Применение механизмов ГЧП в образовательной и научной

Применение механизмов ГЧП в образовательной и научной сферах:
опыт развитых стран и перспективы его использования в России
Шевчук Е.В.,
к.э.н., ст.преподаватель
Южного федерального университета
eka70686@rambler.ru
Направление: развитие образования
В настоящее время происходит смещение парадигмы отношений
между государством и бизнесом от
реализации преимущественно
административно-властных функций первого к отношениям партнерства,
закрепляемых соответствующими соглашениями сторон. Эти изменения, в
целом, соответствуют основным положениям теории смешанной экономики,
а общий их вектор можно охарактеризовать как формирование нового
качества взаимодействия бизнеса и власти, расширение пространства
функционирования частного капитала, его проникновение в сферы и области,
которые ранее для него были закрыты, в частности, в образовательную
сферу.
Мировой опыт однозначно свидетельствуют, что высшее образование и
наука как специализированные области деятельности без взаимной интеграции и тесного взаимодействия между собой, а также с реальным сектором
экономики теряют дееспособность и становятся все менее конкурентоспособными. В связи с этим, в развитых странах успешно используется концепция государственно-частного партнерства (далее ГЧП), представляющая
собой
альтернативу
приватизации
стратегически
важных
объектов
государственной собственности. В соответствии с ней, государство передает
частному сектору функции управления многими видами хозяйственной
деятельности, ранее считавшимися сферой государственной ответственности.
Проблемы становления и развития ГЧП в различных странах рассматривались в трудах зарубежных и российских ученых. Однако существует настоятельная потребность во всестороннем исследовании, имеющем цель систематизации зарубежного опыта. Современные западные экономисты в силу
наличия у них более длительного, чем в России, опыта, достаточно подробно
исследовали основные черты и принципы ГЧП. Однако, в работах
зарубежных авторов механизм финансирования проектов, особенности
инструментария
привлечения
средств
институциональных
инвесторов
обобщены недостаточно полно.
Следует отметить, что ГЧП в сфере образовательных услуг выступает в
виде
образовательного
союза
между
государством,
бизнесом
и
общественным сектором в целях реализации социально – ориентированных
проектов и оказания общественных услуг. В таблице 1 отражены основные
преимущества государственно–частного партнерства в сфере образования,
для самого государства, частных инвесторов и образовательных учреждений.
Таблица 1.- Преимущества ГЧП в образовательной сфере для его
участников[8]
Государственно-частное партнерство
Преимущества для
государства
Преимущества для частного
сектора
Преимущества для
образовательных учреждений
1)
Формирование
национальной
инновационной системы и
повышение
конкурентоспособности
и
устойчивости
развития
страны
в
условиях
экономики знаний;
2)
Разработка
и
совершенствование
нормативно–правовой базы
реформирования
профессиональной школы;
1) Участие в учебно-научной и
управленческой деятельности
учебного заведения;
1) Создание дополнительных
возможностей для
многоканального
финансирования и развития
материально-технической
базы учебного заведения;
2) Совершенствование
образовательных стандартов,
учебных программ с учетом
потребностей рынка труда;
2) Создание
модели
интегрированного
3) Создание и развитие на базе образовательного
учебных учреждений
комплекса;
образовательной
3) Отработка новых
производственномоделей
учебно-научной,
технологической
производственной и
3) Формирование и развитие
институциональной
образовательного альянса с инфраструктуры и т.д.
бизнесом и т.д.
интеграции.
Как правило, государственно – частное партнерство
радикально
меняет хозяйственные связи и взаимоотношения между властью и бизнесом в
лучшую сторону, содействуя плодотворному сотрудничеству и снижению
вероятности возникновения различных видов конфликтов. Можно сказать,
что экономическая сущность государственно-частного партнерства в сфере
образовательных услуг проявляется в его проявлении как института
обеспечения взаимовыгодного сотрудничества государства, бизнеса и
общественного сектора в области воспроизводства человеческого капитала в
целях обеспечения согласованного и
сбалансированного развития рынка
труда и рынка образовательных услуг.
В мировой практике регулирования сферы образовательных услуг
сложились две основные формы государственно-частного партнерства: институциональная и контрактная. Государственно-частное партнерство в
сфере образования на основе институциональных форм (эндаумент-фонды,
исследовательские центы, базовые кафедры), которые связаны, как правило,
с созданием новых совместных инновационных структур, имеет наибольшее
применение
в
развитых
зарубежных
странах
(США,
Канада,
Великобритания, Германия и др.). Государственно-частное партнерство в
форме рыночной контрактации (контрактная форма), напротив, наиболее
распространено в странах с переходной экономикой, в том числе в России.
