Должны ли развивающиеся страны вводить антидемпинговые меры? Дж. Майкл Фингер
advertisement
Должны ли развивающиеся страны вводить антидемпинговые меры? Дж. Майкл Фингер Государства, открывающие экономику своей страны для импорта, вызывают недовольство национальных производителей, требующих исключений из режима наибольшего благоприятствования для восстановления системы протекционизма, которой они длительное время пользовались. Справедливые методы рассмотрения таких требований существуют, однако, введение антидемпинговых процедур к ним не относится. Высокая стоимость протекционизма, обеспечиваемого антидемпинговыми мерами В Global Economic Prospects (1995 г.) было дано объяснение, что антидемпинговые меры являются обычной мерой защиты с хорошей программой связей с общественностью. На самом деле, зачастую антидемпинговые меры более дорого обходятся странам - импортерам, чем обычные меры протекционизма за счет тарифов. Причина, по которой антидемпинговые меры являются столь дорогостоящей формой протекционизма, заключается в том, что угроза антидемпинговой акции предоставляет стране - импортеру рычаг для того, чтобы заставить экспортеров заключать урегулированные соглашения, повышающие экспортные цены. Экспортеры зачастую сталкиваются с необходимостью выбора между тарифами, которые будут применяться в отношении их экспортных продаж, и согласием на повышение цен («обязательство повысить цену») или ограничение продаж («добровольное ограничение экспорта» или ДОЭ). В связи с тем, что экспортеры, как правило, могут увеличить свою прибыль, приняв обязательство повысить цену или добровольно ограничить экспорт, они зачастую предпочитают урегулированное соглашение наложению антидемпинговой пошлины1. Иногда сама по себе угроза антидемпинговой меры приводит к разрешению проблемы, так как неопределенность самого антидемпингового процесса означает потерю покупателей. Однако такие урегулированные соглашения влекут крупные издержки для покупателей и импортирующих отраслей, так как они не обеспечивают государству никаких тарифных поступлений. Эффект для страны - импортера аналогичен эффекту картели ОПЕК: страны - экспортеры получают более высокую цену стран - импортеров посредством согласованного ограничения продаж или минимальных цен. Действительно, согласно оценке издержки экономики США в связи с их собственными антидемпинговыми мерами, вводимыми в 80-е годы, соответствуют примерно половине объема издержек экономики США, вызванных повышением цен ОПЕК в 1974 г. (Фингер (Finger), 1991). Разница между ОПЕК и антидемпинговыми мерами состоит в том, что при применении последних импортные цены для потребителей и производителей повышаются в результате политики, проводимой страной - импортером. Объяснение популярности антидемпинговых мер В период с 1980 по 1988 гг. 348 из 774 антидемпинговых дел в США были отменены ДОЭ (Фингер и Мюррей (Finger and Murrey), 1993). В период с июля 1980 г. по июнь 1989 г. из 384 антидемпинговых дел, принятых к рассмотрению в Европейском сообществе, 184 относились к «обязательствам повысить цену» (Стегеман (Stegemann), 1992) 1 Почему же антидемпинг, несмотря на высокие издержки, столь популярен? По мере успешного устранения нетарифных барьеров и снижения тарифов в различных странах, конкурирующие страны - импортеры подвергаются все большему давлению. В связи с тем, что антидемпинговые меры показали свою приемлемость в любом случае «беспокойного» импорта, их привлекательность для ищущих защиты отраслей и государств, склонных такую защиту предоставлять, стала очевидной, а именно: Разглагольствования по поводу антидемпинга с обвинениями иностранцев в несправедливости или хищнической ценовой политике, направленной на вытеснение национальных конкурентов с рынка, формируют подоплеку для политического обоснования политической протекционизма. На практике антидемпинговое законодательство устанавливает особые процедуры, дискриминирующие иностранные фирмы, и с легкостью позволяют властям обнаружить демпинг со стороны иностранных фирм, в то время как аналогичные или сходные ситуации с национальными фирмами не будут рассматриваться как несправедливые или хищнические в рамках национальных законов о конкуренции. Сам процесс расследования приводит к сворачиванию импорта. Экспортеры несут значительные правовые и административные издержки, а импортеры оказываются в неопределенной ситуации в связи с необходимостью задним числом выплачивать антидемпинговые пошлины по завершении расследования. Мера является односторонней. По правилам ГАТТ/ВТО компенсации не предусмотрены, ответные меры не позволяются. Кроме того, она дает возможность отрасли, обращающейся с петицией, оправдать свою собственную неэффективность в сравнении с иностранными конкурентами. Можно выбрать отдельных экспортеров. Правила ГАТТ/ВТО не требуют многостороннего применения. Антидемпинг и ДОЭ доказали свою комплиментарную действенность, т.е. угроза применения формальной меры в рамках антидемпингового законодательства предоставляет рычаг для того, чтобы заставить экспортера добровольно ограничить экспорт. Пагубный рост антидемпинговых мер в развивающихся странах К сожалению, несмотря на высокие издержки антидемпинга, в развивающихся странах, продолжающих пагубную традицию индустриально развитых стран, появилась новая мода вводить антидемпинговые правила в ответ на жалобы отечественных фирм о конкуренции импорта, который появился в связи с либерализацией торговли. В результате развития этой тенденции к 1996 г. на долю развивающихся стран приходилось более половины всех антидемпинговых дел, зарегистрированных ВТО (см. Рис. 3.