заповедники и региональная власть: конфликт интересов и

ЗАПОВЕДНИКИ И РЕГИОНАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ И
НАПРАВЛЕНИЯ СОТРУДНИЧЕСТВА
Юридически государственные природные заповедники – это федеральные
государственные специализированные учреждения, предназначенные для сохранения в
интересах общества общенационального природного наследия и входящие в систему
особо охраняемых природных территорий (ООПТ) России. В природоохранном плане –
это высшая форма территориальной охраны природы. В научном – полевые лаборатории и
полигоны для долгосрочных программ научных исследований и экологического
мониторинга. В экологопросветительском – информационные центры-партнеры для
региональных программ экологического образования, важные элементы социальноэкономической инфраструктуры субъектов Российской Федерации в сфере занятости
населения, сохранения и устойчивого использования возобновимых природных ресурсов,
развития рекреации, особенно такой ее формы как экологический туризм.
В силу своей правовой природы и исторических традиций российские заповедники
являются форпостами федеральной власти в регионах, своего рода глазами, руками и
ушами Москвы в субъектах Российской Федерации. Территориальные органы
Министерства природных ресурсов Российской Федерации, также представляющие
федеральную власть в регионах, юридически более зависимы от влияния местных властей,
так как должны обеспечивать согласованную природоохранную политику, совместное
ведение в области природопользования, а также представлять интересы Российской
Федерации в данной сфере на региональном уровне. Поэтому Управления природных
ресурсов и охраны окружающей среды МПР России в субъектах Федерации при
разрешении конфликтов обычно выбирают путь компромиссов, не идя на обострение
ситуации, и формируют на местах федеральную природоохранную политику с
обязательным учетом интересов регионального социально-экономического развития. Для
заповедников такой путь заведомо неприемлем, так как ведет к изменениям в правовом
статусе этих учреждений и территорий, усилению негативного воздействия на
охраняемые природные комплексы и объекты и, в конечном счете, – к деградации
заповедников как строго охраняемых природных территорий. Образно говоря, если
территориальные органы МПР России и, в какой-то мере, национальные парки можно
представить в качестве дипломатических представительств федерального Центра в
регионах, то заповедники – это автономные и функционально самодостаточные военные
базы, обеспечивающие тактическими, в том числе и силовыми, методами защиту
стратегических интересов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и
использования природных ресурсов.
Именно с этой точки зрения нынешние претензии региональных властей к
заповедникам в отношении их закрытости и невозможности участия в их управлении
(читай – использовании охраняемых природных ресурсов) представляются
безосновательными и противозаконными, так как противоречат правовой природе этих
учреждений, вторгаются в компетенцию органов федеральной власти и тем самым
нарушают основы конституционного строя Российской Федерации. С другой стороны,
зачастую критика региональных властей в отношении отдельных аспектов деятельности
заповедников справедлива и должна служить основанием для принятия мер к
исправлению ситуации. Недостатки в деятельности заповедников имеют как объективные
предпосылки, так и субъективные причины. Стоит напомнить, что отечественная
заповедная система формировалась в условиях тотальной государственной собственности,
единой советской власти и однопартийной жестко централизованной политической
системы. Все это в настоящее время изменилось коренным образом. Основными
современными факторами, негативно влияющими на заповедную систему старого
образца, являются ослабление влияния Центра на регионы, недостаточность бюджетного
финансирования и развитие рыночных механизмов в экономике. Национальные парки, в
отличие от заповедников, оказались более приспособленными к произошедшим
изменениям в устройстве нашего государства и заняли свою экологическую нишу.
Несовершенство правовой базы, пассивность федерального ведомства в части
поддержки заповедников в сочетании с неослабевающим разноплановым давлением
руководства субъектов Российской Федерации на их администрации влечет такие
последствия, как управленческие ошибки и нарушения действующего законодательства,
связанные, в первую очередь, с попытками решения организационно-финансовых проблем
заповедников за счет использования собственных природных ресурсов и территориальных
уступок. Замалчивание на государственном уровне проблем, связанных с конфликтом
интересов, и существующая практика переваливания их разрешения на плечи директоров
заповедников не способствует улучшению ситуации. При этом для руководства и
коллективов данных ООПТ реально существует лишь два выхода: жесткая конфронтация
с региональными властями, ведущая к самоизоляции, и, наоборот, соглашательская
позиция, ведущая к усилению хозяйственного воздействия на охраняемые природные
комплексы и объекты. Оба варианта имеют серьезные изъяны, не позволяющие
рекомендовать их для полноценного использования. В первую очередь, это –
персональная ответственность директора заповедника за все происходящее и реальная
угроза его жизни, здоровью и свободе, а также бессмысленность политики уступок,
только разжигающей аппетиты местных властей и порождающей у них чувство
вседозволенности и правового нигилизма. Проиллюстрирую последнее утверждение на
конкретных примерах.