Можно выделить следующие основные направления государственночастного партнерства в области образования за рубежом:
1) Образовательные ваучеры от предприятий и стипендии.
Государство предоставляет семьям ваучеры, для того чтобы они могли
потратить их по своему выбору на любого поставщика образовательных услуг. Ваучеры могут быть универсальными, т.е. предназначенными для всех
групп учащихся и целевыми, выдаваемыми только определенным группам
учащихся. Универсальные ваучеры выдают в Швеции и Чили. Практика целевых ваучеров существует в США, Новой Зеландии и других странах.
Шведская ваучерная схема, пожалуй, является наиболее радикальной.
Она была введена в 1992 году, когда государство обязало муниципальные
власти покрывать 85% затрат учащегося в любой школе. Причем схема рассчитана на всех без исключения, а не только на целевые группы. Школа
должна соответствовать некоторым базовым требованиям, чтобы она могла
принять участие в ваучерной программе. Этим шведская схема отличается
от программ Дании и Нидерландах, где все некоммерческие частные школы,
получают государственное финансирование.
2) Частное управление государственными школами
Во многих государственных школах управленческие функции выполняются государством неэффективно. В связи с этим государство стало привлекать негосударственный сектор к управлению государственными школами. В понятие «управление школой» обычно входят финансирование,
управление персоналом, долгосрочное планирование. Успешными примерами такого сотрудничества являются сеть государственных школ в США,
которые получили название школ, учреждаемых на основе хартии (charter
schools), и контрактных школ (contract schools)программу v Fe y Alegria в
Латинской Америке, концессионные школы в Колумбии. Исследования показывают, что подобные ГЧП, где негосударственный сектор берет на себя
роль управленца, способствовали улучшению управления, в особенности в
области финансов [7].
FyA является еще одним примером успешного партнерства между государственным сектором образования и негосударственными организациями.
FyA – это неправительственная организация, контролируемая иезуитским
орденом католической церкви, охватывающая дошкольное, начальное и
средние образование, а также профессиональное обучение в беднейших общинах Латинской Америки и Испании. Программа впервые была инициирована в Венесуэле в 1955 г. и с тех пор распространилась на 14 стран. Основ-
ная миссия этой программы заключается в обеспечении качественным образованием бедных слоев населения и в предоставлении им возможности завершить хотя бы базовый курс обучения.
3) Участие негосударственного сектора в материально-техническом
обеспечении образовательного процесса.
При данном типе ГЧП негосударственный сектор является исполнителем инфраструктурных проектов в образовательной сфере. Например, негосударственные компании разрабатывают, строят и оборудуют школьные
здания. Инфраструктурно-ориентированные проекты ГЧП имеют несколько
общих характеристик: для выполнения работ, как правило, отбирается частный консорциум (на конкурсной основе); соглашение между государством и
негосударственным сектором фиксируется долгосрочным контрактом (на
25-30 лет); государство оставляет за собой право на предоставление основных услуг (например, обучение). Самым известным примером данного типа
ГЧП является Частная финансовая инициатива (Private Financing Initiative) в
Великобритании. Подробно о PFI речь пойдет дальше, отметим только самые крупномасштабные проекты
PFI - Glasgow School Project (225
млн.ф.ст.), Northamptonshire Schools Project (192 млн.ф.ст.)
4) Контракты на предоставление вспомогательных профессиональных услуг.
Аутсорсинг вспомогательных услуг становится все более популярным в
сфере образования. Яркий примером этому является Великобритания. Если
первоначально аутсорсинг был ограничен исключительно вторичными для
образования услугами (уборка территории и т.д.), то сейчас произошло расширение роли негосударственного сектора в предоставлении таких услуг,
как подготовка и переподготовка учителей, разработка учебных программ и
т.п.
В Великобритании центральное правительство заключает контракт с
некоммерческими средними профессиональными учреждениями (НСОУ),
если местные образовательные администрации (Local Education Authority,
LEA) недостаточно эффективны. Иногда решение передать некоторые функции негосударственному сектору принимают сами LEA. В настоящее время
около 20 из 150 местных образовательных администраций в Англии передали часть своих функций частным фирмам: это улучшение процесса обучения, разработка учебных планов, консультационные услуги, а также такие
административные услуги, как финансовое и бюджетное управление, набор
кадров и т.д.
Еще одним примером контрактов на предоставление вспомогательных
или профессиональных услуг является сеть школ Pitagoras в Южной Америке.
