Рекомендации по использованию механизма муниципально
advertisement
Рекомендации по использованию механизма муниципально-частного партнерства для решения задач местного самоуправления Содержание 1.Понятие муниципально-частного партнерства, его сущность и основные признаки 2.Цели и возможные сферы применения муниципально-частного партнерства 3. Основные формы и модели муниципально-частного партнерства 3.1. Общие формы публично-частного партнерства 3.2. Модели муниципально-частного партнерства 4. Выгоды и риски муниципально-частного партнерства 5.Правовое обеспечение муниципально-частного партнерства 5.1. Правовое обеспечение участия муниципалитетов в хозяйственной деятельности 5.2. Правовое обеспечение инвестиционной деятельности 5.3. Правовое обеспечение арендных отношений 5.4. Правовое обеспечение концессионных соглашений 5.5. Правовое обеспечение создания хозяйственных обществ со смешанной формой собственности 5.6. Региональные и муниципальные нормативные акты 6. Подготовка проектов муниципально-частного партнерства и выбор форм реализации проектов 6.1. Выбор отраслей перспективных или нуждающихся в муниципальночастном партнерстве 6.2. Выбор форм муниципально-частного партнерства 7. Оценка эффективности проектов муниципально-частного партнерства 7.1. Оценка общественной (социальной) эффективности проектов муниципально-частного партнерства 7.2. Оценка финансово-экономической эффективности проектов муниципально-частного партнерства 8.Примеры проектов муниципально-частно партнерства 9.Выводы и рекомендации. Алгоритм принятия решения об использовании механизма муниципально-частного партнерства 10. Использованные источники 11. Использованные нормативные акты. Приложения 1. 2. 3. 2 3. Основные формы и модели муниципально-частного партнерства Государственно-частное партнерство в тех или иных формах известно с глубокой древности. Самой распространенной формой были откупы на сбор налогов и иных повинностей. В античном Риме существовала целая система откупов, начиная со сбора налогов, поставок городу и военным кампаниям хлеба и иного продовольствия и заканчивая организацией государственных празднеств, за которые велась нешуточная борьба. Также различными способами государство мотивировало и поощряло поставщиков сырья для вооружений и самих вооружений. Уже в античном Риме откупы выдавались на торгах (аукционах). В средние века, в эпоху Великих географических открытий и колониальных войн европейские государства не только обеспечивали вооруженную защиту своих мореплавателей и торговцев, но и принимали участие в финансировании торговых и исследовательских экспедиций, создавали благоприятные условия для развития обеспечивающих отраслей, защищали интересы своих торговцев в других странах. Не была в стороне от этих процессов и Россия. Помимо откупов по сбору налогов и пошлин здесь существовала достаточно специфическая форма откупа, такая как реализация государственной монополии на производство и торговлю алкоголем. Петр Великий активно использовал откупы для развития добычи полезных ископаемых, угля, драгоценных металлов, железной руды, производства железа и чугуна, производства вооружений, строительства кораблей, производства текстиля и т.п. Откупщикам дарились земли, предоставлялись монополии, дворянские звания и другие привилегии. С наступлением эпохи промышленной революции, развитием капиталистических способов производства, развитием конкурентной рыночной экономики государства стали все больше вовлекаться в 3 хозяйственные отношения и стали осуществлять правовое регулирование, устанавливать общие правила для всех субъектов хозяйственной жизни. К настоящему времени в странах с рыночной экономикой сложились различные формы и модели публично-частного партнерства. В силу широкого распространения этих форм и моделей развились общепринятая терминология, понятийный аппарат и основные принципы правового регулирования этих процессов. 3.1. Общие формы публично-частного партнерства Здесь мы будем употреблять наиболее общераспространенные термины, обозначающие эти формы и модели1, имея при этом в виду, что существуют национальные и авторские терминологические различия. В международной практике, как правило, используется классификация форм публично-частного партнерства Всемирного банка. 1) Управленческие контракты и договоры аренды (Management and lease contracts). В этой форме частный бизнес (частный партнер) получает в управление на условиях собственника или берет в аренду объект муниципальной или государственной собственности на определенный период времени для обеспечения определенных собственником имущества услуг, как правило, населению или иным третьим лицам. Инвестиции осуществляет собственник. В контракте на управление собственник несет операционные риски, как правило, оплачивает услуги частного партнера или услуги оплачиваются потребителями. В арендном договоре собственник получает арендную плату с арендатора, а риски ложатся на частного партнера. Арендный 1 Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: ГУ-ВШЭ, 2010. 4 договор может предусматривать выкуп арендованного имущества (лизинговый договор аренды). 2) Концессия (Concession). Частному бизнесу предоставляется право владения и пользования существующим объектом муниципальной или государственной собственности по договору за плату на условиях возврата объекта через определенное время, достаточное для окупаемости инвестиций и извлечения прибыли. Частный бизнес осуществляет инвестиции и несет все или значительную часть рисков. Право распоряжения сохраняется за собственником объекта, частному бизнесу предоставляется право на его расширение, реконструкцию и развитие, в установленный концессионным соглашением период. Однако все усовершенствования и дополнительно приобретенные основные фонды по истечении срока концессии передаются собственнику. Выделяются несколько основных видов (моделей) концессионных соглашений. Модель реконструкция – управление – передача (RehabilitateOperate-Transfer, RОТ) предполагает реконструкцию объекта концессии, включая капитальный ремонт зданий и сооружений, обновление иных основных фондов (производственных мощностей), владение и пользование объектом концессии, осуществление деятельности, для которой предназначен объект концессии, с целью возврата инвестиций и извлечения прибыли в течение срока концессии (эксплуатация), возврат объекта концессии собственнику по истечении срока концессии. Концессионным соглашением может предусматриваться или не предусматриваться концессионная плата. Модель реконструкция – аренда – передача (Rehabilitate-LeaseTransfer, RLT) предполагает реконструкцию объекта концессии, включая капитальный ремонт зданий и сооружений, обновление иных основных фондов (производственных мощностей), владение и пользование объектом 5 концессии на основе арендного соглашения (внесения арендной платы в качестве концессионной платы) или на основе лизингового соглашения, осуществление деятельности, для которой предназначен объект концессии, с целью возврата инвестиций и извлечения прибыли в течение срока концессии (эксплуатация), возврат объекта концессии собственнику по истечении срока концессии. Модель строительство (расширение), реконструкция – управление – передача (Build-Rehabilitate-Operate-Transfer, ВRОТ) предполагает реконструкцию объекта концессии, его расширение или новое строительство наряду с реконструкцией объекта концессии, эксплуатацию объекта в течение срока концессии, возврат объекта концессии собственнику по истечении срока концессии. 3) Проекты нового строительства (проекты с чистого листа) (Green field projects). Частный бизнес строит и эксплуатирует новые объекты в течение срока, указанного в контракте. Выделяются следующие виды (модели) контрактов. Модель строительство владение управление передача (BuildOwn-Operate-Transfer, BOOT) предполагает строительство частным бизнесом нового объекта публичной собственности (как правило, объекта инфраструктуры) на собственные и заемные средства. Частный бизнес управляет им на правах владения и пользования в течение определенного в контракте срока. Для обеспечения возврата инвестиций публичные власти выкупают инфраструктурные услуги, обеспечивающие определенный в договоре уровень доходов, либо окупаемость инвестиций обеспечивается за счет предоставления услуг потребителям по прямо или косвенно регулируемым публичной властью тарифам или ценам. После окончания срока действия контракта объект передается в публичную собственность. 6 Модель строительство – управление – передача (Build-OperateTransfer, BOT) предполагает строительство частным бизнесом нового объекта публичной собственности. Частный бизнес управляет им на праве пользования (но не владения) в течение определенного в контракте срока. Устанавливаются гарантии обеспечения возврата инвестиций. После окончания срока действия контракта объект передается в публичную собственность. Модель строительство – передача – управление –(Build-TransferOperate, BTO) предполагает строительство частным бизнесом нового объекта публичной собственности и передачу его в публичную собственность сразу по завершении стадии строительства. После приема объекта публичным собственником объект в соответствии с новым договором передается в управление/эксплуатацию компании, построившей объект. Модель строительство – владение – управление (Build-OwnOperate, ВОО) предполагает строительство частным бизнесом нового объекта публичной собственности и управление им частным бизнесом на правах владения и пользования. На компании лежит ответственность за строительство, управление, эксплуатацию, обслуживание объекта. Здесь надо отметить, что разные авторы приводят различные классификации таких моделей. Такие реальные инвестиционные соглашения могут содержать различные условия, которые могут комбинироваться. Поэтому такие классификации служат лишь для понимания множественности возможных форм инвестиционных соглашений в строительной отрасли. 4) Акционирование и приватизация с сохранением контрольного пакета (Divestiture). Частный бизнес приобретает часть пакета акций 7 предприятия, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Также часто используется классификация по форме отношений между сторонами публично-частного партнерства. Модели осуществления публично-частного партнерства Модель Модель оператора Собственность Управление Частная/ Частное публичная Модель Частная/ Частное/ кооперации публичная публичное Модель концессии Государственная Частное/ публичное Модель договорная Частная/ Частное публичная Модель лизинга Частная Частное/ публичное Финансирование Частное Частное/ публичное Частное/ публичное Частное Частное/ публичное Выбор модели зависит от отрасли, в которой осуществляется деятельность по соглашению (в разных отраслях предпочтительны те или иные модели). В модели оператора реализация определенной деятельности полностью передается частному бизнесу, который выполняет ее по установленным правилам и стандартам, выполняет услуги для потребителей и несет всю ответственность. Оплата услуг может осуществляться за счет потребителей или за счет бюджета в зависимости от вида передаваемой деятельности. За публичной властью (муниципалитетом) сохраняется не только контроль за качеством, а иногда и за ценами (тарифами). Такая форма часто используется в отраслях коммунального хозяйства. Модель кооперации, которая, как правило, включает софинансирование проектов, совместное управление и смешанную 8 собственность, используется в тех случаях, когда трудно или невозможно обеспечить рентабельность этой деятельности исключительно за счет потребителя и когда принятие всей ответственности за эту деятельность на себя частным бизнесом не выгодно или невозможно по объективным причинам. Например, к такой отрасли относится переработка отходов. Модель концессии, как правило, применяется, при реализации крупных проектов, требующих больших инвестиций, длительных сроков реализации для окупаемости инвестиций, и часто в тех случаях, когда высокая вероятность потенциальной выгоды для частного партнера, сопровождается потенциально высокими рисками. Гарантиями от высоких рисков в таких случаях для публичного партнера является сохранение в собственности объекта концессии и участие в управлении. Договорная модель чаще используется в отраслях, в которых инвестиции используются для снижения текущих издержек. Экономия, полученная от снижения текущих издержек, окупает инвестиционные затраты. Модель лизинга используется когда частный партнер, выполняет за свой счет (или привлеченные средства) определенные работы (как правило, связанные с крупными проектными работами и строительством), а публичный партнер обязуется выкупать результаты работ по мере их осуществления (в рассрочку). Вместе с тем эти классификации не являются исчерпывающими и ограничивающими разнообразие форм публично-частного партнерства. В национальных практиках используются обусловленные законодательной свои терминологией классификации, и сложившейся практикой. В практике Российской Федерации формы публично-частного партнерства чаще классифицируются исходя из организационно-правовых 9 форм, с применением которые преимущественно заключаются соглашения публично-частного партнерства: 1) инвестиционные соглашения (контракты с инвестиционными обязательствами частного бизнеса); 2) договоры аренды государственного и муниципального имущества, включая лизинговые соглашения; 3) концессии (концессионные соглашения); 4) совместное инвестирование (участие в капитале), создание совместных акционерных предприятий; 5) соглашения о разделе продукции (СРП); 6) контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношений собственности. 3.2. Модели муниципально-частного партнерства Инвестиционные договоры (соглашения) Муниципалитеты заключают договоры на поставку товаров, выполнение работ и услуг для муниципальных нужд в форме муниципальных контрактов, порядок заключения которых определен законодательными актами Российской Федерации. Муниципальные контракты, источником финансирования которых являются исключительно средства муниципального бюджета, не относятся к муниципально-частному партнерству, так как содержат по существу только односторонние обязательства осуществить поставку товаров, выполнение работ и услуг в определенные контрактом сроки и за определенную цену. Для реализации проектов муниципально-частного партнерства используются контракты, предполагающие софинансирование в той или иной форме таких проектов со стороны бизнеса, а также определенные 10 обязательства в отношении бизнеса со стороны муниципалитета. Кроме того такие контракты заключаются с целью достижения важных для муниципалитета социальных целей, как правило, определенных в программах развития муниципального образования или целевых программах развития отдельных отраслей деятельности муниципалитета. В российской практике, такие контракты, как правило, классифицируются как инвестиционные соглашения (договоры), которые осуществляются в соответствии с законодательством, регулирующим инвестиционную деятельность и участие в ней органов государственной власти и органов местного самоуправления. Муниципально-частное партнерство на основе отношений аренды муниципального имущества Прежде всего, нужно отметить, что не всякая сдача в аренду частному бизнесу муниципального имущества свидетельствует о партнерских отношениях между муниципалитетом и бизнесом. Обычная сдача в аренду муниципального имущества на общих основаниях, например, торговых площадей, принадлежащих муниципалитету, для пополнения доходов местного бюджета, не является признаком муниципально-частного партнерства2. В целях муниципально-частного партнерства объект муниципальной собственности сдается в аренду частному бизнесу на определенных условиях с целью решения арендатором общественно значимых для муниципалитета задач. При этом договором аренды могут предусматриваться определенные льготные условия для арендатора. В ходе приватизации государственного и муниципального имуществе в начале 90-ых годов результате "повальной" приватизации за бесценок государственного и муниципального имущества с целью создания так называемых "эффективных собственников" многие муниципалитеты лишились значительной части муниципального имущества, которое могло бы приносить неналоговые доходы за счет его сдачи в аренду. 2 11 Муниципально-частное партнерство на основе арендных отношений может применяться для решения задач социально-экономического развития муниципального образования, например для развития сферы услуг населению, развития малого и среднего предпринимательства, социальной поддержки некоторых категорий граждан, создания рабочих мест и т.д. (см. п. 6.2) Права и обязанности сторон определяются в соответствии с гражданским законодательством. Преимуществом использования арендных отношений для организации муниципально-частного партнерства является наличие необходимого правового обеспечения (см. п.5.2.), сохранение контроля за использование имущества собственником и соответственно организации эффективного контроля за исполнением договорных обязательств бизнес партнером, относительно низкими рисками для муниципалитета, отсутствие бюджетных затрат в случае, если в аренду сдаются существующие объекты. Арендным договором также могут предусматриваться инвестиции арендатора в арендуемое им имущество. Также преимуществом является возможность организовать муниципально-частное партнерство с использованием аренды мунипального имущества прозрачно и открыто. Концессии Из всех форм публично-частного партнерства концессии является наиболее широко используемой формой. Кроме того в Российской Федерации принят федеральный закон, определяющий порядок заключения концессионных соглашений (см. п.5.3). Для муниципалитетов наибольший интерес предоставляют концессии общественного транспорта, сбора и утилизации отходов. Участие в капитале в сфере ЖКХ, 12 Муниципально-частное партнерство в форме участия в капитале может осуществляться в результате приватизации муниципальных предприятий или учреждения хозяйственного общества партнерами на основе долевого или акционерного участия. С целью организации муниципально-частного партнрства муниципальное унитарное предприятие может быть акционировано, а затем доля акций этого акционерного общества может быть продана частным владельцам в порядке, установленном Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества". Другой вариант состоит в учреждении нового хозяйственного общества со смешанной формой собственности, в котором доли или части акций принадлежат муниципалитету, а другая часть акций принадлежит частным инвесторам. Предпринимательская деятельность в хозяйственных обществах осуществляется на средства участников, в качестве которых выступают в этих случаях муниципалитет и частные инвесторы. Управление хозяйственным обществом в таких случаях осуществляется совместно. Риски сторон распределяются пропорционально доле в капитале хозяйственного общества. Баланс интересов определяется тем, в чьем владении находятся контрольные и блокирующие пакеты акций (доли). В отличие от других форм публично-частного партнерства, в которых публичные власти не вмешивается в текущую хозяйственную деятельность, в формах участия в капитале представители власти присутствуют постоянно. Таким образом, в форме участия в капитале частный бизнес обладает меньшей степенью самостоятельности и свободы в принятии хозяйственных решений, чем в других. 3.5. Соглашения о разделе продукции 13 В соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" указанные соглашения заключаются с инвесторами для разведки и добычи углеводородного сырья Правительством Российской Федерации. Органы местного самоуправления не принимают участия в таких соглашениях. 3.6. Смешанные формы Поскольку формы государственно и муниципально-частного партнерства в Российской Федерации законодательно не разграничены, то могут использоваться и различные смешанные формы, либо проекты, которые трудно полностью отнести к одной из перечисленных форм. В заключение настоящей главы необходимо отметить несколько обстоятельств. Первое состоит в том, что муниципально-частное партнерство по своему смыслу и юридическому содержанию ничем не отличается от государственно-частного партнерства3, кроме масштабов проектов. Как правило, государство участвует в реализации крупных проектов государственно-частного партнерства, с целью развития отдельных отраслей народного хозяйства или регионов. Муниципалитеты заинтересованы в менее масштабных проектах, а иногда и совсем небольших. Эти различия не изменяют принципов подготовки и реализации проектов, но определяют выбор тех или иных форм и моделей. Второе заключается в том, что государство, будучи заинтересовано в крупных проектах государственно-частного партнерства, тем не менее, при реализации таких проектов не всегда может обойтись без взаимодействия с органами местного самоуправления. Это связано с тем, что в процессе подготовки таких проектов требуется согласование органами местного 3 Для обозначения общего понятия применяется термин "публично-частное партнерство". 14 самоуправления документов территориального планирования, отвод земельных участков, выдача разрешений на строительство и решение других вопросов, самоуправления. находящихся Поэтому в компетенции взаимодействие органов между местного органами государственной власти и органами местного самоуправления при реализации проектов государственно-частного партнерства происходит почти всегда. Третье обстоятельство связано с тем, что органы местного самоуправления зачастую имеют, может быть, большую мотивацию для привлечения инвестиций на территорию муниципального образования, но вместе с тем гораздо меньшие возможности для мотивации бизнес партнеров. Поэтому органам местного самоуправления необходимо выстраивать определенную политику по привлечению инвестиций не только в отношении бизнеса, но и в отношении органов государственной власти субъекта Федерации. 4. Выгоды и риски муниципально-частного партнерства Как уже отмечалось выше, муниципально-частное партнерство может осуществляться только при наличии взаимной выгоды партнеров. Наличие выгоды является необходимым условием партнерских отношений. Вместе с тем выгода для участников такого партнерства имеет разные и зачастую противоположные основания. Поэтому, чтобы правильно сформулировать условия муниципально-частного партнерства, нужно хорошо понимать природу выгоды для органов публичной власти и природу выгоды для бизнеса. Также важно, чтобы обе стороны хорошо понимали и свои выгоды, и выгоды своего партнера. 15 Вместе с выгодой любая хозяйственная деятельность несет в себе также и риски различного рода потерь, начиная с различных ресурсов и заканчивая репутацией. Для муниципалитетов потенциальные выгоды муниципально- частного партнерства состоят в следующем. 