В 1951 году во время сталинского разгрома заповедной системы из состава земель
Кавказского заповедника было изъято около 200 тыс. га, в т.ч. территория Лагонакского
нагорья. Вплоть до конца 80-х гг. высокогорные пастбища нещадно эксплуатировались,
что привело к истощению травяного покрова и широкому развитию эрозии почв. В 1990 и
1992 годах органами исполнительной власти Адыгеи были приняты решения о
возвращении земель Лагонакского нагорья обратно в состав Кавказского заповедника.
Было возвращено более 16 тысяч гектаров высокогорных территорий. До уточнения
границ передаваемой территории и утверждения землеустроительного дела Кавказскому
заповеднику в 1993 году местным земельным комитетом было выдано свидетельство на
право бессрочного (постоянного) пользования землей, которое является временным
правоподтверждающим документом до выдачи государственного акта. Из-за трудностей
урегулирования некоторых вопросов по отдельным спорным земельным участкам (не по
вине заповедника) государственный акт в отношении переданных заповеднику
территорий не выдан до сих пор.
Поэтому территориальные претензии к Кавказскому заповеднику не прекращались
практически последние 10 лет, несмотря на то, что администрация заповедника на грани
дозволенного законом развивала на плато Лагонаки рекреацию и туризм, разрешала
ограниченный выпас скота на высокогорных пастбищах биосферного полигона. Но пока
существовал абсолютизированный институт государственной собственности на землю и
другие природные ресурсы, все нападки на заповедник ограничивались лишь
намерениями расширить хозяйственную деятельность на заповедных территориях без
особых попыток изъятия их из состава ООПТ. Показателен в этом плане случай с
размещением на территории заповедника турбазы «Кавказ» в районе пос. Гузерипль. В
судебном решении 2000 года по иску заповедника к собственникам турбазы был признан
факт размещения объекта, не имеющего никакого отношения к ООПТ, на заповедной
территории. Тем не менее, даже в судебном порядке не удалось прекратить деятельность
турбазы, которая и сейчас располагается в границах Кавказского заповедника. Также
незаконно располагается на территории заповедника турприют «Фишт», принадлежащий
тому же владельцу, что и турбаза «Кавказ». Еще более нагляден пример с турприютом
«Лунная Поляна», расположенным на плато Лагонаки в границах Кавказского
заповедника, но принадлежащим сейчас курортному комплексу «Дагомыс» Управления
делами Президента Российской Федерации. Его размещение на заповедной территории
никакими документами не обосновано, а следовательно, незаконно, но выход все же был
найден. Формально, с участием непосредственно МПР России и тогдашнего министра В.
Артюхова, этот турприют в 2003 году был преобразован в научно-исследовательский
центр заповедника, а строящийся подъемник по склону г. Фишт и будущая горнолыжная
трасса, видимо, стали официальными учетными фенологическими маршрутами для
любознательных ученых.
С конца 90-х гг. ситуация в земельном законодательстве начала меняться коренным
образом, так как получили развитие приватизационные процессы и стала весьма
вероятной возможность приобретения земельных участков в частную собственность.
Естественно, что самыми перспективными оказались даже не сельскохозяйственные
земли, а сохранившиеся нетронутыми участки дикой природы, сулящие быстрое
обогащение от рекреационной деятельности.
Начиная с 2000 года, активизировались попытки изъятия Лагонакского нагорья из
состава Кавказского заповедника. Основной причиной стало то, что режим строго
охраняемой природной территории не позволял неограниченно наращивать объемы
эксплуатации природных ресурсов данного района, а руководство Республики Адыгея,
получив политические дивиденды в результате создания «зеленого» имиджа на
общероссийском и международном уровне, перестало интересоваться природоохранным
аспектом сохранения Лагонакского нагорья, видя в нем лишь привлекательный
инвестиционный объект. При этом в очередной раз был реанимирован одиозный проект
строительства через плато автодороги Майкоп-Дагомыс, а также развития там
горнолыжного курорта в противовес планируемому аналогичному курорту на Красной
Поляне. К счастью, целостность самого земельного участка Лагонакского нагорья и
заповедный режим тогда удалось отстоять. Арбитражный процесс, инициированный
местной районной администрацией и длившийся почти весь 2001 год, закончился полной
победой Кавказского заповедника в отстаивании своих прав на этот участок.