Данная сеть школ оказывает поддержку государственным и частным
независимым школам посредством специального пакета мер по их улучшению, куда входит помощь в разработке учебных планов, управление и техническая поддержка.
Вообще, бесспорным лидером в использовании института государственночастного партнерства является
Великобритания. Частная финансовая
инициатива (Private Financing Initiative) в Великобритании - крупнейшая
ГЧП-образовательная программа в мире. В рамках этой инициативы частный
сектор был вовлечен в проектирование, строительство и обслуживание
инфраструктурных
объектов
образования.
В
1992
г.
британское
правительство анонсировало Частную финансовую инициативу (PFI)
с
целью привлечения частного капитала в строительство объектов публичной
инфраструктуры. Первая волна проектов
началась в 1994 г., но
тогда
программа касалась строительства и обслуживания новых дорог. Cледующей
стадией развития PFI-модели было использование PFI-контрактов для
обеспечения инфраструктуры школ и высших учебных заведений. В 1997
году правительство Великобритании объявило о том, что ГЧП является
основным инструментом программы капитальных вложений в сферу
образования, и РFI-модель стала с тех пор эталоном для ГЧП - программ по
всему миру.
В 2000 году на основе PFI была сформирована государственно-частная
компания Partnership UK, имеющая правовую форму товарищества с ограниченной ответственностью. Она работает исключительно в интересах государства, занимается разработкой проектов ГЧП, в том числе и в образовательной
сфере.
В Великобритании большое влияние на государственную образовательную политику оказывает бизнес, которому лучше всего известны потребности рыка труда, механизм индивидуальных заказов на подготовку кадров со стороны бизнеса. Велика также роль местных органов власти в определении содержания образовательных программ, прежде всего посредством
обозначения уровня квалификационных стандартов. Большое значение в Великобритании имеет взаимодействие работодателей и вузов в форме «профессиональных комитетов» и отраслевых квалификационных советов, в которых объединяются усилия работодателей в рамках отраслей и их консолидация на национальном уровне. На настоящий момент в Великобритании
создано и лицензировано более 20 советов, в ведении которых находится
около двух третей всей трудовой сферы Великобритании [5] .
Деятельность
советов
предусматривает
организацию
различных
мероприятий:
• разработку национальных стандартов профессий и совершенствование национальной системы квалификаций;
• анализ существующих возможностей обучения и предоставление
информации о наличии возможностей обучения;
• развитие услуг в области сопровождения профессиональной карьеры/обучения.
В Великобритании Министерство образования и науки работает в тесном контакте с Королевской инспекцией, которая осуществляет непосредственный контроль над деятельностью университетов и учебных заведений
системы дальнейшего образования[5] .
Одной из распространенных форм ГЧП в Великобритании является
концессионные соглашения. Например, проект строительной компании
Balfour Beatty, инициированный Образовательным советом Северного Ланкашира в Шотландии в 2004 г., предполагает осуществление на условиях
концессии строительства 21 новой школы в течение 31 года [1] .Также примером концессии является проект строительства 10 новых школ в регионе
Renfrewshire, Шотландия, рассчитанных на 6000 учащихся, общая стоимость
проекта 194, 2 млн. фунтов стерлингов.
Следует отметить, характерным примером государственно-частного
партнерства, распространенным в Великобритании является создание корпоративных университетов, как в самих компаниях, так и в рамках высшего
учебного заведения. Можно привести несколько примеров корпоративных
университетов в Северо-Западном регионе Англии: Северный исследовательский центр, расположенный в Институте науки и технологий Манчестерского университета, Союз по охране окружающей среды, расположенный в
Университете Ланкастера и созданный для развития «основанного на знаниях» бизнеса и занятости в секторе природоохранных услуг и технологий» и
др.
В Великобритании велика роль такого механизма институциональной
формы ГЧП как эндаумент-фонды образовательных учреждений.
Эндау-
мент-фонды являются важнейшими источниками финансирования деятельности и развития в области образования поэтому более подробно речь о них
пойдет в пункте 2.3. «Особенности финансирования проектов государственно-частного партнерства в образовательной сфере за рубежом».
Франция в отличие от Великобритании придерживается политики активного участия государства в планировании и реализации программ начального и
среднего профессионального образования. В этой стране государственный
контроль наиболее ярко проявляется в административном управлении средним профессиональным образованием. В нем участие бизнеса и организаций
гражданского общества ограничивается работой в трехсторонних консульта-
тивных органах, действующих при национальных, региональных и местных
органах власти.