х). Шестьдесят одна страна с развивающейся экономикой и экономикой переходного периода уведомили новую ВТО об антидемпинговом законодательстве, а некоторые обратились с просьбой во Всемирный банк об оказании технического содействия в разработке такого законодательства. Среди них Коста-Рика, Колумбия, Чили, Марокко и Индонезия. Хотя соглашение по антидемпинговым мерам, подписанном на Уругвайском раунде, не предусматривает серьезных дисциплинарных мер, с середины 90-х годов использование антидемпинга индустриально развитыми странами заметно сократилось. За таким сокращением стоит все большее осознание развитыми странами того, что использование ими антидемпинговых мер не послужило национальным интересам страны. Австралия, возможно, была первой страной, которая поняла, что ее попытки ослабить регулирование промышленности и либерализовать торговлю подрываются собственными антидемпинговыми мерами. Австралия традиционно поддерживала собственное производство при помощи количественных ограничений импорта и субсидирования. Когда правительство Хоука в начале 80-х годов начало проводить политику ослабления этих мер, группировки заинтересованных лиц, стали по нарастающей подавать петиции об антидемпинговой защите. В течение нескольких лет в Австралии было начато больше антидемпинговых расследований, чем любой другой стране. Правительство Хоука, понимая, что антидемпинг почти возобладал над его программой реформ, протолкнуло через Парламент поправки к антидемпинговому законодательству Австралии. Поправки обеспечивали надзорную функцию, которая позволяла правительству определять антидемпинговые меры на основании его общих принципов политики в области торговли. В США отрасли, где используется импортное сырье и материалы, под предводительством компьютерной промышленности и хорошо организованной группы производителей, использующих металлы, оказывают все большее давление на правительство, вынуждая его принимать во внимание их интересы при принятии любых решений об ограничении импорта. В результате их влияния в апреле 1996 г. Конгресс США провел слушания о возможных изменениях в антидемпинговое законодательство США. Существенные поправки в закон внесены не были, так как Министерство торговли США и администратор законов США засвидетельствовали на этих слушаниях, что вопросы, вызывающие беспокойство отраслей - пользователей, можно решить в рамках поправок в административные процедуры. Антидемпинговые расследования в США сократились с более чем 60 в год в период с 1992 по 1993 до всего лишь 16 в 1996 г. В Европейском Союзе давление со стороны национальных производителей, которые покрывают стоимость антидемпинговой защиты, сочетается с интересами внешней политики ЕС, направленной на обеспечение аналогичного сокращения антидемпинговых расследований. Европейская Комиссия в настоящий момент рассматривает вопрос об изменении своих антидемпинговых процедур с целью учета интересов широко ряда сторон по всем аспектам данной проблемы. Подражание индустриально развитым странам во многом объясняет использование развивающимися странами антидемпинга. Как только они либерализовались, обязались перед ГАТТ/ВТО не повышать тарифы и, поскольку соглашения Уругвайского раунда установили ограничения на субсидии и иные более прямые формы промышленной политики, развивающиеся страны обратились к инструменту, который был популярен в индустриально развитых странах. На сегодняшний момент ответные политические меры в отношении национальных издержек, связанных с этими действиями, не предлагаются. Для искоренения несправедливой конкуренции необходимо использовать национальное законодательство о конкуренции, а не антидемпинг Очевидная направленность антидемпинговых мер на контроль хищнических действий иностранцев является основой их эмоциональной силы. В действительности антидемпинг не контролирует хищнические действия. Дэвид Палметер, ведущий вашингтонский специалист, который часто привлекается в качестве советника экспортерами развивающихся стран, осаждаемых антидемпинговыми расследованиями, делает следующий вывод: «В определенной степенью вероятности можно сказать, что ни в одном из 767 положительных определений по антидемпинговым делам, принятых в Австралии, Канаде, ЕС и США в период между 1980 и 1986 гг., хоть отдаленно имела место хищническая политика ценообразования». Более консервативный вывод сделан на основании исследований ОЭСР о том, что конкуренция со стороны иностранных производителей не представляет угрозы для конкуренции в более чем 90 процентах антидемпинговых пошлин, введенных в США и ЕС в 80-е годы. Тем не менее, политическим лидерам, возможно, необходимо соблюсти национальные интересы, обеспечив «справедливость» конкуренции, т.