1)привлечение частных инвестиций для социально экономического развития территории с целью более эффективного использования собственных финансовых ресурсов; 2)сокращение сроков реализации проектов; 3)сокращение собственных издержек; 4)повышение качества муниципальных услуг; 5)снижение стоимости муниципальных услуг; 6)привлечение ранее недоступных технологий; 7)привлечение know-how; 8) привлечение квалифицированных трудовых ресурсов; 9)возникновение мультипликативного эффекта Однако нельзя считать, что указанные выше выгоды возникают сами по себе и в обязательном порядке сопутствуют партнерским соглашениям. Эти выгоды надо еще уметь увидеть, уметь убедить в них лиц, принимающих решения, уметь извлечь и уметь защитить. В сфере публично-частного партнерства существует множество примеров, когда, как казалось, очевидные выгоды не были реализованы, в результате либо возникли убытки, либо проекты были закрыты. Потенциальные выгоды для бизнеса состоят в следующем. 1)Высокие гарантии достижения расчетных уровней рентабельности, возврата инвестиций, получения запланированной прибыли; 16 2)Получение определенных льгот, обусловленных партнерскими соглашениями, позволяющих снизить издержки и повысить экономическую эффективность хозяйственной деятельности; 3)Наличие гарантированных потребителей или гарантированного рынка сбыта; 4)Гарантированное финансирование, если проект предполагает частичное финансирование со стороны муниципалитета; 5)Более высокая доступность кредитных ресурсов, под гарантии партнера; 6)Гарантированные или высоковероятные расчетные доходы в период действия партнерского соглашения; 7)Возможность заключения соглашений с солидарной ответственностью по некоторым рискам; 8)Получение некоторых конкурентных преимуществ за счет наличия долговременных стабильных доходов; 9) Получение некоторых конкурентных репутационных преимуществ за счет участия в проектах, имеющих важное общественное значение. Как правило, инициатором публично-частного партнерства являются органы власти. Поэтому задача сформировать выгодные условия для партнеров остается за инициаторами партнерства. При этом естественно требуется заранее еще на этапе предложений сформулировать баланс интересов партнеров, иначе бизнес просто не обратит внимание на эти предложения. Потенциальные выгоды для обеих сторон несут также и потенциальные риски, которые зачастую являются оборотной стороной потенциальной выгоды. 17 Для муниципалитетов потенциальные риски муниципально-частного партнерства состоят в следующем. 1)Необходимость дополнительного финансирования (если это предусмотрено соглашением) со стороны муниципалитета либо задержка реализации проекта вплоть до полного отказа от него в случае ошибочных экономических обоснований проекта или в результате изменения рыночной конъюнктуры; 2)Затягивание сроков реализации проектов исполнителем; 3)Увеличение собственных издержек в результате ошибочных экономических обоснований проекта, изменения рыночной конъюнктуры или изменения регулирования; 4)Снижение качества муниципальных услуг в результате недобросовестности или низкой подготовленности партнера; 5)Повышение стоимости муниципальных услуг в результате ошибочных экономических обоснований проекта, изменения рыночной конъюнктуры; 6)Репутационные потери в случае провала проекта или недостижения его целей. Потенциальные риски для бизнеса состоят в следующем. 1)Изменение условий деятельности в рамках партнерского соглашения в результате изменения политических факторов (изменения правого регулирования, изменения приоритетов органов публичной власти и т.п.); 2)Изменение потребительских предпочтений, изменение конъюнктуры рынка при невозможности изменить условия партнерского соглашения; 3)Невозможность достижения расчетных уровней рентабельности или снижение уровня рентабельности в результате изменения рыночной 18 конъюнктуры или действия различных политических и экономических факторов; 4)Снижения уровня предусмотренного финансирования со стороны муниципалитета в результате действия различных политических факторов; 5)Падение расчетных доходов в период действия партнерского соглашения; 6)Невыполнение соглашений о солидарной ответственности; 7)Репутационные потери в случае провала проекта или недостижения его целей. Рассмотрим подробнее некоторые выгоды и риски. 1) Инвестиции Хотя муниципалитеты и имеют стабильные налоговые и неналоговые доходы у них также велики обязательные расходы, которые в редких случаях покрываются полностью за счет собственных доходов. Значительная часть бюджетных расходов покрывается за счет трансфертов из вышестоящих бюджетов. Как правило, муниципальные бюджеты дефицитны. Вместе с тем муниципалитеты в Российской Федерации ограничены в возможностях покрытия дефицитов местных бюджетов за счет муниципальных заимствований, поскольку доля доходов (доходов соответственно которыми планировать их они могут поступление) собственных администрировать весьма и ограничены действующим бюджетно-налоговым законодательством. В результате в местных бюджетах отсутствует либо очень невелика инвестиционная составляющая. Таким образом, муниципалитеты не могут для осуществления крупных (конечно, относительно доходов конкретного муниципального бюджета) проектов накапливать средства, осуществлять инвестиции за счет кредитов или иных заимствований. 19 В таких условиях важное значение для реализации муниципальных программ развития приобретает привлечение частных инвестиций. Муниципалитет получает возможность либо полностью за счет привлеченных инвестиций обеспечить решение своих задач, либо частично профинансировать решение этой задачи за счет своих будущих доходов (которые при этом могут возникнуть в результате выполнения и этого инвестиционного соглашения) или передачи части своего имущества. Также важно, что при этом вложенные инвестиции могут окупаться инвестором самостоятельно за счет потребителей, либо окупаемость инвестиций будет растянута во времени, если потребителем услуг инвестора будет сам муниципалитет. По большому счету публичные власти вынуждены привлекать ресурсы частного бизнеса для реализации проектов публично-частного партнерства, поскольку иначе такие проекты просто не могут быть реализованы в обозримый период времени. Для бизнеса инвестирование в муниципально-частные проекты также может быть выгодно, прежде всего, в силу высоких гарантий возврата инвестиций в расчетный срок и гарантий извлечения расчетной прибыли. Но нужно также иметь в виду, что риски существуют всегда. Причем чем масштабнее проект, тем выше риски. Баланс распределения рисков индивидуален для каждого проекта. 2) Использование муниципального имущества В проектах муниципально-частного партнерства, основанных на концессионных соглашениях и договорах аренды, частному бизнесу передается в пользование определенный объект муниципальной собственности. При этом муниципалитет освобождается от бремени содержания этого объекта, а бизнес экономит на инвестициях для возведения этого объекта с нуля. 20 Хотя выгоды от такого сотрудничества кажутся вполне очевидными, в конкретных проектах они могут быть не столь явными. Объекты муниципального имущества особенно в сфере ЖКХ, как правило, находятся в ветхом состоянии, процент износа основных средств очень высок, оценить риски, связанные с необходимостью ремонта или реконструкции может быть весьма сложно. Эти формы муниципальночастного партнерства предполагают возврат объекта муниципальной собственности после истечения срока аренды или концессии. Здесь также возникают риски износа и необходимости восстановления основных фондов. 3) Эффективность менеджмента Общим местом в теории рыночной экономики является тезис о более высокой эффективности частного предпринимательства по сравнению с государственным управлением хозяйственной деятельностью. Однако этот тезис справедлив институтах в условиях гражданского конкурентной (частного) права, экономики, развитых развитом правовом регулировании экономических отношений, высокой управленческой культуре. Только при таких условиях мотивация частного бизнеса в сокращении издержек и получении прибыли трансформируется в высокую ответственность перед потребителями, высокое качество продукции и услуг, применение развитых технологий и постоянное их совершенствование. Но и в странах, имеющих все эти условия, ежегодно разоряются множество фирм и компаний, терпят крах не только в результате действия фактов рыночной конъюнктуры, но и в результате неэффективного менеджмента. Поэтому для оценки выгод и рисков, связанных с управленческой эффективностью частного бизнеса в публично-частном партнерстве необходимо учитывать как конкретные экономические рыночные факторы, так и страновые и региональные социальные и политические факторы. 21 Для того чтобы бизнес партнеры были мотивированы для эффективного управления проектом необходимо обеспечивать максимальную конкурентность на всех этапах реализации проекта. Если поставщик продукции или услуги, предоставляемой потребителям в результате реализации проекта, оказывается локальным монополистом, необходимо предусмотреть в проекте стандарты качества услуги или продукции, а также механизмы контроля качества. Страновые и региональные факторы имеют не меньшее значение. В российских условиях необходимо учитывать, что публичночастное партнерство не регулируется специальным образом за исключением концессионных соглашений. Управленческая культура находится на низком уровне, невыполение отдельных условий договоров, пренебрежение стандартами качества, невыполнение работ в срок являются обычными явлениями. До сих пор нередки случаи откровенного мошенничества при заключении контрактов на поставку товаров и услуг, когда по произведенной оплате услуги или товары просто не поставляются, общераспространенным является а должник завышение исчезает. издержек, Также применение низкокачественных материалов вместо предусмотренных проектами, использование неквалифицированного труда, не обеспечивающего качество работ, экономически необоснованное завышение прибыли. Низкая управленческая культура во многих случаях также предопределяется вовлеченностью в бизнес криминала. 4) Общественные риски Высокий криминальная уровень коррупции, приватизация 90-ых захватническая годов, и бесправное во многом положение работников на российских предприятиях, достаточно распространенная 22 связь бизнеса с криминалом породили стойкое недоверие граждан к бизнесу и власти, их способности действовать в общественных интересах. Вместе с тем, учитывая, что коррупция в органах власти проявляется не только в виде прямых взяток и прямых хищений, но и в использовании ресурсов органов власти в частных интересах, зачастую бывает непросто определить насколько частный интерес в публично-частном партнерстве превышает публичный интерес и не используется ли этот механизм как легальное использование общественных ресурсов в интересах частных лиц. Преодолеть риски общественного муниципально-частного партнерства недоверия к проектам и поставить барьеры коррупции можно обеспечивая открытость и публичное обсуждение проектов на самых ранних стадиях рассмотрения проектов с привлечением широких кругов общественности, СМИ, представителей частного бизнеса. Проекты муниципально-частного партнерства должны проходить не только финансово-экономическую но и общественную экспертизу. 5. Правовое обеспечение муниципально-частного партнерства Синтетическое федеральное законодательство, непосредственно регулирующее публично-частное партнерство, в Российской Федерации не принято. При разработке муниципально-частного и осуществлении партнерства проектов применяется и договоров гражданское законодательство, законодательные акты, регулирующие хозяйственные отношения и участие публичных органов в хозяйственных отношениях, бюджетно-налоговое законодательство и отраслевые законодательные акты. 23 В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в настоящее время принимаются нормативные правовые акты, регулирующие порядок организации государственно и муниципальночастного партнерства. Далее рассмотрим некоторые основные положения нормативных правовых актов, предоставляющие определенные возможности для организации муниципально-частного партнерства и устанавливающие некоторые ограничения для органов публичной власти. 5.1. Правовое обеспечение участия муниципалитетов в хозяйственной деятельности При подготовке и осуществлении проектов муниципально-частного партнерства органы местного самоуправления должны руководствоваться положениями законодательных актов, регулирующих участие муниципальных образований в хозяйственной деятельности. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Далее – ФЗ№131) определяет основные принципы управления органами местного самоуправления муниципальным имуществом от имени муниципального образования и основные принципы размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. С точки зрения решения вопросов муниципально-частного партнерства важно, что ФЗ№131 относит к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (п.5 части 10 статьи 35). В соответствии со статьей 54 ФЗ№131 порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов 24 местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Следовательно, в муниципальных нормативных правовых актах, регулирующих порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом и порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа должны содержаться отдельные положения, регулирующие эти вопросы в части организации муниципально-частного партнерства, либо эти вопросы в части организации муниципально-частного партнерства должны регулироваться отдельными нормативными актами. Муниципально-частное партнерство осуществляется на договорной основе между партнерами. Договорные отношения регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ). Положения ГК РФ, регулирующие права и обязанности сторон договорных отношений действуют также и в отношениях муниципально-частного партнерства с учетом положений специальных законодательных актов, регулирующих участие органов публичной власти в хозяйственных отношениях. При заключении хозяйствующими договоров субъектами органами должны публичной соблюдаться власти с требования антимонопольного законодательства и законодательства, регулирующего порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Федеральный конкуренции" договоров закон от устанавливает, безвозмездного 26.07.2006г. что № заключение пользования, 135-ФЗ "О договоров договоров защите аренды, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного 25 ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров (ст.171)4. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" определяет конкурсный порядок заключения муниципальных контрактов с частным бизнесом. Это основные законодательные акты должны непосредственно применяться при любых формах муниципально-частного партнерства. Нормативные акты, применяемые преимущественно при использовании отдельных форм муниципально-частного используемые при заключении договоров партнерства, а также муниципально-частного партнерства в отдельных отраслях будут рассмотрены ниже. 5.2. Правовое обеспечение инвестиционной деятельности Инвестиции со стороны бизнеса являются неотъемлемой частью муниципально-частного партнерства. Мы выделяем инвестиционные договоры в качестве отдельной формы муниципально-частного партнерства в тех случаях, когда такой договор не заключается в порядке, определенном для концессионных соглашений, и вместе с тем инвестиционные обязательства частного партнера являются главной или существенной составляющей договора и/или при этом муниципалитет также в той или иной форме софинансирует этот проект. Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (далее ФЗ№39) регулирует порядок осуществления инвестиций в основной капитал (основные средства), в том 4 Некоторые исключения не относятся к отношениям муниципально-частного партнерства. 26 числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты, за исключением долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании договора участия в долевом строительстве5. В этом законе даны юридические значения многих терминов и понятий, используемых в нормативных актах и договорах, определены права инвесторов, установлены определенные гарантии защиты инвестиций, определен порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности с использованием бюджетных средств. Дано определение таких важных терминов и понятий как: инвестиционный проект - обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнесплан); срок окупаемости инвестиционного проекта - срок со дня начала финансирования инвестиционного проекта до дня, когда разность между накопленной суммой чистой прибыли с амортизационными отчислениями и объемом инвестиционных затрат приобретает положительное значение; совокупная налоговая нагрузка - расчетный суммарный объем денежных средств, подлежащих уплате в виде федеральных налогов (за 5 Данный закон не регулирует непрямые инвестиции или портфельные инвестиции (инвестиционную деятельность через приобретение акций и других ценных бумаг на биржах или внебиржевых площадках). Долевое строительство многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании договора участия в долевом строительстве регулируется Федеральным законом от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". 27 исключением акцизов, налога на добавленную стоимость на товары, производимые на территории Российской Федерации) и взносов в государственные внебюджетные фонды (за исключением взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации) инвестором, осуществляющим инвестиционный проект, на день начала финансирования инвестиционного проекта. Экономическая эффективность инвестиций за счет средств местных бюджетов и эффективность их использования должна проверяться в порядке, установленном муниципальными правовыми актами. Также подлежит проверке достоверность сметной стоимости (экономическая обоснованность) инвестиционных проектов полностью или частично, финансируемых за счет средств местных бюджетов (ст. 14 ФЗ№39). Эти нормы означают, что органы местного самоуправления должны принять нормативные акты, определяющие порядок осуществления этих контрольных мероприятий ФЗ№39 устанавливает гарантии равенства прав инвесторов, гарантии защиты инвестиций. Равенство прав инвесторов должно обеспечиваться размещением бюджетных инвестиций предусмотренном на конкурсной законодательством основе Российской в порядке, Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд6. Также важным средством обеспечения равенства прав инвесторов и барьером для коррупции является обеспечение гласности на всех этапах разработки и реализации инвестиционных проектов7 (ст. 15 ФЗ№39). Гласность и То есть Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". 6 7 Органы местного самоуправления зачастую не обеспечивают открытость документации по инвестиционным проектам. 28 открытость всех этапов инвестиционных процессов также должна обеспечиваться муниципальными нормативными правовыми актами. В случае осуществления муниципалитетами прямых инвестиций органы местного самоуправления могут непосредственно разрабатывать и утверждать инвестиционные проекты и привлекать на конкурсной основе к их софинансированию и осуществлению частный бизнес. В случае софинансирования инвестиционных проектов, инициаторами которых являются частные компании, органы местного самоуправления проводят экспертизу экономической эффективности и сметной стоимости этих проектов, а также осуществляют контроль использования бюджетных средств при осуществлении этих проектов. Также с целью привлечения финансовых средств для инвестиций муниципалитеты вправе выпускать муниципальные займы и предоставлять на конкурсной основе муниципальные гарантии по инвестиционным проектам за счет средств местных бюджетов. Муниципалитеты вправе участвовать в инвестиционных проектах, осуществляемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В таких случаях инвестиционные проекты должны согласовываться с органами местного самоуправления. Также разные муниципалитеты вправе принимать совместные инвестиционные проекты, либо участвовать в инвестировании проектов на договорных основаниях между собой (ст. 19 ФЗ№39) . Осуществление регулируются инвестиций иностранными инвесторами Федеральным законом от 09.07.1999 № 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации". Данным Законом определены гарантии защиты иностранных инвестиций в Российской Федерации. Органы местного самоуправления вправе привлекать иностранных инвесторов на равных основаниях с отечественными инвесторами с учетом требований данного Закона (ст. 17). 