Концепция повышения эффективности деятельности органов

УТВЕРЖДЕНА
постановлением
Правительства области
от__________№_____
КОНЦЕПЦИЯ
повышения эффективности деятельности
органов исполнительной власти Ярославской области
на период до 2014 года
1. Описание проблемы и обоснование целесообразности ее решения
Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год основным препятствием на пути
экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата. Результаты российских и региональных исследований состояния системы государственного управления подтверждают необходимость повышения эффективности деятельности государственной власти.
Повышение эффективности и качества государственного управления
является одним из базовых условий обеспечения стабильности и устойчивого
социально-экономического развития региона, повышения благосостояния
населения. При этом система методов государственного управления в целом
должна трансформироваться от командно-административных к преимущественно экономическим, от отраслевых (функциональных) к межфункциональным (командным).
В целях формирования Стратегии повышения эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти Ярославской области (далее - ОИВ ЯО) был проведен SWOT-анализ (приложение 1 к Концепции), который показал, что Стратегия повышения эффективности и результативности деятельности ОИВ ЯО должна учитывать сильные и слабые стороны ОИВ ЯО, связанные со следующими основными сферами:
- организационной культурой ОИВ ЯО;
- уровнем ориентации на потребности внешних (потребители государственных и бюджетных услуг) и внутренних потребителей;
- кадровым потенциалом, знаниями и умениями гражданских служащих;
- системой управления стратегией развития области;
- инструментами и технологиями менеджмента в государственном
управлении;
- внутренними и внешними коммуникациями и информационным пространством;
2
уровнем
использования
современных
информационнотелекоммуникационных (далее – ИT) технологий в управлении.
К сильным сторонам, в частности, относятся:
 наличие политической воли со стороны руководства области в совершенствовании деятельности ОИВ ЯО;
 достаточный уровень материально-технического оснащения и ИTоснащения ОИВ ЯО, наличие необходимых ресурсов;
 стабильный кадровый состав и стабильные условия работы;
 наличие специалистов по вопросам менеджмента качества, управления по результатам бюджетирования, ориентированного на результат;
 опыт реализации ряда проектов по сертификации деятельности
ОИВ ЯО на соответствие стандартам менеджмента качества;
 здоровые бюрократические традиции, опыт в регламентации процедур;
 наличие концептуальной, нормативной и организационной основы
реализации административной реформы;
 значительные ресурсы, выделяемые на повышение квалификации
гражданских служащих и решение задач информатизации.
Среди слабых сторон можно отметить:
 доминирование функционального подхода, ориентация на «выполнение функций», а не на достижение конкретных результатов;
 недостаточно высокий уровень ориентации на потребности внешних
и внутренних потребителей, отсутствие эффективной обратной связи с потребителями услуг;
 отсутствие четких стратегических приоритетов в деятельности ОИВ
ЯО, доминирование «текущих дел» в организации работы;
 высокий уровень консерватизма организационной культуры и сопротивления изменениям;
 ведомственная разобщенность, слабая командная работа, наличие
дублирования функций органами власти;
 отсутствие единой системы управления знаниями, низкая эффективность коммуникаций;
 непонимание процессных подходов и методов проектного управления, отсутствие последовательного описания и стандартов основных бизнеспроцессов;
 отсутствие стандартов и административных регламентов массовых
социально значимых государственных и бюджетных услуг;
 низкоэффективная и громоздкая система документооборота;
 недостаточный уровень компетентности гражданских служащих в
вопросах менеджмента в государственном управлении и ИT-технологий;
 недостаточный уровень ИT-поддержки бизнес-процессов, существенное различие в уровне ИT-обеспечения различных ОИВ ЯО и различных рабочих мест;
3
 неэффективная организация значительного количества рабочих мест
и рабочего пространства.
Выявление сильных и слабых сторон ОИВ ЯО важно, прежде всего, в
контексте анализа возможностей и угроз, которые позволяют им реализоваться в том или ином направлении.
