны обеспечивать уровень поступлений в свой бюджет, достаточный для оплаты расходов за услуги, которые они обязаны предоставить населению. Распределение функций по обеспечению бюджетных поступлений между органами власти разных уровней связано с решением вопроса о вертикальной сбалансированности. Вертикальная сбалансированность подразумевает соответствие между уровнем доходной части бюджета и объемом его расходных обязательств многоуровневой системы государственной власти, когда трансферты становятся необходимостью, а поступления в бюджет какого-либо уровня из собственных источников недостаточны для покрытия расходов по предоставлению общественно значимых услуг населению, и система испытывает, таким образом, недостаток в вертикальной сбалансированности. Горизонтальная сбалансированность определяет те границы, в которых колеблется неравномерность распределения налогового МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE потенциала органов власти одного уровня, когда фискальные возможности одних очень высокие, а других слишком низкие. Многие вышестоящие органы власти пользуются межбюджетными трансфертами для смягчения последствий горизонтального неравенства с тем, чтобы услуги, оказываемые органами власти нижнего уровня, не различались от региона к региону в той степени, в которой отличаются друг от друга их фискальные возможности. Трансферты наиболее типичны для отношений, складывающихся между региональными и местными органами власти, хотя без них не обходятся в своих отношениях федеральные и региональные власти. Вопрос о закреплении полномочий по обеспечению бюджетных поступлений связан с распределением ответственности за сбор налогов между центральным правительством и органами власти более низких уровней. Когда местные органы власти обладают полномочиями и возможностью самостоятельно решать, какие налоги они будут собирать, а не просто расходовать средства, собранные другими уровнями, они более трезво подходят к расходованию общественных средств, более внимательны ко вкусам, предпочтениям граждан при калькуляции расходов. Органы власти нижних уровней чувствуют себя менее зависимо и более свободно, когда они не привязаны к верхним уровням трансфертами. Критерии закрепления налоговых полномочий обычно основываются на: экономической эффективности (сведение к минимуму экономического неравенства в налогообложении); собираемости налога (в сложных экономических ситуациях ответственность за сбор некоторых видов налогов превышает возможности органов нижестоящих уровней); справедливости (соответствии затрат с эффективностью). На практике федеральные органы власти используют различные схемы обеспечения поступлений в бюджет. Это может быть: а) жесткое закрепление налоговых полномочий, б) долевые отчисления в бюджеты разных уровней, в) использование одной и той же налогооблагаемой базы, г) закрепление одних и тех же налоговых полномочий за несколькими уровнями параллельно (с сотрудничеством между ними и без него). При принятии решения о том, за каким бюджетом закрепить налогообложение той или иной базы, можно руководствоваться несколькими принципами. Бюджетное соответствие. Расходные обязательства должны соответствовать налоговому потенциалу того или иного уровня. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Стабилизация и перераспределение. Центральное правительство должно осуществлять контроль за налоговыми поступлениями, так как они имеют исключительно важное значение для осуществления программ макроэкономической стабилизации и перераспределения дохода между членами общества. Обе задачи более эффективно могут быть решены на федеральном уровне, чем на региональном или на местах. Стабильность. Налоги, поступления от которых зависят от многих причин, вряд ли разумно закреплять за бюджетами этих уровней. Изменения в объемах этих бюджетных поступлений могут содействовать стабилизации национальной экономики и, следовательно, их структуру должен определять тот уровень власти, который в первую очередь несет за нее ответственность; Экспортируемость. Региональные и местные налоги не должны легко поддаваться экспорту. Региональные и, в особенности, местные налоги должны уплачивать те, кто проживает на соответствующей территории. Внутренние рынки. В обязанности центрального правительства входит осуществление контроля за правильной и своевременной уплатой налогов, от которых в значительной степени зависит распределение национальных ресурсов. Международная торговля. Центральное правительство должно осуществлять контроль за уплатой налогов на ведение международных торговых операций. Эти налоги должны быть одинаковыми на всей территории страны. Административные возможности. Центральное правительство в состоянии обеспечить уплату практически любого налога, администрирование которого может быть поручено органам более низкого уровня, но не наоборот. Принцип “нижнего уровня” по отношению к бюджетным поступлениям формулируется так: продуктивные налоговые источники в первую очередь должны резервироваться для самых нижних уровней управления, способных к их удовлетворительному администрированию. Уклонение от уплаты. Уклонение от уплаты налогов, налоговые ставки и административные издержки тесно взаимосвязаны между собой. Уклонение от уплаты налогов сокращает фактическую налогооблагаемую базу и заставляет правительство тем самым повышать налоговые ставки с тем, чтобы удержать объем поступлений на прежнем уровне. Это становится причиной уклонения от уплаты налогов еще большего числа налогоплательщиков, при этом следить за уплатой налогов становится сложнее, что, в свою очередь, требует больших затрат. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Миграция. Если от местности зависит сумма уплачиваемых налогов на какую-либо финансовую операцию, то место для проведения операции будет выбрано такое, где налог ниже. Население в промышленных регионах более мобильно, чем в тех, где только потребляют, так что налоги на потребление, взимаемые по принципу конечного назначения товаров, и подоходный налог, взимаемый по принципу постоянного проживания, приводят к меньшему экономическому неравенству регионов, если их сбор осуществляется региональными и местными органами по месту работы налогоплательщика. За низшими органами управления лучше всего закрепить полномочия по сбору налогов, не зависящих от фактора мобильности населения. Распределение доходов в бюджетной системе осуществляется, во-первых, в порядке закрепления определенных видов доходов за бюджетами разного уровня на постоянной или долговременной основе, и, во-вторых, в порядке бюджетного регулирования. Закрепление доходов за бюджетами является основным в порядке распределения доходов между бюджетами. Это объясняется двумя моментами: использованием при формировании бюджетов любого уровня: федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов, в то время как бюджетное регулирование при формировании федерального бюджета не используется; доходы, распределяемые посредством их закрепления за бюджетом (закрепленные доходы), например, в бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах (за исключением районных бюджетов районов в городах) должны составлять не менее 70 % доходной части их минимального бюджета, либо не менее 70 % доходной части, формируемой за счет их собственных источников дохода. Закрепление доходов на постоянной или долговременной основе за бюджетами разного уровня осуществляется налоговым законодательством. Закрепленные доходы обеспечивают лишь часть доходной базы бюджетов. Кроме того, распределение всех доходов между бюджетами в порядке их закрепления является нецелесообразным по ряду объективных обстоятельств: неравнозначность поступлений по разным источникам доходов; различия в экономическом развитии регионов и т.п. Такое закрепление привело бы к необоснованному усилению диспропорции между доходами и расходами в бюджетной системе. Поэтому законодательством предусмотрен второй дополнительный порядок распределения доходов – посредством бюджетного регулирования. Основой бюджетного регулирования МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами различных уровней. Согласно законодательству РФ, бюджетное регулирование, являясь составной частью бюджетного процесса, представляет собой частное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Можно выделить 4 группы методов бюджетного регулирования. 1) Установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета. 2) Перераспределение самих бюджетных источников. 3) Безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящих. 4) Ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов. Основным методом бюджетного регулирования является установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета. Это предопределено тем, что все другие методы бюджетного регулирования применяются только, если использование регулирующих доходов не привело к желаемому результату. Регулирующие источники доходов определяются представительными органами власти территорий вышестоящего уровня. Например, субъекты РФ, обладая определенной бюджетной самостоятельностью, в лице своих представительных органов власти могут в дополнение к федеральным определить и свои регулирующие источники. Распределение регулирующих источников доходов между бюджетами осуществляется посредством утверждаемых нормативов отчисления от этих доходов. Такие нормативы утверждаются вышестоящими органами представительной власти в пределах их компетенции для бюджетов нижестоящего территориального уровня. Могут утверждаться как единые нормативы отчислений для всех или соответствующих групп национально-государственных и административно-территориальных образований, так и дифференцированные (по каждому такому субъекту). Дифференцированные и единые нормативы отчислений могут утверждаться одновременно по разным видам регулирующих доходов. Законом предусмотрено, что фактическое увеличение уровня закрепленных доходов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности или введения местных налогов и сборов, не может служить основанием для сокращения нормативов отчислений от регулирующих доходов на следующий финансовый год без согласия соответствующего представительного органа власти. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE К методам перераспределения самих бюджетных источников относятся: закрепление вышестоящим представительным органом власти за бюджетом соответствующего нижестоящего территориального уровня полностью или в твердо фиксированном проценте на долговременной основе (не менее, чем на 5 лет) любых регулирующих доходов; передача вышестоящими представительными органами власти в бюджет соответствующего нижестоящего уровня своих закрепленных доходов. Методы перераспределения бюджетных источников применяются лишь в том случае, если закрепленные и регулирующие доходы бюджета нижестоящего территориального уровня в своей совокупности составляют менее 70 % его доходной части. В процессе бюджетного регулирования активно используются методы безвозмездной помощи, оказываемой нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящих. К этой группе методов относятся: дотация, а также трасферт — нормативно-долевая дотация, субвенция и субсидия. К четвертой группе методов относятся ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов. Например, законодательство РФ предусматривает возможность перераспределения бюджетных средств посредством бюджетных ссуд, при чем при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов сверх минимального бюджета, а также в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета, исполнительные органы власти могут получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов. Закон не связывает получение и предоставление бюджетных ссуд какими-либо уровневыми рамками, например, только из вышестоящего бюджета в нижестоящий, следовательно, такая ссуда может предоставляться из бюджета любого уровня в бюджет любого уровня, в том числе из нижестоящего в вышестоящий, если тот располагает такой возможностью. Бюджетная ссуда – это финансовая помощь, но в отличие от дотации, субвенции, она имеет возвратный характер и может быть возмездной, т.е. с уплатой процентов за пользование ею. Принципиальным отличием бюджетной ссуды от методов предшествующих 3-х групп является и то, что как метод бюджетного регулирования она используется на стадии исполнения бюджетов, в то же время как все другие — на стадиях его формирования. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE 5.3.2. Бюджетный федерализм Брайчева Т.