29 Органы местного самоуправления вправе на договорной основе предоставлять инвесторам инвестиционные налоговые кредиты по местным налогам сроком от 1 до 5 лет при наличии условий, определенных Налоговым кодексом Российской Федерации (далее НК РФ) на срок от 1 до 5 лет (ст. 66, 67 НК РФ). Инвестиционный налоговый кредит представляет собой изменение срока уплаты налога, при котором организации, предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен налогоплательщику при наличии хотя бы одного из следующих оснований: проведение этой опытно-конструкторских организацией работ либо научно-исследовательских технического или перевооружения собственного производства, в том числе направленного на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами и (или) повышение энергетической эффективности производства товаров, выполнения работ, оказания услуг; осуществление инновационной этой деятельности, организацией внедренческой или в создание или том числе новых совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов; выполнение этой организацией особо важного заказа по социальноэкономическому развитию муниципального образования или предоставление ею особо важных услуг населению; осуществление этой организацией инвестиций в создание объектов, имеющих наивысший класс энергетической эффективности, в том числе многоквартирных домов, и (или) относящихся к возобновляемым 30 источникам энергии, и (или) относящихся к объектам по производству тепловой энергии, электрической энергии, имеющим коэффициент полезного действия более чем 57 процентов, и (или) иных объектов, технологий, имеющих высокую энергетическую эффективность, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации; включения этой организации в реестр резидентов зоны территориального развития в соответствии с Федеральным законом "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В последнем случае инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен на срок до 10 лет и на него не начисляются проценты. Договор об инвестиционном налоговом кредите должен предусматривать порядок уменьшения налоговых платежей, сумму кредита (с указанием налога, по которому организации предоставлен инвестиционный налоговый кредит), срок действия договора, начисляемые на сумму кредита проценты, порядок погашения суммы кредита и начисленных процентов, документы об имуществе, которое является предметом залога, либо поручительство, ответственность сторон. Если инвестиционный налоговый кредит предоставляется под залог имущества, заключается договор о залоге имущества. Договор об инвестиционном налоговом кредите должен содержать положения, в соответствии с которыми не допускаются в течение срока его действия реализация или передача во владение, пользование или распоряжение другим лицам оборудования или иного имущества, приобретение которого организацией явилось условием для предоставления инвестиционного налогового кредита, либо определяются условия такой реализации (передачи). Не допускается устанавливать проценты на сумму кредита по ставке, 31 менее одной второй и превышающей три четвертых ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии с пунктом 7 статьи 67 НК РФ актами представительных органов муниципальных образований по местным налогам могут быть установлены иные основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита, включая сроки действия инвестиционного налогового кредита и ставки процентов на сумму кредита. Также в рамках осуществления проектов муниципально-частного партнерства могут предоставляться отсрочки и рассрочки по уплате местных налогов в соответствии с НК РФ (ст.61-64). В соответствии с НК РФ (ст. 12) и статьей 19 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" органы местного самоуправления вправе предоставлять инвесторам налоговые льготы по местным налогам. Основания и порядок применения налоговых льгот определяются решением представительного органа местного самоуправления. Существенным для инвесторов может быть получение льгот по земельному налогу. В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ) юридическим лицам (за исключением муниципальных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг из местного бюджета могут предоставляться субсидии в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации. Муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам должны определять: 32 1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; 2) цели, условия и порядок предоставления субсидий; 3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении. Эти положения могут использоваться также при организации муниципально-частного партнерства. Субсидии могут предусматриваться, например, в целях возмещения издержек частных партнеров, возникших в результате ошибочного расчета в бизнес плане инвестиционного проекта в части, рассчитанной и утвержденной органами местного самоуправления. Статьей 932 БК РФ предусмотрена возможность предоставления юридическим лицам бюджетных кредитов из местного бюджета. Бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных договором предоставления кредита. Обеспечением исполнения обязательств заемщика по возврату бюджетного кредита и уплате процентных платежей могут быть высоко ликвидные банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита. В качестве обеспечения исполнения обязательств заемщика не могут приниматься поручительства и гарантии юридических лиц, имеющих просроченную задолженность по обязательным платежам или по денежным обязательствам перед кредитором, а также поручительств и гарантий юридических лиц, величина чистых активов которых меньше величины, равной трехкратной сумме предоставляемого кредита. 33 Эти положения также могут использоваться при организации муниципально-частного партнерства. Вместе с тем бюджетные субсидии и бюджетные кредиты в силу низкого уровня доходов местных бюджетов не могут применяться в качестве основных и долгосрочных инструментов при организации муниципально-частного партнерства, а могут использоваться лишь как резервные инструменты для страхования от краткосрочных рисков. Также в соответствии с БК РФ при организации муницпальночастного партнерства муниципалитеты могут предоставлять инвесторам муниципальные гарантии в соответствии со статьями 115-1152 БК РФ. 5.3. Правовое обеспечение арендных отношений Аренда муниципального имущества может использоваться в проектах муниципально-частного партнерства как самостоятельно, так и как один из элементов в других формах. Общее регулирование арендных отношений осуществлено в главе 34 Гажданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ). В соответствии с ГК РФ в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи). Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов8. В отношении земельных участков различных категорий и различного целевого назначения различными федеральными законами установлено достаточно много различных условий, некоторые из которых будут рассмотрены далее. 8 34 Для реализации интересов муниципалитета в проектах муниципально-частного партнерства на основе аренды важны следующие положения. В соответствии с частью 1 статьи 616 ГК РФ арендодатель обязан производить за свой счет капитальный ремонт переданного в аренду имущества, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором аренды. Капитальный ремонт должен производиться в срок, установленный договором, а если он не определен договором или вызван неотложной необходимостью, в разумный срок В соответствии с этой нормой в договоре аренды могут предусматриваться инвестиции арендатора не только в содержание арендованного имущества, но и в его капитальный ремонт. Это важно для муниципалитетов, поскольку в конечном итоге привлечение частных инвестиций является основной составляющей публично-частного партнерства. Условия пользования имуществом, сдаваемым в аренду, устанавливаются договором, и арендатор обязан выполнять эти условия. Если арендатор пользуется имуществом не в соответствии с условиями договора аренды или назначением имущества, арендодатель имеет право потребовать расторжения договора и возмещения убытков (ст. 615 ГК РФ). Также важен порядок определения арендной платы. В соответствии со статьей 614 ГК РФ арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом. Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. Арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество в целом или отдельно по каждой из его составных частей в виде: определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно; установленной доли полученных в результате использования 35 арендованного имущества продукции, плодов или доходов; предоставления арендатором определенных услуг; передачи арендатором арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду; возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества. Стороны могут предусматривать в договоре аренды сочетание указанных форм арендной платы или иные формы оплаты аренды. Эти нормы предоставляют широкие возможности для формирования взаимовыгодных условий муниципально-частного партнерства с использованием аренды муниципального имущества. При подготовке арендных договоров следует учитывать положения, защищающие права арендаторов. Арендодатель отвечает за недостатки сданного в аренду имущества, полностью или частично препятствующие пользованию им, даже если во время заключения договора аренды он не знал об этих недостатках. При обнаружении таких недостатков арендатор вправе по своему выбору: потребовать от арендодателя либо безвозмездного устранения недостатков имущества, либо соразмерного уменьшения арендной платы, либо возмещения своих расходов на устранение недостатков имущества; непосредственно удержать сумму понесенных им расходов на устранение данных недостатков из арендной платы, предварительно уведомив об этом арендодателя; потребовать досрочного расторжения договора. Арендодатель, извещенный о требованиях арендатора или о его намерении устранить недостатки имущества за счет арендодателя, может без промедления произвести замену предоставленного арендатору имущества другим аналогичным имуществом, находящимся в надлежащем 36 состоянии, либо безвозмездно устранить недостатки имущества. Если удовлетворение требований арендатора или удержание им расходов на устранение недостатков из арендной платы не покрывает причиненных арендатору убытков, он вправе потребовать возмещения непокрытой части убытков. Арендодатель не отвечает за недостатки сданного в аренду имущества, которые были им оговорены при заключении договора аренды или были заранее известны арендатору либо должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра имущества или проверки его исправности при заключении договора или передаче имущества в аренду (ст. 612 ГКРФ). Договор аренды может быть расторгнут досрочно по соглашению сторон или судом по требованию арендодателя или арендатора в случае невыполнения условий договора противной стороной. Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, передаются в аренду органами местного самоуправления муниципального образования. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование 37 земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации9. Размеры арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, определяются муниципальными образованиями, как правило, исходя из их кадастровой стоимости в соответствии с основными принципами, утвержденными Правительством Российской Федерации10. Земельным кодексом Российской Федерации установлены ряд ограничений пользования земельными участками. Поскольку в целях муниципально-частного партнерства в аренду передаются, как правило, здания и сооружения или предприятия в составе имущественного комплекса и в соответствии с ГК РФ (ст. 652) одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на земельный участок, который занят такой недвижимостью и необходим для ее использования, эти ограничения пользования земельными участками здесь не рассматриваются. 5.4. Правовое обеспечение концессионных соглашений Основополагающим нормативным актом, регулирующим порядок заключения концессионных соглашений является Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - ФЗ№115). 9 Часть 10 ст. 3, Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Часть 4 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 16.07.2009 № 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации". 10 38 В Законе дано юридическое определение понятия концессионное соглашение, состоящее в следующем: "по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности". Из этого определения следует, что концессионер, заключая концессионное соглашение, добровольно соглашается с ограничениями его права собственности на создаваемые им за свой счет имущество и материальные блага, обязуясь передать их в собственность концедента по истечении срока концессии. На такое ограничение своих прав концессионер соглашается исключительно в расчете на то, что в течение срока концессии он сможет окупить свои затраты и получить прибыль за счет того, что на период концессии ему предоставляется право владения и пользования объектом концессионного соглашения. Поэтому для успешности достижения целей, которые ставит концедент (являющийся инициатором концессионных соглашений) чрезвычайно важным являются условия заключения концессионных соглашений. Условия договоров концессии должны обеспечивать баланс противоречивых по своей природе интересов концедента и концессионера. 39 Поэтому в Федеральном законе "О концессионных соглашениях" содержится достаточно детальное регулирование некоторых аспектов концессионных соглашений, обеспечивающих общие а также интересы содержится концедентов. ряд гарантий, Вместе с тем устанавливается достаточная гибкость в заключении договоров концессии, что позволяет "настраивать" баланс интересов сторон применительно к конкретным условиям. Также необходимо иметь в виду, что концессионное соглашение это не простой договор поставки товаров или услуг, купли-продажи, аренды имущества или земельного участка и даже не просто инвестиционный проект, а это, как правило, соглашение, содержащее в себе элементы практически всех разновидностей гражданских договоров, к тому же требующее проведение значительной подготовительной работы, маркетинговых исследований, технических и научных изысканий, тщательного экономического обоснования, финансово-экономической, экологической и общественной экспертизы. С учетом изложенного в Федеральном законе "О концессионных соглашениях" определены основные условия, на которых могут заключаться концессионные соглашения, а также определены основные права и обязанности концедента и концессионера. Иные условия, права и обязанности сторон определяются концессионным соглашением применительно к каждому конкретному проекту. Такими основными условиями являются следующие (ст. 3 ФЗ№115). Объект концессионного соглашения, подлежащий передаче концессионеру должен находиться в собственности концедента и должен быть свободным от прав третьих лиц (не заложен, не сдан в аренду и т.п.). Исключение составляют автомобильные дороги, дорожные сооружения, элементы обустройства автомобильных дорог, объекты дорожного сервиса и коммунальной инфраструктуры, объекты коммунального хозяйства, которые могут принадлежать государственному или муниципальному 40 унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения или бюджетному учреждению на праве оперативного управления. Не допускается изменение целевого назначения объекта концессионного соглашения, передача его в залог или отчуждение. В общем случае концессионер несет риски случайной гибели или нанесения иного ущерба объекту концессионного соглашения. Однако концессионным соглашением может быть установлена и солидарная ответственность концессионера и концедента. Также концессионным соглашением на концессионера может быть возложена обязанность осуществить страхование от рисков случайной гибели объекта концессионного соглашения и ущерба, нанесенного объекту. Концессионер несет все расходы на исполнение обязательств по концессионному соглашению, за исключением расходов возложенных концессионным соглашением на концедента. Обращение взыскания по долгам концессионера на его права в отношении объекта концессионного соглашения и иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества не допускается. Продукция и доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, являются собственностью концессионера за исключением части, подлежащей передаче концеденту в соответствии с концесионым соглашением. Движимое имущество, которое создано и (или) приобретено концессионером при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, и не входит в состав переданного концедентом концессионеру имущества (то есть не приобретено взамен вышедшего из строя, устаревшего или замененного в порядке амортизации), является собственностью концессионера и не подлежит 41 передаче концеденту по окончании срока концессии, если концессионным соглашением не установлен иной порядок распоряжения таким имуществом. Концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения и предоставлять концессионеру государственные или муниципальные гарантии в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Размер принимаемых концедентом на себя расходов, а также размер, порядок и условия предоставления концедентом концессионеру государственных или муниципальных гарантий должны быть указаны в решении (органа публичной власти) о заключении концессионного соглашения, в конкурсной документации и в концессионном соглашении. Концедент может заключать концессионное соглашения для извлечения выгод разной формы. Если одной из целей концедента яаляется получение экономической выгоды, то в соглашении может предусматриваться плата в период использования объекта концессионного соглашения, которая вносится концессионером концеденту. Внесение концессионной платы может предусматриваться как в течение всего срока использования объекта концессионного соглашения, так и в течение отдельных периодов. Статьей 7 ФЗ№115 предусмотрено, что концессионная плата может быть установлена в форме: 1) определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно в бюджет соответствующего уровня; 2) установленной доли продукции или доходов, полученных концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением; 3) передачи концеденту в собственность имущества, находящегося в 42 собственности концессионера. Если целью концедента является привлечение инвестиций и создание за счет средств концессионера объекта, который будет использоваться концедентом для оказания услуг населению или иных целей, концессионным соглашением может предусматриваться плата концедента концессионеру. Если целью концедента является привлечение инвестиций и создание за счет средств концессионера объекта, который будет использоваться концессионером для реализации концессионером производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) или с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам) концессионная плата может не предусматриваться. В ФЗ№115 определены права и обязанности концедента и концессионера. Нарушение прав и обязанностей концедента и концессионера, а также условий концеесиионного соглашения может быть оспорено в суде, а ущерб, понесенный сторонами в результате таких нарушений подлежит возмещению. В концессионном соглашении должен быть определен порядок осуществления контроля уполномоченными концедентом органами за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения, за исполнением обязательств по соблюдению сроков создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, осуществлению инвестиций, обеспечением соответствия технико-экономических показателей объекта соглашения установленным технико-экономическим показателям, осуществлению деятельности, предусмотренной соглашением, использованию объекта соглашения в соответствии с установленными целями11. В Федеральном законе "О концессионных соглашениях" также определен порядок заключения концессионных соглашений, порядок прекращения их действия и ряд других важных положений, рассмотрение которых выходдит за рамки настоящей работы. 11 43 В ФЗ№115 определены объекты, которые могут быть предметами концессионных соглашений в разных отраслях хозяйствования. К таковым относятся: автомобильные дороги или участки автомобильных дорог, дорожные сооружения, производственные объекты, используемые при ремонте и содержании автомобильных дорог, элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, объекты дорожного сервиса, объекты для взимания платы за проезд по платной дороге; объекты железнодорожного транспорта; объекты трубопроводного транспорта; морские и речные порты, в том числе искусственные земельные участки, гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур; морские и речные суда, суда смешанного (река - море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки; аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемые и предназначенные для организации полетов гражданских воздушных судов авиационная инфраструктура и средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи; объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов; гидротехнические сооружения; объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии; системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и 44 энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения; метрополитен и другой транспорт общего пользования; объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения; объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социальнокультурного назначения. Для муниципально-частного партнерства представляют интерес объекты выделенные курсивом. В соответствии с ФЗ№115 Правительство Российской Федерации утверждает типовые концессионные соглашения в отношении указанных отдельных объектов концессионных соглашений. Однако указанные типовые соглашения могут служить основой, лишь в общих чертах определяющей структуру концессионное соглашение в определенной отрасли. Бюджетным формирование Российской в кодексом Российской федеральном Федерации, Федерации бюджете представляющего предусмотрено инвестиционного собой часть фонда средств федерального бюджета, выделенных для реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства12. Правилами распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, 12 имеющих Статья 1792 БК РФ. региональное и межрегиональное значение, 45 предусматривается возможность предоставления указанных субсидий на софинансирование разработки проектной документации и объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, создаваемых в рамках концессионных соглашений, или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам на софинансирование разработки проектной документации и объектов капитального строительства муниципальной собственности, создаваемых в рамках концессионных соглашений13. 5.5. Правовое обеспечение создания хозяйственных обществ со смешанной формой собственности В соответствии со статьей 66 ГК РФ государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Законами "разрешающими" органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ являются Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 21.12.2001 № "О 178-ФЗ приватизации государственного и муниципального имущества". Этими законами определены два основных способа создания муниципальными образованиями хозяйственных обществ со смешанной формой собственности хозяйственного 13 – общества, посредством участия приобретения доли Постановление Правительства РФ от 30.10.2010 № 880. в учреждении (пакета акций) 46 хозяйственного общества в результате бюджетных инвестиций или в результате приватизации муниципального имущества. В соответствии с Законом "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее ФЗ№178) приватизация муниципального имущества может осуществляться путем преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество и преобразования унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью, продажи акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления, а также путем внесения муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ (ст. 13 ФЗ№178). После преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество или в общество с ограниченной ответственностью часть акций или доля могут быть проданы на конкурсе (ст.20 ФЗ№178). Акции или доли выставляются на конкурс с условиями, которые должен соблюсти приобретатель, которому предоставляется право приобрести более 50% акций или долей (то есть не менее контрольного пакета). Эти условия могут содержать: сохранение определенного числа рабочих мест; переподготовку и (или) повышение квалификации работников; ограничение изменения назначения отдельных объектов, используемых для осуществления научной и (или) научно-технической деятельности, социально-культурного, транспортного обслуживания коммунально-бытового населения, и (или) или прекращение использования указанных объектов; проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении объектов культурного наследия, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. 