Экологи надеялись, что после завершения судебных разбирательств, а также в
связи с приходом нового руководства Республики Адыгея в 2002 году никаких проблем с
Лагонаками больше не возникнет. Однако дальнейшее развитие событий показало, что
региональные власти не оставили попыток отобрать у заповедника часть его территории.
Выяснилось, что с 13 августа 2001 года на территории Адыгеи действовало постановление
Кабинета Министров РА № 271, отменявшее решения исполкома Совета народных
депутатов ААО 1990 года и постановление Правительства РА 1992 года, которые
закрепляли за Кавказским заповедником Лагонаки и некоторые другие территории. Все
бы ничего, да вот только то судебное решение (от 6 августа 2001 г.), послужившее
основой для вынесения постановления Кабинетом Министров РА № 271, было
обжаловано в установленном порядке и отменено Северо-Кавказским окружным
арбитражным судом еще в декабре 2001 года. Т.е., Кабинет Министров РА принял
постановление на основании решения суда, не вступившего в законную силу, а затем,
после отмены судебного решения, не аннулировал постановление № 271 в установленном
порядке. Это постановление благодаря настойчивости Прокуратуры РА утратило силу
лишь 3 декабря 2003 года на основании решения Арбитражного суда РА, частично
удовлетворившего иск Прокуратуры РА к Кабинету Министров РА и Управлению
природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР РФ по РА по их бездействию в
области соблюдения природоохранного законодательства.
Видимо, заинтересованность властей Адыгеи в хоть каком-то документальном
подтверждении своих прав на Лагонакское нагорье очень велика. Поэтому была
предпринята попытка административным путем преодолеть невыгодное Кабинету
Министров РА судебное решение. 8 декабря 2003 года увидело свет постановление
Кабинета Министров РА № 343, снова признающие утратившими силу прежние решения
органов исполнительной власти Адыгеи по передаче заповеднику Лагонакского нагорья,
Фишт-Оштенского горного массива и хребта Джигурсан. При этом действия
администрации Кавказского заповедника оказались парализованными из-за весьма
своеобразной позиции Министерства природных ресурсов Российской Федерации,
являющегося его вышестоящей организацией. Усиленные консультации Министра
природных ресурсов РФ В. Артюхова с президентом Республики Адыгея Х.Совменом не
прошли даром. Два олигарха-чиновника нашли общий язык. В настоящее время с
Кабинетом Министров РА судятся экологи-общественники, пытаясь отстоять права
заповедника на Лагонакское нагорье, являющееся, к тому же, частью территории
Всемирного Природного Наследия в номинации «Западный Кавказ».
Анализ современной ситуации в заповедном деле позволяет сделать
неутешительный вывод о неизбежной и довольно скорой гибели заповедной системы в
привычном для нас понимании, если не будут приняты кардинальные меры по
оптимизации федерального управления ООПТ и совершенствованию законодательной
базы в этой области.
В первую очередь, следует определиться с местом и ролью заповедников в
общероссийской системе ООПТ, в первую очередь, на региональном уровне. При
реформировании законодательства в этой сфере необходимо усилить координирующую,
точнее, административно-контрольную функцию заповедников в организации и
функционировании региональных ООПТ и создании экологических сетей. В современном
законодательстве об ООПТ этот момент упущен (об экологических сетях вообще не
упоминается). Региональные ООПТ, занимающие по площади больше территорий, чем
федеральные заповедники, нацпарки и заказники, в большинстве случаев практически не
функционируют как охраняемые территории, оставаясь таковыми лишь на бумаге.
Субъекты Российской Федерации предпочитают тратить деньги на экономику и
социальную сферу, финансируя охрану природы по остаточному принципу. Например, в
большинстве случаев региональные ООПТ, расположенные на лесных землях, находятся в
ведении соответствующих федеральных лесхозов. Учитывая тяжелое финансовое
положение этих учреждений, охрана памятников природы, заказников и природных
парков, зеленых зон и иных особо защитных участков ничем особым не отличается от
обычных мероприятий по охране и защите леса, предусмотренных Лесным кодексом РФ.