В. Финансы: Электронное учебное пособие для дистанционного обучения – СПб.: ИУЭ, 2005. Проблема разграничений полномочий между федерацией, субъектами федерации и местными органами власти является определяющей при становлении бюджетного федерализма. Теория бюджетного федерализма направлена на поиск такой модели бюджетного устройства, которая бы позволила максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне они могут оказаться. В Бюджетном кодексе РФ бюджетный федерализм характеризуется как отношения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, исходя из сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований. Бюджетный федерализм чрезвычайно емкое, сложное и многомерное явление, охватывающее самые разные аспекты общественной жизни – политический, правовой, экономический, финансовый и другие. Следовательно, нет однозначного определения бюджетного федерализма. В разных источниках, у разных авторов можно встретить свои определения этого явления. Можно сказать, что пока не сформировано емкого и краткого терминологического понятия бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм предполагает: 1. четкое разграничение бюджетной ответственности, бюджетных доходов и полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти; 2. высокую самостоятельность бюджетов в их звеньях управления; 3. обеспечение вертикальной и горизонтальной сбалансированности нижестоящих бюджетов; 4. проведение единой, согласованной с федеральным центром, налоговой и бюджетной политики; 5. равенство бюджетных прав субъектов РФ. Общие принципы российского бюджетного федерализма определены Конституцией РФ, Федеративным договором, Бюджетным и Налоговым кодексом, а также другими законодательными актами. Эти принципы следующие: МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE 1. разграничение бюджетной системы РФ на федеральный, региональный и местный бюджеты и их равноправное существование; 2. совместное с субъектами РФ установление общих принципов налогообложения РФ; 3. распределение налогов между уровнями бюджетной системы, исходя из критериев достаточности для покрытия расходов, обусловленных законодательно закрепленным за каждым уровнем власти предметами ведения и полномочиями; 4. наделение региональных и местных органов власти правом на самостоятельное составление, рассмотрение, исполнение бюджетов; 5. регулирование территориального развития через создаваемый в федеральном бюджете специальный целевой фонд, выделение ссуд, трансфертов; 6. наделение законодательных органов власти субъектов РФ правом законодательной инициативы в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики в РФ. Механизм бюджетного федерализма отражает всю совокупность экономических, социальных и политических интересов различных уровней власти, их взаимосвязь и противоречия. При этом происходит циркулирование ресурсов внутри государства, нарастание взаимных денежных потоков. Задача оптимальной модели бюджетного федерализма заключается в сплетении этих потоков за счет гармонизации межбюджетных отношений, четкого разграничения доходов между бюджетами так, чтобы они покрывали максимум расходов этих бюджетов. Как показывает практика, ни в одной стране мира не удалось еще построить такую модель бюджетного федерализма, при которой объем доходных полномочий субъектов РФ или местных органов власти совпадал полностью с расходными полномочиями, закрепленными за данным уровнем власти. В результате несовпадения этих полномочий формируются вертикальные и горизонтальные дисбалансы, для покрытия которых используются различные формы межбюджетных отношений. Для любой модели бюджетного федерализма характерны три главных условия ее эффективного функционирования: 1. четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам; 2. наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий доходными источниками; МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE 3. сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов доходов и расходов нижестоящих бюджетов с помощью системы гарантов (например, трансферты). Финансы: учеб./под ред. В.В. Ковалева. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005, с.234-247 (с сокр.) Можно выделить три типа моделей бюджетного федерализма: 1. централизованная; 2. децентрализованная (например, США); 3. комбинированная (например, Россия). При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму. Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено. Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом. Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административных образований. Региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства. Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Сложность проблемы состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом. Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты: использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания; повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти; значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов. Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг. Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения. Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой моде-'[и бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере |ри условия, а именно: однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам; наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками; вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной1. Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социальноэкономических условий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует прежде всего развитию богатых штатов. Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга. Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость. Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог наследства; к местным налогам относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и ряд других. Для выравнивания условий между отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что основные финансовые ресурсы для выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития. Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма: МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные); «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам; дотации, субсидии и субвенции; целевые федеральные программы в их территориальном аспекте; взаимные расчеты; бюджетные ссуды; обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов. Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны — дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты. Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации. Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и сокращению расходов. Федеральные органы управления в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Федерации, снижению встречных финансовых потоков.