47 Условия конкурса должны иметь экономическое обоснование, сроки их исполнения, порядок подтверждения победителем конкурса исполнения таких условий. Условия конкурса не подлежат изменению. Указанный перечень условий конкурса является исчерпывающим. Акции открытого акционерного общества, принадлежащие муниципалитету, могут быть проданы по результатам доверительного управления (ст.26 ФЗ№178). В такой форме приватизации сначала проводится конкурс на право доверительного управления акциями с определенными условиями сроком до 3 лет. В результате выполнения условий договора доверительного управления акции по истечении срока договора переходят в собственность доверительного управляющего. Размер пакета акций и условия доверительного управления определяются муниципалитетом самостоятельно. При организации муниципально-частного партнерства также может быть использовано право муниципалитетов вносить муниципальное имущество, а также исключительные права в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ при учреждении открытых акционерных обществ (ст.25 ФЗ№178). В таком случае акционерное общество будет иметь смешанную форму собственности, а условия его деятельности будут определяться учредительными документами, в том числе уставом общества. Это дает достаточно высокие гарантии целевого использования приватизированного муниципального имущества. Законом установлено, что вклад муниципального образования не может быть менее 25% плюс одной акции, то есть меньше блокирующего пакета. Вместе с тем для больших гарантий в собственности муниципального образования может предусматриваться и более 50% акций, то есть контрольный пакет. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные образования вправе участвовать в создании 48 хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (ст. 51). Статья 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Используя данные положения муниципалитеты могут при организации муниципально-частного партнерства предусматривать инвестирование в форме участия в капитале хозяйственных обществ. Причем является предпочтительным учреждение в этих целях новых хозяйственных обществ специально для решения задач определенных проектом муниципално-частного партнерства, поскольку в этом случае легче определить в учредительных документах цели и условия их деятельности. 5.6. Региональные и муниципальные нормативные акты Развитие регионах и государственно-частного муниципально-частного партнерства партнерства в в российских муниципальных образованиях сдерживалось под воздействием ряда объективных и субъективных факторов. Среди них следует выделить глубокий политический и экономический кризис 90-ых годов, ограниченность регионов и муниципалитетов в собственных доходных источниках, 49 неразработанность законодательной и научно-методологической базы, отсутствие практического управленческого опыта применения таких форм взаимодействия органов власти и бизнеса среди российских управленцев, в своем большинстве выходцев из советской "школы" управления. Субъективные факторы состоят в том, что в предыдущие годы и бизнес и должностные лица органов власти были большей степени ориентированы на раздел и передел государственной и муниципальной собственности, использование властных полномочий в интересах частного бизнеса. В последнее время интерес региональных и местных властей к публично-частному партнерству возрос. Это объясняется тем, что в условиях скудости бюджетных средств власти начали искать альтернативные способы привлечения инвестиций, а также и тем, что федеральный центр стал достаточно настойчиво мотивировать регионы в этом направлении. Этот интерес подтверждается тем, что субъекты Федерации и органы местного самоуправления начали принимать нормативные акты, регулирующие участие в публично-частном партнерстве. Возможности правового регулирования публично-частного партнерства у субъектов Российской Федерации и муниципальных образований достаточно ограничены гражданским законодательством, которое согласно Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации. Поэтому правовое регулирование публично-частного партнерства субъектами Федерации может заключаться в определении правил подготовки и осуществления партнерства, правил проектов использования и государственно-частного распоряжения имуществом, находящимся в собственности субъекта Федерации в целях публичночастного партнерства, определении правил взаимодействия с органами местного самоуправления при совместном участии в публично-частном 50 партнерстве, в установлении правил поддержки и софинансирования муниципально-частного партнерства с целью социально-экономического развития региона. Однако законы, регулирующие участие субъектов Федерации в государственно-частном партнерстве, как правило, лишь повторяют известные принципы и цели организации государственно-частного партнерства, повторяют положения федерального законодательства и весьма поверхностно решают вопросы по предметам ведения собственно субъектов Федерации. Так, в большинстве законов не определены (либо лишь слегка очерчены) такие важные вопросы как порядок подготовки проектов государственно-частного обоснованности целесообразности финансово-экономической экологической и партнерства, их реализации, состоятельности, общественной порядок порядок экспертизы, оценки экспертизы их осуществления порядок гласного и публичного обсуждения таких проектов. Также, как правило, обходятся стороной и вопросы сопровождения и контроля реализации таких проектов. Вместе с тем регулирование этих вопросов является весьма важным, поскольку в проекты государственно-частного партнерства могут вкладываться значительные ресурсы, а решение этих вопросов на основании общего правого регулирования деятельности органов власти может быть не эффективным. Также в этих законах, как правило, не регулируется муниципальных образований в проектах участие государственно-частного партнерства субъекта Федерации. В некоторых из них органы местного самоуправления и муниципальные образования вообще не упоминаются, хотя ясно, что без участия муниципальных образований в той или иной форме большинство таких проектов вообще не может быть реализовано, хотя бы потому, что они все реализуются на территориях муниципальных образований. 51 Правовое регулирование муниципально-частного партнерства муниципальными обазованиями может заключаться в определении правил взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации при совместном участии в муниципально -частном партнерстве, в установлении правил использования и распоряжения муниципальным имуществом в целях публично-частного партнерства, и установлении правил подготовки и осуществления проектов муниципально -частного партнерства и бизнеса. В последние два года органы местного самоуправления достаточно активно начали принимать положения, регулирующие участие муниципальных образований в муниципально-частном партнерстве. Однако все эти положения страдают одними и теми же недостатками. В них достаточно добросовестно дублируются или излагаются с некоторыми вариациями положения федеральных законов, составляющих правовое обеспечение муниципально-частного партнрства, но не содержится регулирования порядка подготовки проектов муниципальночастного партнерства, их экспертизы, оценки финансово-экономической эффективности, порядка контроля их реализации, оценки эффективности их реализации. Среди изученных при подготовке настоящего исследования 30 таких положений, принятых органами местного самоуправления разных муниципальных образований, начиная от крупных городов и заканчивая сельскими поселениями, нет ни одного, которое предусматривало бы широкое и гласное обсуждение проектов муниципально-частного партнерства, публикацию проектов в СМИ. Ни в одном из них нет никакой связи с программами социально-экономического развития, целевыми муниципальными программами, на основании которых следовало бы 52 определять приоритеты при разработке проектов муниципально-частного партнерства. Только в одном определяющие из них инициаторов содержатся проектов положения, частично муниципально-частного партнерства, порядок экспертизы их экономической эффективности. Только в двух положениях содержится разграничение полномочий по подготовке и контролю реализации государственно-частного партнерства между представительным органом и исполнительным органом. Только заключенных в двух предусмотрено соглашениях размещение муниципально-частного информации партнерства о на официальных сайтах муниципального образования. Только в двух предусмотрено предоставление информации о заключенных соглашениях муниципально-частного партнерства представительному органу. Только в одном содержится положение об утверждении решения об утверждении конкурсной документации местной администрацией по согласованию с представительным органом. В большинстве положений муниципально-частное партнерство от имени муниципального образования осуществляется исполнительным органом от начала и до завершения соглашения без всякого участия представительного органа и населения. Инициатором, исполнителем и контролером со стороны муниципального образования является исполнительный орган. Такое положение не может не наводить на мысль, что в таких условиях муниципально-частное партнерство может служить лишь средством легального использования муниципального имущества и бюджетных средств для реализации частных интересов. Чтобы обеспечивалась необходимая полнота правового регулирования муниципально-частного партнерства необходимо, чтобы в муниципальных нормативных устанавливался порядок определения 53 приоритетных для муниципально-частного партнерства направлений и отраслей, порядок подготовки, оценки и экспертизы и публичного обсуждения проектов и результатов муниципально-частного партнерства. Должно быть установлено разграничение полномочий между органами местного самоуправления по вопросам муниципально-частного партнерства, установлен порядок контроля и порядок отчетности по проектам муниципально-частного партнерства. Должна обеспечиваться полная открытость и гласность на всех этапах реализации проектов муниципально-частного партнерства. Должно быть установлено, что в муниципальном образовании подготавливается перечень потенциальных проектов муниципально-частного партнерства, перечень подготовленных инвестиционных проектов, целевых программ, предусматривающих решение отдельных вопросов с использованием муниципально-частного партнерства, которые подлежат официальному опубликованию в СМИ и размещению на сайтах муниципального образования. Приказом Минрегиона РФ от 27.05.2011 № 254 утверждено "Примерное положение о региональном инвестиционном фонде". Положение региональных рекомендует бюджетах субъектам Федерации инвестиционные фонды создавать в (аналогичные инвестиционному фонду Российской Федерации в федеральном бюджете см. раздел 5.4) представляющие собой часть средств регионального бюджета, подлежащую использованию в целях реализации на территории инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. В положении законодательстве, рекомендуется регулирующем установить порядок в региональном использования средств регионального инвестиционного фонда, что бюджетные ассигнования предоставляются для реализации инвестиционных проектов на конкурсной основе в форме: 54 осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности или предоставления субсидий местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов; осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности, создаваемые в рамках концессионных соглашений, или предоставления субсидий местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной осуществляются собственности, из местных бюджетные инвестиции бюджетов, создаваемых в в которые рамках концессионных соглашений; финансирования разработки проектной документации на объекты капитального строительства государственной собственности или предоставления субсидий местным бюджетам на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства муниципальной собственности; финансирования разработки проектной документации на объекты капитального строительства государственной собственности, предполагаемые к созданию в рамках концессионных соглашений, или предоставления субсидий местным бюджетам на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства муниципальной собственности, предполагаемые к созданию в рамках концессионных соглашений; иных формах предоставления бюджетных ассигнований регионального инвестиционного фонда. Муниципальные образования осуществляют собственное правовое регулирование по отдельным вопросам инвестиционной деятельности и 55 организации муниципально-частного партнерства в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации. Например, в Ростове-на-Дону принято Положение "О поддержке инвестиционной деятельности в городе Ростове-на-Дону". В Положении определяются формы поддержки инвестиционной деятельности, формы участия органов инвестиционных местного самоуправления города проектов на муниципально-частного условиях в реализации партнерства, порядок предоставления льгот по местным налогам, порядок формирования реестра инвестиционных проектов города и другие вопросы (см. Приложение 1). Также в в Ростове-на-Дону принято Положение "О порядке подготовки концессионных соглашений". Положение регулирует: порядок организации подготовки и принятия решений о заключении концессионных соглашений; порядок организации подготовки и проведения конкурсов на право заключения концессионных соглашений в отношении муниципального имущества; порядок подготовки и оформления концессионных соглашений; порядок предоставления концессионерам в аренду земельных участков, на которых располагаются объекты концессионных соглашений и (или) которые необходимы для осуществления концессионерами деятельности, предусмотренной концессионными соглашениями; порядок осуществления контроля за исполнением обязательств по концессионным соглашениям (см. Приложение 2). Подобные положения приняты в ряде муниципальных образований (например, в Перьми, Самаре, Хабаровске, Орехово-Зуеве, Артемовске и других). 56 6. Подготовка проектов муниципально-частного партнерства и выбор форм реализации проектов Муниципально-частное партнерство не может быть самоцелью. Каждый проект муниципально-частного партнерства должен иметь целью решение какой либо задачи социально-экономического развития муниципального образования. Иначе такие проекты служат только частным интересам, которые реализуются за счет муниципального имущества и бюджетных средств, что мало чем отличается от простой коррупции. Следовательно, прежде чем определиться с выбором формы муницпально-частного партнерства нужно установить критерии отбора приоритетных для муниципального образования отраслей, в которые нужно привлекать инвестиции и которые нужно развивать в первую очередь, поскольку все виды ресурсов всегда ограничены. Эти критерии и приоритеты всегда будут различаться для разных муниципальных образований, общими могут быть только методологии их определения. Также необходимо учитывать, что в муниципально-частном партнерстве непосредственно участвуют две стороны. Соответственно инициаторами конкретных проектов муниципально-частного партнерства могут быть обе стороны. Но если для муниципалитетов их собственные проблемы и потенциальных предпочтения более бизнес-партнеров или эта менее известны, информация то может для быть недоступной. Также нельзя забывать и о третьей стороне - населении, от имени которого и во благо которого должны действовать органы местного самоуправления. Иначе может оказаться, что проекты, устраивающие непосредственных партнеров, вовсе не устраивают население. Возмущение налогоплательщиков, за чей счет в конечном итоге реализуются проекты, может не только привести к репутационным потерям для должностных лиц 57 органов местного самоуправления, но и привести к вполне ощутимым финансово-экономическим потерям бизнес-партнеров. Наконец, для муниципально-частного обоснования партнерства целесообразности нужны некоторые проектов начальные условия, мотивирующие инициаторов проектов. Такими условиями являются признание общественной значимости проектов и потенциальные гарантии их признания и последующего обеспечения ресурсами и в том числе финансовыми. Такие начальные социально-экономического условия могут развития определяться программами муниципальных образований, целевыми программами развития отдельных отраслей. Хотя в силу необеспеченности региональных и местных бюджетов собственными доходами инвестиционные возможности регионов и муниципальных образований сильно ограничены, что снижает мотивации субъектов Федерации и муниципальных образований к разработке программ социально-экономического развития, в последнее время многие субъекты Федерации и муниципальные образования стали принимать такие программы или концепции. Вместе с тем зачастую концепции и программы социальноэкономического развития муниципальных образований декларативны (в особенности концепции) в них в том или ином виде упоминаются отрасли, в которых планируется развивать муниципально-частное партнерство, а иногда содержится и побудительная информация для инициирования проектов. Например, в "Стратегическом плане социально-экономического развития городского округа город Воронеж на период до 2020 года" развитие применния муниципально-частного партнерства указывается как одно из средств привлечения инвестиций для социально-экономического развития города. А в перечне мероприятий программы комплексного 58 социально-экономического развития города Воронеж на 2010 - 2014 годы предусматривается проведение конкретных мероприятий, направленных на решение вопросов по реконструкции и содержанию озелененных территорий общего пользования в рамках муниципально-частного партнерства, в том числе реконструкцию "Центрального парка культуры и отдыха" еще четырех парков и лесопарка. В "Стратегии развития городского округа Иваново до 2020 года" как задачи определяются развитие муниципально-частного партнерства в области пассажирских перевозок, разработка и внедрение механизмов муниципально-частного партнерства в строительстве и эксплуатации автодорог, придорожной инфраструктуры, а также пользования придорожными территориями Использование муниципально-частного партнерства в развитии таких отраслей как здравоохранение, культуры, спорта указывается как сильные стороны и потенциальные возможности для развития в "Стратегии социально-экономического развития города Киров на период до 2020 года". Развитие муниципально-частного партнерства в сферах культуры и спорта определяются как стратегические задачи. К реализации на принципах публично-частного партнерства предлагаются конкретные проекты проекты: - "Набережная реки Вятка" - включая прилегающие овраги и парковые территории, например, зеленая улица (освещенная спортивная дорожка (вело- и лыжная) и сеть спортивных объектов вдоль оврагов), экстрим-зона, концертно-развлекательная зона; - "Исторический квартал" - включающий пешеходную торговую улицу (ритейл-стрит) и сеть культурных объектов; - "Деловой и торговый кварталы" (зона размещения торговых центров формата мега-моллов). 59 - "Реконструкция транспортных узлов" - железнодорожного вокзала и автовокзала, прилегающих территорий. Вместе с тем во многих из концепций и программ социальноэкономического развития муниципальных образований развитие муниципально-частного партнерства определяется лишь как цели и задачи (редко как инструменты) социально-экономического развития, приводятся объемные разъяснения принципов и форм публично-частного партнерства, ставятся задачи развития нормативной базы и организационных структур развития муниципально-частного муниципальных концепций и партнерства. программ Среди более 45 социально-экономического развития, изученных при подготовке настоящего исследования, только в 3 из них содержатся конкретные предложения по подготовке проектов муниципально-частного партнерства. Такое положение свидетельствует о том, что муниципально-частное партнерство в Российской Федерации находится лишь на начальном этапе концептуального и институционального формирования. 6.1. Выбор отраслей перспективных или нуждающихся в муниципально-частном партнерстве Программа социально-экономического развития позволяет выделить развивающиеся отрасли, перспективные для инвестиций, и отрасли, требующие поддержки для их выведения на уровень, открывающий перспективы для развития. В сфере муниципального хозяйства правильно проведенный социально-экономический анализ позволяет определить отрасли "готовые" к привлечению частных операторов для обеспечения населения услугами, организация предоставления которых возложена на муниципалитеты, и отрасли, нуждающиеся в привлечении дополнительных инвестиций к тем, которые может позволить себе муниципалитет. 60 Например, в такой динамичной отрасли, как сфера услуг, предложение часто отстает от спроса. Со стороны муниципалитета могут потребоваться небольшие вложения ресурсов (часто необязательно финансовых), чтобы дать импульс развитию определенного вида услуг, что в дальнейшем принесет новые рабочие места и налоговые поступления в местный бюджет14. Таким образом, можно выделить две категории проектов муниципально-частного партнерства: привлекательные для частного бизнеса; нужные для муниципалитета. Очевидно, что разработка проектов для этих категорий должна строиться исходя из разных принципов. Естественно, что и внутри отраслей могут быть различия. Поэтому целесообразно формировать не отдельные проекты муниципальночастного партнерства, а отраслевые программы муниципально-частного партнерства или предусматривать проекты муниципально-частного партнерства в программах развития определенной отрасли. Достаточно хорошей иллюстрацией такого подхода является муниципальная целевая программа "Развитие туризма на территории города Нижнего Новгорода в 2012 - 2016 годах". В ней предусмотрено проведение 43 мероприятий, из которых 9 должны осуществляться на основе муниципально частного партнерства. При этом некоторые из этих мероприятий (например, строительство и реконструкция гостиничных комплексов, создание музейно-туристских кластеров) будут разбиты на несколько проектов муниципально-частного партнерства, предусматривающие значительные инвестиции. 14 К сожалению, в рассмотренных программах социально-экономического развития муниципальных образований часто рассматриваются "глобальные" проблемы, но не содержится результатов маркетинговых исследований, которые позволяли бы выделить простые, но дающие вполне ощутимые социально-экономические результаты за счет развития конкретных отраслей экономики на территории. 