При этом в Управлениях по природным ресурсам и охране окружающей среды МПР
России в субъектах Федерации за ведение кадастра и охрану ООПТ отвечает, в лучшем
случае, один-единственный специалист. Мне не известны случаи создания региональных
подразделений по охране ООПТ, предусмотренных частью третьей ст. 35 Федерального
закона «Об ООПТ», кроме существования в ряде субъектов межведомственных
оперативных групп, занимающихся борьбой с лесным, охотничьим и рыбным
браконьерством. Поэтому в настоящее время экологическая роль ООПТ регионального
значения сохраняется лишь за счет труднодоступности таких территорий или их полной
непригодности для хозяйственного освоения. Роль региональной власти в сохранении
природоохранных функций уже существующих ООПТ ничтожна. Так, в Государственном
докладе «О состоянии окружающей природной среды Республики Адыгея в 2002 году»
работа региональных ООПТ, входящих в состав объекта Всемирного природного
наследия «Западный Кавказ», признана малоэффективной, что на языке чиновников
означает нулевую активность. Чего уж говорить об эффективности остальных 23-х ООПТ
Адыгеи, не обладающих таким высоким статусом. Формальное отношение к ООПТ
регионального значения особенно ярко иллюстрирует пример из Тверской области, где
более 10 лет на территории Жарковского района функционируют несколько заказников, в
отношении которых известны лишь самые общие данные: наименование, статус, год
создания и площадь. Где конкретно эти территории находятся, какие лесные кварталы и
выделы они занимают, не знает никто. Информация об этом просто отсутствует, т.к. в свое
время проектировщики забыли подготовить соответствующее приложение с описанием
границ этих заказников к постановлению губернатора Тверской области об их
организации. Элементарная проверка с выездом на место сразу же выявила бы эту
ошибку. Отсюда вывод – судьба данных ООПТ никого не беспокоила более 10 последних
лет. При этом площади по отчетам Тверьприроды они занимают немаленькие – по
несколько сотен, а то и тысяч гектаров пойменных лесов. Каково же состояние таких
многочисленных памятников природы Тверской области как отдельные гнезда белых
аистов, можно только догадываться!
Там, где судьбой региональных ООПТ озаботились заповедники, ситуация
кардинально иная. Успешно функционирует сеть памятников природы и заказников на
части территории Брянской области, созданная заповедником «Брянский лес» и
находящаяся в его ведении. Активно участвует в сохранении природного наследия
Нижегородской области заповедник «Керженский». Население юго-восточной части
Читинской области далеко за пределами заповедника и его охранной зоны знает и уважает
государственную инспекцию заповедника «Даурский». Подобные примеры позволяют
сделать вывод о возможности и даже необходимости передачи прилегающих к
заповедникам региональных ООПТ в их ведение и формирования на их базе
экологических сетей. Первые законодательные шаги в этом направлении уже сделаны. В
ст. 8 Конвенции о биологическом разнообразии говорится о создании систем охраняемых
районов или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для
сохранения биологического разнообразия. В части первой ст. 52 Федерального закона «Об
охране окружающей среды» говорится уже не о возможности, а необходимости создания
охранных зон вокруг ООПТ. Кодекс РФ об административных правонарушениях не
препятствует распространению полномочий заповедников и национальных парков в части
административного контроля на все виды ООПТ и даже прямо указывает на это в части
первой ст. 28.3 настоящего Кодекса. Кроме охраны, соответствующие подразделения
заповедников обеспечат полноценное изучение биологического разнообразия на этих
территориях, эффективное ведение эколого-просветительской работы с посетителями,
безопасное развитие рекреации и туризма. Фактически региональные ООПТ и их сети
могут функционировать в качестве зон сотрудничества, предусмотренных для
биосферных заповедников. Принципиальных возражений со стороны региональных
властей быть не может, так как и сейчас почти все местные ООПТ находятся в ведении
таких же, как заповедники, федеральных государственных учреждений МПР России –
лесхозов.
Не секрет, что многие российские заповедники не соответствуют своему высокому
статусу по объективным показателям: условиям среды, площади, хозяйственному
освоению территории и пр. Часть заповедников изначально создавались по схеме
национального парка, что предопределило характер их деятельности на многие десятки
лет вперед. Некоторым заповедникам отдавались ненужные народному хозяйству
территории с деградированными экосистемами и истощенными природными ресурсами.