На национальном уровне во Франции ключевую роль играют две структуры, работа которых строится на основе принципов социального партнерства:
1. Действует постоянная комиссия Национального совета по управлению
профессиональным обучением, состоящая из представителей работодателей, профсоюзов и 12 министерств. Она является консультативным органом при разработке основных вопросов национальной политики в области
профессионального образования. Постоянная комиссия руководит 26 выборными региональными советами профессионального обучения, в каждый из
которых входят: префект региона, президент Регионального совета, по пять
представителей от работодателей и профсоюзов, один — из Федерации
национальных союзов работников образования, один — от государственных
учебных заведений, один - от торгово-промышленной палаты и два представителя от общественных организаций.
2. Функционирует координационный комитет региональных программ
ученичества и профессионального обучения, состоящий из представителей государственных органов бизнеса, профсоюзов и региональных советов. Задача
комитета - координировать разработку политики на региональном уровне.
Кроме того, существует 21 консультативная профессиональная комиссия, занимающаяся разработкой квалификационных требований для государственных профессиональных дипломов. Каждая из этих комиссий соответствует крупному сектору экономики. Одновременно в каждом министерстве
для обеспечения связи профессионального образования с рынком труда созданы специальные комиссии по труду.
Вообще, Франция обладает прочными традициями государственно-частного партнерства, включающими в себя деятельность «Сообществ смешанной экономики» (SEM) и предоставление концессий. Законодательные основы SEM восходят к 1966 и 1983 годам. Характеристикой SEM является то,
что государственный сектор и местные власти согласно законодательству, в
частности, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими.
Интересен также опыт Германии и Нидерландов, которые активно
используют механизмы государственно-частного партнерство в сфере
образовательных
услуг.
Так,
в
Германии
государственно-частное
партнерство является одним из важнейших элементов двухсторонней
системы профессионального образования и переквалификации в рамках
федерального государства, предполагающего четкое и законодательно
закрепленное
распределение
обязанностей
между
федеральным
правительством и землями. За развитие профессионального обучения
традиционно отвечает целый ряд структур и институтов федерального и
регионального уровней.
Говоря о государственно-частном партнерстве в научной инновационной сферах, необходимо подчеркнуть важность применения теории тройной
спирали (TripleHelix) при реализации проектов ГЧП. Данная теория была
создана в Англии и Голландии в начале XXI века профессором университета
Ньюкасла Генри Ицковицем и профессором амстердамского университета
Лойетом Лейдесдорфом[7] .
Тройная спираль символизирует союз между властью, бизнесом и
университетом, которые являются ключевыми элементами инновационной
системы любой страны.
На начальном этапе генерации знаний взаимодействуют власть и университет, затем в ходе трансферта технологий университет сотрудничает с
бизнесом, а на рынок результат выводится совместно с ВУЗом, властью и
бизнесом.
Можно проследить взаимосвязь на уровне передачи технологий,
знаний через взаимодействие университетов (образовательных учреждений)
и коммерческого сектора при участии государства на примерах из практики.
Примером
такого
успешного
взаимодействия
может
служить
старейший и самый крупный технопарк Швеции Идеон. Он был создан в
1983 г. и за 28 лет его существования в нем создано более 10 тыс. рабочих
мест в наукоемких компаниях, размещено 280 компаний, в которых работает
3 тыс. сотрудников [3] .Успех Идеона обусловлен постоянной поддержкой со
стороны государства, университета и крупного частного бизнеса и
взаимодействием с ними - благодаря той самой «тройной спирали». «Тройная
спираль по-шведски» имеет ряд уникальных черт, которые, собственно, и
обеспечивают ее эффективность. К ним относятся: переориентирование
шведских
университетов
из
чисто
исследовательских
в
предпринимательские, система персонального наставничества в бизнесинкубаторах, формирование саморегулирующейся экосистемы Идеона.
Вообще в настоящее время технопарки (научные парки) стали одним
из
важнейших элементов инновационных инфраструктур ВУЗов, опреде-
ляющим активное вовлечение национальных экономик в мировое хозяйство.
Широко известно официальное определение Международной ассоциации научных парков (International Association of Science Park, ISAP),
согласно которому технопарком или научным парком считается организация, управляемая специально обученными профессионалами, основной
целью которых является обеспечение роста ее активов путем содействия
осуществлению инновационных разработок. Для достижения поставленной цели технопарк стимулирует обмен знаниями и технологиями между
университетами, научно-исследовательскими институтами, компаниями и
управляет этим обменом, способствует созданию и росту инновационных
компаний. Определение ISAP подчеркивает роль технопарков как объединений наукоемких производств и бизнес-структур для более эффективного использования научно-технологических ресурсов.