61 Наличие такой долговременной целевой программы позволяет муниципалитету более эффективно планировать свои ресурсы, а потенциальным бизнес партнерам заблаговременно определить свои интересы, оценить риски участия в таких проектах и в случае необходимости кооперироваться для участия в крупных инвестиционных проектах. Кроме того наличие в долгосрочной программе экономического анализа, статистических данных, характеризующих отрасль, данных некоторых маркетинговых исследований дают исходные материалы для проведения бизнесом собственного анализа и позволяют оценить свои ресурсные и конкурентные возможности. Подобные долгосрочные целевые программы по развитию внутреннего туризма также приняты, например, в Улан-Удэ, Хабаровском районе Хабаровского края (конечно, более скромные по масштабу чем Нижегородская). 6.2. Выбор форм муниципально-частного партнерства Выбор форм муниципально-частного партнерства для конкретных проектов определяется отраслевой принадлежность проектов, их инвестиционной стоимостью, длительностью их осуществления и другими факторами. Проекты, предполагающие крупные инвестиции, длительный срок их окупаемости за счет последующего использования бизнес партнером объекта инвестиций, строительство или реконструкцию объекта реализуются в форме концессионного соглашения. Для муниципальночастного партнерства концессионные соглашения эффективно применять в сфере ЖКХ, таких отраслях как теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение в некоторых случаях организации общественного транспорта, сфере культуры. Например, в одном крупном городе 62 выставлены предложения о передаче в концессию нескольких кинотеатров, как имущественных комплексов. Вместе с тем в Российской Федерации еще до вхождения в оборот методологии и понятийного аппарата теорий публично-частного партнерства и формирования современного правового регулирования инвестиционной деятельности сложилась практика участия муниципалитетов в инвестиционных проектах на основании положений Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР". Поэтому для российской практики "инвестиционный проект" является понятным и привычным понятием. муниципально-частного инвестиционных Соответственно партнерства договоров большая заключается (соглашений) и часть именно соглашений в форме позиционируется как инвестиционные проекты. Инвестиционные проекты, за исключением концессий (которые в широком смысле также являются инвестиционными проектами), могут использоваться в широком круге соглашений муниципально-частного партнерства. Здесь также можно выделить две категории соглашений. К первой категории относятся инвестиционные проекты для осуществления производственной или иной коммерческой деятельности инвесторами, которые предлагаются муниципалитету самими инвесторами или муниципалитетом, который может быть заинтересован в их осуществлении для создания новых рабочих мест и расширения своей налоговой базы. Например, муниципалитет или инвестор могут выступить с проектом постройки торгового центра на удобном для его размещении земельном участке или с проектом реконструкции существующего здания, для этих целей. Муниципалитет в зависимости от рыночной конъюнктуры может выдвинуть предложения из числа инструментов, рассмотренных в разделе 63 5.2 настоящего исследования, для формирования мотивации инвестора. Если с таким предложением выступает инвестор, то муниципалитет должен исследовать возможность реализации такого предложения с точки зрения расположения земельного участка, градостроительной документации, возможностей инфраструктурного обеспечения, состояния объекта подлежащего реконструкции, оценить возможные результате с точки зрения социального и экономического эффекта, следовать рыночную конъюнктуру и сформировать конкурсные условия, предоставляющие возможность привлечь к рассмотрению такого проекта возможно большего числа инвесторов и заключить соглашения на наиболее выгодных конкурентных условиях. Ко второй категории относятся инвестиционные проекты, вызванные потребностями само муниципалитета. Например, выставляется инвестиционные проект по модернизации специализированного городского автотранспортного предприятия, проектированию и строительству мусоросортировочного комплекса, обеспечивающего глубокую переработку отходов потребления и создание отвечающего современным санитарно-эпидемиологическим требованиям порядка эксплуатации полигона по захоронению отходов потребления. Основные направления расходования инвестиций – строительство комплекса по утилизации отходов потребления, строительство нового полигона по захоронению отходов потребления, строительство современных контейнерных площадок и приобретение евроконтейнеров, модернизация парка мусоровозов, модернизация парка мусоровозов. В этом случае муниципалитет должен определить выгодные для инвестора условия, например, софинансирование в размере 50% от сметной стоимости проекта, указать гарантии окупаемости инвестиций, например, за счет прибыли предприятия и залога имущества и другие 64 условия, которые могут быть определены из числа инструментов, рассмотренных в разделе 5.2 настоящего исследования. Муниципально-частное партнерство в форме участия в капитале может применяться для привлечения инвестиций в существующие акционерные общества, акции которых находятся в муниципальной собственности, и для создания новых, как правило, управляющих компаний. В настоящее время значительная часть предприятий комплекса ЖКХ находятся в муниципальной собственности после их акционирования в порядке приватизации. К таким предприятиям относятся водоканалы, ОАО, созданные на основе теплогенерирущих и теплорапределяющих хозяйственных комплексах, некоторые предприятия общественно транспорта т.п. Часть акций этих предприятий может быть реализована с целью привлечения инвестиций, при сохранении контрольного пакета. Новые ОАО или ТОО со смешанной формой капитала могут создаваться в качестве операторов для выполнения определенных функций муниципалитетов. Например, такая форма часто применяется для обеспечения общественного питания в муниципальных учреждениях (школах и больницах). Муниципально-частное партнерство в форме аренды также может применяться в различных случаях. Сдача муниципального имущества в аренду привлекательно для муниципалитетов как средство извлечения неналоговых доходов (прежде всего за счет сдачи в аренду торговых площадей), создания новых рабочих мест и развития малого и среднего бизнеса, создания сезонных рабочих мест, развития конкуренции на потребительских рынках, поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. С этой может применяться сдача земельных участков в аренду операторам, организующим сезонную торговлю сельскохозяйственной 65 продукцией, операторам организующим торговлю сувенирной продукцией в туристических центрах и туристических объектах. Также сдача в аренду помещений, находящихся в муниципальной собственности на льготных условиях может применяться для поддержки занятости инвалидов, поддержки народных промыслов, инновационных предприятий и в других целях. Как дополнение к соглашениям муниципально-частного партнерства могут заключаться соглашения лизинга (так называемой финансовой аренды) движимого имущества, например, при заключении соглашений муниципально-частного партнерства в сфере организации общественного транспорта могут заключаться соглашения о приобретении партнеру за счет муниципалитета части автомобильного транспорта по лизингу. Лизинг также используется в контрактной форме муниципальночастного партнерства, как правило, при строительстве общественных зданий и сооружений. В такой форме муниципалитет заключает соглашение с частным партнером о том, что муниципалитет обязуется выкупить по определенной цене, в определенный срок и установленному графику платежей объект, который обязуется построить контрагент за свой счет. Такая форма может быть выгодна муниципалитету за счет того, что ему не придется изыскивать заемные средства и платить по ним проценты, а платежи он сможет осуществлять за счет регулярных доходов бюджета. Контрагент также может иметь выгоду от такого партнерства, за счет того, что он не будет нести риски неплатежей и вместе с тем для крупных строительных компаний может не потребоваться для обеспечения этого строительства прибегать к заемным средствам, поскольку крупные компании в состоянии, во-первых, так спланировать свой кассовый план (движение доходов и расходов), чтобы иметь возможность использовать свободные денежные средства на текущие периоды времени, во-вторых, 66 они могут использовать для такого строительства также временно свободные механизмы и рабочую силу. Кроме того, крупные строительные компании могут пользоваться значительными коммерческими кредитами от своих поставщиков, а ресурсы на строительство по муниципальному контракту составлять незначительную долю в общем расходе строительных материалов. При этом контрагентом также быть определена более низкая цена строительства по сравнению с обычными контрактами. 7. Оценка эффективности проектов муниципально-частного партнерства Как уже отмечалось выше, оценка эффективности проекта муниципально-частного партнерства должна осуществляться на всех этапах жизненного цикла проекта. Вместе с тем авторы, пишущие о публично-частном партнерстве, как правило, по большей части уделяют внимание оценке финансово-экономической эффективности проектов. По нашему мнению, общественная (социальная) эффективность, оценку которой должно осуществлять гражданское общество, является не менее важной, а в ряде случаев становится определяющей для успешности проекта. В особенности это важно для муниципалитетов, поскольку деятельность органов местного самоуправления всегда находится на виду общественности. В общем случае оценка эффективности проектов муниципальночастного партнерства должна осуществляться в следующем порядке и включать следующие мероприятия. На предпроектном этапе: - предварительная оценка экономической и общественной значимости проекта, определение наличия условий, необходимых для реализации проекта, оценка потенциальных выгод и рисков проекта, 67 определение места проекта в шкале приоритетов социально- экономического развития муниципального образования, формирование основных позиций для социально-экономического обоснования проекта; - обсуждение социально-экономического обоснования проекта в СМИ, на различных общественных слушаниях с участием потенциально заинтересованных сторон, бизнес ассоциаций, общественных организаций и т.п.; -учет выявленных в результате обсуждения сильных и слабых сторон проекта, принятие решения о целесообразности развития проекта; - в случае принятия решения о целесообразности развития проекта, корректировка проекта с целью компенсации слабых сторон, усиления потенциальных выгод, страхования от потенциальных рисков, формирование общественного мнения в пользу проекта. На этапе подготовки проекта осуществляется: - оценка финансово-экономической эффективности; - оценка социальной эффективности; - подготовка развернутого социально-экономического обоснования и необходимой на данном этапе (в зависимости от параметров конкретного проекта) проектной документации; - направление проекта на общественную экспертизу и в случае необходимости на экологическую экспертизу; - обсуждение подготовленного проекта в СМИ, на различных общественных слушаниях с участием потенциально заинтересованных сторон, бизнес ассоциаций, общественных организаций; - учет результатов экспертиз, публичного обсуждения и в случае необходимости корректировка проекта; - достижение позитивного общественного мнения. На этапе реализации проекта: 68 - оценка эффективности исполнения условий соглашения, корректировка условий в случае выявившейся необходимости; - оценка эффективности использования бюджетных средств и иных ресурсов, предоставленных муниципалитетом; - подготовка и публикация периодических отчетов о ходе исполнения проекта; - мониторинг общественного мнения о проекте. На этапе завершения проекта: - оценка эффективности достижения целей и задач проекта; - подготовка и публикация отчета об исполнении проекта. Конечно, в зависимости от масштаба и значимости проекта содержание мероприятий по оценке эффективности проектов могут достаточно сильно различаться. Важность общественной муниципально-частного оценки партнерства эффективности демонстрируется проектов следующим примером. В 2010 году администрацией Самары было заключено соглашение о передаче частному инвестору в концессию территории парка им. Ю.Гагарина. Но уже на этапе обсуждения проекта он не встретил одобрения со стороны общественности, и концессионное соглашение было заключено без учета общественного мнения. Мнение противников проекта приводится в выдержке из газеты "Комсомольская правда" (29.07.2010). "Отдых населения обеспечивается за счет двух компонентов, - рассуждает Сергей Симак (Член Общественной Палаты Самарской области) . - Во-первых, экологической составляющей, то есть благоприятной экологической средой. Во-вторых, за счет аттракционов, кафе и так далее. На чем можно делать бизнес в парке? Явно не на экологической составляющей. Бизнес можно делать только на кафе, ресторанах. Объективно, любой частный бизнес заинтересован в получении прибыли и минимизации экологической составляющей. Тем более что новые правила застройки и землепользования в Самаре позволяют это сделать. 69 - К сожалению, конвейер по уничтожению самарских парков запущен, констатирует Дмитрий Азаров, министр природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды. - В опубликованной конкурсной документации мы не нашли ни словосочетания «парк им. Гагарина», ни самого слова «парк». Выставляется просто участок земли, ограниченный Московским шоссе, улицами Стара Загора и XXII Партсъезда. В договоре концессии фигурируют здания, инженерные сети, ограды, аттракционы. Ни одного дерева там не указано в принципе, как будто их нет. Кроме того, новой администрации, которая придет к руководству городом после выборов, будет крайне сложно оспорить договор концессии, чтобы досрочно вернуть муниципальную собственность. Останется ли парк к тому времени тем, чем должен быть - местом для отдыха горожан, зеленой зоной? Эта участь, по информации городских властей, ждет не только парк имени Гагарина, но еще и парк Щорса, Струковский сад, Молодежный парк." С точки зрения принципов организации публично-частного партнерства на основе концессионных соглашений передача в концессию парка как имущественного комплекса при правильном оформлении соглашения с учетом интересов всех участников и, в первую очередь населения, пользующегося парком, может быть эффективным, как для удовлетворения потребностей населения, так и для органов местного самоуправления и бизнеса. Несостоятельность этого проекта была обусловлена ошибками в его подготовке15. В результате глава города потерпел поражение на выборах, концессионные соглашения были отменены, концессионеры потерпели убытки. Другим примером неудачной подготовки проекта публично-частного партнерства является подготовительный этап концессионного соглашения по строительству платного участка автомобильной дороги Москва-СанктПетербург. Этот проект вызвал ставший широкоизвестным конфликт между противниками вырубки с целью прокладки дороги части "Химкинского леса" и концессионерами и концедентами. В значительной части конфликт был вызван тем, что на этапе подготовки проекта к его обсуждению не привлекалась общественность, акты выделения земельных 15 Вместе с тем есть и примеры успешных проектов в этой отрасли (см. раздел 8). 70 участков под строительство также не обсуждались, проект не освещался в достаточной степени в СМИ. Существуют инвестиционных разные проектов, подходы в к оценке особенности в эффективности части финансово- экономической эффективности. В силу ограниченности объема настоящей работы, здесь мы ограничимся лишь наиболее общими принципами, позволяющими составить общее представление о применяемых для этого методах16. 7.1. Оценка общественной (социальной) эффективности проектов муниципально-частного партнерства На первом, предпроектном этапе необходимо определить общественную значимость проекта и выявить отношение к нему со стороны населения и лидеров общественного мнения. Для этого надо выделить существенные для предварительного социально-экономического обоснования параметры, состоящие в следующем: относится ли проект к сфере ответственности муниципалитета (к вопросам местного значения, определенным ФЗ№131, или компетенции, определенной другими законодательными актами); является ли отрасль муниципального хозяйства или локальной экономики, требующей государственной и/или муниципальной поддержки; имеются ли проекты государственной поддержки отрасли (или планируются), к которой относится проект на федеральном уровне или уровне субъекта Федерации; является ли отрасль муниципального хозяйства или локальной экономики, развивающейся за счет собственных ресурсов; 16 Дать более полное представление о методах оценки эффективности инвестиционных проектов могут "Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов" (утв. Минэкономики РФ, Минфином РФ, Госстроем РФ 21.06.1999 № ВК 477). 71 имеются ли федеральные или региональные проекты развития отрасли, к которой относится проект; существует ли возможность включения проекта в федеральные или региональные программы; существует ли возможность софинансирования проекта из федерального или регионального бюджета; потенциальные выгоды для потребителей, в первую очередь для населения, включая рост объема существующих услуг, повышение качества существующих услуг, введение в оборот новых, ранее не предоставлявшихся услуг, снижение стоимости услуг при сохранении их качества на текущем уровне или рост стоимости услуг на фоне повышения их качества; выгоды для отрасли в целом, привлечение новых технологий, привлечение know-how, рост конкурентоспособности отрасли на рынке, рост внутриотраслевой конкуренции; влияние последствий реализации проекта на окружающую среду и экологическую безопасность; влияние на параметры занятости населения; предварительную бюджетную эффективность, предстоящие расходы и доходы бюджета в связи с реализацией проекта; другие показатели, важные для конкретной территории или конкретного проекта. На предварительном этапе оценки осуществляются на качественном уровне, количественные параметры определяются как прогнозные. Далее обоснованием проект с выносится предварительным на обсуждение социально-экономическим в СМИ, на различных общественных слушаниях с участием потенциально заинтересованных сторон, бизнес ассоциаций, общественных организаций и т.п. 72 Целью обсуждения является выявление слабых сторон проекта, возможных потенциальных угроз для его реализации, сбор экспертных оценок общественной (социальной) значимости проекта. Другая важная цель для органов власти состоит в определении общественных рисков, рисков возможных репутационных потерь, достижение положительного общественного мнения о целесообразности реализации проекта. Результатом оценки общественной значимости проекта является принятие решения о запуске проекта, если оценки в основном положительны, либо принятие решения об отказе от проекта, если оценки в основном отрицательны. Решение о запуске проекта при отрицательных оценках общественной значимости проекта чревато высоким риском провала проекта и значительных репутационных потерь. На этапе подготовки проектной документации следует усилить в проекте факторы, определяющие общественную значимость проектов, нейтрализовать факторы, представляющие угрозы и снижающие общественную значимость проекта. Социально-экономическое обоснование проекта перед его утверждением следует вновь вынести на обсуждение, с разъяснением тех мер, которые были приняты в проекте для устранения факторов, вызвавших его негативную оценку и добиться согласия бывших противников проекта. 7.2. Оценка финансово-экономической эффективности проектов муниципально-частного партнерства Органы публичной власти, как правило, непосредственно не управляют осуществлением проекта. Детальный бизнес план проекта, содержащий расчеты финансово-экономической эффективности проекта готовится исполнителем проекта. 73 Поэтому органы публичной власти участвуют в подготовке проектов публично-частного партнерства в ограниченном объеме. На начальном этапе, если муниципалитет готовит инвестиционное предложение, то требуется предварительная оценка финансово-экономической эффективности проекта, чтобы оценить привлекательность проекта для потенциальных инвесторов. На этапе подготовки к заключению соглашения требуется оценить финасово-экономиескую эффективость проекта с точки зрения доходов и расходов бюджета муниципалитета (бюджетную эффективность) в реальных значениях, в особенности, если предполагается бюджетное финансирование проекта. Таким образом, оценка финансово-экономической эффективности проекта муниципально-частного партнерства осуществляется в следующих целях. 1. На этапе подготовки инвестиционных предложений (подготовки соцмально-экономического обоснования) с целью определения реализуемости проекта и привлечения потенциальных инвесторов. В таком случае оценка осуществляется организацией). финансово-экономической муниципалитетом Здесь же (или по предварительно эффективности его заказу определяется проекта сторонней бюджетная эффективность. 2. На этапе подготовки к заключению соглашения (подготовки конкурсной документации) с целью определения параметров, наиболее существенных для выбора партнера. 3. На этапе реализации проекта при необходимости корректировки условий соглашения, сопровождения проекта и его завершения с целью определения эффективности расходования бюджетных средств и для оценки общей успешности проекта. 74 Здесь мы не будем останавливаться на методах финансовоэкономического анализа, применяемых при подготовке бизнес планов проектов, с которыми можно ознакомиться в специальной литературе17 и ограничимся рассмотрением основных подходов, дающих представление об общей методологии оценки финансово-экономической эффективности инвестиционных проектов. На этапе подготовки инвестиционных предложений муниципалитету необходимо определить несколько наиболее важных параметров, определяющих финансово-экономическую эффективность проекта и представляющих наибольший интерес для потенциальных инвесторов (коммерческую эффективность). Наиболее важными параметрами является объем инвестиций, срок реализации проекта и срок окупаемости инвестиций. Объем необходимых инвестиций определяется исходя из стоимости работ и материалов, стоимости приобретаемых основных фондов и административных издержек, которые исчисляются на предварительном этапе по средним рыночным ценам. В случае предполагаемого бюджетного софинансирования необходимо определиться с финансовыми возможностями муниципалитета и размерами бюджетного финансирования, необходимость которого может следовать из предмета соглашения. В частности в случае реализации услуг объектом соглашения по регулируемым тарифам (что характерно для объектов коммунальной инфраструктуры) допустимой инвестиционной надбавки к тарифу может оказаться недостаточной для обеспечения окупаемости частных инвестиций в прогнозируемые сроки. В таком случае обойтись без софинансирования становится невозможным. Например, Виленский П.