К возможностям следует отнести:
 динамичное развитие ИT-технологий для решения управленческих
задач;
 политическая, нормативная и содержательная поддержка реформы
государственного управления на федеральном уровне;
 возможность ОИВ ЯО привлечения дополнительных средств в рамках федеральных целевых программ, в том числе на реализацию проектов
административной реформы;
 доступность для изучения и адаптации лучших практик в российском
и зарубежном опыте государственного управления;
 наличие вузов и преподавательских кадров, позволяющих системно
решать задачи развития компетентности гражданских служащих;
 постоянно растущие уровень доступа населения к ИT-средствам и
уровень компьютерной грамотности;
 относительно развитые институты коммуникаций для информирования жителей о целях и задачах реформы государственного управления, вовлечения их в решение практических вопросов реформы.
Из данных возможностей наиболее значимыми являются динамичное
развитие ИT-технологий для решения управленческих задач и доступность
для изучения и адаптации лучших практик в российском и зарубежном опыте
государственного управления. Высокая степень развития информационнокоммуникационных технологий, в частности, позволит в сжатые сроки реализовать областную Концепцию электронного документооборота, утвержденную постановлением Правительства Ярославской области от 18.06.2008
№ 276-п « О единой системе электронного документооборота органов государственной власти Ярославской области», а изучение лучших практик в
российском и зарубежном опыте государственного управления - создать систему проектного управления и освоить методы командной работы.
Кроме того, возможность использования научно-образовательного
комплекса Российской Федерации и региона позволит нивелировать влияние
такой слабой стороны, как недостаточный уровень подготовленности работников органов власти в сфере современного менеджмента и ИT-технологий.
Комплексная и системная реализация проектов, учитывающих возможности и сильные стороны, имеющиеся в ОИВ ЯО, в целом создаст механизмы постоянного совершенствования деятельности ОИВ ЯО и эффективного
управления стратегией развития Ярославской области и реализации стратегии Правительства области.
Перечень угроз выглядит следующим образом:
4
 непоследовательная и «половинчатая» реализация реформы государственного управления;
 снижение уровня доверия жителей к ОИВ ЯО в силу непонимания
населением мер, направленных на развитие ОИВ ЯО, отсутствие уверенности
в успешности реформы государственного управления;
 «кадровый голод» на рынке труда, значительные трудности с привлечением высококвалифицированных специалистов;
 растущие затраты, связанные с повышением эффективности и результативности ОИВ ЯО: стоимость обучения, приобретения и внедрения
ИT-решений;
 «пробелы» в федеральном законодательстве по вопросам реформы
государственного управления, управления качеством государственных и
бюджетных услуг;
 отсутствие конкурентной среды в сфере предоставления государственных и бюджетных услуг.
Наиболее существенными являются такие угрозы, как непонимание
населением мер, направленных на развитие ОИВ ЯО, неготовность ОИВ ЯО
в сфере повышения качества предоставления государственных и бюджетных
услуг. При этом следует отметить, что совокупность слабых сторон и угроз
при неэффективной деятельности органов власти может стать причиной возникновения социальной напряженности.
Отсутствие целенаправленной работы по повышению эффективности и
результативности деятельности ОИВ ЯО может иметь своим следствием
нарастающее отставание модернизации системы исполнительной власти региона по сравнению с темпами развития в других сферах общественной и
экономической жизни.
Решение проблем повышения эффективности и результативности деятельности ОИВ ЯО возможно только на межфункциональной основе, с вовлечением в эту работы всех ОИВ ЯО и высших должностных лиц. Речь
должна идти не об отдельных улучшениях, а реализации системных комплексных решений. Поэтому необходимы областные целевые программы как
механизм комплексной реализации межфункциональных задач, нацеленный
на достижение значимых конкретных результатов.
Актуальность этих и других вопросов со всей очевидностью подчеркивалась Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым на заседании
президиума Государственного совета Российской Федерации «О реализации
Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» в
г. Петрозаводске 17.07.2008. Среди приоритетных были выделены такие задачи, как:
- активное внедрение информационных технологий, прежде всего,
электронного документооборота, в деятельность органов власти;
- повышение уровня компьютерной грамотности гражданских служащих;
5
- повышение качества предоставления государственных услуг на основе регламентации и стандартизации административных процедур.