Многие заповедники официально использовались как экспериментальные полигоны для
акклиматизации новых видов животных и растений, проведения иных масштабных
научных опытов, изучения и апробации различных видов хозяйственного использования
природных ресурсов, а также отдыха первых лиц государства. Поэтому все наши сто
заповедников имеют каждый свои особенности и непохожи один на другой. Они
различаются возможностями реализации целей заповедания, традициями сохранения и
изучения своих ресурсов, сложившимися отношениями с региональными властями и
местным населением. Их нельзя подвести под общий знаменатель (читай – закон) без
тщательной ревизии их возможностей и имеющегося потенциала развития.
Представляется целесообразным обратиться к сложившейся международной
практике классификации охраняемых природных территорий и официально ввести в
российское законодательство об ООПТ понятия двух категорий государственных
природных заповедников, соответствующих категориям Ia и Ib классификации МСОП.
При этом статус биосферного резервата должен быть прописан отдельно и применяться не
только к обеим категориям заповедников, но и к национальным паркам.
Как известно, категории Ia и Ib различаются по основным приоритетам
деятельности, в целом обеспечивая строгую охрану закрепленных территорий. В
сущности, согласно классификации МСОП заповедники – это единственные особо
охраняемые природные территории, т.к. остальные пять категорий, включая
национальные парки, являются простыми ОПТ, без приставки «особо». Разделение
российских заповедников на две категории способствовало бы разрешению многих
спорных вопросов, будоражащих коллективы заповедников, всю научную и
природоохранную общественность страны на протяжении вот уже нескольких десятков
лет. Я имею в виду споры о степени вмешательства человека в естественный ход
природных процессов и явлений, а также такие проблемы как регулирование численности
животных, в первую очередь волка, развитие туризма и рекреации на заповедных
территориях и др. До сих пор специалисты так и не определились в вопросе о том, что
важнее для наших заповедников – охранять дикую природу в целом, не обращая внимания
на такие частности как сокращение численности отдельных видов в результате
естественных процессов, или же всеми силами поддерживать богатое биологическое
разнообразие заповедных территорий в ущерб сохранения «дикости» природы (за счет
биотехнических мероприятий, регулирования численности, акклиматизации и
реакклиматизации). Кроме того, разбивка заповедников на две группы с различными
режимами хозяйственной деятельности лишила бы актуальности вопрос об изменении
правового статуса части наших заповедников на статус национального парка.
К категории Ia можно было бы отнести незначительную часть российских
заповедников, имеющих высокий научный потенциал и сложившиеся традиции научных
исследований. Важнейшими критериями отбора заповедников в данную категорию
являются, на мой взгляд, фундаментальная научная ценность и уникальность самой
территории, а также наличие высокого уровня биологического разнообразия в настоящее
время или в недалеком прошлом. Заповедники данной категории могли бы также
обеспечивать реализацию Севильской стратегии для биосферных резерватов, но за счет
внешних территорий, а не своих собственных. В отличие от них, заповедники категории Ib
могут выполнять функции биосферных резерватов, в том числе, за счет своих внутренних
ресурсов и использования части собственной территории для развития рекреации и
туризма, а также апробации методов устойчивого использования природных ресурсов.
При этом научная работа в заповедниках категории Ib может ограничиваться лишь
ведением экологического мониторинга и исследовательскими программами привлекаемых
специалистов за их средства (волонтерство и научный туризм), а не за счет бюджета
самих заповедников. Такие заповедники должны иметь мощную службу охраны,
распространяющую свое влияние на гораздо большую территорию, чем та, которую
занимает непосредственно сам заповедник.
Понятно, что заповедники разных категорий будут иметь различные формы
взаимоотношений с региональной властью. Если первую категорию будут представлять
мощные научные центры по изучению, сохранению и воспроизводству ресурсов
животного и растительного мира, то заповедники второй категории – это центры по
разработке и апробации методов устойчивого пользования природными ресурсами, в
первую очередь, в сфере рекреации и туризма. Соответственно, заповедники первой
категории будут играть важную роль в восстановлении истощенных запасов охотничьих и
рыбных ресурсов за пределами заповедника, решении задач региональных Красных книг,
предоставлении услуг в виде научных консультаций, фундаментальных исследований и
прикладных разработок. Заповедники второй категории более активно будут участвовать
в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации, обеспечивать
методическую и практическую помощь органам исполнительной власти, организациям и
предприятиям природопользовательской сферы на местах.
Валерий Бриних, эколог
2004 г.