Л., Лившиц В.Н., Смоляк С.А. Оценка эффективности инвестиционных проектов: теория и практика.М.: "Дело", 2002. См. также раздел Использованные источники. 17 75 Размеры софинансирования определяются доходными возможностями бюджета муниципалитета, возможностями бюджетных заимствований на рынке капиталов, возможностями софинансирования из вышестоящих бюджетов на возмездных или безвозмездных условиях. На этом же этапе определяются возможности непрямого бюджетного софинансирвания в виде бюджетных инвестиционных налоговых кредитов или налоговых льгот. Также может применяться предоставление муниципальных гарантий, размеры которых, так же как и размеры муниципальных заимствований, ограничиваются допустимыми параметрами муниципального долга. Для определения потребоваться сроков маркетинговые окупаемости исследования, инвестиций которые, могут впрочем, в некоторых случаях целесообразно проводить и на начальном этапе рассмотрения проекта муниципально-частного партнерства. Маркетинговые исследования необходимы для прогнозирования спроса и ценовой политики на товары и услуги. Срок окупаемости проекта определяется исходя из средней рыночной стоимости кредитов, себестоимости товаров и услуг по среднерыночным ценам и прогноза рентабельности проекта. В зависимости от формы и модели муниципально-частного партнерства могут потребоваться и другие параметры. Для оценки муниципально-частного муниципального целесообразности партнерства образования с осуществления точки определяется проекта зрения интересов прогнозная бюджетная эффективность проекта. Бюджетная эффективность рассчитывается как разница между дисконтированными денежными доходами бюджета, полученными в 76 результате реализации проекта, и дисконтированными18 расходами бюджета, направленными на реализацию проекта. В случае положительного сальдо (разницы между суммарными доходами и суммарными расходами) бюджетная эффективность считается положительной. Бюджетная эффективность рассчитываются на основании определения потоков бюджетных средств, связанных с реализацией проекта. К поступлениям средств в основном относятся: - поступления от налогов, акцизов, пошлин, сборов и отчислений во внебюджетные фонды; - доходы от лицензирования, конкурсов и тендеров на проектные и изыскательские работы, строительство и эксплуатацию объектов, предусмотренных проектом; - платежи в погашение кредитов, выданных из соответствующего бюджета участникам проекта; - платежи в погашение налоговых кредитов. К расходам бюджетных средств относятся: - предоставление бюджетных ресурсов для осуществления проекта; - предоставление бюджетных ресурсов в виде инвестиционного кредита; - предоставление бюджетных средств на безвозмездной основе (субсидирование); - бюджетные дотации, связанные с проведением определенной ценовой политики и обеспечением соблюдения определенных социальных приоритетов. Отдельно рекомендуется учитывать: - налоговые льготы, отражающиеся в уменьшении поступлений от Дисконтированные доходы и расходы – доходы и расходы, приведенные к стоимости расчетной валюты в единый момент времени с помощью коэффициентов дефляторов, учитывающих инфляцию, курсы (стоимость) валют и в некоторых случаях иные факторы. 18 77 налогов и сборов; - муниципальные гарантии займов и инвестиционных рисков. При оценке эффективности проекта с учетом факторов рисков в расходы включаются выплаты по гарантиям при наступлении страховых случаев. При оценке бюджетной эффективности проекта учитываются также изменения доходов и расходов бюджетных средств, обусловленные влиянием проекта на сторонние предприятия и население, если проект оказывает такое влияние. В результате проведенной подготовительной работы формируется и публикуется инвесторы инвестиционное проявят предложение. заинтересованность, то Если потенциальные они обращаются за дополнительной информацией. Запросы потенциальных инвесторов могут служить информацией для детализации инвестиционного предложения и его коррекции. В случае проявления заинтересованности потенциальных инвесторов готовится конкурсная документация и объявляется конкурс. На этапах реализации проекта муниципально-частного партнерства оценка финансово-экономической эффективности проекта осуществляется в соответствии с вышеприведенными принципами, только вместо прогнозных данных применяются фактические данные. Пример муниципального нормативного акта, регулирующего порядок оценки социальной и бюджетной эффективности инвестиционных проектов, приведен в Приложении 3. 8. Примеры муниципально-частного партнерства Хорошим примером комплексного подхода к привлечению инвестиций и развитию муниципально-частного партнерства является подход, реализуемый в городе Чите. В Комплексной программе социально- 78 экономического развития городского округа «Город Чита» на 2008-2022 годы развитие муниципально - частного партнерства ставится как приоритетное направлений для формирования благоприятной среды для предпринимательской деятельности, развития промышленности, определяется как один из элементов реализации программы. Важно, что в программе представлены не только механизмы привлечения инвестиций, но и конкретные реализующиеся (планируемые) инвестиционные проекты, которые финансируются за счет средств бюджетов разных уровней и внебюджетных источников. Также в программе представлены инвестиционные предложения, относящиеся к различным отраслям муниципального хозяйства и локальной экономики. Перечень этих инвестиционных проектов приведен на сайте администрации Читы и на специальном сайте инвестиционных и туристических ресурсов. В перечне представлены инвестиционные предложения, относящиеся коммунальной инфраструктуре (строительство и реконструкция водозаборных станций, реконструкции сетей водоснабжения и водоотведения, реконструкцию предприятия по сбору отходов), строительство комплексов розничной и оптовой торговли, бытового обслуживания, туристического комплекса и др. Считается, что перспективным направлением публично-частного партнерства является коммунальная инфраструктура. Одной из острых и наболевших проблем для российских муниципалитетов является сбор, утилизация, переработка и захоронение бытовых отходов. Постепенно публично-частное партнерство внедряется в эту отрасль. Перспективность этой отрасли для частного бизнеса состоит в том, что имеется очень большой общественный спрос на развитие отрасли, внедрение новых технологий, в связи с ее технологическим отставанием от развития отрасли в развитых странах. Также сильным фактором такого спроса является наличие большого числа перезагруженных полигонов 79 твердых бытовых отходов (ТБО) или попросту говоря свалок, которые требуют рекультивации и применения более развитых технологий сортировки и переработки отходов. Сдерживающими факторами для привлечения частных инвестиций являются длительные сроки окупаемости таких проектов, обусловленными тарифными ограничениями, вытекающими из общеэкономической ситуации и ограниченности муниципалитетов в бюджетных средствах, как для инвестиций, так и текущих расходах на оплату услуг по сбору, сортировке и вывозу ТБО. Тем не менее, в настоящее время принимаются целевые программы по развитию отрасли на региональном и муниципальном уровне и отдельные инвестиционные проекты. Субъекты Федерации в соответствии со своими полномочиями разрабатывают целевые программы по объектам, планируемым для оказания межмуниципальных услуг по сбору, сортировке и вывозу ТБО. Например, в Ярославской области принята целевая программа "Обращение с твердыми бытовыми отходами на территории Ярославской области" на 2011 - 2014 годы, в которой предполагается использование публично-частного партнерства. Из всего объема инвестиций 2266,19 млн. р. предполагается привлечь 2117,26 млн. р. из внебюджетных источников (то есть за счет публично-частного партнерства) 127,06 млн. р. за счет регионального бюджета и 21,88 млн. р. за счет местных бюджетов. Программа предполагает как разработку нормативной–правовой базы, исследовательские работы, так и разработку и реализацию конкретных проектов по реконструкции и созданию объектов сбора, сортировке и хранению ТБО. Отдельные инвестиционные проекты в отрасли готовятся в различных регионах и муниципальных образованиях. 80 Например, правительство Саратовской области объявило открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении системы коммунальной инфраструктуры - системы переработки и утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов на территории Саратовской области состоящей из двух полигонов твердых бытовых отходов, восемнадцати мусороперегрузочных мусороперерабатывающих биокомпостирования, комплексов, подлежащих а станций, двух двух цехов также созданию (проектирование, строительство и эксплуатация). Срок концессии 25 лет. По условиям конкурса инвестиции должны составить не менее 1640 млн. р. Результаты конкурса будут известны в конце ноября 2012 г. Крупные проекты реализуются в Волгоградской области. В 2010 году администрацией области заключено концессионное соглашение с ООО "Управление отходами-Волгоград" на строительство двух межмуниципальных полигонов твердых бытовых отходов в Светлоярском и Среднеахтубинском районах и двух современных мусоросортировочных комплексов в Кировском и Ворошиловском районах г. Волгограда с возможностью вторичной переработки твердых бытовых отходов. Объем финансирования из внебюджетных источниковсоставляет 1200 млн. рублей. Срок действия концессионного соглашения – 40 лет. Ввод в эксплуатацию полигонов и мусоросортировочных комплексов запланирован на второе полугодие 2012 года. В начале 2012 года администрацией области заключено концессионное соглашение с ЗАО «Управление отходами» (г. Москва) на строительство полигонов для размещения твердых бытовых отходов на территории Еланского, Калачевского, Камышинского, Котовского, Октябрьского, Палласовского, Урюпинского и Фроловского районов Волгоградской области с мусоросортировочными комплексами ТБО на территории Калачевского, Камышинского, Фроловского и Урюпинского 81 районов Волгоградской области и мусороперегрузочными станциями твердых бытовых отходов на территории Дубовского, Жирновского, Иловлинского, Киквидзенского, Михайловского, Николаевского, Новоаннинского, Ольховского, Серафимовичского и Суровикинского районов. Общий объем инвестиций составляет 1100 млн. р. Срок концессионного соглашения составляет 24 года. Ввод в эксплуатацию объектов планируется до 30 декабря 2014 года. В Волгоградской муниципально-частного области также партнерства на реализуются условиях проекты концессионных соглашений и условиях аренды с инвестиционными условиями. В 2011 году администрацией концессионное соглашение с города Волжский заключено ООО "Волга-бизнес" на реконструкцию полигона твердых бытовых отходов: прием, размещение, складирование, обезвреживание и утилизация (захоронение) ТБО III– V классов опасности. Срок соглашения составляет 30 лет, объем внебюджетных инвестиций 81 млн. рублей. В городе Волжский также реализуется проект муниципальночастного партнерства с ООО "Лукойл-Теплотранспортная компания" " на основе долгосрочного договора аренды тепловых сетей, предусматривающего эксплуатацию, текущий и капитальный ремонт, модернизацию, реконструкцию и техническое перевооружение арендованного муниципального имущества. Источником финансирования проекта является инвестиционная надбавка к тарифу. Администрация города Фролово заключила 5 договоров долгосрочной аренды по реконструкции муниципального имущества коммунальной инфраструктуры с инвестиционными условиями: - реконструкция и капитальный ремонт водоочистных сооружений и канализационных систем; - строительство полигона ТБО; 82 - реконструкция и частичный капитальный ремонт канализационнонасосных станций; - реконструкция и модернизация муниципального имущества, необходимого для оказания услуг по водоснабжению населения (насосных станций и водовода для добычи и подачи воды). - реконструкция и установка нового оборудования, необходимого для выработки тепловой энергии (горячей воды). Несмотря на то, что имеются вполне успешные проекты муниципально-частного партнерства в сфере переработки и утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов (например в Шуйском районе Ивановской области полигон ТБО "Кочнево", реконструированный на основе концессионного соглашения с администрацией Шуйского района, действует с 2009 года) нельзя сказать, что частный бизнес толпится в очереди на заключение таких проектов. Даже в относительно экономически развитых регионах конкурсы на заключение концессионных соглашений в коммунальной отрасли признаются несостоявшимися вследствие отсутствия интереса к ним со стороны бизнеса. Например, признан несостоявшимся открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения на создание полигона твердых бытовых отходов в г.Благовещенске Республики Башкортостан, не нашлись инвесторы на ряд проектов реконструкции и рекультивации существующих полигонов ТБО в Казани и многих других. Несомненный интерес для муниципально-частного партнерства представляет такая отрасль, как благоустройство территории и дорожное строительство. Например, в Улан-Удэ два парка, находящихся в муниципальной собственности, были отданы в долгосрочную аренду частным 83 предпринимателям с инвестиционными условиями. Жители отмечают улучшение состояния парков. Первым из парков, где были внедрены новые механизмы взаимодействия городских властей и бизнеса, стал парк «Юбилейный», расположенный в 43-м квартале Октябрьского района Улан-Удэ. В прошлом со стороны горожан звучала серьезная критика в адрес чиновников в связи с тем, что парк превратился в территорию, где любители спиртного распивают алкогольную продукцию, а сам парк превращен в нечто неподобающее. Однако сегодня многое поменялось, прежде всего, стал более ясен механизм, кто за что отвечает. — Значительная часть территории парка «Юбилейный» была передана в аренду ИП «Рогов», который в настоящее время обеспечивает выполнение всех необходимых мероприятий по благоустройству и охране территории парковой зоны, — сообщил главный специалист комитета по культуре администрации Улан-Удэ Андрей Имедеев. — Площадь парка была огорожена и благоустроена, предприниматель содержит достаточно большой штат технических работников, которые обеспечивают уборку территории19. Довольно активно развивается муниципально-частное партнерство в целях привлечения инвестиций для решения проблемы нехватки мест в дошкольных учреждениях. В Архангельской области привлекают частных инвесторов для строительства зданий детских садов, с последующим возмещением инвестиций из бюджетных средств. Администрация соглашений на Перми заключила реконструкцию несколько концессионных неэксплуатирующихся зданий для размещения в них частных дошкольных учреждений. Концессионное соглашение заключается сроком на 25 лет. Выигравший конкурс инвестор реконструирует помещение и организует на базе переданного имущества оказание услуг дошкольного образования, в соответствии с действующим законодательством (по муниципальному заказу). При этом образовательное учреждение обязуется предоставить определенное число мест по муниципальному заказу (который оплачивается муниципалитетом по установленному нормативу и частично не более 20% родителями). 19 В Улан-Удэ в самом разгаре парковый сезон. Электронное периодическое издание «MK.ru» , 8.08.2012. "Редакция газеты "Московский Комсомолец" 84 Окупаемость инвестиций обеспечивается за счет предоставления дополнительных образовательных и развивающих услуг. Инвесторы обязуются вложить в проекты значительные средства, в одном проекте 12 млн. р., в другом – 40 млн. р. 85 Приложение 1 ПОЛОЖЕНИЕ "О ПОДДЕРЖКЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ТЕРРИТОРИИ ГОРОДА РОСТОВА-НА-ДОНУ" (в ред. решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 17.04.2012 N 261) 1. Общие положения 1. Настоящее Положение определяет условия и формы муниципальной поддержки инвестиционной деятельности на территории города Ростова-на-Дону, устанавливает гарантии равной защиты прав, интересов субъектов инвестиционной деятельности. 2. Настоящее Положение не распространяется на отношения, связанные с вложением инвестиций в банки и иные кредитные организации, а также в страховые организации, которые регулируются соответствующим федеральным законодательством, а также на отношения, которые связаны с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании договора участия в долевом строительстве и регулируются Федеральным законом "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". 2. Основные понятия и термины, используемые в настоящем Положении В настоящем Положении используются следующие основные понятия и термины: инвестиционная деятельность (инвестирование) - вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта; инвестиции - денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности, в том числе в уставные капиталы юридических лиц, в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта; капитальные вложения - инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектноизыскательские работы и другие затраты; субъекты инвестиционной деятельности - участники инвестиционного процесса, которыми являются российские и иностранные инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов инвестиций, организации инфраструктуры (консалтинговые, инвестиционные и страховые компании, кредитно-финансовые учреждения) и другие; инвестор - субъект инвестиционной деятельности, осуществляющий вложение собственных или привлеченных средств в форме инвестиций и обеспечивающий их целевое использование. В качестве инвесторов могут выступать физические, юридические лица, в том числе иностранные субъекты предпринимательской деятельности, государственные органы Российской Федерации и Ростовской области, органы местного самоуправления и международные организации; объекты инвестиционной деятельности - вновь создаваемое или модернизируемое имущество независимо от форм собственности, ценные бумаги, научно-техническая продукция, другие объекты собственности, а также имущественные права и права на интеллектуальную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами; инвестиционное соглашение - заключаемое Администрацией города с инвестором (инвесторами) соглашение, устанавливающее объемы, направления и сроки осуществления инвестиций, условия и порядок предоставления муниципальной поддержки инвестиционной деятельности, а также права и обязанности сторон; инвестиционный проект - обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления инвестиций, в том числе проектно-сметная документация, разработанная и утвержденная в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план); муниципальная гарантия города Ростова-на-Дону по инвестиционным проектам - вид 86 долгового обязательства, в силу которого город Ростов-на-Дону (гарант) обязан при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу в соответствии с Бюджетным законодательством, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств бюджета города в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение инвестором (принципалом) его обязательств перед бенефициаром; срок окупаемости инвестиционного проекта - срок со дня начала финансирования инвестиционного проекта до дня, когда сумма накопленной инвестором чистой прибыли с амортизационными отчислениями превысит фактический объем инвестиций; приоритетные направления - виды экономической деятельности, имеющие особо важное социально-экономическое значение для города Ростова-на-Дону, утвержденные муниципальным нормативным правовым актом; муниципально-частное партнерство - формы среднесрочного и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между муниципальным образованием, с одной стороны, и российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в экономике и социальной сфере на территории города Ростова-на-Дону, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений (договоров). 3. Права субъектов инвестиционной деятельности 1. Инвесторы в соответствии с федеральным и областным законодательством, муниципальными нормативными правовыми актами имеют равные права на осуществление инвестиционной деятельности на территории города Ростова-на-Дону. 2. Инвесторы вправе в пределах, установленных федеральным и областным законодательством, муниципальными нормативными правовыми актами: 1) самостоятельно определять направления, объемы и объекты инвестиций, а также привлекать на основании договоров иных субъектов инвестиционной деятельности; 2) владеть, пользоваться и распоряжаться объектами и результатами инвестиционной деятельности; 3) передавать по договору и (или) государственному, муниципальному контракту свои права на осуществление инвестиций и на их результаты физическим и юридическим лицам, государственным органам и органам местного самоуправления; 4) самостоятельно использовать прибыль, полученную от реализации инвестиционного проекта; 5) объединять собственные и привлеченные средства со средствами других инвесторов в целях совместного осуществления инвестиционной деятельности на основании инвестиционного соглашения и в соответствии с федеральным и областным законодательством, муниципальными нормативными правовыми актами; 6) осуществлять иные действия, не запрещенные федеральным и областным законодательством, муниципальными нормативными правовыми актами. 4. Обязанности субъектов инвестиционной деятельности Субъекты инвестиционной деятельности обязаны: 1) соблюдать требования федерального и областного законодательства, муниципальных нормативных правовых актов; 2) использовать средства, выделяемые на финансирование инвестиционного проекта из бюджета города, по целевому назначению. 5. Формы поддержки инвестиционной деятельности на территории города Ростова-на-Дону 1. Поддержка инвестиционной деятельности на территории города Ростова-на-Дону осуществляется органами местного самоуправления города Ростова-на-Дону в пределах их компетенции. Порядок заключения инвестиционных соглашений, а также перечень необходимых для этого документов определяются нормативным правовым актом Администрации города. 