Основным содержанием реформы государственного управления, проводимой в стране, является переход от управления затратами к управлению
результатами. В Ярославской области предполагается расширить данное
направление. Кроме четкой формулировки целей и задач деятельности органов государственной власти, а также показателей, характеризующих их выполнение, предлагается организовать работу по внедрению непосредственно
в процесс государственного управления принципов современного менеджмента.
Среди современных управленческих технологий приоритетными для
ОИВ ЯО являются: система проектного управления и командной работы, непрерывного совершенствования, межфункционального сотрудничества, эффективного использования служебного времени. При этом основными условиями для внедрения современных методов управления являются формирование адаптивной организационной культуры и обеспечение высокой внутренней мотивации гражданских служащих.
Для решения этих задач разработана Концепция повышения эффективности деятельности ОИВ ЯО на период до 2014 года (далее – Концепция).
В рамках данной Концепции эффективность деятельности ОИВ ЯО
рассматривается как отношение между достигнутым ОИВ ЯО результатом и
использованными ресурсами, а также как степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов.
Правовую основу Концепции составляют нормативные правовые акты
Российской Федерации и Ярославской области:
- Концепция административной реформы в Российской Федерации в
2006-2010 годах, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р;
- Стратегия социально-экономического развития Ярославской области
до 2030 года, утвержденная постановлением Губернатора Ярославской области от 22.06.2007 № 572 «О Стратегии социально-экономического развития
Ярославской области до 2030 года»;
- губернаторская целевая программа «Проведение административной
реформы в Ярославской области» на 2007-2008 годы, утвержденная постановлением Губернатора области от 27.04.2007 № 338 «Об утверждении губернаторской целевой программы «Проведение административной реформы
в Ярославской области» на 2007-2008 годы;
- Концепция управления по результатам и бюджетирования, ориентированного на результат, в Ярославской области, утвержденная постановлением Правительства Ярославской области от 12.03.2008 № 103-п «О Концепции
управления по результатам и бюджетирования, ориентированного на результат, в Ярославской области»;
- план мероприятий по реализации административной реформы в Ярославской области на 2006-2008 годы, утвержденный постановлением Губер-
6
натора области от 02.06.2006 № 457 «Об утверждении планов мероприятий
по реализации административной реформы».
2. Основные принципы повышения эффективности
деятельности ОИВ ЯО
В основу повышения эффективности деятельности ОИВ ЯО положены
следующие принципы:
- научный подход;
- комплексная модернизация системы государственного управления,
охватывающая все ОИВ ЯО;
- использование опыта лучшей мировой и отечественной практики в
области совершенствования государственного управления;
- поэтапное осуществление мероприятий по повышению эффективности деятельности ОИВ ЯО;
- комплексная технологическая и информационная поддержка процессов повышения эффективности деятельности ОИВ ЯО.
3. Цели и задачи повышения эффективности
деятельности ОИВ ЯО
3.1. Целями повышения эффективности деятельности ОИВ ЯО являются:
- обеспечение соответствие уровня компетентности гражданских служащих уровню решаемых задач;
- формирование клиентоориентированной организационной культуры в
ОИВ ЯО;
- освоение и внедрение современных управленческих технологий;
- создание системы управления стратегией развития области и реализации стратегии Правительства;
- создание механизмов постоянного совершенствования деятельности
ОИВ ЯО.
3.2. Достижение поставленных целей предполагает последовательное
решение следующих задач:
- создание обновляемой системы формирования профилей компетентностей для должностей и рабочих мест, усовершенствование на ее основе системы отбора и развития гражданских служащих;
- внедрение технологии тайм-менеджмента и повышение культуры рабочих мест;
- создание системы проектного управления и освоение методов командной работы;
- создание системы бенчмаркинга лучших практик в сфере государственного управления;
- создание регулярного процесса развертывания стратегии до уровня
планов работы подразделений;
7
- создание стандартов и отработка механизмов открытости для формирования доверительных отношений между Правительством области и институтами гражданского общества, управление ожиданиями с использованием
технологии брендинга;
- разработка стандартов качества государственных и бюджетных услуг,
создание системы мониторинга потребностей и уровня удовлетворенности
внешних и внутренних потребителей государственных и бюджетных услуг;
- создание процессной модели и документирование основных бизнеспроцессов;
- внедрение компонентов электронного правительства, предусмотренных действующим законодательством.