е. такая конкуренция не должна вытеснять фирмы с рынка при помощи хищнических цен, устанавливаемых как национальными, так и иностранными фирмами. Проблема использования антидемпинга для этой цели состоит в том, что большинство индустриально развитых стран имеют законодательство о конкуренции, применимое к отечественным и иностранным фирмам в равной степени и используемое для предотвращения установления хищнических цен. Антидемпинговое законодательство вводит специальные процедуры, дискриминирующие иностранные фирмы и легко позволяют властям и с легкостью позволяют властям обнаружить демпинг со стороны иностранных фирм, в то время как аналогичные или сходные ситуации с национальными фирмами не будут рассматриваться как несправедливые или хищнические в рамках национальных законов о конкуренции.2 Если уж власти обеспокоены какими-либо аспектами «справедливой» конкуренции, было бы правильнее применять национальное законодательство о конкуренции, так как только национальное законодательство о конкуренции обеспечивает равные условия игры для национальных и иностранных фирм. Что касается установления иностранцами хищнических или несправедливых цен, то и эту проблему можно решить через применение национального законодательства о конкуренции. Применение же антидемпинговых мер не обеспечивает контроль хищнического или несправедливого ценообразования - эти меры направлены на получение защиты. Как обеспечить защиту в исключительных случаях Если государству необходимо обеспечить политическую поддержку реформам, оно должно обладать средствами анализа проблем, которые его граждане рассматривают как особые, и принимать решение о степени серьезности проблемы, чтобы, по крайней мере, временно отказаться от программы либерализации, то есть должен существовать такой механизм, который в национальных интересах обеспечивает временную защиту в исключительных обстоятельствах. Основная причина, по который антидемпинг не может использоваться для этой цели, заключается в том, что в этом случае при определении необходимости введения защитных мер ставится неправильный вопрос. Правильный вопрос звучит так: «Соответствует ли это исключение из режима и введение мер защиты национальным интересам»? При антидемпинге задается вопрос: «Справедлива ли политика ценообразования иностранных фирм»? Справедлива или не справедлива практика ценообразования иностранных фирм - этот аспект не определяет национальный интерес при введении мер протекционизма. Если неправильно идти по пути антидемпинга то, как государству удовлетворить свою потребность в средствах оценки запросов об исключениях из режима либерализации? Приведем некоторые общие правила: На самом деле, Верховный суд США отметил, что “хищнические схемы ценообразования редко пробуются и еще реже имеют успех». Процитировано в Ф.М. Шерер (Scherer, 1994, стр. 84). 2 Определить издержки и те стороны, которые потеряют от введения мер. ГАТТ требует, чтобы прежде чем вводить меры защиты, государство должно изучить значение импорта для национальных интересов, которые конкурируют с импортом. ГАТТ позволяет, но не требует, провести изучение воздействия мер на пользователей импорта. В результате процедур должны быть проведены расчеты издержек запрашиваемых исключений и определены лица или группы, которые эти издержки будут нести. Более дорогостоящий импорт для кого-то обернется дополнительными расходами и для кого-то (если импорт - это необходимые материалы) потерей работы. Эти издержки и люди в национальной экономике, которые их понесут, должны подпадать под те же законы и административные процедуры, которыми уже пользуется другая сторона. Процесс рассмотрения запроса на исключение должен использоваться для укрепления политики непредоставления таких исключений. Четко определять, что данная мера является исключительной. Процедура также должны устанавливать, что запрашиваемая мера будет исключением из принципов, лежащих в основе программы либерализации. Применение мер протекционизма в многостороннем порядке в соответствии с положениями о защитных мерах Статьи XIX ГАТТ/ВТО должно носить исключительный характер. Потому что в соответствии с положениями Статьи XIX страна, вводящая тарифы, превышающие согласованный обязательный уровень, должна предоставить компенсацию своим торговым партнерам; а компенсация означает снижение тарифов на другую продукцию или разрешение введения ответных мер на свой экспорт. Таким образом, хотя защитные меры и могут применяться в соответствии с положениями ГАТТ/ВТО о защитных мерах, издержки, связанные с такими мерами таковы, что страна сама захочет их применять только в исключительных случаях. Не следует утверждать критерии введения мер. Процедуры не должны подразумевать наличие неких моральных причин для введения исключений: процедуры, сопоставляющие ситуацию просителя с установленными критериями при рассмотрении вопроса о введении исключения, должны избегаться. Процедуры должны подчеркивать, что функция рассмотрения заключается в определении выгод и издержек, а также тех национальных лиц, кто выигрывает или проигрывает от запрашиваемой меры. Третье правило более важно, чем может показаться. История антидемпинга и других торговых средств защиты показывает, что умные люди всегда смогут представить свое положение в точном соответствии с критериями. Если вы начнете выискивать тех нескольких экспортеров, которые несправедливо относятся к Австралии, или США, или Мексике, то вскоре вас завалят доказательствами, что они все такие. На техническом уровне полезные концептуальные подходы в отношении процедуры рассмотрения такие, как прозрачность и автоматическое истечение срока по любому случаю исключений (оговорка о предельном сроке), могут быть подобраны из процедурных изменений, которые были введены в результате переговоров о защитных мерах Уругвайского раунда.