2. Поддержка инвестиционной деятельности на территории города Ростова-на-Дону с целью создания благоприятных условий для ее развития осуществляется в следующих 87 формах: 1) разработка, утверждение и реализация инвестиционных проектов на объекты муниципальной собственности города Ростова-на-Дону, финансируемых за счет бюджетных средств; 2) предоставление в соответствии с муниципальными нормативными правовыми актами за счет средств бюджета города субсидий, направленных на поддержку инвестиционной деятельности; 3) предоставление льгот по местным налогам в соответствии с федеральным законодательством, муниципальными нормативными правовыми актами инвесторам, осуществляющим реализацию инвестиционных проектов; 4) предоставление отсрочек, рассрочек, инвестиционного налогового кредита, по местным налогам в соответствии с федеральным законодательством, муниципальными нормативными правовыми актами инвесторам, осуществляющим реализацию инвестиционных проектов; 5) участие в реализации инвестиционных проектов на условиях государственно-частного и муниципально-частного партнерства в соответствии с действующим законодательством; 6) участие муниципального образования в развитии инженерной и дорожной инфраструктур на территории города при реализации инвестиционных проектов; 7) предоставление на конкурсной основе муниципальных гарантий по инвестиционным проектам в порядке, предусмотренном решением Ростовской-на-Дону городской Думы "О принятии "Положения о предоставлении муниципальных гарантий города Ростова-на-Дону"; 8) выпуск муниципальных займов в соответствии с законодательством Российской Федерации; 9) предоставление муниципального имущества Ростова-на-Дону в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление; 10) вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности города Ростова-на-Дону; 11) содействие во включении в федеральные и региональные целевые программы, в федеральную адресную инвестиционную программу социально значимых и наиболее эффективных инвестиционных проектов; 12) содействие в получении технической и методической помощи, грантов и кредитных ресурсов; 13) организация семинаров, конференций по проблемам осуществления инвестиционной деятельности, ярмарок инвестиционных проектов; 14) распространение информации о субъектах и объектах инвестиционной деятельности; 15) иная поддержка в пределах полномочий органов местного самоуправления города Ростова-на-Дону. 3. Администрация города оказывает финансовую поддержку инвесторам в пределах, определенных решением о бюджете города, в соответствии с действующими долгосрочными городскими (ведомственными) целевыми программами. 4. Инвестору, реализующему инвестиционный проект, допускается одновременное предоставление нескольких форм муниципальной поддержки. 6. Участие в реализации инвестиционных проектов на условиях муниципально-частного партнерства 1. Муниципально-частное партнерство осуществляется в следующих формах: 1) участие Администрации города на условиях закрепления муниципальной собственности города Ростова-на-Дону в уставных (складочных) капиталах юридических лиц и (или) акций создаваемых акционерных обществ; 2) предоставление Администрацией города земельных участков, иного недвижимого и (или) движимого имущества, находящегося в муниципальной собственности города Ростова-наДону, либо принадлежащих муниципальному образованию "Город Ростов-на-Дону" исключительных прав в целях создания и (или) реконструкции инвестором объекта недвижимого (движимого) имущества, его последующей эксплуатации в порядке и на условиях, определенных соглашением, самостоятельно или с привлечением третьих лиц, в течение определенного в соглашении срока, по истечении которого инвестор передает его в муниципальную собственность города Ростова-на-Дону; 3) предоставление Администрацией города земельных участков, иного недвижимого и (или) движимого имущества, находящегося в муниципальной собственности города Ростова-наДону, либо принадлежащих муниципальному образованию "Город Ростов-на-Дону" исключительных прав в целях создания и (или) реконструкции инвестором объекта 88 недвижимого (движимого) имущества с передачей его в муниципальную собственность и последующим осуществлением Администрацией города выплаты инвестору в порядке и сроки, определенные соглашением, за создание и (или) реконструкцию объекта; 4) заключение концессионных соглашений; 5) иных, предусмотренных федеральным и областным законодательством, муниципальными нормативными правовыми актами. 2. Соглашения (договоры) заключаются в соответствии с действующим законодательством на основании конкурса. Порядок проведения конкурса утверждается Администрацией города. 7. Реестр инвестиционных проектов города Ростова-на-Дону 1. Перечень инвестиционных проектов, финансируемых за счет внебюджетных средств, а также бюджетных средств, привлекаемых в рамках государственно-частного и муниципальночастного партнерства, и реализация которых обеспечивает социально-экономическое развитие города Ростова-на-Дону, формируется в виде реестра инвестиционных проектов города Ростова-на-Дону. 2. Реестр инвестиционных проектов города Ростова-на-Дону формируется в порядке, установленном Администрацией города. 8. Льготы по местным налогам 1. Льготы по местным налогам предоставляются инвесторам на условиях и в порядке, установленных законодательством о налогах и сборах, муниципальными нормативными правовыми актами и заключенным инвестиционным соглашением. 2. Льготы по местным налогам не предоставляются в случаях: 1) применения к инвестору процедур, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве); 2) наличия просроченной задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности); 3) наличия просроченной задолженности по заработной плате более одного месяца. 3. Льготы по местным налогам предоставляются инвесторам, реализующим инвестиционные проекты по приоритетным направлениям. 4. Льгота по земельному налогу предоставляется в соответствии с решением Ростовскойна-Дону городской Думы "Об утверждении "Положения о земельном налоге на территории города Ростова-на-Дону". 5. Льгота по налогу на имущество физических лиц предоставляется в соответствии с решением Ростовской-на-Дону городской Думы "Об установлении налога на имущество физических лиц". 6. Инвесторы, имеющие право на получение льгот по местным налогам в соответствии с муниципальными нормативными правовыми актами, заключают инвестиционное соглашение с Администрацией города. 7. Инвесторы, имеющие право на получение льготы по местным налогам, обязаны вести раздельный учет доходов, расходов и финансовых результатов по инвестиционному проекту. 9. Отсрочки и рассрочки по уплате местных налогов, инвестиционный налоговый кредит 1. Установление отсрочек и рассрочек по уплате земельного налога инвесторам, реализующим инвестиционные проекты на территории города Ростова-на-Дону и заключившим инвестиционное соглашение с Администрацией города, осуществляется в соответствии с решением Ростовской-на-Дону городской Думы "О дополнительных основаниях предоставления отсрочки или рассрочки по уплате земельного налога на территории города Ростова-на-Дону". 2. Основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита определены Налоговым кодексом Российской Федерации и настоящим Положением. 3. Дополнительным основанием предоставления инвестиционного налогового кредита по земельному налогу является реализация инвестором инвестиционных проектов, по которым объем инвестиций превышает 3 млн. рублей, заключивших инвестиционные соглашения с Администрацией города в установленном порядке. 4. Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен на срок от одного года до 89 пяти лет. 5. Процентная ставка за пользование инвестиционным налоговым кредитом по земельному налогу устанавливается в размере 1/2 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей в период пользования инвестиционным налоговым кредитом. 10. Муниципальные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности 1. В соответствии с федеральными и областными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Ростовской области и муниципального образования гарантируются всем субъектам инвестиционной деятельности, осуществляющим инвестиционную деятельность на территории города Ростова-на-Дону, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности: 1) равные права при осуществлении инвестиционной деятельности и получении муниципальной поддержки; 2) гласность обсуждения инвестиционных проектов и открытость процедуры принятия решения о предоставлении муниципальной поддержки; 3) защита инвестиций; 4) для осуществляющего инвестиционный проект инвестора стабильность условий, указанных в настоящем Положении, гарантируется в течение срока окупаемости инвестиционного проекта. 11. Защита инвестиций 1. В городе Ростове-на-Дону гарантируется предусмотренная федеральным законодательством защита российских и иностранных инвестиций независимо от форм собственности и организационно-правовых форм инвесторов. 2. В случае принятия муниципальных нормативных правовых актов города Ростова-наДону, положения которых ограничивают объем муниципальной поддержки инвестиционной деятельности, предоставляемой в соответствии с настоящим Положением, а именно: повышают существующие налоговые ставки, вводят иные налоги и сборы, чем те, которые действовали на момент заключения инвестиционного соглашения, - к инвестиционным проектам, включенным в реестр инвестиционных проектов (объектов) города Ростова-на-Дону до принятия указанных в настоящей части муниципальных нормативных правовых актов, соответствующие ограничения не применяются в течение срока инвестиционного соглашения. 90 Приложение 2 Утверждено постановлением Администрации города от 07.04.2011 N 202 ПОЛОЖЕНИЕ О ПОРЯДКЕ ПОДГОТОВКИ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ, РЕАЛИЗУЕМЫХ НА ТЕРРИТОРИИ ГОРОДА РОСТОВА-НА-ДОНУ Настоящее Положение разработано в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом Российской Федерации от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", Областным законом Ростовской области от 22.07.2010 N 448-ЗС "Об основах государственно-частного партнерства", "Положением о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Ростова-на-Дону", принятым решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 28.02.2006 N 106. 1. Общие положения 1.1. Настоящее Положение устанавливает: порядок организации подготовки и принятия решений о заключении концессионных соглашений; порядок организации подготовки и проведения конкурсов на право заключения концессионных соглашений в отношении муниципального имущества; порядок подготовки и оформления концессионных соглашений; порядок предоставления концессионерам в аренду (субаренду) земельных участков, на которых располагаются объекты концессионных соглашений и (или) которые необходимы для осуществления концессионерами деятельности, предусмотренной концессионными соглашениями; порядок осуществления контроля за исполнением обязательств по концессионным соглашениям. 1.2. Настоящее Положение подлежит применению, когда объектом концессионного соглашения являются объекты муниципальной собственности муниципального образования "Город Ростов-на-Дону" либо объектом концессионного соглашения являются объекты, подлежащие созданию (строительству), право собственности на которые после ввода объектов в эксплуатацию будет принадлежать муниципальному образованию "Город Ростов-на-Дону". 1.3. Концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. 1.4. Концедентом является муниципальное образование город Ростова-на-Дону, от имени которого выступает Администрация города Ростова-на-Дону. 1.4.1. Инициатором подготовки, заключения и прекращения концессионных соглашений выступает отраслевой орган Администрации города, осуществляющий координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), соответствующей назначению объектов концессионных соглашений (далее - инициатор заключения концессионного соглашения). 1.4.2. Полномочия по подготовке проекта решения концедента о заключении концессионного соглашения осуществляет Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону. 1.4.3. Полномочия по подготовке и утверждению конкурсной документации осуществляет инициатор заключения концессионного соглашения. 1.4.4. Полномочия по организации проведения конкурсов на заключение концессионных соглашений осуществляет МУ "Фонд имущества г. Ростова-на-Дону". 1.4.5. Полномочия по подготовке проекта концессионного соглашения, его надлежащего оформления после проведения конкурса осуществляет инициатор заключения концессионного соглашения. 1.5. Концессионером является индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо, либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества два и более указанных юридических лица. 1.6. Решение о заключении концессионного соглашения принимается Администрацией 91 города Ростова-на-Дону, путем издания соответствующего постановления. 1.7. Стоимость муниципального имущества, переданного по концессионному соглашению, определяется на основании отчета о его рыночной стоимости, составленного в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Организацию оценки муниципального имущества, передаваемого по концессионному соглашению, осуществляет Департамент имущественноземельных отношений г. Ростова-на-Дону. 1.8. Размер концессионной платы, форма, порядок и сроки ее внесения устанавливаются концессионным соглашением в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения. 1.9. Размер концессионной платы за пользование муниципальным имуществом определяется по результатам отчета об оценке рыночной стоимости концессионной платы, составленного в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Организацию оценки стоимости концессионной платы осуществляет Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону. 1.10. Администратором поступлений в бюджет города концессионных платежей является отраслевой орган Администрации города, осуществляющий координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), соответствующей назначению объектов концессионных соглашений. 1.11. Срок действия концессионного соглашения устанавливается концессионным соглашением в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения. 1.12. Изменения и прекращение концессионного соглашения осуществляются в соответствии с действующим законодательством и заключенным концессионным соглашением. 1.13. Сообщения о проведении конкурсов на право заключения концессионных соглашений и сообщения о результатах проведения конкурсов публикуются в городской газете "Ростов официальный" и на официальном сайте в сети Интернет для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством РФ. До определения Правительством РФ официального сайта сообщения о проведении конкурсов на право заключения концессионных соглашений, сообщения о результатах проведения таких конкурсов, а также сведения, предусмотренные статьями 24-26, 28, 29, 31, 3335 Федерального закона Российской Федерации "О концессионных соглашениях", подлежат размещению на интернет-портале городской Думы и Администрации города Ростова-на-Дону www.rostov-gorod.ru. 1.14. Финансирование расходов, связанных с подготовкой предложений о заключении концессионных соглашений, осуществляется за счет средств бюджета города Ростова-на-Дону отраслевым органом Администрации города, осуществляющим координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), соответствующей назначению объектов концессионных соглашений. 2. Организация работы по подготовке решения о заключении концессионного соглашения 2.1. Инициатор заключения концессионного соглашения формирует предложение по созданию и (или) реконструкции, путем привлечения инвестиций на условиях концессионного соглашения, муниципального имущества (недвижимого имущества или недвижимого имущества и движимого имущества, технологически связанного между собой), предназначенного для осуществления деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления). 2.1.1. Предложение по заключению концессионного соглашения должно содержать следующую обязательную информацию: а) цели заключения концессионного соглашения; б) состав объекта концессионного соглашения, в том числе: - объекты муниципального недвижимого имущества, с указанием адреса, техникоэкономических показателей, данных о государственной регистрации права муниципальной собственности (в случаях наличия объектов); - объекты муниципального движимого имущества, технологически связанные с объектами недвижимого имущества и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, с указанием технико-экономических характеристик и данных, подтверждающих правовую принадлежность к муниципальной собственности (в случаях наличия объектов); в) характеристику земельных участков, предназначенных для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, в том числе: 92 - адрес, площадь, кадастровый номер; - данные о правообладателях, с указанием субъекта права, вида права, реквизитов правоустанавливающих документов (в случае их наличия); г) технико-экономическое обоснование передачи объектов муниципального имущества в концессию (при необходимости); д) техническое задание с ориентировочными стоимостными показателями; е) определение сроков всего концессионного соглашения, включая этап эксплуатации объекта концессионером (от передачи объекта в концессию до передачи объекта после завершения соглашения), а также срока создания (реконструкции) объекта концессионного соглашения; ж) объем производства товаров, выполнения работ, оказания услуг и предельные цены (тарифы) на производимые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги, надбавки к таким ценам (тарифам) при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, - в случае целесообразности установления концессионной платы (или ее части) в форме доли продукции или доходов, полученных концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением; з) состав и описание муниципального имущества, образующего единое целое с объектом концессионного соглашения и (или) предназначенного для использования по общему назначению для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением (с указанием цели и сроков его использования (эксплуатации) концессионером), и установление обязательств концессионера в отношении такого имущества по его модернизации, замене морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым, более производительным оборудованием, иному улучшению характеристик и эксплуатационных свойств такого имущества - при наличии такого имущества; и) принадлежность имущества, созданного или приобретенного концессионером при исполнении концессионного соглашения и не являющегося объектом концессионного соглашения; к) основания досрочного расторжения концессионного соглашения в связи с существенными нарушениями условий концессионного соглашения (помимо указанных в федеральных законах существенных нарушений его условий); л) предложения о размере задатка, вносимого в обеспечение исполнения обязательства по заключению концессионного соглашения (далее - задаток); м) размер концессионной платы; н) порядок и сроки внесения концессионной платы, за исключением случаев, предусмотренных частью 1.1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях"; о) форма или формы внесения концессионной платы; п) обоснование необходимости финансирования концедентом части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, расходов на использование (эксплуатацию) указанного объекта, по предоставлению гарантий концессионеру (при наличии такой необходимости); р) размер и формы имущественной ответственности сторон концессионного соглашения за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по концессионному соглашению; с) требования, предъявляемые к участникам конкурса (в том числе требования к их квалификации, профессиональным, деловым качествам), в соответствии с которыми проводится предварительный отбор участников конкурса; т) критерии конкурса, установленные в соответствии с частью 3 статьи 24 Федерального закона Российской Федерации от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", параметры критериев конкурса; у) порядок осуществления контроля за исполнением концессионного соглашения на всех этапах его реализации, включающие технический и инженерный контроль за ходом реализации соглашения, и органы, осуществляющие такой контроль; ф) перечень первоочередных мероприятий для обеспечения возможности осуществления концессионером деятельности, определенной концессионным соглашением; х) градостроительный план земельного участка; ц) градостроительное обоснование строительства (реконструкции) объектов концессионного соглашения; ч) проект конкурсной документации. 2.1.2. На этапе подготовки предложения, предусмотренного п. 2.1.1 настоящего Положения, инициатор заключения концессионного соглашения принимает меры по созданию рабочей группы по заключению и реализации концессионного соглашения, а также привлекает: 93 - иные отраслевые органы Администрации города в пределах их компетенции; - экспертов и специалистов из других организаций, других лиц в установленном порядке. 2.1.3. Состав рабочей группы по заключению и реализации концессионного соглашения (далее - рабочая группа), порядок и общий срок ее работы, а также срок подготовки предложения, указанного в п. 2.1.1 настоящего Положения, определяется распорядительным актом Администрации города Ростова-на-Дону. 2.1.4. Рекомендуемый состав рабочей группы включает представителей: 1) отраслевого органа Администрации города, в ведении которого находится соответствующая отрасль управления; 2) администрации района города, на территории которого находится объект концессионного соглашения; 3) МУ "Муниципальное казначейство г. Ростова-на-Дону"; 4) МУ "Департамент экономики города Ростова-на-Дону"; 5) Управление по развитию застроенных территорий, разработке инвестиционных программ и проектов; 6) МУ "Департамент координации строительства и перспективного развития"; 7) МУ "Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону"; 8) МУ "Фонд имущества г. Ростова-на-Дону"; 9) Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону; 10) МУ "Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики"; 11) Правового управления Администрации города. 2.1.5. По результатам работы рабочей группы инициатор заключения концессионного соглашения формирует предложение, предусмотренное п. 2.1.1 настоящего Положения, и направляет его в Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону. 2.2. На основании представленного инициатором заключения концессионного соглашения предложения по заключению концессионного соглашения Департамент имущественноземельных отношений г. Ростова-на-Дону в установленном порядке осуществляет подготовку проекта решения о заключении концессионного соглашения в форме постановления Администрации города. 2.3. На основании решения о заключении концессионного соглашения отраслевой орган Администрации города, осуществляющий координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), соответствующей назначению объектов концессионных соглашений, осуществляет: подготовку конкурсной документации и согласование ее с заместителем главы Администрации города, курирующим вопросы отрасли, соответствующей назначению объекта концессионного соглашения, территориальными и отраслевыми органами Администрации города, участвовавшими в подготовке проекта условий концессионного соглашения; утверждение конкурсной документации; внесение изменений в конкурсную документацию; создание конкурсной комиссии по проведению конкурса (далее - конкурсная комиссия) и утверждение ее персонального состава. 