Отличительной особенностью технопарков является их тесная связь
с высшими учебными заведениями, обладающими соответствующей инфраструктурой для инновационной деятельности. При этом технопарк не
должен подменять работу высших учебных заведений, НИИ, лабораторий, а должен обеспечить сотрудничество между наукой, промышленным
сектором, предпринимательством и региональными и местными властями.
Среди научно-внедренческих территорий Великобритании, прежде
всего, следует выделить следующие: научный парк Кембриджского университета, научный парк Шеффилда, научный парк Брадфордского университета,
научный парк Кильского университета (г. Стоков-Трент), технопарк на Южном
берегу (г. Лондон), технологический центр Лафборо. Помимо этого, научные
парки действуют при таких университетах, как Астонский, Гулльский, Ливерпульский, Стэнфордский. Кембридж - это первый в Англии технопарк,
созданный в начале 70-х годов XX в., крупнейший центр академической науки,
известный
своим
университетом,
основанном
еще
в
1209
г.,
исследовательскими центрами и концентрацией высококвалифицированных
специалистов. В конце 80-х годов в технопарке и его фирмах работали 18 тыс.
человек[2] .
Россия перенимает опыт развитых стран в становлении и развитии
различных
механизмов
институциональные
ГЧП
формы
в
сфере
образовательных
взаимодействия
услуг.
Так
государственных
и
муниципальных образовательных учреждений и хозяйствующих субъектов
частного сектора реализуются в России по следующим направлениям:
создание исследовательских центров в форме юридических лиц, в
−
которых участвуют государственные университеты и субъекты частного
сектора;
−
учреждение эндаумент-фондов вузов;
−
открытие бизнес-школ, учредителями которых являются субъекты
частного сектора - физические и юридические лица;
−
создание совместных образовательных структур (например, базовых
кафедр вузов).
Важным и перспективным механизмом институциональной формы является механизм создания эндаумент-фондов (фондов целевого капитала) образовательных учреждений.
Опираясь на зарубежный опыт (деятельность эндаумент фондов США и Канады) основными преимуществами эндаумент-фондов
в России должны стать:
 привлечение частных инвестиций в образование;
 неприкосновенность созданного целевого капитала, расходование только
полученных доходов от управления целевым капиталом;
 отсутствие необходимости начала финансового года с «нуля», формирование финансового резерва;
 прозрачная и более понятная структура для жертвователей;
 налоговые льготы (для фонда и ОУ - получателей дохода от целевого
капитала) и др.
Мировой опыт развитых стран (Великобритания, Австралия, США, Израиль, Испания, Нидерланды) доказывает, что одним из условий успешной
реализации ГЧП является эффективная нормативно-правовая база. Она не
должна позволять сторонам сосредоточиться на результате посредством учреждения достаточно широких рамок для формирования и реализации согласованных проектов. Слишком объемное законодательство не улучшает процесс создания и управления ГЧП, а лишь сдерживает активность потенциальных инвесторов. Акцент должен быть сделан на гибкость нормативноправовой базы.
Ведь основными причинами неудач опыта использования ГЧП в
развивающихся странах стали недостаточное финансирование ГЧП-проектов,
непродуманное разделение рисков, завышение стоимости проектов и
коррупция. Все указанные барьеры очень важны для России, где концепция
ГЧП как перспективный социально-экономический институт получила
поддержку на самом высоком государственном уровне.
Литература
1. Амунц Д. М. Государственно-частное партнерство. Концессионная
модель совместного участия государства и частного сектора в реализации
финансовых проектов // Справочник руководителя учреждений культуры.
2005. № 12. С. 16–24.
2.Крыпов И. Англия готовит команды для технопарков России.
//Деловой мир, №9, 2000.
3.Дмитрий Миндич Тройная спираль по-шведски//Эксперт№35(768) от 5
сентября 2011 г.
4. Методические основы сравнительного анализа систем образования:
обзор информ. / Сост. А.И. Галаган, А.Д. Гоппа.- М.: НИИ высш. образ. 1995.
С.41.
5. Олейников О., Муравьева А. Социальное партнерство в сфере
профессионального образования в странах Европейского союза//Высшее
образование в России.2006.№6 С.116.
6. The dynamics of innovation: from National Systems and ‘‘Mode 2’’ to a
Triple Helix of university–industry–government relations. H. Etzkowitz,
L.
Leydesdorff. Research Policy, 2000, vol. 29
7. Loevinsohn B. Harding (2005) Buying results? Contracting for health
service delivery in developing countries //
Lancet. August 20-26. 366 (9486)
P.676-681.
8. Официальный сайт Российского
предпринимателей http//www. rspp.ru
союза
промышленников
и