4. Оценка ожидаемой результативности Концепции
на период до 2014 года
№
Наименование показателя
п/п
1.
Доля гражданских служащих, охваченных
системой оценки профессионального уровня
2.
Доля услуг (государственных/ бюджетных),
для которых установлены стандарты качества
3.
Уровень удовлетворенности потребителей
(внутренних/внешних)
4.
Доля документированных основных
бизнес-процессов
5.
Доля ОИВ ЯО, переведенных на систему
управления по результатам
6.
Рейтинг открытости ОИВ ЯО
7.
Доля услуг (государственных/ бюджетных),
охваченных системой мониторинга качества
8.
Доля документооборота, переведенного на
безбумажную основу
9.
Затраты времени на поиск управленческой
информации
10. Сокращение затрат на содержание ОИВ ЯО
Единица
измерения
%
%
Значение
80-100
90-100/
50-60
%
%
80-90/
60-70
90-100
%
90-100
%
%
%
50-70
90-100/
30-40
60-70
минут
5-10
%
10-15
5. Предложения по основным механизмам реализации
мероприятий Концепции
В ходе реализации Концепции помимо традиционной деятельности планируется осуществление проектного подхода с созданием проектных команд.
В том числе предполагается реализация следующих проектов:
- разработка квалифицированных требований к знаниям, навыкам в
сфере менеджмента и ИТ-технологий;
8
- создание системы управления знаниями и эффективного доступа к
ним на основе реализации Концепции электронного документооборота;
- повышение культуры организации рабочего процесса и пространства
на основе методологии и инструментов системы 5-S, стандартизации обеспечения рабочих мест (ИТ-технологии и др.);
- повышение удобства и качества предоставления государственных
услуг на основе создания портала государственных услуг, разработки и внедрения сервисноориентированных регламентов;
- повышение информационной открытости ОИВ ЯО на основе активного использования медиавозможностей Интернет и создания портала ОИВ ЯО
на современной концептуальной основе;
- создание пространственной модели объектов управления ОИВ ЯО на
основе Геоинформационной системы Ярославской области (ГИС ЯО), реализованной на базе современных ИТ-технологий;
- развертывание системы управления по результатам на основе освоения инструментов декомпозиции целей, задач и регулярного аудита их реализации;
- разработка методики оценки качества государственных и бюджетных
услуг и формирование системы мониторинга их качества;
- создание системы мониторинга и оценки качества жизни населения и
делового климата как механизм эффективной обратной связи для Правительства области;
- повышение эффективности и результативности процессов подготовки, принятия и реализации решений на основе регламентации бизнеспроцессов и современных технологий электронного документооборота;
- создание системы формирования и реализации единой политики по
связям с общественностью и освещению деятельности ОИВ ЯО;
-создание системы мониторинга и адаптации лучшей практики в системе государственного управления;
- освоение и адаптация международных стандартов управления по проектам, создание системы ИТ-поддержки проектной и командной работы;
- повышение эффективности и результативности работы гражданских
служащих на основе методик и инструментов тайм-менеджмента и стандартизации работ;
- повышение качества административно-управленческих процессов через развертывание автоматизированной системы управления общественными
финансами в Ярославской области.
Концепция разработана до 2014 года. Проекты, реализуемые в рамках
Концепции, затронут деятельность всех ОИВ ЯО и предполагают непосредственное участие более пятнадцати структурных подразделений аппарата
Правительства области.
На первом этапе реализации Концепции (2009-2011 годы) предполагается разработка проекта областной целевой программы «Повышение эффективности и результативности деятельности ОИВ ЯО» на 2009-2010 годы и
9
перспективу до 2011 года, на реализацию которой необходимо выделение
средств областного бюджета в сумме 595,3 млн.руб., в том числе:
в 2009 году – 205,3 млн.руб.;
в 2010 году – 308,0 млн.руб.;
в 2011 году – 82,0 млн.руб.
Сводная матрица Концепции указана в приложении 2 к Концепции.