2.4. Внесение изменений в конкурсную документацию осуществляется по инициативе заинтересованного отраслевого или территориального органа Администрации города и согласовывается с инициатором заключения концессионного соглашения. Внесение указанных изменений осуществляется в порядке и на условиях, установленных Федеральным законом "О концессионных соглашениях". 3. Организация и проведение конкурса на право заключения концессионного соглашения 3.1. Организация и проведение конкурсов на право заключения концессионных соглашений (в дальнейшем именуемые конкурсы) возлагается на МУ "Фонд имущества г. Ростова-на-Дону" (далее - Фонд имущества) и конкурсную комиссию. 3.2. Состав конкурсной комиссии формируется из представителей: 1) отраслевого органа Администрации города, в ведении которого находится соответствующая отрасль управления; 2) администрации района города, на территории которого находится объект концессионного соглашения; 3) МУ "Муниципальное казначейство г. Ростова-на-Дону"; 4) МУ "Департамент экономики города Ростова-на-Дону"; 5) Управления по развитию застроенных территорий, разработке инвестиционных программ и проектов; 94 6) МУ "Департамент координации строительства и перспективного развития"; 7) МУ "Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону"; 8) МУ "Фонд имущества г. Ростова-на-Дону"; 9) Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону; 10) МУ "Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики". В случае необходимости состав комиссии может быть расширен. 3.3. В целях организации и проведения конкурсов отраслевой орган Администрации города, осуществляющий контроль в отрасли экономики или сфере управления, соответствующей назначению объектов концессионных соглашений, передает в Фонд имущества пакет документов, включающий в себя постановление Администрации города Ростова-на-Дону о заключении концессионного соглашения и конкурсную документацию, подготовленную и утвержденную в соответствии с п. 2.3 настоящего Положения. 3.4. В целях организации и проведения конкурсов конкурсная комиссия: предоставляет заявителям на основании их заявлений конкурсную документацию в порядке, предусмотренном сообщением о проведении конкурса; предоставляет в письменной форме разъяснения положений конкурсной документации по запросам заявителей; размещает на официальном сайте в сети Интернет для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством РФ, а до начала функционирования такого сайта - на интернет-портале городской Думы и Администрации города Ростова-на-Дону www.rostov-gorod.ru разъяснения положений конкурсной документации с приложением содержания запроса без указания заявителя, от которого поступил запрос; размещает конкурсную документацию на официальном сайте в сети Интернет для размещения информации о проведении торгов, определенном правительством РФ, а до начала функционирования такого сайта - на интернет-портале городской Думы и Администрации города Ростова-на-Дону - www.rostov-gorod.ru в срок, предусмотренный законодательством РФ, одновременно с размещением сообщения о проведении открытого конкурса. 3.5. Фонд имущества обеспечивает деятельность конкурсной комиссии, в том числе: опубликование и размещение конкурсной комиссией сообщения о проведении конкурса; опубликование и размещение конкурсной комиссией сообщения о внесении изменений в конкурсную документацию, а также направление указанного сообщения лицам в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения; принятие конкурсной комиссией заявок на участие в конкурсе; предоставление конкурсной комиссией лицам, которые предоставили заявки на участие в конкурсе, конкурсной документации и разъяснений положений конкурсной документации; рассмотрение конкурсной комиссией заявок на участие в конкурсе; уведомление конкурсной комиссией участников конкурса о результатах проведения конкурса; опубликование и размещение конкурсной комиссией сообщения о результатах проведения конкурса; хранение протокола о результатах проведения конкурса в течение установленного Федеральным законом Российской Федерации от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" срока; осуществление конкурсной комиссией иных полномочий, установленных федеральными законами. 3.6. Фонд имущества от имени концедента заключает договоры о задатках, принимает от заявителей задатки, возвращает суммы задатков заявителям, не допущенным к участию в конкурсе, заявителю в случае объявления конкурса несостоявшимся, а также участникам конкурса, не признанным победителями конкурса. Возврат сумм задатков заявителям и участникам конкурсов осуществляется Фондом имущества при наличии обстоятельств, указанных в Федеральном законе Российской Федерации от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". Фонд имущества перечисляет средства, полученные от победителя конкурса в виде задатка, не позднее семи календарных дней со дня подписания протокола о результатах проведения конкурса на счета органов Федерального казначейства для перечисления в бюджет города Ростова-на-Дону. Задаток, внесенный победителем конкурса в обеспечение исполнения обязательства по заключению концессионного соглашения, засчитывается в счет концессионной платы, установленной концессионным соглашением. 4. Порядок заключения концессионного соглашения 95 4.1. Концессионные соглашения заключаются в соответствии с типовыми соглашениями, утвержденными Правительством Российской Федерации. От лица концедента концессионное соглашение подписывает руководитель отраслевого органа Администрации города, осуществляющего координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), соответствующей назначению объектов концессионных соглашений. 4.2. МУ "Фонд имущества г. Ростова-на-Дону" в установленный Федеральным законом Российской Федерации от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" срок направляет победителю конкурса экземпляр протокола о результатах проведения конкурса, а также подготовленный и оформленный надлежащим образом инициатором заключения концессионного соглашения проект концессионного соглашения, соответствующий решению о заключении концессионного соглашения и предоставленному победителем конкурса конкурсному предложению. 4.3. В случае отказа или уклонения победителя конкурса от подписания в установленный срок концессионного соглашения МУ "Фонд имущества г. Ростова-на-Дону" вправе без дополнительного поручения предложить заключить концессионное соглашение участнику конкурса, конкурсное предложение которого по результатам рассмотрения и оценки конкурсных предложений содержит лучшие условия, следующие после условий, предложенных победителем конкурса. Решение о заключении концессионного соглашения без проведения конкурса (в случае признания конкурса несостоявшимся, а также в иных предусмотренных федеральным законом случаях) принимается путем издания постановления Администрации города. Подготовку проекта постановления о заключении концессионного соглашения без проведения конкурса осуществляет Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону. В случае заключения концессионного соглашения без проведения конкурса (при объявлении конкурса несостоявшимся) Фонд имущества в установленный Федеральным законом Российской Федерации 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" срок направляет заявителю либо участнику конкурса, которому предлагается заключить указанное соглашение, подготовленный и оформленный надлежащим образом инициатором заключения концессионного соглашения проект концессионного соглашения, соответствующий решению о заключении концессионного соглашения и конкурсной документации. 4.4. Перемена лиц по концессионному соглашению путем уступки требования или перевода долга допускается с согласия концедента (по решению Администрации города) с момента ввода в эксплуатацию объекта концессионного соглашения. 5. Порядок предоставления земельных участков концессионерам 5.1. Земельный участок, на котором располагается объект концессионного соглашения и (или) который необходим для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, предоставляется концессионеру в аренду на срок действия концессионного соглашения в установленном законодательством порядке. 5.1.1. Оформление договора аренды (субаренды) земельного участка с концессионером осуществляет Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону в порядке, установленном земельным законодательством РФ и нормативными правовыми актами города Ростова-на-Дону. 5.2. Прекращение концессионного соглашения является основанием для прекращения договора аренды (субаренды) земельного участка. 6. Контроль за исполнением концессионных соглашений 6.1. От имени Администрации города Ростова-на-Дону контроль за исполнением концессионных соглашений осуществляется отраслевыми органами Администрации города, осуществляющими координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), в соответствии с условиями концессионных соглашений. 96 Приложение 3 Утвержден постановлением Администрации города Ижевска от 28 июня 2007 г. N 328 ПОРЯДОК ОЦЕНКИ БЮДЖЕТНОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПЛАНИРУЕМЫХ И РЕАЛИЗУЕМЫХ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ 1. Общие положения 1.1. Оценка бюджетной и социальной эффективности, финансового эффекта инвестиционных проектов является одной из важнейшей составляющих анализа инвестиционных проектов, на основании которой определяется возможность и целесообразность реализации инвестиционных проектов. 1.2. В настоящем Порядке оценки бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов (далее - Порядок) использованы следующие основные понятия и термины: Инвестиционный проект - обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектно-сметная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации и утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами и правилами), а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план проекта). Бюджетная эффективность проекта - влияние результатов осуществляемого проекта на доходы и расходы бюджета города Ижевска. В качестве основного показателя бюджетной эффективности принимается отношение бюджетного эффекта за определенный период времени к объему бюджетных инвестиций. Социальная эффективность проекта - социальные последствия осуществления инвестиционных проектов для общества в целом, которые выражаются в создании новых или повышении эффективности существующих услуг, предоставляемых населению. В качестве основного показателя социальной эффективности принимается отношение социального эффекта за определенный период времени к объему бюджетных инвестиций. Социально-бюджетная эффективность проекта - социально-бюджетные последствия осуществления инвестиционных проектов для общества в целом, выражающиеся в создании новых или повышении эффективности существующих услуг, предоставляемых населению. В качестве основного показателя социально-бюджетной эффективности принимается отношение социально-бюджетного эффекта за определенный период времени к объему бюджетных инвестиций. Под социально-бюджетным эффектом для городского округа понимается суммирование социального эффекта и бюджетного эффекта. Срок окупаемости инвестиционного проекта - срок со дня начала финансирования инвестиционного проекта до дня, когда разность между накопленной суммой чистой прибыли с амортизационными отчислениями и объемом инвестиционных затрат приобретает положительное значение. Инвестиционная заявка на реализацию инвестиционных проектов - специальным образом оформленные сведения об объекте инвестиций, заявляемом для финансирования из бюджета города Ижевска (далее - инвестиционная заявка). Инвестиционные заявки оформляются в установленном порядке. Эксплуатационные расходы будущих периодов - полная величина затрат, связанных с обеспечением текущего функционирования объекта инвестиций после ввода его в эксплуатацию, относящихся ко всему объему планируемых к выполнению работ, услуг при реализации инвестиционного проекта. Финансовый эффект - выраженная в стоимостных показателях величина положительных изменений (чистого денежного потока), создаваемых в результате реализации инвестиционного проекта. 1.3. Порядок разработан с целью уменьшения влияния субъективных факторов при выборе объектов инвестиций, включаемых в адресную инвестиционную программу города Ижевска, и повышения эффективности использования средств бюджета города Ижевска, направляемых на реализацию инвестиционных проектов. 1.4. Порядок предусматривает формирование критериев отбора объектов инвестиций на основе показателя социально-бюджетной эффективности. 97 1.5. Порядок применяется как для оценки новых инвестиционных проектов с целью принятия решения о включении расходов на их реализацию в бюджет города Ижевска, так и для оценки действующих инвестиционных проектов в текущем году с целью контроля за ходом их реализации, позволяющего оперативно изменять условия их реализации. 2. Порядок расчета бюджетной и социальной эффективности 2.1. Расчет бюджетной и социальной эффективности осуществляется на основе проектных данных, содержащихся в инвестиционной заявке на реализацию инвестиционного проекта. 2.2. Все данные для расчетов должны быть приведены к ценам текущего года. В случае если реализация проекта занимает несколько лет, расчет приведенных ниже показателей бюджетной и социальной эффективности осуществляется на весь период эксплуатации проекта, при этом все показатели приводятся к действующим ценам и суммируются. 2.3. В Порядке используются следующие показатели: I - планируемый объем инвестиций из бюджета города Ижевска на всех этапах инвестиционного проекта. Рассчитывается на основе информации о величине инвестиций на каждом этапе проекта (как предстоящие, так и уже осуществленные) с учетом затрат на проведение проектно-изыскательских работ (ПИР), сметной стоимости затрат на проектносметную документацию (ПСД), строительно-монтажные работы (СМР), стоимости оборудования, не вошедшего в смету ПСД, затрат на пусконаладочные работы и др. К2 - планируемое количество предоставляемых объектом услуг (работ, единиц результата), предоставляемых после ввода в эксплуатацию инвестиционного объекта (за год). Рассчитывается на основе данных инвестиционного проекта. Инициатор инвестиционного проекта в обосновании указывает единый показатель, характеризующий результат деятельности по предоставлению услуг (выполнению работ, достижению единиц результата). Р2 - планируемый размер принимаемых обязательств в результате реализации проекта. Рассчитывается на основе показателей годовых эксплуатационных расходов бюджета на функционирование объекта инвестиций после ввода его в эксплуатацию. К1 - количество услуг (работ, единиц результата), предоставляемых на обслуживаемой территории г. Ижевска на текущий момент (за год). Рассчитывается как сумма услуг по всем объектам, предоставляющим данные услуги (работы, единицы результата) на обслуживаемой территории г. Ижевска. Инициатор проекта в обосновании указывает единый показатель, характеризующий результат деятельности по предоставлению услуг (выполнению работ, достижению единиц результата). Р1 - величина расходов бюджета города Ижевска (за год) на предоставление услуг (выполнение работ, достижение единиц результата) на обслуживаемой территории г. Ижевска на текущий момент, в текущих ценах. Рассчитывается как сумма затрат на услуги по всем объектам, предоставляющим данные услуги (работы, единицы результата) на обозначенной территории. Т1 - потребность на текущий момент (за год) в услугах (работах, единицах результата) на обслуживаемой территории г. Ижевска. Инициатор предоставляет обоснованный расчет. Т2 - планируемая потребность в услугах (работах, единицах результата) на обслуживаемой территории г. Ижевска после ввода в эксплуатацию инвестиционного объекта (за год). Инициатор предоставляет обоснованный расчет. 3. Обоснование проектных данных 3.1. Для показателей Т1 и Т2 должны быть представлены обоснования полученных значений по следующим формулам: Т1 = КП1 х ЧП1, Т2 = КП2 х ЧП2, где КП1 - текущее значение показателя количества предоставляемых услуг (работ, единиц результата) в расчете на одного пользователя, проживающего на обслуживаемой территории; ЧП1 - текущее число пользователей муниципальной услугой (работой, единицей результата) на обслуживаемой территории; КП2 - планируемое на момент завершения проекта значение показателя количества 98 предоставляемых услуг (работ, единиц результата) в расчете на одного пользователя, проживающего на обслуживаемой территории; ЧП2 - планируемое на момент завершения проекта число пользователей муниципальной услугой (работой, единицей результата) на обслуживаемой территории. 3.2. Расчет значений показателей КП1, КП2, ЧП1, ЧП2 осуществляется на основе следующих подходов (расположены по мере убывания предпочтительности подхода): Подход к расчету Использование норм, закрепленных нормативными правовыми актами, регулирующими предоставление муниципальных услуг (работ, единиц результата) на обслуживаемой территории Проведение социологического исследования с целью установления потребности в услугах (работах, единицах результата), установления количества пользователей услуг на обслуживаемой территории Формирование экспертного заключения о величине потребности в услугах (работах, единицах результата), о численности пользователей на обслуживаемой территории Построение прогнозного тренда изменения потребности в услугах (работах, единицах результата), изменения численности пользователей на обслуживаемой территории КП1 + КП2 + ЧП1 ЧП2 + + + + + + + + + 4. Расчет бюджетного эффекта и бюджетной эффективности 4.1. Бюджетный эффект инвестиционного проекта BE рассчитывается по формуле: Р1 Р2 ВЕ = (-- - --) К1 К2 Бюджетный эффект отражает экономию средств бюджета города Ижевска, связанную с более эффективным расходованием бюджетных средств при оказании услуг (выполнении работ, достижении единиц результата). Экономия выражается в снижении стоимости оказания одной услуги (работы, единицы результата) в результате реализации проекта. 4.2. Бюджетная эффективность рассчитывается по формуле: BE BEF = --I --К2 Бюджетная эффективность отражает соотношение полученной экономии с затраченными бюджетными инвестициями в оказание одной услуги (выполнение работы, достижение единицы результата). 5. Расчет социального эффекта и социальной эффективности 5.1. Социальный эффект рассчитывается по-разному в зависимости от типа объекта: 1) расчет социального эффекта (СЕ) при строительстве или перепрофилировании инвестиционного объекта осуществляется по формуле: К1 + К2 К1 Р2 СЕ = (------- - --) x -- + 99 Т1 Т2 К2 2) расчет социального эффекта (СЕ) при реконструкции инвестиционного объекта осуществляется по формуле: К2 К1 Р2 CE = (-- - --) x -Т2 Т1 К2 Экономический смысл социального эффекта инвестиционного проекта строительства или реконструкции объектов: социальный эффект отражает изменение обеспеченности населения в оказываемых услугах одного вида в соответствии с потребностью в данных услугах. Изменение обеспеченности услугами для жителя выражено в денежных единицах. 3) расчет социального эффекта (СЕ) для аварийного инвестиционного объекта осуществляется по формуле: К1 Р2 CE = -- x -Т1 К2 Экономический смысл социального эффекта для аварийного объекта: социальный эффект отражает изменение обеспеченности населения в оказываемых услугах одного вида в соответствии с потребностью в данных услугах по инвестиционному объекту (в случае если аварийный объект не будет отремонтирован, население уменьшит обеспеченность своей потребности в услугах). Изменение обеспеченности услугами для жителя выражено в денежных единицах. 5.2. Социальная эффективность рассчитывается по формуле: CE CEF = --I --К2 Социальная эффективность отражает соотношение полученного социального эффекта с затраченными бюджетными инвестициями в оказание одной услуги (выполнение работы, достижение единицы результата). 6. Расчет социально-бюджетной эффективности 6.1. Социально-бюджетная эффективность рассчитывается по формуле: BE + CE CEEF = ------I --К2 Социально-бюджетная эффективность отражает соотношение полученных бюджетного и социального эффектов с затраченными бюджетными инвестициями в оказание одной услуги (выполнение работы, достижение единицы результата). 7. Расчет финансового эффекта 7.1. Финансовый эффект рассчитывается по формуле: n Di + Ri + L x Z - Ii - ERi FE = SUM --------------------------, где i=1 i (1 + Ct ) FE - финансовый эффект; 100 Di - увеличение поступлений в бюджет города в результате реализации инвестиционного проекта за период i; Ri - экономия расходов бюджета города Ижевска без учета эксплуатационных расходов в результате реализации инвестиционного проекта за период i (в показатель экономии может быть также включена экономия расходов бюджета, которые могут возникнуть в случае отсутствия в дальнейшем объекта, создаваемого в результате реализации инвестиционного проекта); Ii - инвестиционные расходы за период i; ERi - эксплуатационные расходы будущих периодов в результате реализации проекта за период i, рассчитываются в соответствии с утвержденным Порядком формирования - адресной инвестиционной программы города Ижевска; Cti - ставка дисконтирования за период i; n - временной период расчета показателей, который равен сумме количества лет реализации проекта и количество последующих лет после сдачи объекта в эксплуатацию, на протяжении которых рассчитываются эксплуатационные расходы (не менее 3-х лет после ввода объекта в эксплуатацию); L - число дополнительных рабочих мест, создаваемых в результате реализации инвестиционного проекта; Z - среднегодовой объем заработной платы на рабочих местах, создаваемых в результате реализации инвестиционного проекта, в случае отсутствия показателя берется показатель годового объема средней заработной платы по отрасли. 7.2. В качестве ставки дисконтирования используется значение ставки рефинансирования, устанавливаемой Центральным банком Российской Федерации. 7.3. Финансовый эффект рассчитывается на период длительности проекта до момента возникновения потребности в новых капитальных расходах, но не менее пяти лет. 7.4. Финансовый эффект от реализации инвестиционного проекта (FE) должен превышать эксплуатационные расходы будущих периодов от реализации проекта, при этом расчеты проводятся за период не менее 5 лет. 7.5. Инвестиционный проект может быть предложен к финансированию за счет средств бюджета города Ижевска, только если показатель финансового эффекта больше нуля.
